La décentralisation de A à Z

Trouvez la définition de quelques mots ou concepts pour mieux comprendre le droit applicable aux collectivités locales :

Agglomération nouvelle

La création des « agglomérations nouvelles » s’intègre dans le vaste chantier d’aménagement du territoire mené à partir des années soixante par l’État. Son objectif était notamment de corriger certains déséquilibres nés de la concentration industrielle et humaine dans plusieurs régions, et en particulier autour de la capitale. La création des agglomérations nouvelles s’est faite par étape. D’abord avec la création de six villes nouvelles, en 1970, par la « loi Boscher », puis par les modifications apportées par une loi du 13 juillet 1983, modifiée à son tour par une loi du 17 décembre 1991. La loi de 1983 prévoyait trois formules, mais toutes les agglomérations nouvelles ont opté pour la création d’un syndicat d’agglomération nouvelle (SAN). On en compte aujourd’hui 9, regroupant 51 communes. Les SAN sont soumis aux dispositions du Code général des collectivités territoriales applicables aux syndicats de communes. Ils exercent les compétences des communes en matière de programmation et d’investissement dans les domaines de l’urbanisme, du logement et des transports.

Bloc de compétences

Après la loi du 2 mars 1982, il était souhaité en matière de répartition des compétences entre les diverses collectivités que chacune soit dotée d’une compétence dans sa totalité : en bloc. Cela devait permettre simplicité et efficacité. Mais, dans la pratique, la répartition s’est faite plutôt par une spécialisation de chaque niveau de collectivité territoriale. L’un des meilleurs exemples se trouve dans le domaine de l’éducation nationale : le pré-élementaire et l’élémentaire relèvent des communes, les collèges des départements, les lycées des régions ; tout ce qui est d’ordre pédagogique ou qui concerne le personnel enseignant relève de l’État.

Centre communal d’action sociale et centre intercommunal d’action sociale

Si les départements ont hérité de nombreuses compétences dans le domaine de l’action sociale, les communes jouent aussi un rôle non négligeable en la matière. Il s’incarne dans les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS), qui ont succédé aux anciens bureaux d’aide sociale (BAS) avec l’entrée en vigueur de la loi du 6 janvier 1986 (Code la famille et de l’aide sociale). Ce sont des établissements publics administratifs. Centres communaux d’action sociale et centres intercommunaux d’action sociale participent au recueil et à l’instruction des demandes d’admission à l’aide sociale et transmettent les dossiers au préfet ou au président du conseil général. Ils animent aussi des services sociaux facultatifs et interviennent sous forme d’aides en faveur des personnes défavorisées ou en situation précaire. Avec la crise économique et la précarisation de plus en plus de familles et de jeunes, les CCAS ont orienté leurs actions vers l’aide à l’insertion sociale et professionnelle. Ils sont administrés par un conseil d’administration présidé par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Une partie des membres du conseil d’administration est élue par le conseil municipal ou par l’organe délibérant de l’EPCI. Une autre partie est nommée par le maire ou le président de l’EPCI, parmi les personnes qui mènent des actions de prévention ou de développement social sur la ou les communes. Ils sont nommés ou élus pour la durée du mandat du conseil municipal. Les décisions des CCAS ou du CIAS ne sont pas soumises à l’approbation du conseil municipal ou du conseil de l’EPCI, sauf lorsqu’ils contractent un emprunt ou changent l’affectation de biens leur appartenant.

Clause générale de compétence

Les collectivités territoriales sont compétentes pour intervenir dans toutes les affaires correspondant à leur niveau. Cela découle du CGCT où il est indiqué : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », « le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département » et « le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ». Chaque collectivité a donc vocation à intervenir dans les affaires relevant de l’intérêt public local : communal, départemental ou régional. Le juge administratif pourra être amené à se prononcer sur les empiétements ou dépassements de ces champs de compétences. Depuis 1983, avec les diverses lois qui ont transféré des compétences jusque-là étatiques aux bénéficies des diverses catégories de collectivités territoriales, il y a à côté de la clause de compétence générale instauration de compétences d’attribution.

Code général des collectivités territoriales

Les principes de la codification ont été réaffirmés à l’article 3 de la loi n°2000-311 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « la codification législative rassemble et classe dans des codes thématiques l’ensemble des lois en vigueur à la date d’adoption des codes. Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes, rassembler, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l’état du droit ». C’est une loi du 21 février 1966 qui a adopté la partie législative du CGCT, la partie réglementaire ayant été publiée par un décret du 7 avril 2000. Cette codification répond pleinement à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, même si la totalité des textes concernant les collectivités territoriales ne se retrouvent pas dans ce code mais dans d’autres codes : code pénal, code de l’environnement, code des marchés publics, etc.

Le code général des collectivités territoriales comporte six parties :

  • dispositions générales ;
  • la commune ;
  • le département ;
  • la région ;
  • la coopération locale ;
  • les collectivités d’Outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution.

