Par Éric Guérin : docteur en droit public
Dernière mise à jour : Octobre 2016

• 1. L’influence de l’Union européenne sur les collectivités territoriales
  • 1.1 La représentation institutionnelle des collectivités territoriales au sein de l'Union 
  • 1.2 La construction communautaire souligne l’archaïsme de la carte administrative française et accompagne la recomposition du territoire
  • 1.3 Les Collectivités territoriales reçoivent le droit communautaire
• 2. L’influence du Conseil de l’Europe sur les collectivités territoriales

Le lien entre l’Europe et les collectivités territoriales n’est pas évident. D’abord parce que la construction communautaire concerne exclusivement les relations entre États membres. L’Union européenne laisse en effet aux États qui la composent une totale autonomie institutionnelle. Ensuite, parce que dans un État centralisé, les structures de l’État sont les interlocuteurs privilégiés des collectivités territoriales. Par ailleurs, les mutations contemporaines de la carte administrative française ne résultent pas uniquement de contraintes européennes. Le caractère archaïque du découpage territorial contribue largement à souligner les insuffisances de notre organisation administrative. Cependant, plusieurs indices laissent penser qu’un lien de cause à effet existe bien entre l’adhésion à l’Union européenne et l’évolution du statut des collectivités territoriales. On observe d’abord un certain mimétisme institutionnel qui se traduit par une relative équivalence des échelons infra-étatiques (entre deux et trois selon les États). De plus, la construction communautaire oblige les États à modifier leur comportement et redéfinissent les contours de leurs structures internes pour répondre aux exigences européennes. L’influence de l’Union européenne ne doit pas nous conduire à négliger celle qu’exerce la Convention européenne des droits de l’homme et le Conseil de l’Europe. Dans le cadre de la construction européenne cette organisation impacte également le sort des collectivités territoriales.

1. L’influence de l’Union européenne sur les collectivités territoriales

L’Union européenne est une organisation qui rassemble des Etats mais très rapidement s’est fait ressentir le besoin d’assurer une représentation des Collectivités territoriales au sein des institutions de l’Union. Cette représentation n’est pas neutre. L’Union développe sa propre logique institutionnelle en soulignant l’archaïsme de notre carte administrative et en influençant sa recomposition. Plus largement encore le droit communautaire qui a pour destinataire les Etats membres s’impose également aux collectivités territoriales.

1.1 La représentation institutionnelle des collectivités territoriales au sein de l'Union 

Les collectivités territoriales sont représentées au sein des institutions de l'Union européenne par le comité des régions. Cet organisme existe depuis le traité de Maastricht (7 février 1992) et mis en place en mars 1994. La reconnaissance de son rôle a été renforcée par le traité de Lisbonne en 2009. Le Comité des régions est un organe consultatif représentant les autorités régionales et locales au sein de l’Union européenne. Son objectif principal est le renforcement de la cohésion économique et sociale entre les États membres, et ses missions premières sont la consultation et la représentation des collectivités régionales et locales de l’Union. Sa consultation est obligatoire, lorsque la Commission européenne ou le Conseil ont à se prononcer dans certains domaines concernant les collectivités locales (ex : transports, éducation, formation professionnelle, fonds structurels...). Le parlement peut aussi consulter cet organe sur les mêmes thèmes, lorsque les intérêts des collectivités territoriales sont en cause. Ce comité peut émettre des avis de sa propre initiative sans y être invité. C'est un lieu d’échange et de discussion sur les politiques territoriales.

