Par Nicolas Thill
Dernière mise à jour : janvier 2020

• 1. Le management stratégique dans le système d’organisation publique
• 2. Le processus stratégique
  • 2.1. Les principales fonctions du management stratégique
  • 2.2. La déclinaison du processus stratégique
  • 2.3. L’évaluation des politiques publiques
• 3. Le management stratégique et la relation avec les élus
  • 3.1. Les relations élus/fonctionnaires
  • 3.2. Place et rôle du DGS

Les années 80, sous l’effet conjugué de mutations politiques, institutionnelles et économiques, ont consacré l’émergence et le développement des concepts de stratégie et de management stratégique au sein du secteur public.

La remise en cause de la légitimité du rôle et de la place de l’Etat ainsi que les phénomènes croissants de privatisation ont démontré que les organisations publiques étaient, à l’instar du privé, confrontées à un risque de disparition en cas d’inadaptation face aux évolutions et exigences de leur environnement.

L’enjeu de survie et d’évolution, la restriction des ressources financières publiques, les exigences de qualité de la part des usagers devenus clients sont autant de contraintes et de pressions qui ont rendu légitime et nécessaire l’introduction de démarches stratégiques au sein du secteur public.

Dans un contexte incertain, mouvant et de plus en plus concurrentiel, le principe fondamental de satisfaction de l’intérêt général n’exonère plus le secteur public des contraintes d’efficacité et de performance. Les organisations publiques se retrouvent ainsi confrontées à la nécessité d’opérer des choix et d’établir des priorités portant sur le sens et la finalité de leur action ainsi que sur leur modalité de fonctionnement. Ce mode de comportement stratégique, fondé sur une allocation plus optimale et plus rationnelle des ressources, se double plus en amont d’une logique de réflexion stratégique visant à évaluer les évolutions possibles des différents environnements du secteur public et à formuler des scénarios alternatifs de développement sur le long terme.

Par ailleurs, l’approche stratégique se révèle d’autant plus pertinente que les réformes administratives et institutionnelles de ces dernières années, à travers les mouvements de déconcentration et de décentralisation, ont conféré aux différents échelons administratifs des marges de manœuvres considérables dans ce domaine. L’approche stratégique semble constituer l’une des composantes les plus récentes et les plus prometteuses du processus de modernisation des méthodes traditionnelles de gestion publique.

Cependant, l’existence acceptée au sein du secteur public d’enjeux et de défis stratégiques proches de ceux du privé pose un certain nombre de questions et de problèmes quant au contenu, au contour et à la nature du type de management stratégique applicable aux organisations publiques.

L’une des questions essentielles que pose l’introduction de la problématique stratégique en milieu public est de savoir, aussi bien d’un point de vue descriptif que prescriptif, si le management stratégique public procède par transposition, par adaptation ou bien encore par innovation ou démarcation par rapport au management stratégique privé.

1. Le management stratégique dans le système d’organisation publique

Le management se définit comme l'art de diriger une organisation et de prendre les décisions nécessaires à la réalisation de ses objectifs. Il s'agit d'une démarche globale qui repose sur quatre grandes fonctions génériques : piloter (fixer des objectifs et contrôler), organiser, animer et diriger.

On distingue le management stratégique du management opérationnel en fonction de l'impact de la décision sur le devenir de l'organisation et du niveau hiérarchique de la prise de décision.

Les pratiques de management se trouvent en permanence confrontées à un environnement turbulent : impact des nouvelles technologies, mutations économiques, impératifs écologiques… Elles sont également fonction de contraintes internes : taille de l’organisation, technologie mise en œuvre, culture… Il est donc illusoire de dégager des principes de management universellement applicables, susceptibles de s'adapter à toutes les situations.

Le management stratégique consiste à prendre des décisions concernant les orientations de l'organisation à long terme. Il suppose donc une prise de risques, car la décision se prend dans le cadre incertain d'un environnement de plus en plus fluctuant.

