Bienvenue sur le WikiTerritorial du CNFPT   Espace Concours et examens professionnels   Les fiches de connaissances de la catégorie A   Les fiches connaissances du cadre d'emplois des attachés territoriaux   De l'intelligence économique à l'intelligence territoriale : de la "bonne gestion" au besoin de "nouvelle stratégie" institutionnelle et financière

 De l'intelligence économique à l'intelligence territoriale : de la "bonne gestion" au besoin de "nouvelle stratégie" institutionnelle et financière

Par Patrice Raymond
Dernière mise à jour : octobre 2015

Pour l’économie libérale, la mondialisation des échanges et la suppression totale et définitive des barrières juridiques, fiscales et douanières entre différents Etats sont des objectifs que les banques et les entreprises, à travers l’Europe, se fixés depuis de longues années. L’internationalisation des échanges et la dématérialisation des données offrent à la sphère privée des affaires de nombreux avantages.

De l’élargissement du panel de consommateurs à la recherche des sources d’approvisionnement au plus bas coût, de la recherche d’économie d’échelle par une mutualisation des directions stratégiques à la recherche de sources de diversification des produits, l’internationalisation est aujourd’hui la condition de survie de certaines grosses entreprises mais également de toutes celles qui directement ou indirectement bénéficient de la sous-traitance suscitée par les grands groupes.

Cette internationalisation s’appuie sur un travail régulier d’adaptation des rouages de l’entreprise aux fluctuations financières ou juridiques en tous genres. Elle impose une gestion rigoureuse et stratégique de l’information nationale et internationale et une sécurisation des stratégies internes à l’entreprise face aux concurrents réels et potentiels. Cette gestion stratégique de l’information vise également à déceler les éléments de désinformation économique, laquelle constitue une arme privilégiée dans toute guerre économique.

C’est dans ce contexte que l'Intelligence économique (IE) prend alors tout son sens.

Elle consiste à collecter, maîtriser, décrypter et protéger toute information stratégique utile au développement de l’entreprise à tous niveaux. L’IE permet aujourd’hui aux entreprises de définir les contenus et les chronologies de fusion, de prise de capital, de cession et d’exercice d’influence dans un environnement politique et économique en mutation. L’IE permet également la création de ratios de performance et de résultats facilitant, en temps réel, les adaptations de l’entreprise à toutes formes de risques internes et externes. A l’instantanéité de l’information, les acteurs économiques doivent répondre par la réactivité décisionnelle dans un cadre maîtrisé des risques.

Si la sphère publique est longtemps restée éloignée de l’IE et de ses objectifs, elle ne peut l’ignorer aujourd’hui. Considérer que l’IE n’intéresse que la sphère privée des affaires compte tenu de ses objectifs est une erreur. A plus d’un titre, la sphère publique locale, notamment régionale, doit s’imprégner de cette discipline.

Compte tenu de la libéralisation grandissante de l’économie et d’une nouvelle culture de performance qui tend à se développer dans le domaine des collectivités, ces dernières sont aujourd’hui soumises aux mêmes impératifs que les entreprises privées. A titre d’illustration, la loi du 27 janvier 2014 sur la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles dite loi « MAPAM » confie aux régions, spécialistes du développement économique et de l’aide à l’entreprise, la compétence « internationalisation » des entreprises. Toute intervention de la Région dans le cadre de partenariats de développement impose à cette dernière une parfaite connaissance des fondamentaux de l’IE afin de minimiser le plus possible les risques financiers et économiques inhérents à ses interventions. Soumises à des contraintes financières toujours plus marquées et devant faire face à des besoins de services publics toujours plus importants, les collectivités doivent s’initier à certaines règles de gestion inspirées de celles du secteur privé.

Cette nouvelle culture de la performance, fondée sur les principes l’IE et adaptée à la sphère publique territoriale (I), est à l’origine de la notion d’Intelligence territoriale (II).

1. Les fondamentaux de l’intelligence économique applicables aux collectivités territoriales

1.1. Les modalités d’organisation de l’IE au sein des services de l’Etat et des Territoires

L’Etat a doté l’IE de services ad hoc au niveau national et déconcentré, chargés de relayer la politique publique d’intelligence économique (PPIE) de l’Etat au plus près des acteurs et des besoins. Ainsi, dès 2003, le ministère de l’Intérieur a mis en œuvre un programme expérimental d’intelligence économique dans le cadre de cinq puis neuf régions : l’Alsace, l’Aquitaine, l’Ile-de-France, Midi-Pyrénées, la Provence-Alpes-Côte d’Azur, la région Centre, la Franche-Comté, la Basse-Normandie et la région Poitou-Charentes.

Ce programme touche aujourd’hui toutes les Régions, considérées depuis de nombreuses années comme l’échelon territorial de premier ordre dans le cadre de la mise en place d’une Europe fédérale de régions. En ce sens, la Directive Nationale d’orientation du ministère de l’intérieur couvrant la période 2010/2015 pose les premiers jalons d’une nouvelle forme d’Etat « régional et territorial », et renforce encore le rôle de la région dans le redéploiement des politiques stratégiques de l’Etat.