Coefficient de mutualisation

Le coefficient de mutualisation des services d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est égal au rapport entre :

  • La rémunération, toutes charges comprises, de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels employés par l'établissement public, y compris les fonctionnaires et agents transférés ou mis à sa disposition ;
  • Et la rémunération, toutes charges comprises, de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de l'établissement public.

Collectivité territoriale

Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public qui permettent la mise en œuvre de la décentralisation sur le plan territorial. Ces personnes morales vont être dotées d’un organe délibérant et d’un organe exécutif. Les collectivités territoriales sont dotées d’une compétence générale pour leurs affaires propres et leurs organes délibérants sont désignés au suffrage universel direct. Si la Constitution reconnaît comme collectivité territoriale de la République les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’Outre-mer régies par son article 74, il est prévu que tout autre collectivité territoriale peut être créée par la loi.

Collectivités territoriales à statut particulier

Le premier alinéa de l’article 72 de la Constitution cite dans la liste des collectivités territoriales de la République les collectivités à statut particulier. Sont considérées à l’heure actuelle comme telles : Paris, Marseille et Lyon ; la collectivité territoriale de Corse ; les communes d’Alsace-Moselle qui sont soumises à quelques règles particulières découlant du droit local.

Collectivité locale

Pendant longtemps, les termes collectivités locales et collectivités territoriales étaient utilisés de manière indistincte. Cependant, il pouvait être relevé que si toutes les collectivités locales étaient des collectivités territoriales, toutes les collectivités territoriales n’étaient pas des collectivités locales. En effet, l’État est une collectivité territoriale mais n’est pas une collectivité locale. L’article 24 de la Constitution précise : « Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». Les sénateurs sont élus par un collège électoral composé de délégués des conseils municipaux, des conseillers généraux, des conseillers régionaux, des députes. Les députés représentent la collectivité territoriale État. À l’occasion des récentes révisions de la Constitution, l’adjectif local a été remplacé par l’article territorial à l’article 34 de la Constitution.

Collectivité chef de file

Lors de la révision constitutionnelle de 2003, à l’article 72 il a été inscrit qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre », mais il a été ajouté : « cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». C’est ainsi qu’une collectivité peut organiser les modalités d’action commune : elle est alors chef de file. L’expression n’est pas utilisée dans le texte mais il est à signaler qu’on la trouve dans le rapport Mauroy « Refonder l’action publique locale » où il était écrit : « il peut être nécessaire de fédérer des énergies en mobilisant plusieurs collectivités. Dans ce cas, il est indispensable que la collectivité principalement compétente soit désignée comme chef de file d’un projet nécessitant des interventions croisées ».

Contrôle de légalité

Le contrôle de légalité est la contrepartie des compétences acquises par les collectivités locales lors de la mise en place de la décentralisation. Il est exercé a posteriori par le préfet, dès lors que celui-ci estime qu’un acte est entaché d’illégalité. Le préfet transmet alors dans les deux mois l’acte en cause au tribunal administratif, qui est seul compétent pour prononcer son annulation. Tous les actes des collectivités ne sont cependant pas soumis à un tel contrôle. La loi du 22 juillet 1982 opère une distinction entre les actes les moins importants, exécutoires dès leur publication ou notification, et les actes qui doivent être transmis au préfet. Ils font l’objet d’une énumération limitative à l’article L. 2131-2 du CGCT. Il s’agit des délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal ; les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police. En sont toutefois exclues : les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ; les conventions relatives aux emprunts, aux marchés et aux accords-cadres ; les décisions individuelles relatives à la nomination, au recrutement, y compris le contrat d'engagement, et au licenciement des agents non titulaires ; le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol, et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale ; les ordres de réquisition du comptable pris par le maire et les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale (le même article prévoit quelques exceptions). Selon l’article 2131-6 du CGCT, le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes ci-dessus mentionnés qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Lorsque le représentant de l'État dans le département défère un acte au tribunal administratif, il en informe sans délai l'autorité communale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte concerné. Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois.

Consultation des électeurs

La possibilité de consulter les électeurs a été reprise par une loi du 13 août 2004. Tout d’abord, l’article L.1112-15 du CGCT prévoit que « les électeurs d'une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité ». À l’article L.1112-16 du CGCT, il est précisé que « dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité, l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée. Dans l'année, un électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à l'organisation d'une consultation par une même collectivité territoriale. Le ou les organisateurs d'une demande de consultation dans une collectivité territoriale autre que la commune sont tenus de communiquer à l'organe exécutif de cette collectivité une copie des listes électorales des communes où sont inscrits les auteurs de la demande. La décision d'organiser la consultation appartient à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ». La consultation des électeurs des communes membres d’un EPCI est aussi prévu : article L.5211-49 du CGCT qui dispose que « les électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l'établissement. Sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres, ou sur demande écrite de la moitié des membres de l'organe délibérant, l'assemblée délibérante de l'établissement délibère sur le principe et les modalités d'organisation de la consultation. Dans ce cas, l'urgence ne peut être invoquée. Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'organe délibérant, l'organisation d'une consultation sur une affaire relevant de sa décision. Dans l'année, tout électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à l'organisation d'une consultation. La décision d'organiser la consultation, selon les dispositions prévues à l'alinéa ci-dessus, appartient à l'organe délibérant de l'établissement public. La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis. Les dépenses afférentes à la consultation sont à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale qui l'organise ».

