La décentralisation en Europe

Trouvez ci-dessous une présentation générale de la décentralisation dans les différents pays de l’Union européenne anis qu’une présentation succincte de la décentralisation dans les 28 États membres et dans les 7 pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Il s’agit d’un document rédigé par le comité des régions en anglais dont la traduction en langue française a été assurée par le CNFPT.

1. Présentation générale de la décentralisation dans les différents pays de l’Union européenne

La diversité des 28 États membres de l’Union européenne pour ce qui relève de leurs organisations politiques, administratives et territoriales est essentiellement liée à leurs histoires, à leurs cultures politico-administratives, à leurs économies et à la sociologie de leurs États, tous éléments spécifiques à chacun. Mais ils ont également une histoire commune, qui s’incarne désormais et depuis plus d’un demi-siècle dans la construction européenne, dans l’Union et ses multiples structures, dans l’esprit démocratique et pluraliste qui anime ces institutions, dans l’économie de marché enfin qui inscrit l’Europe et ses membres dans un ensemble économico-politique occidental qui la dépasse largement au plan géographique. L’histoire des États d’Europe précède aussi très largement celle de leur contemporaine aventure démocratique commune, elle est de ce point de vue une histoire bimillénaire et les structures politiques et administratives des États européens du début du XXIe siècle portent toutes les traces de leurs lointaines origines communes gréco-latines, tout comme celles, claires obscures, des affrontements et des renaissances qui jalonnent l’histoire du continent tout au long des deux millénaires suivants.

Mais lire l’organisation des États européens uniquement à travers le prisme historique conduirait à ignorer toute l’ambition du projet européen moderne, celui d’un idéal civilisateur qui néanmoins le rapproche du modèle originel du premier siècle, celui d’une Tellus Stabilita, d’une terre en équilibre, d’un nouveau Saeculum Aureum, un siècle d’or, de paix et de progrès où la démocratie, la liberté, les principes hérités des Lumières ajouteront au projet ce qui faisait défaut à son lointain et premier modèle : une vision de l’homme. Pourquoi d’emblée évoquer l’Europe unie à propos de la décentralisation ? Parce que l’organisation supranationale, intergouvernementale, conduit presque de facto à la question de l’organisation interne des États membres et à celle de l’échelon infranational, local, le plus efficace pour être le vecteur des politiques européennes d’intégration, de développement, d’équilibre et de cohésion. La politique régionale de l’Union européenne est l’une de ses principales politiques vers et avec les États membres ; destinée aux villes et surtout aux régions des États membres de l'UE, elle vise à stimuler la croissance économique et à améliorer la qualité de vie des citoyens au moyen d'investissements stratégiques. Elle constitue également une forme active de solidarité en faveur des régions moins développées. L’Union est ainsi devenue, grâce et par le biais de cette politique, le moteur le plus efficace des réformes conduites par les États en matière de réorganisation et de modernisation de leurs échelons territoriaux internes. La décentralisation n’est pas une politique européenne, elle est néanmoins le principal outil des politiques européennes.

Pour autant, la construction européenne n’est pas la seule motivation, ni la seule explication de l’engagement des États dans des réformes décentralisatrices, l’Histoire, là encore, de la première moitié du XXe siècle a montré, dans ses développements tragiques, que l’existence d’un pouvoir susceptible de contrebalancer celui de l’État central peut aider à renforcer la démocratie par une plus grande proximité entre les gouvernants et les gouvernés. La démocratie de proximité, caractéristique des collectivités décentralisées, peut aider à contenir sinon à limiter le pouvoir central d’État et pour ne citer qu’un exemple en Europe, celui de l’Allemagne, c’est autant une tradition fédéraliste ancienne que la crainte des dérives autoritaires du pouvoir central et la méfiance qu’il inspire qui ont conduit à la forme fédérale poussée de l’État et au partage des éléments de la souveraineté nationale entre fédération centrale et États fédérés décentralisés dans les institutions actuelles.

Enfin, dès la période de l’immédiat après-guerre, les « trente glorieuses » si souvent citées, la préoccupation d’un développement économique harmonieux combinée à celle de l’aménagement du territoire, les deux allant de pair dans toutes les politiques des États européens destinées à la reconstruction des capacités productives et du modèle social commun à l’Europe occidentale, la modernisation se conjugue partiellement dans la réorganisation des territoires, et celle-ci se décline partout sur le mode de la décentralisation. C’est l’époque de la création de la DATAR en France (1963), de la réduction du nombre des municipalités par leur fusion en Allemagne (1968-1976), du premier projet de rétablissement du parlement en Écosse (1978, clé de l’autonomie écossaise en matière économique notamment, logique qui n’aboutira toutefois qu’en 1997), de la création des régions en Italie (régions à statut spécial de 1946 à 1963, généralisation de la régionalisation à partir de 1972), pour ne citer que quelques exemples. C’est enfin l’époque du renforcement de la coopération transfrontalière, entre États bien entendu, mais aussi et surtout entre régions, comme le prévoit la Charte de Madrid et la création en 1971 de l’ARFE (Assemblée des régions frontalières européennes), instrument d’un effacement progressif des frontières étatiques et à leur réduction au statut de frontières strictement administratives, afin de pouvoir procéder à des coopérations transfrontalières et interrégionales renforcées, dans le domaine de l’aménagement du territoire en particulier. La Région est l’acteur incontournable de la construction européenne.