Une circulaire du ministre de l’Intérieur en date du 24 avril 2012 relative au renforcement des pouvoirs des Préfets dans le domaine de l’IE ainsi qu’une nouvelle feuille de route en date de novembre 2013 permettent de préciser le rôle de pilotage et de coordination confié aux Préfets de régions. C’est sous leur autorité et celle du coordonnateur régional désigné par lui que l’ensemble des services de l’Etat dans la région et le département mettent en œuvre et déploient la PPIE.

En 2012, le ministre du Redressement productif a décidé la nomination auprès des Préfets de régions d’un commissaire au redressement productif. Cette autorité assure auprès des Préfets de régions les missions que le ministre lui-même assure auprès du Premier ministre. Il a pour fonction d’identifier les atouts et les handicaps économiques au cœur de chaque région, de prévenir les risques de défaillance des entreprises fragiles ou en danger, et de faire émerger un projet industriel solide adapté aux particularités économiques du territoire.

1er échelon : Le Haut fonctionnaire à la défense et à la sécurité (HFDS)

Ce haut fonctionnaire des ministères économiques et financiers est nommé par décret, sur proposition des ministres auprès desquels il est placé. Cette fonction a été attribuée depuis mai 2010 au Secrétaire général des ministères économiques et financiers. Le HFDS conseille et assiste plusieurs ministres : le ministre des Finances et du Budget, le ministre de l'Economie, du Redressement productif et du Numérique, le ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique ainsi que les secrétaires d’Etat placés auprès d’eux.

Il a compétence pour toutes questions relatives aux mesures de défense et de sécurité, et doit remédier à toutes situations d'urgence affectant la défense ou tout autre intérêt supérieur de la Nation, principalement dans le domaine économique.

Il est également en contact permanent avec le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Dans le cadre de l’IE, ses missions visent essentiellement la protection et la sécurité des infrastructures et des secteurs d'activités d’importance stratégique entrant sous la compétence des quatre ministres de tutelle. Un dysfonctionnement éventuel de ce système rendrait l’économie nationale extrêmement vulnérable. Compte tenu de l’interactivité des réseaux, ce même dysfonctionnement pourrait provoquer un choc systémique. Le HFDS veille ainsi à la protection du patrimoine scientifique et technique des administrations et des entreprises et à la protection des systèmes d'information des ministères et des organismes qui relèvent de leur champ de compétences. La protection du secret de la défense nationale fait également partie de ses compétences.

2ème échelon : La Direction Interministérielle à l’Intelligence Economique (D2IE) :

La Délégation interministérielle à l'intelligence économique (D2IE) est une administration restreinte directement rattachée au Premier ministre. Elle est un centre d’alerte, d’impulsion et d’accompagnement, au service des intérêts économiques et de la compétitivité de la France. Le délégué interministériel à l’IE rend compte directement au Premier ministre. Ce délégué anime un réseau comportant des représentants des ministères et des préfectures, ainsi que des collectivités territoriales qui souhaitent s’y associer. Il a également en charge l’organisation d’échanges réguliers avec l’ensemble des acteurs économiques et ceux de l’enseignement supérieur et de la recherche afin de mieux appréhender l’environnement concurrentiel. La D2IE intervient dans quatre domaines qui sont au cœur de l’IE :

  • sensibilisation et formation des acteurs aux rouages de l’IE,
  • anticipation et accompagnement des évolutions économiques et technologiques,
  • initiation à la prévention des risques de pillage de biens ou de propriétés notamment immatériels (brevet, invention, savoir-faire, image, …)
  • programmation sur le long terme des étapes stratégiques de développement de l'environnement économique.

3ème échelon : Le comité régional de l’IE (CRIE) :

Le Préfet de région ou le coordonnateur régional de l’intelligence économique s’appuie sur le comité régional de l’intelligence économique pour mettre en œuvre la PPIE. Ce comité rassemble des représentants de l’ensemble des services de l’Etat qui concourent à la mise en œuvre de la PPIE territoriale ainsi qu’une multitude d’acteurs dont la nature peut varier en fonction des besoins ou de la nature du risque ou de la stratégie à mettre en œuvre. Peuvent ainsi participer à ces réunions l’OSEO, l’INPI, les CCI, des représentants de compagnies d’assurance ou du secteur bancaire spécialisé auprès des PME/PMI, des chefs d’entreprise dont la réussite ou les difficultés peuvent aider le comité à mieux appréhender certaines difficultés, mais aussi les exécutifs locaux, les universitaires, …

Les actions du Comité dépendent du schéma régional d’intelligence économique (SRIE), arrêté par le Préfet de région et dont l’objectif est de faciliter la circulation de l’information entre acteurs publics, parapublics et privés. Il constitue la base de référence de la stratégie régionale d’IE.