Comité des finances locales

Les règles régissant le fonctionnement du Comité des finances locales (CFL) sont énumérées aux articles L. 1211-1 et suivants du CGCT. Le CFL est composé de parlementaires (2 députés, 2 sénateurs) et de représentants élus des collectivités locales et de leurs groupements (2 présidents de conseils régionaux, 4 présidents de conseils généraux, 7 présidents de groupements de communes, 15 maires, tous élus par leur collège) ainsi que de représentants des administrations de l’État (11 représentants nommés par décret). Le CFL est présidé par un élu désigné par le comité, et renouvelable tous les 3 ans. Il a plusieurs missions. Il contrôle la répartition de la dotation globale de fonctionnement, fixe le cas échéant le montant de la dotation forfaitaire, et détermine la part des ressources affectées à plusieurs dotations. Chaque année, avant le 31 juillet, les comptes du dernier exercice connu des collectivités locales lui sont présentés. Le Gouvernement peut le consulter sur tout projet de texte réglementaire ou législatif à caractère financier concernant les collectivités locales. Sa consultation est obligatoire pour les décrets. Il doit fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l’élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités. Sur la base des comptes administratifs, le CFL établit chaque année un rapport sur leur situation financière. Il a la charge de la réalisation d’études sur l’évolution de la dépense locale. Depuis 2004, le CFL, réuni en formation restreinte, est consulté sur les modalités d'évaluation et sur le montant de la compensation des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Cette formation, dénommée commission consultative sur l'évaluation des charges, est présidée par un représentant élu des collectivités territoriales. Pour chaque transfert de compétences, la commission consultative sur l'évaluation des charges réunit paritairement les représentants de l'État et de la catégorie de collectivités territoriales concernée par le transfert. Depuis 2007, a été créée une autre formation restreinte dénommée commission consultative d'évaluation des normes. Composée de représentants des administrations compétentes de l'État, du Parlement et des collectivités territoriales, elle est présidée par un représentant élu des collectivités territoriales. Elle est consultée préalablement à leur adoption sur l'impact financier des mesures règlementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. Sont exclues de cette consultation préalable les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale. Elle est enfin chargée d'émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Le Gouvernement peut la consulter sur tout projet de loi ou tout projet d'amendement du Gouvernement concernant les collectivités territoriales.

Commission départementale de la coopération intercommunale

La commission départementale de la coopération intercommunale est présidée par le représentant de l'État dans le département. Celui-ci est assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires. La commission départementale de la coopération intercommunale établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale.

Commune

La commune, cellule administrative de base depuis 1789, a repris le découpage paroissial de l’époque. La commune est à la fois une circonscription administrative de l’État et une collectivité territoriale. C’est ce dernier aspect qui est le plus important actuellement. Dans le cadre de la décentralisation territoriale, la commune est une personne morale de droit public. Les éléments constitutifs sont un nom, un territoire et une population. Elle est dotée d’un organe délibérant élu au suffrage universel direct, le conseil municipal et d’un organe exécutif désigné au suffrage universel indirect : le maire. En ce qui concerne les attributions communales, elle est dotée d’une compétence générale formulée ainsi : «  le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Le conseil municipal a été aussi doté, depuis 1982, d’un certain nombre de compétences d’attributions : enseignement pré-élementaire et élémentaire et urbanisme.

Commune nouvelle

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales instaure un nouveau dispositif de fusion de communes aboutissant à la création d’une commune nouvelle. Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës, de communes appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts.

Communauté d’agglomération

Créée par la loi du 12 juillet 1999 et modifiée par la loi du 16 décembre 2010, la communauté d’agglomération est un EPCI regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants (des dérogations existent pour ces deux seuils démographiques).

Communauté de communes

Créée par la loi du 6 février 1992 et renforcée par la loi du 12 juillet 1999, la communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes, associées au sein d’un espace de solidarité, autour d’un projet commun de développement économique et d’aménagement de l’espace.

Communauté urbaine

La communauté urbaine regroupe depuis la loi du 16 décembre 2010 plusieurs communes formant un ensemble de plus de 450 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave. Les communautés existant antérieurement à la loi de 1999 ont des effectifs inférieurs à ce seuil et peuvent ne pas avoir adopté le régime de la FPU. À noter que la loi du 27 janvier 2014 modifie ce seuil à 250 000 habitants.