Partons, pour comprendre comment et pourquoi les États européens, outre ces quelques rapides rappels d’un contexte historique, ont fait les choix d’organisation politique, administrative et territoriale qui sont les leurs, des deux ensembles d’éléments qui les caractérisent le mieux : ce qui les distingue et les rend si divers, sinon différents d’une part, ce qui les rapproche et les fait tant se ressembler d’autre part. Notre fil conducteur sera la décentralisation, dans le contexte politique, économique et social intégrateur de l’ensemble du continent que nous venons de rappeler brièvement.

Les États d’abord, dans leur organisation politique et administrative. Sur 28 États membres, l’Union compte 3 États authentiquement fédéraux (Allemagne, Autriche et Belgique) et 25 États unitaires montrant des degrés variables de décentralisation allant d’un régionalisme quasi-fédéral (Italie et Espagne), en passant par plusieurs variantes de transferts de responsabilités vers les niveaux infranationaux, soit restrictivement administratives et économiques (France, Pologne), soit combinant ces dernières avec des responsabilités politiques décisionnelles assimilées à des fonctions régaliennes (Royaume-Uni), jusqu’à des versions exclusives de centralisme jacobin, souvent justifiées par la taille et la population du pays (Malte, Luxembourg) ou par un passé encore prégnant (les trois États baltes, Slovénie, Bulgarie, Chypre). À ces éléments politiques distinguant fortement les États, s’ajoute un élément structurel de fond, celui du nombre et de la taille des niveaux intermédiaires d’administration entre l’État et le premier niveau de collectivités, le niveau municipal existant dans tous les États.

À cet égard et pour ce qui est des États unitaires, largement les plus nombreux, l’Europe compte trois types de situations : celles des États comportant un, deux ou trois niveaux de collectivités locales (voir tableau récapitulatif ci-dessous).

Dans les premiers, on trouve surtout des États d’Europe centrale, orientale et balte ayant rejoint l’Union tardivement à la faveur de la disparition du bloc communiste, à l’exception donc du Portugal, de Malte et du Luxembourg. Ce sont aussi, pour la plupart, des États de petite taille justifiant l’existence des seules municipalités à titre de collectivités infranationales. Une tendance à la régionalisation se fait jour dans certains pays (Lituanie, Slovénie, Croatie) mais bien souvent sans réalité autre que théorique. Les municipalités jouissent dans certains de ces pays de compétences réelles, sans toutefois toujours en avoir les ressources financières (Estonie, Lituanie, Malte), les maintenant dans un système d’administration très authentiquement centralisé, sinon toujours ouvertement assumé.

La seconde catégorie, la plus nombreuse, celle des États ayant deux niveaux de collectivités infranationales, regroupe une majorité d’États d’Europe occidentale, membres des institutions européennes depuis de longues années (6 sur 11, dont un État fondateur, les Pays-Bas) et 4 « nouveaux » adhérents de 2004. Au nombre de ces États, figurent les 4 pays d’Europe du Nord (Danemark, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède) caractérisés par une autonomie locale ancienne et très forte et par une organisation en comtés et districts n’envisageant un niveau régional que comme un niveau déconcentré de planification économique et d’aménagement du territoire. Le Royaume-Uni seul aura par la suite évolué vers un régionalisme plus affirmé, limité toutefois à l’Angleterre ; il constitue une exception en Europe, celle d’un État unitaire formé par la réunion de quatre nations, l’Écosse, le Pays de Galles, l’Irlande du Nord et l’Angleterre, que l’on peut difficilement qualifier de régions au sens communément entendu ailleurs, tant au regard de leurs histoires qu’à celui de l’évolution récente de leurs autonomies par rapport au pouvoir central de Londres, matérialisées dans l’établissement (ou le rétablissement dans le cas de l’Écosse) d’assemblées dotées de pouvoirs législatifs étendus à de nombreux domaines incluant des pouvoirs régaliens, et dans l’existence d’exécutifs autonomes. Les systèmes de décentralisation dits de la « Home Rule » et de la « Devolution » appliqués en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, constituent d’intéressants exemples de transferts de compétences et d’autonomie régionale finissant par rapprocher le Royaume-Uni des exemples espagnol et italien au regard du principe d’autonomie, sinon toujours de ses modalités d’application. Certains États appliquent une forme de décentralisation plus proche de la cogestion, par exemple aux Pays-Bas, où les collectivités territoriales coopèrent entre elles et avec l’État dans de multiples domaines. C’est en Suède que les collectivités, comtés et municipalités, disposent de l’autonomie la plus étendue et des plus grandes compétences dans le cadre d’un État unitaire.