Outre le positionnement de l’Etat sur la définition d’une stratégie sur ces quatre axes, le Comité a compétence pour traiter des demandes individuelles ou des dossiers spécifiques. Le Comité peut en effet orienter certaines entreprises souhaitant bénéficier de tels ou tels dispositifs d’aide au financement, à l’exportation, à l’assurance ou à la valorisation des partenariats technologiques. Enfin, le CRIE a pour mission de préparer et de suivre les dossiers locaux d’anticipation économique.

4ème échelon : Les chargés de missions régionaux à l’intelligence économique (CRIE), placés au sein des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRRECTE) :

Le décret du 16 février 2010 relatif aux pouvoirs des Préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans la région est à l’origine d’une nouvelle organisation régionale et territoriale des services de l’Etat. Parmi les nouvelles directions administratives de l’Etat dans les régions figure désormais la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Issue de la fusion de plusieurs anciennes directions régionales et départementales, elle abrite les chargés de missions régionaux à l’IE dont les missions sont diverses. En contact direct avec l’ensemble des services économiques et financiers déconcentrés, avec les exécutifs locaux et les chambres consulaires notamment, il est un référant précieux pour les Préfets. Il permet en effet l’interface entre les attentes décentralisées des élus et la capacité pour les administrations déconcentrées d’y répondre.

Le CRIE participe à l’information et à l’orientation des entreprises et plus particulièrement des PME/PME et des « start-up » vers les différents partenaires potentiels et les administrations et autres services existants en matière de développement économique, de soutien financier, d’accompagnement à l’exportation, d’aide à l’innovation, de valorisation des partenariats technologiques, d’amélioration du fonctionnement des marchés et du développement des pratiques de concurrence. Il met en œuvre et/ou participe à toute action de promotion de la culture de l’IE dans la région.

5ème échelon : La Direction régionale du renseignement intérieur (DRRI) et la Gendarmerie nationale ainsi que la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) du ministère de la Défense

Ces administrations placées directement sous la tutelle du ministère de l’Intérieur traitent plus particulièrement des questions de sécurité économique et de protection des entreprises par le biais de la sécurisation des réseaux internet et de la maitrise des outils liés aux nouvelles technologies de l’information. Ces administrations spécialisées mettent en place de véritables traques contre une nouvelle forme de criminalité appelée « cybercriminalité ». Les traques informatiques sont permanentes. Elles permettent de déjouer de multiples tentatives de fraudes financières et économiques.

6ème échelon : Les Préfets de départements et les correspondants départementaux en IE

Dans le but de rapprocher l’échelon régional des acteurs économiques de terrain, il a été proposé de renforcer le rôle des préfets de départements à travers une circulaire du ministre de l’intérieur en date du 24 avril 2012. L’échelon départemental se voit ainsi confier une mission de collecte et de remontée d’informations. Il intervient également pour présenter la stratégie régionale en IE au plan local. A cet effet, un correspondant IE est nommé par le préfet.

1.2. Les fondamentaux et les objectifs de l’intelligence économique

Les composantes principales de l’IE …

L’IE a pour objectif de rassembler tous les outils économiques, financiers, juridiques, marketing et managériaux, ainsi que ceux issus des techniques d’information et de communication, afin de connaître très précisément les caractéristiques d’une entité économique dans un secteur d’activités donné. Une fois le profil de l’entreprise tracé, il est alors plus aisé de préciser ses attentes et ses besoins en informations dans le but de développer en toute sécurité son activité.

L’IE consiste ensuite à sélectionner et croiser les sources d’informations pour ne retenir que les plus fiables. L’IE doit permettre à ce stade de hiérarchiser et décrypter les informations les plus utiles pour l’acteur économique considéré. Le choix de l’information permet ensuite de mettre en place une stratégie d’adaptation de l’acteur à son environnement par une stratégie décisionnelle.

Les choix de l’entreprise s’appuient nécessairement sur un réseau efficace et réactif de relais d’informations à collecter et/ou à diffuser. La fiabilité du réseau d’informations est importante. Elle permet dans le même temps la garantie des informations internes à l’entreprise diffusées à l’extérieur. Elle suppose également en interne une culture de prévention du risque par la sensibilisation à la protection des données dont chacun peut être dépositaire. L’IE suppose une intervention permanente sur les réseaux d’acteurs influents auprès des décideurs politiques et financiers nationaux et internationaux.

L’IE se présente donc comme un mode de gouvernance stratégique de l’information visant à protéger d’une part le patrimoine matériel et immatériel de l’entreprise tout en assurant d’autre part son développement dans une économie dont les évolutions sont rapides et complexes. Grâce à cette parfaite maîtrise de l’information, les entreprises peuvent être à la fois offensives et défensives.

Soucieux de la protection des intérêts des entreprises françaises, y compris de celles dont il est actionnaire, l’Etat s’est engagé progressivement, du milieu des années 90 à la fin des années 2000, à la mise en place d’une véritable politique publique de protection des intérêts économiques de la Nation dotée d’un Haut représentant permanent et d’une administration dédiée. Ainsi, l’Etat ne se contente plus de son rôle de protecteur ou de médiateur en IE, il est acteur à part entière dans cette discipline ayant pour cadre au niveau national la Politique publique d’intelligence économique (PPIE).