Conférence territoriale de l’action publique

Dans chaque région, la conférence territoriale de l'action publique est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. La conférence territoriale de l'action publique peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements.

Conseil communautaire

Le conseil communautaire est l’organe délibérant des communautés de communes, des communautés d’agglomération et des communautés urbaines. Il est chargé de gérer, par ses délibérations, les affaires de l'intercommunalité dans la limite des compétences qui lui ont été transférées.

Chambre régionale des comptes

En même temps que les lois de décentralisation attribuaient de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, elles créaient les organismes susceptibles de les contrôler. Les chambres régionales des comptes (CRC) ont été instituées par la loi du 2 mars 1982 avec une triple compétence en matière de contrôle : un contrôle budgétaire, un contrôle juridictionnel, un contrôle de gestion. Le contrôle budgétaire  est exercé par saisine du représentant de l’État dans quatre cas : si le budget est voté hors délai ; si certaines dépenses obligatoires ne sont pas inscrites au budget ; en cas de déficit du compte administratif, s’il est supérieur ou égal à 10 % des recettes de fonctionnement dans les communes de moins de 20 000 habitants (5 % pour les autres) ; lorsque le budget n’est pas en équilibre réel. Pour le contrôle juridictionnel, les CRC statuent sur les comptes des collectivités locales et de leurs établissements publics, sauf pour les communes de moins de 2 000 habitants dont les recettes de fonctionnement ne dépassent pas 190 710 euros (le contrôle est assuré par le trésorier-payeur général). Le contrôle de gestion permet aux CRC de présenter a posteriori des observations sur la gestion des collectivités territoriales, ce qui peut aboutir à une évaluation des politiques publiques locales.

Décentralisation

La décentralisation répond à une aspiration de la population et plus particulièrement des citoyens et des administrés à s’occuper eux-mêmes des affaires de proximité qui sont qualifiées d’affaires locales par opposition aux affaires nationales. Pour satisfaire cette demande, le recours est la décentralisation qui se concrétise par la création de deux personnes morales de droit public : les collectivités territoriales et les établissements publics. Cela correspond à deux types de décentralisation : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique, encore dénommée fonctionnelle ou par services. Étant dotées de la personnalité morale, les unes et les autres disposent d’organes propres pour gérer leurs propres affaires : un organe délibérant et un organe exécutif. Il y a deux différences entre collectivité territoriale et établissement public : les collectivités territoriales sont dotées d’une compétence générale et leurs organes délibérants sont désignés au suffrage universel direct. Les établissements publics sont dotés de compétences spécialisées et leurs organes délibérants sont désignés au suffrage universel indirect.

Déconcentration

L’État centralisé, dès qu’il atteint une certaine étendue, ne peut exercer ses compétences de manière efficace. Aussi, il est amené à mettre en place une organisation déconcentrée. La déconcentration est une variété de la centralisation. La déconcentration consiste en un découpage de l’ensemble du territoire en un certain nombre de circonscriptions administratives et l’État place à la tête de chacune un représentant local du pouvoir central. Comme le disait un homme politique du milieu du 19e siècle, Odilon  BARROT : « c’est le même marteau qui frappe, mais le manche est plus court ». Il s’agit donc d’un aménagement technique qui permet la mise en œuvre des politiques étatiques au plus proche des administrés. Les circonscriptions administratives ne sont pas dotées de la personnalité morale et les représentants locaux de l’État sont dans une situation d’étroite subordination hiérarchique par rapport au pouvoir central.

Déféré préfectoral

Il s'agit en fait d'un recours pour excès de pouvoir présenté par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales qu'il doit assurer. Ce dernier peut, en effet, déférer au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L.2131-2 du Code général des collectivités territoriales qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (cf. contrôle de légalité). Lorsque le préfet saisit le tribunal administratif, il doit en informer sans délai l'autorité communale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte concerné. Le représentant de l’État peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois. Il est important de noter que, jusqu'à ce que le président du tribunal ait statué, la demande de suspension en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le représentant de l'État dans le département dans les dix jours à compter de la réception de l'acte, entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le tribunal n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire. Enfin, lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal ou le magistrat délégué à cet effet en prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision relative à la suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'État dans la quinzaine de sa notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou un conseiller d'État délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures.