La troisième catégorie enfin comporte les quelques pays ayant 3 niveaux de collectivités locales, l’Espagne et l’Italie, connaissant toutes deux des évolutions internes les rapprochant lentement des États fédéraux sans toutefois franchir effectivement le pas du fédéralisme, et la France et la Pologne, la seconde s’étant très largement inspirée de la première lors du rétablissement de la démocratie et de l’économie de marché après la chute du communisme pour son organisation territoriale infranationale. Dans ces États, la commune demeure un échelon décentralisé particulièrement important, tant par l’histoire immémoriale du fait urbain comme réalité sociologique, politique et économique en Europe, que par celle de la démocratie dans sa version moderne depuis la deuxième moitié du XVIIIe siècle, phénomène lui aussi très caractéristiquement urbain. L’Italie et l’Espagne donc, souvent données pour modèles de décentralisation en raison principalement du statut des régions dotées d’une autonomie très poussée, disposent d’un parlement régional et d’un exécutif régional ; l’une des originalités de ces systèmes se trouve dans les dimensions variables des autonomies des régions, certaines d’entre elles se voyant attribuer une autonomie plus poussée que d’autres. C’est le cas de la Catalogne, du Pays Basque et de la Galice en Espagne, du Val d’Aoste, du Trentin Haut-Adige, du Frioul-Vénétie Julienne, de la Sardaigne et de la Sicile en Italie, qualifiées, dans le cas espagnol en particulier, de « régions historiques » en manière de justification de ce qui apparait bien, à l’observateur français en particulier, comme une rupture du principe républicain d’égalité juridique et politique des collectivités, régionales en l’occurrence, entre elles. Justification spécieuse – en quoi la Catalogne et la Galice seraient-elles plus « historiques » que l’Andalousie et l’Estrémadure,  le Val d’Aoste ou la Sardaigne davantage que la Campanie ou les Abruzzes ? – cachant en réalité des tentatives des pouvoirs centraux d’État de maîtriser, sans provoquer l’éclatement du pays, les multiples mouvements d’autonomisme régional naissant un peu partout en Europe sur les décombres de projets impériaux évanouis, à la faveur de l’intégration européenne et des transferts de souveraineté de plus en plus massifs des États vers le gouvernement de l’Europe unie qu’elle induit.

La France, dans ce paysage, fait souvent figure d’exception, bien qu’elle ait très largement inspiré, nous l’avons dit, l’organisation infranationale de la Pologne démocratique qui lui ressemble trait pour trait jusque dans ses contradictions et ses obsolescences, et de quelques autres États d’Europe centrale qui ont repris l’un ou l’autre des éléments de ce modèle très particulier de centralisme décentralisé. Ce qui intéresse et souvent fascine hors de France dans son organisation politico-administrative du territoire, c’est la permanence de son immuable triptyque État-département-commune, dispositif d’administration mais aussi de contrôle incarné dans la figure, immuable elle aussi, du préfet, mis en place par le court régime investi de la lourde charge de clore le long épisode révolutionnaire pour faire entrer enfin, définitivement, le pays dans la modernité : le Consulat (1799-1804) auteur de la célèbre loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) qui marquera l’organisation administrative française pendant près de deux siècles par un choix clair, celui de l’autorité de l’État. Malgré les multiples adaptations rendues nécessaires par l’évolution de la société, de nombreuses parcelles de cette véritable « constitution administrative » ont résisté au temps. Système pyramidal au départ caricatural (tous les acteurs, sans exception, de la machine politico-administrative du haut en bas sont nommés par le pouvoir central, entendu comme le chef de l’État en personne), il évoluera progressivement en adoptant des formes démocratiques (loi du 10 août 1871 sur les Conseils généraux, loi municipale du 5 avril 1884, pour ne citer que les principales) sans pour autant renoncer à sa construction pyramidale jusqu’à la loi du 2 mars 1982 et sa double innovation : la création, enfin,  d’une collectivité régionale et la suppression de la tutelle, tout au moins de la tutelle administrative ab initio, de l’État sur les collectivités (sa version financière et fiscale sera en revanche soigneusement conservée). La pyramide, augmentée d’un échelon régional nouveau, ne cesse pas d’exister pour autant, mais elle montre dès lors ce qu’elle a de lourdeurs décisionnelles et managériales, et d’inextricablement complexe, au niveau municipal en particulier, constat qui conduit directement aux réformes territoriales en cours au moment où ces lignes sont écrites.