Même si, apparemment, tout tend à séparer le secteur privé marchand du secteur public local, les évolutions législatives et réglementaires récentes amènent les acteurs locaux à s’interroger sur la nature des outils à mettre en œuvre pour faire face à un environnement en totale mutation. Ce rapprochement fait naître des préoccupations identiques entre acteurs privés et exécutifs locaux, lesquels trouvent dans l’intelligence économique des pistes de solutions identiques.

Secteurs public et privé : des préoccupations désormais très proches …

« Efficacité », « objectif » et « résultat » imprègnent désormais tout autant les politiques publiques que les politiques privées. La raréfaction des recettes publiques en provenance de l’Etat et la suppression progressive des leviers de ressources fiscales locales sont à l’origine de la nouvelle culture de performance et de valorisation de savoir-faire au sein des collectivités territoriales et des EPCI. La libéralisation du secteur public amène les exécutifs locaux à rechercher l’attractivité à tout prix mais à moindre coût.

Les équipes dirigeantes doivent mettre en place de nouveaux outils dans un environnement de plus en plus concurrentiel, y compris entre acteurs du secteur public local.

Le « bon gestionnaire » doit laisser place au « stratège ». L’approche segmentée et tubulaire de l’environnement des collectivités doit laisser place à une approche transversale.

Les mutations auxquelles sont confrontés les exécutifs locaux et les administrés doivent avoir pour écho de nouvelles méthodes d’analyse, de management et de gestion administrative et financière inspirées des outils de l’intelligence économique. A l’instar des entreprises privées, une parfaite maîtrise de leur environnement doit permettre aux territoires d’être à la fois « offensifs » et « défensifs ». Certains redoutent ce rapprochement, synonyme de disparition programmée de l’intérêt général et du service public local. En s’inspirant de ces outils, la sphère publique n’a pas vocation à devenir une sphère privée « bis ». En adaptant les fondamentaux de l’IE aux collectivités, on assiste, au contraire, à l’émergence d’une nouvelle discipline : l’Intelligence Territoriale (IT).

Les limites entre ces deux disciplines peuvent apparaître floues. Où se situe l’IT par rapport à l’IE ? Est-elle une branche de l’IE ? Est-elle dépendante de l’IE ou gagne-t-elle en autonomie au fur et à mesure de son utilisation au sein des territoires ?

L’intelligence économique consiste dans un premier temps en une déclinaison, à l’échelle locale, de la politique d’IE au niveau national. Parce que l’IT s’inspire des fondamentaux de l’IE, elle lui est très liée sans pour autant en être dépendante. Se contenter de faire face à la concurrence en contrant les attaques d’entreprises adverses ne suffit plus.

D’une façon générale, l’IE constitue un levier direct de compétitivité pour les grandes entreprises dans le cadre d’objectifs de conquête des marchés nationaux ou internationaux.

L’IT a pour objectif le soutien aux plus petites entreprises dont la prospérité conditionne largement celle des collectivités. Le maintien des écoles et des commerces de proximité est conditionné par le maintien des emplois de proximité. De plus, la compétitivité des petites entreprises est liée étroitement à l’attractivité des territoires d’implantation, qu’ils soient à caractère « rural » ou « rurbain ». Pour les plus grosses régions et les Communautés urbaines ou les métropoles, il pourrait y avoir confusion entre IE et IT, compte tenu d’une part de l’importance que revêt la compétence « développement économique » pour ces entités et compte tenu d’autre part de la taille importante des entreprises qui négocient directement leur implantation avec leurs exécutifs.

Contrairement à l’IE, l’IT ne se cantonne pas à la seule promotion de la sphère économique. L’IT consiste également en une adaptation des règles de l’IE à toute la sphère publique locale et à ses finalités premières : la protection de l’intérêt général. Pour ce faire, l’IT doit investir de la même façon l’urbanisme, le social, le patrimoine, le sport et tout autre domaine intéressant le citoyen par la création de nouveaux outils juridiques et financiers.

Sur un plan institutionnel, le rôle de plus en plus important confié aux collectivités et aux EPCI dans le cadre de réformes récentes, telle la loi du 27 janvier 2014 dite « MAPAM » ou celle du 7 août 2015 dite loi « NOTRe », tend à faire de l’IT une discipline à part entière. Les outils qui émergent de cette discipline permettent d’apporter certains éléments de réponse à des problématiques nombreuses et nouvelles. Pour n’en citer que quelques-unes, la concurrence à laquelle se livrent les territoires ne risque-t-elle pas la fragilisation des collectivités les plus faibles économiquement ? Les encouragements à la compétitivité entre collectivités et EPCI ne risquent-ils pas d’encourager la disparition des services d’aide à la personne dont on sait que le retour sur investissement n’est pas financier mais humain ? Enfin, les individualismes que suscitent les nouvelles procédures d’appels à projet qui, par définition, limitent les financements à un nombre réduit de politiques publiques, ne vont-ils pas provoquer un certain libéralisme territorial contraire au principe d’unité du territoire national ? Que deviendront les projets non éligibles ?