Le Comité des régions siège à Bruxelles. Il compte actuellement 353 membres, dont 23 membres français. Le nombre des membres ne doit pas dépasser 350 (art. 305 TFUE). Ils sont nommés pour 5 ans par le Conseil, sur proposition des États membres. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Nice (1er février 2003), les membres du Comité des régions doivent être titulaires d’un mandat électoral régional ou local, ou politiquement responsables devant une assemblée élue. Ils ne peuvent pas être membres du Parlement européen. Le Comité des régions comporte six commissions spécialisées dans différents domaines (par exemple, politique de cohésion territoriale ; éducation, jeunesse, culture et recherche ; ressources naturelles…) et se réunit 5 fois par an en assemblée plénière. Cet organe représente les intérêts des collectivités territoriales. Y sont défendus les intérêts communautaires, davantage que les intérêts catégoriels. Les membres sont indépendants et ne relèvent pas directement de leur État

1.2 La construction communautaire souligne l’archaïsme de la carte administrative française et accompagne la recomposition du territoire

Il n’y a plus rien d’original à évoquer le caractère archaïque de la carte administrative française. Ce point est suffisamment notoire, mais les difficultés à modifier l’ordre établi demeure. Si le découpage de notre territoire est aujourd’hui dépassé, c’est qu’il est le résultat de contraintes et de justifications qui ne sont plus pertinentes. En effet, le découpage actuel date de 1789, à une époque où les révolutionnaires avaient la volonté de supprimer les structures de l’ancien régime et doter les collectivités locales d’un statut uniforme. Ce découpage du territoire en communes et départements ne remplit plus son rôle originel qui consistait à gommer les revendications identitaires. En ce qui concerne la région, arrivée tardivement dans le paysage institutionnel sa dimension parait largement insuffisante. Plusieurs propositions visent à réduire très sensiblement le nombre de régions pour leur donner une taille plus conforme à ses compétences et en faire une collectivité comparable à ses homologues dans les autres États Européens. Par exemple, un rapport de la DATAR, « Aménager la France pour 2020 » suggère de redécouper le territoire autour de 6 grandes régions constituées autour des aéroports internationaux. Sur ce point l’organisation administrative a cependant fait un pas qui semble décisif.

L’union européenne ne s’immisce pas dans les choix relatifs à l’organisation administrative interne des États mais certaines politiques européennes ont des effets sur le territoire et peuvent en conséquence favoriser certaines évolutions. Au travers des politiques structurelles, l’Union européenne influence la politique des États mais aussi leur organisation. En particulier, les fonds structurels (FSE, FEDER….) servent de puissant levier pour influencer la recomposition territoriale en France.

A. L’Union européenne pousse à la régionalisation

L’Union européenne suit une politique de régionalisation qui a pour effet de faire de la région l’échelon relais des politiques communautaires sur le territoire national. Au travers de la région, l’Union élabore un schéma de développement de l’espace communautaire qui passe par le développement de la région.

L’Europe adopte une politique directement destinée aux collectivités territoriales. Cette politique appelée « politique de cohésion » vise à assurer la cohésion économique et sociale de l’Union européenne et à atténuer l’inégalité des territoires. Cette politique a pris une particulière importance avec les élargissements successifs de l’Union européenne. Son poids financier est considérable. Cette politique s’appuie sur des fonds européens.

Le fond le plus important est le Fonds européen de développement régional (FEDER) qui a pour vocation de corriger les déséquilibres entre ses régions. Les investissements du FEDER se concentrent sur plusieurs domaines prioritaires, tel que l'innovation et la recherche, la stratégie numérique, le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), ….. Ce sont les régions qui sont chargées de l’affectation de ses fonds selon des priorités définies par l’Union. Le FEDER accorde par ailleurs une attention particulière aux spécificités territoriales. Son action vise à pallier les problèmes économiques, environnementaux et sociaux dans les villes, en privilégiant le développement urbain durable. Les États membres devront réserver au moins 5 % des ressources du FEDER à ce domaine, par le biais d'«actions intégrées» gérées par les villes. Ainsi, les zones présentant des handicaps géographiques naturels (régions insulaires, montagneuses ou peu peuplées) bénéficient d'un traitement privilégié.

Fonds social européen (FSE) est un fonds qui investit dans le capital humain. L’objectif premier est ici d'améliorer l'emploi et les possibilités de formation dans les pays de l'Union européenne. Il s'efforce aussi d'améliorer la situation des personnes les plus vulnérables menacées de pauvreté. L'aide du FSE couvre toutes les régions de l'UE. Entre 2014 et 2020, plus de 80 milliards d'euros seront consacrés à des projets visant à développer le capital humain dans les États membres, et au moins 3,2 milliards à la seule initiative «Emploi des jeunes». Le Fonds de cohésion est réservé aux seules régions les moins développées alors que le FEDER et le FSE sont ouverts à toutes les régions.