Le modèle français d’administration des territoires, qu’on pourra au choix qualifier de consulaire, de jacobin (ou de néojacobin), ou encore de modèle d’administration rationnalisé, est le grand modèle de décentralisation dans un État unitaire de tradition centraliste en Europe. Il a l’insigne mérite, en dépit de ses faiblesses et de ses lourdeurs, de combiner le souci du maintien de l’intérêt national avec ceux des territoires, particuliers et fragmentaires par définition.

Le cas des États fédéraux, très peu nombreux nous l’avons dit, relève en Europe de l’exception. Les trois États fédéraux relèvent de deux types particuliers d’exceptions liés très directement à des événements eux-mêmes exceptionnels. L’Allemagne et l’Autriche partagent des institutions fédérales et territoriales très identiques venues du règlement du deuxième conflit mondial, dans un contexte de retour au fédéralisme ancien dans une nouvelle définition démocratique après un long intermède centraliste et autoritaire en Allemagne, après la disparition dans le cas de l’Autriche d’un vaste État multinational au sortir de la première guerre mondiale et à l’issue de l’épisode totalitaire partagé avec l’Allemagne ; dans les deux cas, les institutions fédérales centrales et territoriales sont mises en place dans le contexte d’une souveraineté nationale limitée par les conditions de règlement du conflit et l’occupation militaire du territoire, elles portent, tout au moins dans leurs versions initiales, l’empreinte assez forte des puissances d’occupation, visible dans les collectivités infra-fédérales, municipales en particulier. Le cas de la Belgique, en revanche, présente un exemple de fédéralisme très sensiblement différent des précédents, original et innovant du point de vue de la décentralisation, qu’expliquent très largement le contexte et les circonstances strictement internes de son développement.

L’Allemagne et l’Autriche sont composés de 16 États fédérés (Länder) pour la première, 9 pour la seconde, subdivisés chacun en districts (Kreise), déconcentrations de l’administration des États. Chacun des États est doté d’une constitution, d’un organe législatif et d’un exécutif, fonctionnant dans une organisation très comparable au modèle américain qui servit aux assemblées constituantes de l’immédiat après-guerre. L’échelon important, décentralisé, dans l’un et l’autre exemple est la municipalité, l’essentiel des fonctions d’administration locale se trouvant réparti entre États fédérés et villes dans une logique très hiérarchisée, les premiers exerçant une autorité sur les secondes qui ne se réduit cependant pas à une simple tutelle telle qu’on pourrait la concevoir dans un État unitaire centralisé, mais se décline davantage sur le mode de la cogestion, de la coresponsabilité et du partenariat, très visible par exemple dans la gestion de la répartition du produit de l’impôt entre niveaux, fédéral, fédérés et infra étatiques. Dans les deux pays, la réorganisation du niveau municipal pour lui donner davantage de cohérence et de capacité d’action est une préoccupation ancienne. La solution en Allemagne passe par un fort mouvement de fusion, en deux temps, sur le territoire de la République fédérale d’avant la réunification (1968-1976) puis sur celui de l’ancienne République démocratique à l’occasion de la réunification (1990). En Autriche, la question se résout plutôt par le développement de l’intercommunalité