Sur un plan social et dans le cadre d’une organisation transversale du territoire, obéissant désormais au principe de complémentarité et de partenariats par domaines d’excellence et de savoir-faire, l’IT est l’outil qui permettra de dégager des marges de manœuvre suffisantes pour financer les politiques d’aides à la personne non productives de revenus.

La substitution de la notion de « Territoire » à celle de « Collectivités territoriales » ou d’« EPCI » impose aux présidents d’EPCI et aux maires des communes les plus stratégiques, une nouvelle gestion de l’information, une nouvelle valorisation du patrimoine et la mise en place de véritables stratégies à moyen et long terme. Le traitement informatisé de l’information, la création de fichiers de plus en plus nombreux et complexes, le développement de la « e-administration » et l’accroissement de la dématérialisation posent la question centrale de la vulnérabilité du secteur public local et la capacité technique de pouvoir protéger les informations dont il a besoin ou qu’il collecte ou véhicule.

Par le biais de l’IT, les exécutifs locaux doivent veiller à la sécurité de leurs bases de données. Si l’environnement institutionnel, économique et financier des collectivités et des EPCI est en totale mutation, les régimes de responsabilité civile, pénale et administrative contre le vol, le piratage, ou plus radicalement la destruction des données informatiques restent bien présents.

2. L’émergence d’un nouvel outil au service des territoires : l’Intelligence Territoriale (IT)

Pour quelles raisons majeures assistons-nous au rapprochement des préoccupations de la sphère publique locale à celles de la sphère privée des affaires en matière de sécurisation des données et des fichiers ?

Pour quelles raisons les multiples réformes des collectivités territoriales et des EPCI font elles émerger le besoin d’une nouvelle discipline qu’est l’IT ?

Sans prétendre à l’exhaustivité, nous présenterons dans les grandes lignes sept d’entre elles.

1ère raison : La territorialisation des politiques publiques nationales et européennes et la mise en place de la notion de gouvernance imposent des outils nouveaux en matière de connaissance et de protection des informations

Dans une autre fiche ont été présentées les raisons pour lesquelles les termes de « Collectivités territoriales » et de « Territoires » ne sont pas synonymes.

Tant en ce qui concerne la nouvelle politique d’aide financière aux régions dans le cadre de la programmation « Europe 2020 », qu’en ce qui concerne la régionalisation des services publics de l’Etat ou la réforme institutionnelle et financière des collectivités engagées depuis plusieurs années, la substitution de la notion de territoire à celle de collectivité territoriale est lourde de conséquences.

Dans tous ces domaines, cette substitution est un préalable nécessaire à l’atteinte des objectifs que s’est assigné le législateur dans l’application de ces mêmes réformes. Ce caractérise une « collectivité territoriale » ne peut pas permettre l’atteinte des objectifs visés par ces réformes.

Sans reprendre les éléments de la fiche précitée, nous pouvons rappeler à titre principal qu’une collectivité territoriale ou un EPCI se définit à travers une politique publique locale préparée, défendue et appliquée par un exécutif élu. Il y a au sein d’une collectivité territoriale une personnification du pouvoir qui n’existe pas sur un territoire. Un « territoire » se définit par des ratios, indépendamment du « QUI » à la tête de la collectivité. Le « territoire » a ses propres caractéristiques économiques, sociales, culturelles, environnementales, financières et géographiques. Chacun de ces ratios doit permettre de définir le contenu des politiques publiques dont a besoin l’administré.

Le territoire impose donc, de la part des exécutifs qui en sont responsables, une parfaite connaissance des atouts, des richesses, des handicaps et des natures de pauvreté qui le caractérisent. Un territoire permet une approche globale d’une politique publique. La territorialisation des politiques publiques a pour conséquence le dessaisissement de l’élu dont les marges de manœuvre et natures d’actions ne dépendent plus de sa seule volonté. L’exécutif est lié à ce que les caractéristiques économiques, sociales, ou financières du territoire lui imposent.

« Dessaisissement » ne veut pas dire pour autant « déresponsabilisation ». C’est ici que l’IT prend tout son sens. Elle permettra à l’élu de trouver tous les outils d’analyse et d’expertise dans des domaines aussi variés que l’économie, les finances, ou celui de l’environnement. Grâce à elle, l’exécutif territorial mettra en œuvre de nouveaux ratios et outils nécessaires à l’expertise des atouts et des handicaps, et à l’évaluation des richesses et des pauvretés du territoire dont il est responsable.