Le Fonds de cohésion a vocation à aider les États membres dont le revenu national brut est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire afin d'aplanir les disparités sociales et économiques et de promouvoir le développement durable. Il est prioritairement consacré aux réseaux transeuropéens de transport, à la promotion des projets liés à l'énergie ou aux transports.

Ce dispositif des fonds structurels a généré du contentieux administratif entre les régions, et le Conseil d'État s’est estimé compétent pour connaître de la décision du ministre de l’Intérieur qui définit les limites de financement communautaire dont les régions peuvent bénéficier. Aujourd’hui, la loi du 13 août 2004 prévoit dans le domaine des fonds communautaires une expérimentation qui bénéficie en priorité aux régions. Les régions peuvent exercer la fonction d’autorité de gestion et d’autorité de paiement de programme qui relève de la politique de cohésion économique et sociale de l’Europe. La possibilité a été donnée de 2000 à 2006 puis reconduite jusqu’en 2013 aux régions d’utiliser les fonds européens. Il existe une limite qui tient à la personne gestionnaire, donc la région, qui devra supporter des sanctions, ou correctifs éventuels, qui peuvent intervenir suite à des contrôles communautaires ou nationaux.

Les collectivités territoriales ne sont pas encore reconnues comme acteurs de la construction communautaire. Mais leur pouvoir institutionnel grandit au travers du comité des régions qui est obligatoirement consulté par le Conseil ou la commission dans certains domaines qui concernent les collectivités territoriales tels que l’éducation, la culture, la santé, les réseaux de transport, l’emploi, le social, l’environnement ….

B. L’Union européenne pousse à la coopération décentralisée transfrontalière

La coopération transfrontalière est une forme particulière de coopération décentralisée, régie par le Code général des collectivités territoriales. Elle concerne les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences et dans le respect du critère d’intérêt local. Elle s’inscrit particulièrement dans la dynamique de l’intercommunalité. Elle a pour fondement des traités internationaux. A titre d’exemple on citera l’accord de Rome du 26 novembre 1993 pour les relations avec les collectivités italiennes situées dans une zone de 25 kilomètres de part et d’autre de la frontière franco-italienne, le traité de Bayonne du 10 mars 1995 pour les relations avec les collectivités espagnoles ; ou encore l’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 pour les relations avec les collectivités territoriales luxembourgeoises, allemandes et des cantons suisses.

Les dispositifs mis en œuvre dans le cadre de la coopération transfrontalière sont principalement d’ordre législatif. L’action extérieure des collectivités territoriales a d’abord été renforcée par la loi du 6 févier 1992 relative à l’administration territoriale de la République. La loi supprime la nécessité d’un accord préalable pour qu’une collectivité territoriale française engage une coopération transfrontalière avec une autre collectivité territoriale. La loi donne un nouveau cadre juridique à la coopération transfrontalière déjà consacrée par une Convention cadre de Madrid signée en 1980.

Signalons également que loi du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire a permis aux collectivités de signer des traités avec des Etats voisins. Les échanges avec les autres collectivités peuvent prendre la forme d’échange de partenariat d’entreprise, d’échange de technologie ou de savoir faire, …

Enfin on signalera encore que la loi du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet la création de « districts européens », c'est-à-dire des groupements locaux de coopération transfrontalière. Et que la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements

Les Collectivités territoriales profitent incontestablement de la construction européenne pour s’affirmer face à leur tutelle étatique, en prenant souvent Bruxelles comme interlocuteur, sans passer par leur pouvoir national. Elles tentent souvent de se regrouper entre elles de part et d’autres des frontières pour faire valoir leurs intérêts propres (régions de l’arc Atlantique, Catalogne française et espagnole, régions de l’axe central de l’UE, dit "banane bleue"…). La création du Comité des régions par le traité de Maastricht a confirmé cette tendance à dépasser le cadre étatique et à créer un lien direct entre régions et Union européenne. Ce Comité doit obligatoirement être consulté par le Conseil des ministres et par la Commission dès qu’une décision peut concerner les collectivités locales.