La Belgique, État unitaire centralisé depuis sa fondation en 1830, devient une fédération en 1993 sous l’effet des antagonismes de plus en plus violents qui marquent les relations entre les deux principales composantes nationales : la Flandre néerlandophone au Nord, la Wallonie francophone au Sud. Sans entrer dans le détail très complexe de l’origine, des raisons et des développements de la crise belge tout au long du dernier demi-siècle, force est de reconnaître que les arrangements finalement trouvés entre communautés antagonistes montrent deux grandes vertus : ils ont d’une part réussi l’exploit de sauvegarder et de maintenir sinon l’unité, au moins l’existence même du pays, largement menacée à plusieurs reprises, et ils ont d’autre part mis progressivement en place une organisation politico-administrative, certes d’une complexité extrême, mais présentant un caractère incontestablement original et innovant à beaucoup d’égards, en particulier au regard du principe de décentralisation. Ce qui frappe dans l’exemple belge, outre donc les complexes institutions fédérales modernes, c’est l’ancienneté, la richesse, la permanence du fait urbain, d’un maillage étroit quasi-unique en Europe de centres urbains d’envergure économique, culturelle, universitaire souvent mondiale : Bruges, Gand, Namur, Liège, Louvain, Ostende et, bien entendu, Bruxelles promue au double rang de capitale d’État et de la principale organisation intergouvernementale unifiant le continent, bien avant l’existence même de l’État belge, ont très largement dessiné les contours de mentalités, d’usages, d’institutions du « vivre ensemble » qui sont l’une des clés probables du sauvetage de la Belgique. L’État fédéral belge est doté de deux catégories d’États fédérés, les régions et les communautés. Les premières sont au nombre de trois : la région flamande, la région wallonne et la région de Bruxelles-Capitale. Les communautés sont trois également : la communauté flamande, la communauté française et la communauté germanophone. Ce qui les distingue, puisqu’elles se recouvrent largement au plan géographique, porte sur leurs compétences, liées en effet aux territoires pour les régions en matière de développement économique, d’aménagement du territoire, d’environnement, de rénovation urbaine et rurale et de politique de l’eau ; à l’enseignement et à la science, au social, à la culture et à la délicate et sensible question linguistique dans les domaines de l’administration, de l’enseignement et des relations entre employeurs et employés pour les communautés. Décentralisées les régions le sont, mais dans un esprit caractéristiquement fédéral, dotées donc chacune d’organes législatifs et exécutifs, et d’une tutelle d’État sur leurs institutions locales : cinq provinces dans chacune des deux grandes régions, et 589 municipalités réparties sur l’ensemble du territoire.

De ce rapide tour d’horizon de la décentralisation en Europe, on peut deviner la très grande variété des options mises en application, mais à travers elles, aussi, la permanence de deux grands modèles : le modèle unitaire centraliste/décentralisé d’inspiration française, le modèle fédéral ou néo-fédéral/régionaliste d’inspiration anglo-saxonne, chacun des deux modèles présentant des variantes. Ce qui les rassemble en revanche, davantage que des formes institutionnelles ou des modes de gestion (néanmoins très souvent identiques), c’est l’esprit qui anime les modèles de décentralisation et que l’on a relativement tôt dans l’histoire de l’Europe unifiée estimé devoir graver dans le texte d’un traité. Le Traité de Strasbourg de 1985 donne naissance à la Charte européenne de l’autonomie locale, texte, il faut le noter, dont la paternité revient non pas à l’Union européenne, mais au Conseil de l’Europe. À l’issue d’une longue procédure de ratification – la France mettra deux décennies pour finir par le ratifier, non sans requérir plusieurs exceptions – la Charte deviendra la référence en matière d’organisation et de gestion locale, et donc de décentralisation. Si les formes qu’elle revêt dans les États est de la stricte compétence de ceux-ci, les principes en revanche doivent entrer dans le cadre de la Charte (voir texte de la Charte européenne de l’autonomie locale en annexe).

Que dit la Charte ? À la lecture du texte, on voit bien que le rôle de l’État demeure prépondérant. Il donne les normes de l’action locale et régionale, il en contrôle l’exécution, il confère la décentralisation et les espaces de liberté décisionnels qui en découlent aux niveaux d’administration infra-étatiques en réorganisant, en principe en totalité, l’administration du pays aussi bien au niveau central de l’État, que régional et local. Il s’agit là d’une approche assez typiquement française, au sens d’un centralisme qui se défait progressivement d’une partie de ses prérogatives et de ses pouvoirs, sous la contrainte de réalités géopolitiques et surtout économiques changeantes ; l’organisation ancienne et ces réalités et contraintes nouvelles non seulement ne sont plus compatibles avec le développement du pays, mais aussi et pire, leur incompatibilité le ralentit. L’État garde néanmoins la main, il reste le donneur exclusif des normes juridiques et politiques s’appliquant dans les instances infranationales de gestion (sauf dans le cas des États fédéraux, où les membres fédérés de l’État fédéral conservent leurs prérogatives législatives liées à la gestion locale et régionale dans tous ses aspects), il est en définitive le garant de la perpétuation du modèle de l’État-Nation souverain issu de la modernisation de la pensée politique des XVIIe et XVIIIe siècles. L’autre message global et fondamental de la Charte, c’est qu’elle renforce le puissant mouvement – apparemment irréversible – de démocratisation territoriale observé au cours des 10 ou 15 dernières années au sein des nations du Conseil de l’Europe. La décentralisation a servi de matrice de l’organisation politique et administrative infra-étatique pour les États d’Europe centrale et orientale entrant dans la « famille européenne » (Union européenne et Conseil de l’Europe) à la suite du bouleversement provoqué par la disparition de l’Union soviétique. Les élargissements de l’UE de 2004 et 2007, tout comme les 24 adhésions au Conseil de l’Europe après 1990, ouvrent une nouvelle donne sur le continent, dans les rapports entre les États, mais aussi dans leurs organisations internes et dans les rapports nouveaux, démocratiques, mis en place entre les citoyens et les pouvoirs publics de niveau local et régional. C’est la légitimité démocratique basée sur la souveraineté que confère l’élection dans le cadre d’un territoire et des lois de l’État qui, désormais, s’appliquera à la gestion locale et régionale sur tout le continent.