2ème raison : Une parfaite connaissance des vulnérabilités, des atouts et des handicaps locaux permettent la mise en place de meilleurs partenariats et mutualisations

Pour l’élu, c’est la parfaite connaissance du territoire et la finesse des ratios qui conditionneront la nature des partenariats et des mutualisations à mettre en place. Chacune des lois de finances pour 2012 à 2017 et chacune des lois qui composent l’Acte III de la décentralisation imposent la mise en place d’une priorisation des dépenses entre celles souhaitables et celles possibles, et surtout la recherche de partenariats avec d’autres acteurs, privés ou publics, permettant d’inévitables économies d’échelle.

Ces mutualisations nécessitent une parfaite connaissance de ce qu’un territoire peut avoir à partager avec un autre. La loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales encourage vivement de nouvelles formes de mutualisations, remettant en cause les principes fondateurs de « spécialité » et d’« exclusivité ». Les mutualisations ascendantes et descendantes de services, la création de services communs ou l’achat de matériel commun entre les communes membres et les EPCI imposent une expertise préalable des plus fines.

Sachant que ces nouvelles formes de transversalité visent à terme la substitution des EPCI à fiscalité propre aux communes membres, l’IT doit permettre d’appréhender une organisation de l’administration et des finances locales selon des curseurs encore inédits, visant le recours à une gestion optimale des deniers publics locaux.

3ème raison : Une meilleure maîtrise des relations administrés/administration dans la gestion de l’information permet une meilleure politique « marketing » locale et une plus grande légitimité dans les réformes éventuelles.

L’IT passe également par un renouvellement urgent des relations entre administration et administrés. Elle doit véhiculer les outils d’une nouvelle forme de démocratie par une gestion plus efficace des informations touchant la collectivité territoriale ou l’EPCI. A titre d’exemple, elle pourrait avantageusement expliquer aux administrés le passage progressif de la notion de collectivités à celle de territoires et ses implications dans les années à venir. A la fois vecteur et catalyseur de démocratie locale, sans chercher pour autant à remplacer la démocratie représentative, la démocratie directe encouragée par l’usage des nouvelles technologies de communication électronique pourrait offrir à l’IT les bases de nouvelles relations entre les élus locaux et les citoyens.

Même si a priori ce support présente des avantages incontestables visant l’amélioration de l’espace public (lieu de liberté, d’authenticité, de compréhension mutuelle qui transcende les frontières géographiques ou sociales et générateur de lien social et de création d’identités collectives), il doit faire l’objet d’une attention permanente pour devenir un lien qui suscite la confiance et l’échange constructif.

4ème raison : Une réforme territoriale source de déplacements des épicentres décisionnels politiques imposant une parfaite attribution des moyens selon les besoins du territoire.

La territorialisation des politiques publiques et la montée en puissance de la subsidiarité, des expérimentations et des collectivités chef de file, auront pour effet de déplacer les lieux décisionnels classiques vers les territoires d’intervention afin qu’ils soient plus proches du citoyen se trouvant dans telle ou telle zone de cohésion. La localisation géographique des lieux décisionnels peut changer d’un territoire à un autre. L’IT doit permettre d’adapter les moyens aux besoins réels du terrain, En cas de mutualisation des services ou de création de services communs, les acteurs devront établir des scenarios d’évolution des besoins financiers en fonction des résultats obtenus suite à l’application de telle ou telle politique sur un secteur donné du territoire. La sensibilisation à la pluri-annualité est dans ce cadre essentiel.

La mutualisation des compétences permet un partage des missions mais aussi une ré- partition opérationnelle des rôles.

En cas de gestion de crise, la transversalité et de la localisation des savoir-faire permettront, le cas échéant, la mise en place en temps réels les réponses appropriées et les politiques de substitution. Il sera ainsi plus facile de répondre également au besoin des services préfectoraux dans la mesure où, au territoire, sera associée une cartographie des personnes ressources.

5ème raison : Un recensement des bonnes pratiques externes pour de nouveaux outils locaux impose une systématisation des recherches d’informations et une sélection stratégique des résultats

L’IT passe également par un recensement des bonnes pratiques mises en place sur des territoires voisins, dans les domaines particulièrement sensibles et similaires au territoire considéré. Les services de préfecture de région et les correspondants « Intelligence économique » sont des référents en la matière. Dans la mesure où le «QUOI ?» prime désormais sur le «QUI ?», il sera sans doute plus facile de recueillir les informations stratégiques.

Sans que la notion de « territoire » ne soit source de déresponsabilisation des exécutifs, le « QUI ? » sera moins jugé sur ses capacités à résoudre une difficulté dans la mesure où, par principe, ce seront les atouts ou les handicaps de son territoire qui lui imposeront ses choix. L’IT consistera à établir des éléments de comparaison entre les bonnes pratiques et celles moins concluantes.

Par ailleurs, si la sphère publique doit intégrer dans sa gestion de nouveaux ratios de performance et de rentabilité, elle ne doit pas oublier pour autant son cœur de métier qui est celui du service au public et de l’intérêt général. L’IT permettra à la sphère publique locale de développer tous les outils lui permettant une gestion rationnelle de ses deniers afin de dégager les reliquats suffisants pour financer les charges d’intérêt général.