1.3 Les Collectivités territoriales reçoivent le droit communautaire

Le droit local est très impacté par le droit communautaire comme l’est l’ensemble du droit national. Cela est particulièrement vrai en matière de marché public ou en matière de service public locaux. Le droit communautaire a fixé des règles liées aux exigences de transparence et de concurrence non faussée qui contraignent les collectivités dans leur action. Si les collectivités territoriales ne sont pas directement destinataires du droit communautaire elles sont contraintes de l’appliquer sous peine d’un recours en manquement dirigé contre l’Etat.

L’État français a été le seul face à l’application du droit de l'Union. La Cour de Justice de l’Union, a estimé que l’État ne pouvait pas invoquer son organisation administrative pour échapper à sa responsabilité vis-à-vis des institutions de l'Union. Par exemple, à de nombreuses occasions, les régions menaient une politique d’aide aux entreprises qui pouvaient violer le droit communautaire (en ce qu'elles ne respectaient pas le principe de la libre concurrence), or c’était l’État qui était responsable de ce manquement au droit communautaire. En ce sens, dans l'arrêt rendu par la Cour de Justice le 5 mars 1987, « Brasserie du Pêcheur », les juges européens ont retenu que le manquement au droit communautaire (droit de l'Union européenne aujourd’hui) était imputable uniquement à l'État, et non à la collectivité territoriale. La Cour de Justice a néanmoins opéré un revirement de jurisprudence, en estimant désormais que le droit communautaire ne s’oppose pas à ce qu’il y est une double responsabilité, responsabilité de l’état pour manquement communautaire, mais aussi responsabilité d’un organisme public pour méconnaissance du droit communautaire. Elle a estimé qu’il pouvait incomber à un organisme de droit public tel qu'une collectivité territoriale de réparer des dommages causés à des particuliers par des mesures prises en méconnaissance du droit communautaire. Ces organismes sont donc responsables et peuvent être sanctionnés par la Cour de Justice au même titre que l'État membre (CJCE, 4 juillet 2000, Haïm II).

En droit positif français, la loi du 13 août 2004 a tenu compte de cet aspect. Elle a prévu une responsabilité des régions en matière d’aide économique et en matière d’environnement. Si une région viole le droit communautaire, elle est directement responsable. Ceci est logique, car les régions bénéficient des fonds structurels, et dans l'utilisation de ces fonds, elles peuvent être amenées à méconnaître des dispositions édictées à l'échelle de l'Union européenne.

Désormais, même si l’État français se montre très attaché à ses structures, il ne peut plus faire abstraction de l’échelon européen. Il est donc permis d’affirmer que la construction communautaire joue un double rôle. Le premier est négatif. Elle accentue les archaïsmes de la carte administrative, le second est positif, elle accompagne une recomposition du territoire.

2. L’influence du Conseil de l’Europe sur les collectivités territoriales

Au contraire de l’Union européenne, le conseil de l’Europe n’a pas une compétence générale. Toutefois, les collectivités territoriales peuvent bénéficier des dispositions contenues dans la Convention Européenne, même si la jurisprudence administrative se montre hésitante.

Dans le cadre du Conseil de l’Europe, il existe un traité particulier qui concerne les collectivités locales, il s’agit de la Charte européenne de l’autonomie locale. Le conseil de l’Europe a adopté cette charte le 15 octobre 1985 et le texte n'est entré en vigueur que le 1^er septembre 1988. La France a été à l’origine de l’élaboration de cette charte, mais n’a finalement ratifié le texte que le 10 juillet 2006 en raison d’un avis négatif du Conseil d’Etat. Selon la Haute juridiction administrative, il résultait de la rédaction de ce texte que certaines dispositions de la charte étaient ambiguës, sources de contentieux ou de revendications politiques. Les objections soulevées par la haute juridiction administrative étant levées nous ne les évoquerons pas.