La Charte porte sur de multiples aspects liés à la décentralisation et à la démocratie au niveau local et régional : la liberté d’exercice des mandats électifs, les droits de recours contre les décisions de l’autorité de contrôle (l’État, en l’occurrence), les droits d’association entre elles des collectivités, le principe d’auto-organisation, les capacités juridiques, financières, humaines, etc. Elle donne un cadre précis et tout à la fois suffisamment souple auquel l’ensemble des États membres souscrivent. La question de l’autonomie politique administrative est au fond même de la Charte européenne de l’autonomie locale. Les deux notions doivent idéalement se conjuguer, elles peuvent aussi s’exclure. C’est le degré, ou la hauteur de chacune qui permettra de mesurer la réalité et la qualité de la démocratie locale d’une part, le maintien d’un contrôle central plus ou moins autoritaire sur les collectivités d’autre part.

La nature même des compétences et des pouvoirs des collectivités infranationales est fondamentale pour la réalité de leur autonomie. Il est donc essentiel que ces compétences et pouvoirs soient inscrits dans la législation des États, idéalement au plus haut niveau des normes juridiques nationales, la Constitution quand elle existe, ou les lois nationales, et non pas attribuées par le pouvoir central « de manière ad hoc » (rapport explicatif). Le principe ici consiste à donner au cadre législatif et juridique applicable aux collectivités infranationales la même valeur et le même poids que celui de l’État, étant entendu que le pouvoir de contrôle du législateur sur l’exercice des pouvoirs, tant des autorités nationales que de celles des collectivités infranationales soit réel, entier et efficace. Au même article 4, la Charte exprime au 3e paragraphe, le principe général que l’exercice des responsabilités publiques doit être décentralisé, et exercé au plus près des citoyens, ou plus exactement à l’échelon le plus local des collectivités que compte chaque pays. Seules des considérations d’efficacité ou d’économie peuvent conduire à confier certaines responsabilités à des entités plus vastes.

De multiples dispositions de la Charte vont dans le sens d’une autonomie garantie, pleine et entière des collectivités infranationales ; le souci de la cohérence des politiques nationales, de l’égalité des territoires au plan économique et social se lit par ailleurs dans l’article 8, consacré au contrôle des activités des collectivités par les autorités d’autres niveaux. D’autres éléments de la gestion publique démocratique n’apparaissent pas dans la Charte, alors qu’ils existent dans certains États, telle par exemple l’existence de la fonction d’Ombudsman local, ou d’un autre organe officiel chargé d’un rôle d’investigation et de conciliation entre citoyens et autorités publiques locales.

Nous l’avons dit et répété, l’Union européenne se caractérise par la grande diversité d’expériences et de processus de décentralisation, aisément explicable par les différences, quelquefois considérables, de taille, de population, de niveau de développement économique et social des 28 États membres. Mais cette diversité s’explique également par le fait, entériné par la Charte de l’autonomie locale, que chaque État conserve et applique sa propre conception de son organisation politique et administrative interne, dans un cadre principiel fixé par la Charte. Loin d’être un phénomène figé, la décentralisation est un mouvement permanent de réforme, de réorganisation et d’adaptation. La construction européenne a joué, et continue à jouer un rôle essentiel en œuvrant pour l’approfondissement de la décentralisation, outil de renforcement de la démocratie locale et régionale. Les élargissements successifs de l’UE réalisés depuis les années 1970, en particulier ceux qui ont suivi la chute du mur de Berlin ont contribué à approfondir la décentralisation et la démocratie locale, par l’apport de caractéristiques, de particularités et de traditions nouvelles des pays d’Europe du Nord, d’Europe centrale et orientale, et des pays du Sud. Le Comité des Régions, issu du Traité de Maastricht (1992) est en partie l’expression de cette volonté d’approfondissement et de renforcement de la décentralisation partout en Europe. L’apparition, récente dans l’histoire de la démocratie, du citoyen dans les processus de décision (directement et non plus exclusivement, dans la plus pure tradition de la démocratie représentative, par le biais de ses représentants élus), phénomène nouveau et relativement original dans le monde, est un autre signe du caractère de nécessité irréversible de la décentralisation sur le continent.