La décision stratégique, souvent complexe, est prise au niveau hiérarchique le plus élevé (ex. : dirigeant d'une entreprise, président d'association…) Elle présente un caractère peu répétitif et difficilement réversible puisqu'elle nécessite des ressources importantes et engage par conséquent la pérennité de l'organisation.

Choisir une stratégie, c'est se fixer des objectifs et les moyens pour les atteindre, sur un horizon de temps donné et compte tenu :

1. des contraintes internes et externes de l'organisation,
2. du cadre politique de l'entreprise et ce, globalement pour l’organisation et pour chacun des segments stratégiques

Les éléments caractéristiques de la stratégie sont donc :

1. Une ambition qui dépasse les ressources et les capacités actuelles
2. Une position visée de leadership
3. Un projet mobilisateur
4. Un processus de management pour atteindre l’objectif

Le manager stratégique

Le manager stratégique est en relation étroite avec les autorités politiques et institutionnelles, qu’il assiste et conseille dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques.

Il pilote une structure dont il définit la stratégie et les orientations, en fonction des objectifs qui lui ont été fixés.

Il met en cohérence ses différentes composantes et gère l’ensemble de ses ressources ainsi que le dialogue social.

Sa légitimité repose sur des compétences managériales avérées. L’approche stratégique y est prioritaire par rapport à l’approche technique qui a déjà été identifiée auparavant sur d’autres collaborateurs.

Préciser les enjeux et mesurer les impacts à long et moyen terme devient le quotidien du manager stratégique.

Le management opérationnel consiste à assurer le fonctionnement quotidien de l'organisation. Il concerne les décisions opérationnelles qui sont par définition plus simples et plus fréquentes, avec un impact à moyen et court termes. Il est assuré par le personnel d'encadrement ou hiérarchiquement plus bas et vise à mettre en place concrètement la stratégie de l'organisation à l'aide de plans opérationnels (ex. : création d'outils, formation et animation des collaborateurs). Le management opérationnel fait appel à des compétences de gestion (humaines, financières, logistiques, …) pour optimiser les différentes ressources nécessaires à la réalisation de la stratégie.

Par conséquent, le management stratégique est en étroite collaboration avec le management opérationnel, le succès de l'un dépendant de l'autre.

Le manager opérationnel ou de proximité

Le manager opérationnel, sous la responsabilité du manager intermédiaire, assure l’encadrement de proximité d’un service et anime une équipe d’agents. Il pilote les processus administratifs et techniques pris en charge par cette équipe pour atteindre des objectifs opérationnels.

Il organise, contrôle et évalue la réalisation et la qualité du travail de cette équipe.

2. Le processus stratégique

2.1. Les principales fonctions du management stratégique

Piloter : fixer des objectifs et contrôler les résultats

Dans le cadre du pilotage de l'organisation, le manager va mettre en place une stratégie, définir des objectifs cohérents et un but à atteindre. Par la suite, il va contrôler si les résultats obtenus sont conformes aux objectifs fixés. Si besoin, il étudiera les actions correctrices à mettre en œuvre afin d'améliorer les résultats futurs.

Organiser : répartir et coordonner le travail

Le management consiste à organiser le travail. Pour cela, il faut définir puis répartir les tâches entre les individus qui composent l'organisation, puis coordonner leurs actions afin d'atteindre efficacement l'objectif commun.

Animer : mener et mobiliser les hommes

Gérer une organisation nécessite de mobiliser tous ses acteurs afin d'atteindre l'objectif commun. Il faut, selon les cas, mettre en place des actions de formation, des systèmes d'évaluation ou de motivation des acteurs.

Diriger : prendre des décisions pour réaliser les objectifs

Diriger l'organisation, c'est prendre des décisions qui vont l'engager sur le long terme mais qui sont nécessaires à la réalisation de ses objectifs.