L’objectif de la charte est de compenser le manque de normes européennes en matière de protection des collectivités territoriales. La Charte européenne sur l'autonomie locale constitue en ce sens le premier instrument multilatéral qui définit et encadre les conditions d’autonomie locale en Europe. Ce texte garantit aussi la souveraineté des États dans l’organisation de l’autonomie locale. Selon la Convention le degré d’autonomie politique, administration, financière accordée aux collectivités territoriales est un élément fondamental d’une démocratie véritable.

Le préambule précise qu’il faut une administration locale efficace, décentralisée, et qui se fonde sur la participation des citoyens à la vie locale. La charte définit un certain nombre de principes que l'État s’engage à respecter : le principe d’autonomie locale, le caractère essentiel de l'autonomie (présence de conseils élus, détention de compétences substantielles, responsabilité des exécutifs devant des assemblées délibérantes, participation des citoyens, élection des assemblées au suffrage universel direct…). La Charte énumère en outre différents moyens pour rendre l’autonomie effective.

Selon l’article 7-1 : « Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat ». Le libre exercice du mandat doit s’appuyer sur une sécurité « matérielle ». L’article 7-2 de la Charte exige une compensation financière correspondant aux frais entraînés par l’exercice du mandat. Selon l’article 10 de la Charte (paragraphes 1,2), le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque État. L’article 6-1 de la Charte pose un principe d’« auto-organisation administrative » en disposant que les collectivités locales doivent être mises en mesure d’organiser leurs structures administratives internes en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et dans un souci d’efficacité. En ce qui concerne les moyens de faire, on évoquera la capacité juridique, d’une part, et les moyens humains et financiers, d’autre part. Selon l’article 5 de la Charte, « pour toute modification des limites territoriales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». S’agissant des moyens humains, l’article 6-1 de la Charte dispose, que « les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques afin de permettre une gestion efficace ». En ce qui concerne les moyens de financement, l’article 9 de la Charte pose aussi le principe de l’autonomie des collectivités locales. L’existence de ressources propres, tout d’abord. Celles-ci (article 9-1) doivent être suffisantes pour permettre notamment aux collectivités locales de fixer librement leurs priorités de dépenses dans le cadre, bien sûr, des compétences qui leur ont été dévolues par la Constitution ou par la loi. La Charte ajoute que le niveau des ressources financières des collectivités locales doit être proportionné au coût réel desdites compétences.

Aux termes de ce texte, les collectivités doivent avoir des ressources propres suffisantes et proportionnées aux compétences. Une partie au moins de ces ressources devra provenir d’impôts ou redevances. Un système de péréquation est prévu pour rétablir l'égalité entre des collectivités territoriales inégalement dotées. De même, les collectivités territoriales doivent posséder un droit de recours pour protéger leur autonomie. En France ce recours est exercé devant le juge administratif (dualisme juridictionnel français). Le principe de la libre administration des collectivités territoriales a été consacré par les juridictions administratives françaises comme une liberté fondamentale qu'il fallait protéger.

Il faut noter que la France exclut du champ d’application de la charte les Établissements Publics de Coopération Intercommunale, car ce ne sont pas des collectivités territoriales. 

Les collectivités territoriales sont représentées au sein du Conseil de l’Europe. Elles participent à cet égard au processus de décision au travers du congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Il représente les collectivités territoriales au sein du Conseil de l’Europe grâce à la « conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux ». Pour être membre de ce congrès, il faut avoir un mandat électif d’une collectivité territoriale. Cependant, cette institution n’a qu’un pouvoir représentatif. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe est une assemblée politique paneuropéenne composée de 648 élus (conseillers régionaux et municipaux, maires et présidents de région) représentant plus de 200000 collectivités de 47 pays européens. Il a pour mission de promouvoir la démocratie territoriale, d’améliorer la gouvernance locale et régionale et de renforcer l’autonomie des collectivités. Le Congrès du Conseil de l'Europe veille, en particulier, à l’application des principes contenus dans la Charte européenne de l’autonomie locale. Il encourage les processus de décentralisation et de régionalisation ainsi que la coopération transfrontalière entre les villes et les régions.