Nombre et niveaux de collectivités territoriales en Europe (situation 2010)

Source : CCRE

 

1er niveau2e niveau3e niveau
États fédéraux
Allemagne12 10430116
Autriche2 357

 

9
Belgique589106
États unitaires
Bulgarie264

 

 

Chypre378

 

 

Croatie54621

 

Danemark985

 

Espagne8 1165217
Estonie226

 

 

Finlande3422

 

France36 68210026*
Grèce32513

 

Hongrie3 17719

 

Irlande114

 

 

Italie8 09411020
Lettonie119

 

 

Lituanie60

 

 

Luxembourg105

 

 

Malte68

 

 

Pays-Bas43012

 

Pologne2 47937916
Portugal3082

 

République tchèque6 25014

 

Roumanie3 18041

 

Royaume-Uni406283
Slovaquie2 9288

 

Slovénie210

 

 

Suède29020

 

Total UE 2890 2451137113

*Situation avant la réforme territoriale de 2014-15

2. Charte européenne de l’autonomie locale (texte intégral)

2.1. Préambule

Les États membres du Conseil de l'Europe, signataires de la présente Charte,

Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun ;

Considérant qu'un des moyens par lesquels ce but sera réalisé est la conclusion d'accords dans le domaine administratif ;

Considérant que les collectivités locales sont l'un des principaux fondements de tout régime démocratique ;

Considérant que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l'Europe ;

Convaincus que c'est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement ;

Convaincus que l'existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen ;

Conscients du fait que la défense et le renforcement de l'autonomie locale dans les différents pays d'Europe représentent une contribution importante à la construction d'une Europe fondée sur les principes de la démocratie et de la décentralisation du pouvoir ;

Affirmant que cela suppose l'existence de collectivités locales dotées d'organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d'une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d'exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l'accomplissement de leur mission,

Sont convenus de ce qui suit :

Article 1

Les Parties s'engagent à se considérer comme liées par les articles suivants de la manière et dans la mesure prescrites par l'article 12 de cette Charte.

Partie I

Article 2 – Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Article 3 – Concept de l'autonomie locale

  1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
  2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi.

Article 4 – Portée de l'autonomie locale

  1. Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.
  2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.
  3. L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
  4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
  5. En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
  6. Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

Article 5 – Protection des limites territoriales des collectivités locales

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Article 6 – Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales

  1. Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
  2. Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence ; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Article 7 – Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local

  1. Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
  2. Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
  3. Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Article 8 – Contrôle administratif des actes des collectivités locales

  1. Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
  2. Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.
  3. Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Article 9 – Les ressources financières des collectivités locales

  1. Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
  2. Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
  3. Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
  4. Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
  5. La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
  6. Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
  7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
  8. Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Article 10 – Le droit d'association des collectivités locales

  1. Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
  2. Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque État.
  3. Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres États.

Article 11 – Protection légale de l'autonomie locale

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Partie II – Dispositions diverses

Article 12 – Engagements

  1. Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants :
    • article 2,
    • article 3, paragraphes 1 et 2,
    • article 4, paragraphes 1, 2 et 4,
    • article 5,
    • article 7, paragraphe 1,
    • article 8, paragraphe 2,
    • article 9, paragraphes 1, 2 et 3,
    • article 10, paragraphe 1,
    • article 11.
  2. Chaque État contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.
  3. Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

Article 13 – Collectivités auxquelles s'applique la Charte

Les principes d'autonomie locale contenus dans la présente Charte s'appliquent à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie. Toutefois, chaque Partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, désigner les catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d'application ou qu'elle entend exclure du champ d'application de la présente Charte. Elle peut également inclure d'autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d'application de la Charte par voie de notification ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.

Article 14 – Communication d'informations

Chaque Partie transmet au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe toute information appropriée relative aux dispositions législatives et autres mesures qu'elle a prises dans le but de se conformer aux termes de la présente Charte.

Partie III

Article 15 – Signature, ratification, entrée en vigueur

  1. La présente Charte est ouverte à la signature des États membres du Conseil de l'Europe. Elle sera soumise à ratification, acceptation ou approbation. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
  2. La présente Charte entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle quatre États membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par la Charte, conformément aux dispositions du paragraphe précédent.
  3. Pour tout État membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par la Charte, celle-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.