2.2. La déclinaison du processus stratégique

2.3. L’évaluation des politiques publiques

Le contrôle stratégique de l'impact de l'action de l'organisation sur son environnement constitue une composante fondamentale de tout système de management stratégique. Permettant de juger de la pertinence des choix stratégiques ultérieurs, il oriente ainsi les actions de corrections et les modifications à apporter.

L'évaluation d’une politique publique est spécifique dans le sens où elle présente une double dimension; elle est à la fois quantitative et objective (repérer et mesurer les effets ou résultat d'une politique publique) mais aussi qualitative, et subjective (juger de son impact et de son efficacité par rapport aux objectifs poursuivis).

Le contrôle stratégique des organisations publiques sera d'autant plus difficile que les impacts et les améliorations escomptés visent le long terme à travers une modification des structures sociales et des comportements. L'emploi d'indicateurs de mesure quantitatifs est donc très délicat puisque que l'on ne peut réduire l'efficacité à des critères économiques et financiers. L'évaluation de la performance stratégique des organisations publiques nécessite donc des bilans qualitatifs complémentaires basés sur le jugement des populations concernées et de groupes d'experts. Se pose alors le problème de la compétence de l'évaluateur ainsi que celui de son indépendance.

D’autres difficultés liées à l'évaluation de la performance stratégique des organisations publiques apparaissent très clairement. Elles sont liées au manque d'indicateurs et d'outils de mesure permettant de juger objectivement des résultats. Ce manque s’explique, d’une part, par la logique politique des décideurs publics caractérisée par l'engagement sur le court terme et la volonté de s'aménager des espaces de liberté et des possibilités de revirements par la définition d'objectifs flous et peu contraignants notion d'évaluation.

La difficulté de juger de l'efficience d'une organisation publique tient aussi au problème posé par l'identification des coûts relatifs à la production de biens ou de services spécifiques dans le secteur public où l’on a tendance le plus souvent à ignorer les frais indirects et les investissements dans l’analyse de coûts. De plus, le calcul des coûts est motivé par un souci de maîtrise et de contrôle de ceux-ci; or la situation de monopole empêche tout jugement comparatif d'efficience pour une organisation.

3. Le management stratégique et la relation avec les élus

Les organisations publiques sont gouvernées par des instances politiques composées d'élus nommés au suffrage universel direct ou indirect. Cette domination des instances politiques sur les processus de décision et de direction a plusieurs conséquences sur le système de management stratégique des organisations publiques.

Alors que dans le secteur privé les contraintes de temps sont fixées par les modifications d’opportunités qu'offre le marché, ces mêmes contraintes dans le secteur public relèvent d'un phénomène artificiel lié au terme des législatures et aux échéances électorales. La contrainte du cycle électoral pousse les décideurs publics à n'envisager que les stratégies qui produiront des résultats assez rapidement. Le risque pour le décideur public de faire bénéficier son successeur des résultats positifs de sa politique le pousse à ne pas s'engager dans des actions dont les effets pourraient ne se faire sentir qu'à long terme. Autrement dit, la rationalité politique, au contraire de la rationalité économique, privilégie le court terme et les investissements les plus visibles

La deuxième grande conséquence d'une direction politique est la fréquente remise en cause des objectifs et des choix organisationnels à la suite de l'alternance politique résultant du processus électoral. Pour pouvoir marquer la différence avec ses prédécesseurs et avec l'idéologie politique qu'ils représentent, les nouveaux élus sont souvent amenés à remettre en cause de manière fondamentale les stratégies de long terme préalablement déterminées.

La troisième conséquence, et qui constitue selon certains auteurs la différence fondamentale entre le secteur privé et le secteur public, est la distinction très nette entre les responsabilités de formulation des stratégies et celles de mise en œuvre. Cette dichotomie consacre traditionnellement la séparation des pouvoirs entre le niveau législatif (le pouvoir politique) et le niveau exécutif (l'administration). Cet état de fait entre enfin en totale contradiction avec les observations faites par les théoriciens du management stratégique qui, considèrent comme l'un des facteurs clé de succès le lien établi entre ces deux phases (formulation et mise en œuvre) et l'implication de l'ensemble des parties dans le processus global de gestion stratégique.