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

La direction générale des collectivités locales est une direction du ministère de l'Intérieur. Elle est chargée de quatre missions principales :

  • Définir le fonctionnement et l’organisation des institutions locales.
  • La DGCL définit les règles juridiques relatives à l’organisation et au fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi que les dispositions relatives aux acteurs de l’action locale.
  • La DGCL élabore le statut de la fonction publique territoriale (traitement des dossiers relatifs au recrutement, à la carrière, à la formation et aux indemnités des agents) et les règles concernant l’exercice des mandats locaux.
  • En matière de finances locales, elle répartit les principaux concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, et gère certains fonds d’interventions européens ;
  • Veiller à la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.
  • La DGCL est à ce titre chargée de la mise en œuvre et du suivi des transferts de compétences aux collectivités territoriales en liaison étroite avec les ministères concernés.
  • Elle veille également à la prise en compte des principes de la décentralisation par les différentes administrations centrales dans l’élaboration des textes législatifs et règlementaires, ainsi que dans les procédures de décisions publiques ;
  • Concevoir et mettre en œuvre les mesures découlant de la décentralisation et en informer les acteurs locaux.
  • La DGCL a la responsabilité de préparer l’évolution des relations entre l’État et les collectivités territoriales et depuis 1982, de concevoir et mettre en œuvre l’ensemble des mesures intervenues dans le cadre de la décentralisation. Plusieurs organismes de concertation réunissant élus et représentants de l’État (comité des finances locales, conseil national de la formation des élus locaux), ainsi que des agents des collectivités locales (conseil supérieur de la fonction publique territoriale, conseil national des opérations funéraires), sont placés auprès du ministre chargé des collectivités territoriales. La DGCL, chargée de leur secrétariat, prépare leurs travaux. Elle informe les préfets et les autorités élues des réformes engagées. La DGCL a également vocation à être l’interlocuteur des collectivités territoriales pour la mise en œuvre du droit européen ;
  • Apporter un soutien technique à l’international.
  • Depuis 1989, la DGCL apporte sur l’ensemble des questions de sa compétence un soutien technique à des pays d’Europe centrale et orientale, d’Amérique du Sud, d’Afrique et d’Asie.

Département

En 1789, le territoire national est découpé en 83 départements qui sont au départ des circonscriptions administratives pour l’exercice des compétences de l’État. À la tête du département, la loi du 28 pluviôse an VIII (7 février 1800) placera comme représentant local du pouvoir central, le préfet. Une loi du 10 mai 1838 va reconnaître au département la personnalité civile et le doter d’un organe délibérant : le conseil général, et d’un organe exécutif : le préfet. Une loi du 10 août 1871 viendra régler pour un siècle l’organisation et le fonctionnement des conseils généraux. Le préfet fait alors l’objet d’un dédoublement fonctionnel puisqu’il est l’exécutif du département doté de la personnalité morale et représentant du pouvoir central au niveau de la circonscription administrative départementale. Par la loi du 2 mars 1982, le président du conseil général va devenir l’exécutif du département à la place du préfet, de plus le département collectivité territoriale, outre sa clause générale de compétence (le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département) va se voir reconnaître par transfert de compétences de l’État à son bénéficie de nouvelles attributions : collèges, bibliothèque centrale de prêt, transport scolaire, archives, etc.

Dépenses obligatoires (non-inscription)

Le Code général des collectivités territoriales retient deux critères pour définir les dépenses obligatoires : « les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé ». La collectivité  territoriale est donc tenue d’inscrire ces dépenses dans son budget. Si ces dépenses ne sont pas inscrites dans le budget, une procédure de contrôle sera alors mise en œuvre. Le représentant de l'État dans le département ou le comptable public concerné ou toute personne y ayant intérêt peut saisir la CRC. Dans le mois qui suit, la CRC constate la non-inscription et met en demeure la collectivité territoriale d’inscrire la dépense. En cas de non-exécution dans le mois, la CRC demande au préfet de se substituer à la collectivité défaillante. « Le représentant de l'État dans le département règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence ». S’il s’écarte des propositions de la Chambre, il doit prendre une décision motivée.

Expérimentation

La révision constitutionnelle de 2003 a introduit un nouvel article 37-1 instaurant un droit à l’expérimentation. « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».  Elle a aussi complété l’article 72 en indiquant que : « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». La loi organique du 1er août 2003 est venue préciser que la durée des expérimentations ne peut excéder 5 ans, qu’elles font l’objet d’une évaluation et qu’elles sont les conséquences que l’État peut tirer de ces expérimentations.

Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI à FP)

L’EPCI à fiscalité propre est destiné à regrouper des communes pour l'exercice de leurs compétences autour d’un projet de développement local et à favoriser l’aménagement du territoire. La catégorie des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comprend les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), les communautés de communes (CC), les communautés d’agglomération (CA), les communautés urbaines (CU) et les métropoles. Ces établissements publics disposent du pouvoir fiscal de lever l’impôt.

Établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre (EPCI sans FP)

Constitués pour créer et gérer ensemble des activités ou des services publics, les EPCI de cette catégorie - les syndicats de communes et les syndicats mixtes – sont financés par les contributions de leurs membres. Ils ne disposent pas d’un pouvoir fiscal.

Financements croisés

Les financements croisés désignent les interventions financières (subventions) cumulées de plusieurs personnes publiques sur une même opération publique (exemple : interventions financières de la région et du département sur un même projet).