6ème raison : Une meilleure maîtrise de la programmation et une meilleure évaluation des objectifs et des résultats imposent la mise en place d’une nouvelle culture de résultat

Après la territorialisation des politiques publiques, la parfaite maîtrise de la programmation, notamment financière est assurément l’une des composantes la plus importante de l’IT. C’est dans les documents budgétaires que cette programmation doit être la plus lisible, la plus pédagogique et la plus stratégique.

Dans le cadre budgétaire local, c’est la période du débat d’orientation budgétaire (DOB) qui est la plus propice à l’usage de la programmation. Institué par la loi du 2 mars 1982, le DOB a été généralisé à toutes les collectivités territoriales et EPCI de plus de 3500 habitants. Au cours de ce débat, l’exécutif présente à l’assemblée délibérante un bilan provisoire de l’année en cours et présente les grands objectifs politiques prévus en « n+1 » ainsi que les outils pour y parvenir. Bien que ce débat ait pour but d’échanger sur les priorités politiques de l’exécutif en informant les conseillers sur les évolutions financières de la collectivité et sur la cohérence de chacune des mesures prévues, on constate qu’il est empreint d’un certain formalisme. Il est perçu le plus souvent comme une étape très formelle sans réelle portée.

Le caractère très évolutif des finances publiques et de l’économie, dont les rouages sont de plus en plus complexes, associé aux contenus souvent lacunaires des documents distribués car dépourvus de tous ratios repris dans le compte administratif, amènent à s’interroger sur la crédibilité du DOB. L’absence de vote à l’issue des débats tend enfin à dévaloriser davantage ce temps d’échanges. Le pilotage « à vue » apparaît le seul outil qui vaille.

C’est précisément en raison du caractère très incertain de l’environnement financier et économique actuel et de la complexité croissante de l’environnement juridique des territoires que le DOB constitue un outil important de l’IT. Celle-ci doit en faire un véritable instrument de pilotage financier ainsi qu’un réel outil pédagogique au service des assemblées et des administrés intéressés. Le DOB doit devenir le point d’orgue du processus budgétaire. Il doit devenir un instrument d’expertise de suivi tout au long de l’année pour les responsables de services.

L’IT peut contribuer à la définition de plusieurs axes pour faire de ce DOB un outil de stratégie.

  • Axe 1 : Donner au DOB la valeur d’une décision budgétaire :

Bien qu’il n’ait aucune valeur juridique particulière, c’est la solennité avec la- quelle les exécutifs auront recours au DOB qui en fera un instant stratégique. Il permettra les bases d’une obligation de résultat envers l’assemblée qui se verra présenter les projets qui seront mis en œuvre, les objectifs à atteindre et la nature des bénéficiaires. Le DOB doit être une feuille de route et de cadrage pour tous les services de la collectivité.

  • Axe 2 : Pouvoir exploiter toute l’année les informations contenues dans les documents :

La qualité des documents distribués à l’appui du DOB et la précision des informations à faire figurer dans ces mêmes documents sont un gage sérieux de crédibilité de l’exécutif. La performance recherchée dans les politiques projetées constituera, pour ce dernier, un outil précieux pour l’exécutif tout au long de l’année. La programmation dans laquelle s’insère le DOB évitera à l’équipe exécutive de se justifier à chaque rappel de l’opposition. En s’engageant dans une responsabilité de résultat, l’exécutif local donne rendez-vous à la critique en juin « n+1 », au moment du vote du compte administratif, mais pas avant.

  • Axe 3 : Faire du DOB une phase budgétaire relais entre le compte administratif et le budget primitif :

Les textes prévoient que le DOB doit avoir lieu deux mois avant le vote du budget primitif. Cette présentation est prématurée. Aucun résultat financier concernant l’exercice écoulé n’est connu. L’IT doit faire en sorte que ce débat intervienne après le vote du compte administratif.

  • Axe 4 : De nouvelles informations à faire figurer dans les documents distribués

La place que doit occuper le DOB dans la programmation financière des territoires impose un complément d’informations préparées et distribuées.

Parmi les nouvelles informations essentielles, on trouvera notamment :

  • l’utilisation de ratios relatifs aux autorisations pluriannuelles en fonctionnement et en investissement par mission,
  • une traduction sous forme de ratios des résultats du compte administratif en les rapprochant des ratios inclus dans le DOB, lesquels sont présents à l’appui des projets pour ≪ n+1 ≫,
  • une présentation de l’environnement financier et institutionnel de la collectivité ou de l’EPCI (évolution des ressources propres, des masses de recettes fiscales directes et indirectes, évaluation de la pression fiscale exercée sur telle ou telle catégorie de contribuables, évolution de la valeur des bases, montant et évolution des dotations de l’Etat),
  • Les éléments financiers concernant les principaux satellites. Il peut s’agir de sociétés (SEML, …) ou d’associations. Ces documents pourront présenter dans les grandes lignes le contenu des conventions de mise à disposition passés entre la commune et l’EPCI dans le cadre de la loi du 16 décembre 2010. Ils pourront con- tenir également les éléments clés d’éventuels règlements de mise à disposition de biens achetés par l’EPCI et proposés aux communes en dehors des compétences transférées,
  • Les perspectives budgétaires à court, moyen et long terme, avec un rappel des grands équilibres et de la situation de la commune par rapport à l’emprunt,
  • Une présentation obligée par mission pour une meilleure lisibilité des budgets, …