3.1. Les relations élus/fonctionnaires

Situé au cœur du sommet stratégique, le couple chef de l’exécutif/directeur général est un couple fort qui gère la collectivité au travers de deux filières de remontées des affaires. L’une formée par le maire / président et les adjoints, l’autre par l’encadrement placé sous la direction du directeur général. Ce binôme est l’axe autour duquel gravite l’ensemble du processus décisionnel et les programmes opérationnels des politiques publiques locales.

La théorie voudrait que dans chacune des phases du processus décisionnel élus et fonctionnaires aient un rôle clairement défini sous forme de modèle idéal type : l’élu conçoit et décide, le fonctionnaire met en œuvre. La réalité est cependant loin d’être aussi linéaire.

Le décideur politique, s’il est le détonateur de l’élaboration de nouvelles politiques publiques, n’a cependant pas la compétence technique nécessaire pour mener à bien sa mission. Le fonctionnaire, de son côté, n’a pas la légitimité issue du suffrage universel pour s’impliquer totalement dans le processus décisionnel. On peut résumer cela en une phrase: ceux qui ont le pouvoir de décision ne possèdent pas les expertises utiles, ceux qui ont les expertises utiles n’ont pas le pouvoir de décision.

Cette forte interdépendance entre ces deux acteurs de la vie publique locale se concrétise par la mise en œuvre d’un management public où les rôles des uns et des autres sont étroitement imbriqués.

Pour remplir sa mission, l’agent local est obligé de pressentir les réactions de ses élus, et donc d’intégrer dans son travail des préoccupations politiques. Réciproquement, il est certain que les élus témoignent d’une grande vigilance à l’égard des attitudes et des comportements du personnel dans la mesure où ceux-ci peuvent avoir des conséquences politiques immédiates.

Dans une telle situation, les fonctionnaires territoriaux se trouvent détenir une parcelle non négligeable du pouvoir décisionnel des élus. Par les expertises qu’ils leur proposent, ils participent de fait à la conception et à la mise en place des projets stratégiques.

Les élus, quant à eux, laissent souvent faire en y trouvant un intérêt car cette implication leur permet de mieux argumenter les axes politiques à envisager à l’avenir en les appuyant sur la technicité des fonctionnaires territoriaux.

Aujourd’hui, que ce soit au niveau des emplois fonctionnels ou des postes d’agents en prise avec le domaine stratégique, il est difficile de dire où s’arrête le politique et ou commence le technique. Surtout quand on sait que si les fonctionnaires revendiquent de plus en plus leur implication dans la genèse des opérations, les élus contestent rarement le fait que les cadres les aident à définir les stratégies.

Mais c’est nécessairement au travers d’un tel partenariat politico-administratif que seront décidées et mises en œuvre les politiques publiques locales.

Face à un schéma de répartition des rôles très théorique et à une réalité qui est loin d’en être la fidèle application, on constate que le modèle d’organisation territoriale présente une certaine complexité d’utilisation…

On voit donc se mettre en place un nouveau type de collaboration, ou plus exactement une collaboration plus étroite dans un certain nombre de secteurs.

Il y a aujourd’hui, entre les fonctions de ces deux acteurs, l’émergence d’une « zone grise » qui est le cœur de la boîte noire de l’analyse systémique d’où sortiront les décisions, les grands projets, les évaluations, etc.

Cette zone grise est une zone où « les rôles des élus et des fonctionnaires sont difficilement clarifiables compte tenu de l’imbrication forte nécessitée par la mise en œuvre du management territorial, l’important pour chaque acteur étant d’avoir conscience du fait qu’il peut empiéter sur la légitimité de l’autre et qu’il doit alors le faire en connaissance de cause et dans une logique de tolérance mutuelle. » (Denys LAMARZELLE, « Le management territorial », Editions du Papyrus,1997)

3.2. Place et rôle du DGS

Autrefois, le DGS était appelé « secrétaire général de mairie », appellation qui reflétait la séparation nette entre fonctions politiques et administratives : le politique décide et l’administration exécute. Ce rôle a beaucoup évolué depuis 20 ans, parallèlement à l’extension des responsabilités des collectivités. La décision est toujours l’apanage de l’élu local, mais le DGS est aujourd'hui une réelle force de proposition et participe de plus en plus étroitement à la définition stratégique du projet de la collectivité.