Article 16 – Clause territoriale

  1. Tout État peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, désigner le ou les territoires auxquels s'appliquera la présente Charte.
  2. Tout État peut, à tout autre moment par la suite, par une déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, étendre l'application de la présente Charte à tout autre territoire désigné dans la déclaration. La Charte entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la déclaration par le Secrétaire Général.
  3. Toute déclaration faite en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par notification adressée au Secrétaire Général. Le retrait prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

Article 17 – Dénonciation

  1. Aucune Partie ne peut dénoncer la présente Charte avant l'expiration d'une période de cinq ans après la date à laquelle la Charte est entrée en vigueur en ce qui la concerne. Un préavis de six mois sera notifié au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Cette dénonciation n'affecte pas la validité de la Charte à l'égard des autres Parties sous réserve que le nombre de celles-ci ne soit jamais inférieur à quatre.
  2. Toute Partie peut, conformément aux dispositions énoncées dans le paragraphe précédent, dénoncer tout paragraphe de la partie I de la Charte qu'elle a accepté, sous réserve que le nombre et la catégorie des paragraphes auxquels cette Partie est tenue restent conformes aux dispositions de l'article 12, paragraphe 1. Toute Partie qui, à la suite de la dénonciation d'un paragraphe, ne se conforme plus aux dispositions de l'article 12, paragraphe 1, sera considérée comme ayant dénoncé également la Charte elle-même.

Article 18 – Notifications

Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifie aux États membres du Conseil :

a.      toute signature ;

b.      le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation ;

c.      toute date d'entrée en vigueur de la présente Charte, conformément à son article 15 ;

d.      toute notification reçue en application des dispositions de l'article 12, paragraphes 2 et 3 ;

e.      toute notification reçue en application des dispositions de l'article 13 ;

f.       tout autre acte, notification ou communication ayant trait à la présente Charte.

En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé la présente Charte.

Fait à Strasbourg, le 15 octobre 1985, en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun des États membres du Conseil de l'Europe.

3. Monographie sur la décentralisation des différents pays membres de l’Union Européenne

Ci-dessous, retrouvez pour chaque pays membre de l'Union Européenne une présentation synthétique de leur organisation territoriale.

AllemagneVoir le document
Autriche
Belgique
Bulgarie
Chypre
Croatie
Danemark
Espagne
Estonie
Finlande
France
GrèceVoir le document (à venir)
Hongrie
Irlande
Italie
Lettonie
Lituanie   
Luxembourg
Malte
Pays-Bas

Pologne

Portugal

République tchèque

Roumanie
Royaume-Uni
Slovaquie
Slovénie
Suède

4. Monographie sur la décentralisation des différents pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne

Ci-dessous, retrouvez pour chaque pays candidat à l'adhésion à l'Union Européenne une présentation synthétique de leur organisation territoriale.

Islande
Bosnie-Herzégovine
Serbie
Turquie
Kosovo
Monténégro
Albanie

5. Vidéos sur la décentralisation dans différents pays  européens

Retrouvez différentes interviews réalisées dans le cadre du comité européen sur la démocratie et la gouvernance au conseil de l'Europe en Avril 2014

Albanie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de l'Albanie (7'48)

M. Enea HOTI, senior advisor to the minister for local issue

Voir la vidéo
Allemagne

La gestion locale et régionale en Europe - cas de l'Allemagne (8'05)

Mme Kristina SCHADE, division 02, Better regulation, bureaucracy reduction

Voir la vidéo
Belgique

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Belgique (9'06)

M. Paul-Henri PHILIPS, chargé des relations internationales, Bruxelles pouvoirs locaux

Voir la vidéo
Croatie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Croatie (11'01)

M. Boris MILOSEVIC, assistant minister, ministry of public administration

Voir la vidéo
Finlande

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Finlande (6'00)

M. Arto LUHTALA, ministerial councelor, department for municipal affairs, ministry of finance

Voir la vidéo
Irlande

La gestion locale et régionale en Europe - cas de l'Irlande (9'16)

M. Phil HOGAN, minister for the environment, community and local government

Voir la vidéo
Italie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de l'Italie (5'09)

M. Francesco GIUSTINO, économiste à la présidence du conseil des ministres - Italie

Voir la vidéo
Italie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de l'Italie (11'18)

Mme Nunzia CATALFO, senatrice

Voir la vidéo
Lettonie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Lettonie (7'55)

Mme Lienne KIRSTAPSONE, director for the local government department, ministry of environmental protection and regional development

Voir la vidéo
Norvège

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Norvège (12'02)

Mme Greta Ulland BILLING, deputy director general, department for local government

Voir la vidéo
Royaume-Uni

La gestion locale et régionale en Europe - cas du Royaume-Uni (17'51)

M. Paul ROSWELL, deputy director, democracy, department for communities and local government

Voir la vidéo
Suisse

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Suisse (4'04)

par M. Robert BAUMANN, responsable du service du Fédéralisme, office fédéral de la justice

Voir la vidéo
Turquie

La gestion locale et régionale en Europe - cas de la Turquie (15'16)

M. Ilker HAKTANKACMAZ, Head of the international funding unit, directorate general of local authority

Voir la vidéo