7ème raison : Une meilleure information et sensibilisation des entreprises permettant leur implantation locale par l’appropriation des fondamentaux de la culture d’entreprise et la mise en place de stratégies de développement concertées.

L’attractivité des territoires constitue pour les élus une priorité. Cette attractivité peut prendre des formes très diverses et peut viser des objectifs très différents. Certaines collectivités bénéficiant d’un patrimoine architectural remarquable ou de vastes espaces naturels rechercheront plutôt à attirer des administrés sensibles aux quartiers résidentiels, arborés et calmes. La fiscalité d’entreprise ne sera pas une ressource conséquente. L’essentiel de la ressource proviendra de la taxe d’habitation et du foncier bâti.

A l’opposé, les communes industrielles auront pour objectif d’accueillir les entreprises en grand nombre. La Contribution économique territoriale (CET) sera leur principale ressource. Le transfert aux EPCI de la compétence d’élaboration des plans locaux d’urbanisme donnera aux structures compétentes, qu’elles soient à caractère rural ou urbain, les outils d’une attractivité adaptée. Afin de cibler le mieux possible la nature des personnes que la commune ou l’EPCI souhaite voir s’implanter et, par là même, la nature de la communication à mettre en œuvre, l’IT doit permettre à la collectivité ou à l’EPCI de s’approprier les fondamentaux de la communication, de connaître parfaitement les at- tentes des « personnes cibles » de plus en plus sollicitées par d’autres collectivités. Cette concurrence entre territoires potentiels d’accueil impose aux exécutifs une parfaite connaissance de leur marge de manœuvre ou des partenariats à susciter pour accueillir dans de bonnes conditions des administrés ou des entreprises de plus en plus exigeantes.

Ce souci d’attractivité est particulièrement vrai pour la Région dont les compétences en matière de développement économique se sont accrues considérablement ces dernières

Années et particulièrement dans la loi du 7 août 2015 dite « NOTRe ». Désormais « chef de file » dans des secteurs clés de l’attractivité à l’égard des entreprises, les régions trouveront dans l’IT les outils d’anticipation, d’innovation et d’influence au service de son rayonnement sur un plan national et international. Cette qualité de « chef de file » doit aussi l’amener à développer les transversalités et les regroupements de collectivités autour de projets communs stratégiques.

La recherche permanente de nouvelles ressources financières, l’obligation constante d’adapter les produits aux besoins des administrés-contribuables-consommateurs, la recherche et le traitement de l’information pertinente permettant l’élaboration de stratégies de positionnement sur des domaines nouveaux de compétences, imposent désormais aux exécutifs locaux une obligation de réactivité immédiate.

Les collectivités territoriales et les EPCI se retrouvent aujourd’hui dans une situation très proche de celle des entre- prises en matière d’appropriation des outils et concepts de l’intelligence économique. La rapidité avec laquelle les réformes s’établissent fait voler en éclats les repères juridiques institutionnels et financiers inchangés depuis de nombreuses années. Si le sens premier de l’intelligence est l’adaptation, il n’est pas trop fort de considérer que, face à l’intensité des bouleversements qui se succèdent sous l’Acte III de la décentralisation, le plus difficile ne sera pas pour les exécutifs de comprendre la nature des changements.

La pédagogie peut tout. Le plus difficile sera d’admettre que nous rentrons progressivement dans une nouvelle ère institutionnelle et financière.

Références bibliographiques

  • Rémy FEVRIER et Patrice RAYMOND, Intelligence économique et Collectivités territoriales », déc. 2010, Ellipses
  • Bernard FATH, L’intelligence territoriale : une nécessité, juin 2013, l’Harmattan
  • Rapport d'information de M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT, Faire confiance à l’intelligence territoriale, au nom de la mission commune d'information n° 471 (2008-2009) - 17 juin 2009
  • MARTRE Henri, CLERC Philippe, HARBULOT Christian, Intelligence économique et stratégie des entreprises, février 1994, Commissariat général du plan, La Documentation française, 167 p.
  • Bernard CARAYON, Intelligence économique, compétitivité et cohésion sociale, juin 2003, Rapport au premier ministre, La documentation française, 176 p.
  • Circulaire du ministre de l’intérieur du 24 avril 2012 relative au renforcement des préfets de département en matière d’intelligence économique territoriale
  • Décret n°2013-759 du 22 août 2013 relatif au délégué interministériel à l’intelligence économique

Pages annexes