Fusion de communes

La fusion de communes a été autorisée par la loi du 16 juillet 1971. Largement encouragée par l’État, cette formule n’a cependant pas été couronnée de succès, en raison de son caractère irréversible et de la volonté des communes de conserver une part d’indépendance. Sur les 3 682 fusions prévues dans les plans départementaux, moins du quart sera effectivement réalisé. Les conseils municipaux des communes désirant fusionner peuvent décider de procéder soit à une fusion simple, soit à une fusion comportant la création d’une ou plusieurs communes associées. Les dispositions de fonctionnement relatives aux communes issues d’une fusion varient selon qu’elles dépassent ou non 10 000 habitants. La fusion simple suppose la ratification d’une convention déterminant les modalités de la fusion. L’acte de fusion peut prévoir la création d’annexes à la mairie dans une ou plusieurs communes fusionnées. Si la fusion entraîne la création d’une commune associée, un maire délégué doit être institué (la fonction de maire de la commune et celle de maire délégué sont incompatibles), une annexe de la mairie dans laquelle sont notamment établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune associée doit être créée. Enfin, doit aussi être créée une section du centre d’action sociale dotée de la personnalité juridique à laquelle est dévolu le patrimoine du centre d’action sociale ayant existé dans l’ancienne commune et dont les conditions de fonctionnement sont fixées par décret. Les personnes inscrites sur les listes électorales municipales sont consultées sur l’opportunité de la fusion de communes lorsque la demande est faite par la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population totale ou par les deux tiers des conseils municipaux comptant la moitié de la population totale. Cette consultation peut aussi être décidée par le représentant de l’État dans le département.

Intérêt communautaire

La notion d'intérêt communautaire permet aux communes de moduler leur délégation de compétences : c'est la ligne de partage, au sein d'une même compétence, entre ce qui continue de relever de la commune et ce qui relève de l'EPCI à fiscalité propre. La loi du 13 août 2004 instaure l'obligation de définir cette notion dans un délai d'un an à compter de la promulgation de cette loi, soit avant août 2005. Si de nouvelles compétences sont inscrites aux statuts après l'entrée en vigueur de cette loi, le délai de définition de l'intérêt communautaire est de 2 ans à compter de cette inscription.

Métropole

Créée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, la métropole est un EPCI regroupant des communes, formant à la date de sa création un ensemble de plus de 500 000 habitants. Au 1er janvier 2015, seront transformés par décret en une métropole, les EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l’Insee.

Municipalité

En droit administratif, la municipalité est l’ensemble formé par le maire d’une commune et ses adjoints (le bureau municipal). Dans le langage courant, le terme désigne le corps d’élus qui administre une commune, comprenant le maire et les conseillers municipaux. Par extension, la municipalité est synonyme de commune et de mairie (lieu où siège le conseil municipal). Dans l’Antiquité, le municipe était une cité dépendante de Rome qui jouissait du droit de s’administrer elle-même.

Ordre du tableau

La loi du 17 mai 2013 donne une importance plus grande au tableau du conseil municipal, notamment pour la désignation des conseillers communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants. À l’issue des élections municipales de 2014, quel que soit le nombre d’habitants de la commune, les membres du conseil municipal sont classés dans l'ordre du tableau selon les modalités suivantes. Après le maire, prennent rang les adjoints selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste. Pour les conseillers municipaux, l'ordre du tableau est déterminé par l’ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal. Entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus. À égalité de voix, les conseillers sont classés par âge.

Organe délibérant

Les organes délibérants des collectivités territoriales sont le conseil municipal au niveau de la commune, le conseil départemental au niveau du département, le conseil régional au niveau de la région.

Organe exécutif

Les organes exécutifs des collectivités territoriales sont le maire au niveau de la commune, le président du conseil départemental au niveau du département et le président du conseil régional au niveau de la région.

Péréquation

La péréquation est un mécanisme de redistribution qui vise à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 l’érige en objectif de valeur constitutionnelle, puisque désormais « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales » (article 72-2).

Péréquation horizontale

La « péréquation horizontale » s’effectue entre les collectivités territoriales et consiste à attribuer aux collectivités défavorisées une partie des ressources des collectivités les plus « riches ».

Péréquation verticale

La « péréquation verticale » est assurée par les dotations de l’État aux collectivités. La dotation globale de fonctionnement en est le principal instrument.

Personnalité morale

La personne morale regroupe des personnes physiques qui se voient reconnaître la qualité de sujet du droit. Il y a des personnes morales de droit privé comme les associations, les syndicats ou les fondations qui se préoccupent de leurs intérêts propres ; il y a les personnes morales de droit public comme l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics dont le but est l’intérêt général. La personne morale va pouvoir agir au nom de ses membres. Elle va avoir une vie propre et indépendante des volontés individuelles de ceux-ci. La permanence est ainsi assurée : les changements qui surviennent dans sa composition n’affectent pas son existence et la durée d’application de ses décisions ; malgré la succession de ses membres, il y a un fonctionnement continu de la personne morale.