Si les missions du DGS sont capitales et multi-facettes, elles ne sont encore définies par aucun texte, et la pratique varie considérablement d’une collectivité à l’autre.

Finalement, le DGS est-il davantage un expert technique (financier, juridique, administratif...)? Un manager opérationnel, pilote de l’administration pour la réalisation de projets complexes ? Ou encore un stratège participant à la définition du projet de territoire aux côtés de l’élu ?

Depuis 1987, le Secrétaire Général est devenu le DGS. Auparavant le Secrétaire Général, qui était nommé sur titre (et pas sur concours), devenait fonctionnaire et fonctionnaire inamovible; le Maire ne pouvait donc pas le démettre de ses fonctions. Mais la réaffirmation de la primauté du Maire après les lois de décentralisation a conduit à modifier le système ; en 1987 sont mis en place le système de l’emploi fonctionnel et de la décharge de fonction. Cela signifie que le DGS, qui est nommé par voie de détachement sur emploi fonctionnel, peut se voir décharger de sa fonction pratiquement du jour au lendemain sur la seule volonté du Président.

Ce dernier peut déléguer sa signature au DGS mais pas son pouvoir.

Les élus attentent du DGS qu’il « fasse tourner la boutique ». Pour remplir cette mission, le DGS doit jouer un rôle de contrôle et de sécurité juridique et financière, et assurer la coordination à la fois interne, avec l’équipe d’administration, et externe.

Par ailleurs, si la décision n’appartient qu’à l’élu, le DGS est généralement force de proposition et participe à la définition des choix stratégiques.

Mais le rôle du DGS est aussi marqué par l’évolution du contexte territorial.

L’environnement des collectivités territoriales est en pleine évolution : transfert de compétences, réforme fiscale, réforme territoriale, rôle de l’Etat, attentes croissantes des usagers… autant de changements qui vont considérablement modifier le paysage territorial.

Avec cette complexification croissante de l’environnement et à la raréfaction des ressources, de nouveaux modes de gestion sont peu à peu mis au goût du jour, marquant le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats : gestion des budgets par objectifs (LOLF), gestion de la performance, gestion en mode projet, RGPP, approche transversale…

Face à tous ces changements, la fonction de DGS est amenée à se repositionner progressivement. Elle exige de plus en plus d’avoir une capacité de pilotage stratégique et de sécurisation de la gestion. Le DGS doit en effet être capable de contribuer à une prise de décision correcte en amont et s’assurer que, lors de la mise en œuvre de la stratégie, il n’y ait aucun dérapage. Il doit ainsi être meilleur en amont et en aval de la décision.

Mais le DGS d’aujourd’hui et de demain doit aussi être capable d’animer des équipes et donc de donner du sens à l’action, de créer une dynamique, d’avoir une certaine autorité et en même temps une écoute vis-à-vis de ses collaborateurs. La fonction de DGS privilégie aussi de plus en plus la capacité à déléguer et à avoir des compétences managériales de pilotage, de négociation et de coordination.

La fonction de DGS se tourne ainsi de plus en plus vers un modèle décisionnel collaboratif (ouvert et circulatoire), caractérisé par l’émergence progressive de comités de direction «stratégiques », entre les sphères politique et administrative. Ce modèle remplace donc peu à peu le modèle classique, pyramidal et hiérarchique où, tout devait passer par le DGS de manière ascendante et descendante. Le temps du DGS « goulot de sablier » tend donc à disparaitre face à la complexité croissante de l’environnement.