Pôle métropolitain

Créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, le pôle métropolitain regroupe des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux doit compter plus de 150 000 habitants. Par dérogation au précédent alinéa, le pôle métropolitain peut regrouper, sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants et comprenant au moins un établissement public de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants limitrophe d’un État étranger. À noter que les conditions d’éligibilité sont modifiées par la loi du 27 janvier 2014 précédemment citée.

Préfet

Le préfet, seul titulaire de l’autorité de l’État sur le territoire qu’il administre, représente le Premier ministre et chacun des ministres. Il est localement le chef de l’ensemble des services déconcentrés de l’État. Il est responsable de l’ordre public, de l’organisation des diverses élections, des secours en cas de catastrophe. En plus de son rôle de garant du respect des lois, il a auprès des collectivités territoriales un rôle de conseil et de soutien. Il joue également un rôle important dans les relations contractuelles, accords et conventions qu’il établit au nom de l’État avec les collectivités territoriales. Enfin, dans le domaine de l’aménagement du territoire, il a un rôle central de négociateur des contrats de plans passés entre l’État et les régions.

Principe d’autonomie financière

L’autonomie financière des collectivités territoriales désigne la capacité de ces collectivités à bénéficier de ressources propres. Cette autonomie constitue une déclinaison du principe de libre administration des collectivités dans le domaine budgétaire et fiscal. Elle a été introduite dans la Constitution par la révision du 28 mars 2003 à l’art. 72-2 C, puis a été juridiquement définie dans la loi organique du 29 juillet 2004, notamment en ce qui concerne la nature de « la part déterminante » des ressources dont elles doivent disposer pour pouvoir être considérées comme financièrement autonomes

Principe d’autonomie fiscale

La Constitution, depuis 2003, dans son article 72-2, garantit l’autonomie financière des collectivités territoriales au travers leur autonomie fiscale. Celle-ci est assurée quand les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de leurs ressources. La loi organique du 29 juillet 2004 a précisé la notion de part déterminante de la manière suivante : il faut que la part des ressources propres ne soit pas inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003.

Principe de libre administration des collectivités locales

Le principe de libre administration des collectivités territoriales est affirmé par l’article 72 de la Constitution de 1958. Cette liberté repose sur un processus de mise en cohérence avec les autres principes à valeur constitutionnelle. Sa concrétisation pratique découle des lois de décentralisation. Ces dernières ont permis sur le plan structurel trois avancées importantes : les présidents des assemblées décentralisées, les maires, sont seuls chargés de l’administration de leurs collectivités en place des préfets ; la tutelle préfectorale est remplacée par le contrôle de légalité a posteriori ; les collectivités gèrent leur propre personnel (fonction publique territoriale). Sur le plan normatif (réglementaire), la liberté des collectivités à s’administrer est conditionnée par une combinaison de normes supérieures et doit se concilier avec le principe d’indivisibilité de la République, sa souveraineté, la compétence du Premier ministre pour l’exécution des lois et la compétence législative pour déterminer « les principes fondamentaux des collectivités territoriales, de leurs compétences, de leurs ressources » (art. 34). Mais il faut préciser que depuis la révision constitutionnelle de 2003 les collectivités territoriales si comme précédemment s’administrent librement par des conseils élus, il est reconnu qu’elles disposent maintenant d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Principe de non tutelle d’une collectivité locale sur une autre

Selon l’article 72 de la Constitution, aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements, à organiser les modalités de leur action commune.

Principe de spécialité

A la différence d'une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale n'a pas de vocation générale. Il exerce, par substitution, les compétences déléguées par les communes.

Principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité a son origine dans la doctrine sociale de l’Église et a été formulé de la manière suivante en 1931 dans l’encyclique « Quadragesimo anno » : « de même, qu’on ne peut enlever aux particuliers pour les transférer à la communauté, les attributions dont ils sont capables de s’acquitter de leurs seules initiatives et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice, en même temps troubler d’une manière très dommageable l’ordre social que de retirer aux groupements d’ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d’un rang plus élevé, les fonctions qu’ils sont en mesure de remplir eux-mêmes... ». Ce principe a été repris par le droit communautaire et aussi inclus  dans la Charte européenne de l’autonomie locale qui, en son article 4 alinéa 3, en donne la formulation suivante : « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités proches des citoyens ». Lors de la révision constitutionnelle de 2003, ce principe a été inclus à l’article 72 alinéa 2 sous la forme rédactionnelle suivante : « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon

Référendum local

Depuis la loi organique du 1er août 2003, les électeurs peuvent participer aux décisions locales par le biais du référendum local. Selon l’article LO 1112-1 du CGCT, l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité. L'exécutif d'une collectivité territoriale peut seul proposer à l'assemblée délibérante de cette collectivité de soumettre à référendum local tout projet d'acte relevant des attributions qu'il exerce au nom de la collectivité, à l'exception des projets d'acte individuel. L’article LO 1112-7 prévoit que « le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés. Le texte adopté par voie de référendum est soumis aux règles de publicité et de contrôle applicables à une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou à un acte de son exécutif ».

Région

La région est apparue tardivement dans le paysage administratif français. D’abord comme circonscription administrative, puis comme collectivité territoriale. Comme circonscription administrative, la création de manière pérenne résulte d’un décret du 7 janvier 1959 qui transforme les régions économiques de programme créées en 1955 dans le cadre de l’aménagement du territoire et de la planification, en circonscription d’action régionale. Il faudra attendre un décret du 14 mars 1964 pour que soit désigné, au niveau régional, un représentant local du pouvoir central : le préfet de région. La région aurait pu être une collectivité territoriale dès 1969, si le projet d’une telle création, soumis par référendum au vote des français, avait été approuvé ; mais le rejet amènera à une loi du 5 juillet 1972 qui a érigé la région, non pas en une collectivité territoriale, mais en un établissement public régional. L’article 1er de cette loi indiquait : « il est créé dans chaque circonscription d’action régionale qui prend le nom de région, un établissement public qui reçoit la même dénomination ». Cet établissement public va se voir reconnaître des compétences d’attribution : aménagement du territoire et développement économique et va être doté d’un organe exécutif, le préfet de région et d’un organe délibérant dont les membres sont désignés au suffrage universel indirect. Suite à la loi du 2 mars 1982, la région devient une collectivité territoriale, son exécutif passe du préfet de région au président du conseil régional et les membres de l’organe délibérant sont élus au suffrage universel  direct. Lors de la révision constitutionnelle de 2003, la région, qui constituait jusque-là une catégorie de collectivité territoriale à valeur législative (une loi ordinaire aurait pu supprimer cette catégorie juridique) va acquérir valeur constitutionnelle.

Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)

Le schéma départemental de coopération intercommunale est un document, établi dans chaque département, servant de cadre de référence à l’évolution de la carte intercommunale. Le schéma peut proposer la création, la modification de périmètre, la transformation ou la fusion d’EPCI à fiscalité propre, ainsi que la suppression, la transformation et la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Schéma de cohérence territoriale (SCoT)

Le Schéma de cohérence territoriale est l’outil de conception et de mise en œuvre d’une planification stratégique intercommunale, à l’échelle d’un large bassin de vie ou d’une aire urbaine, dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Le SCoT est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d’organisation de l’espace et d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, d’aménagement commercial, d’environnement… Il en assure la cohérence, tout comme il assure la cohérence des documents sectoriels intercommunaux : plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), programmes locaux de l’habitat (PLH), plans de déplacements urbains (PDU), et des PLU ou des cartes communales établis au niveau communal. Le SCoT doit respecter les principes du développement durable : principe d’équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural et la préservation des espaces naturels et des paysages ; principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale ; principe de respect de l’environnement.

Syndicats mixtes

Les syndicats mixtes ont été créés par un décret de 1935 pour donner aux collectivités la capacité de s’associer entre elles ou avec des établissements publics. Plusieurs constructions sont possibles : le syndicat mixte fermé qui associe uniquement des communes et leurs groupements, le syndicat mixte ouvert restreint composé de différents échelons de collectivités territoriales, le syndicat mixte ouvert élargi comprenant des établissements publics tels qu’une chambre de commerce et d’industrie (CCI). Bien que soumis aux règles applicables aux EPCI, les syndicats mixtes ne sont pas au sens propre des EPCI, cette qualité étant réservée aux groupements de communes.

Syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM)

Ce sont des établissements publics de coopération intercommunale. Leur objet n’est pas limité à une seule œuvre ou à seul objet d’intérêt intercommunal, mais comprend de multiples compétences. Le SIVOM exerce des responsabilités variées qui lui ont été confiées par les différentes communes. Ces dernières participent étroitement au pilotage du SIVOM. De nos jours, SIVU et SIVOM ne forment qu’une catégorie juridique, celle des syndicats de communes.

Syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU)

Ce sont des établissements publics de coopération intercommunale. Leur fonctionnement est similaire à celui d’un syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) à la différence près qu’un SIVU ne dispose que d’une unique compétence fixée dans ses statuts : c’est un syndicat spécialisé. Historiquement, c’est la plus ancienne structure intercommunale puisqu’elle a été créée par la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes.

Syndicat d’agglomération nouvelle (SAN)

Le syndicat d’agglomération nouvelle (SAN) est une structure de coopération intercommunale mise en place pour organiser les villes nouvelles.

Tutelle

La tutelle administrative exercée par l'État disparaît avec la décentralisation. Sous réserve d'une transmission au représentant de l’État, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit. Néanmoins, un contrôle a posteriori est opéré par les organes chargés du contrôle de légalité (préfets, tribunaux administratifs). Quant aux contrôles budgétaires, financiers, comptables, ils sont exercés par les chambres régionales des comptes.