Les différents régimes politiques, la théorie de la séparation des pouvoirs
Par Eric Guérin
Dernière mise à jour : juillet 2019
- 1 L’exposé de la théorie de la séparation des pouvoirs
- 2 La mise en œuvre de la théorie et les différents régimes politiques
La théorie de la séparation des pouvoirs est attribuée à Montesquieu même si avant lui, certains auteurs (comme par exemple Aristote) font référence à la nécessité de fractionner le pouvoir. Il serait injuste toutefois de ne pas rendre justice à d’autres auteurs. Déjà avant Montesquieu, sous l’ancien régime, un vaste mouvement pré démocratique apparait sous la plume de théoriciens aujourd’hui oubliés tel que Jean Boucher, Théodore de Bèze, Thomas More, Rabelais, Etienne de la Boëtie ou encore Montaigne. Mais au 16ème siècle ce sont les doctrines absolutistes qui vont triompher. John Locke influencera également grandement les auteurs qui viendront après lui. Au contraire d’autres auteurs comme Platon, Machiavel et Hobbes ont justifié le pouvoir par son caractère illimité et absolu.
L’œuvre de Montesquieu, souvent mal expliquée et mal comprise est en vérité une œuvre empirique. En effet, la théorie de la séparation des pouvoirs est née de l’observation des régimes américain et britannique. Montesquieu est un pragmatique et un observateur : « J’ai d’abord examiné les hommes et j’ai cru que, dans cette infinie diversité de lois et de mœurs, ils n’étaient pas uniquement conduits par leurs fantaisies ».
Montesquieu suggère qu’un régime modéré ne garantit pas nécessairement la liberté. Ses dirigeants peuvent abuser du pouvoir, cette tendance étant courante dans la nature humaine dès lors que le pouvoir appelle le pouvoir. « C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser : il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites ». Par conséquent, seul le pouvoir peut arrêter le pouvoir. Montesquieu théorise alors la séparation des pouvoirs qui doit permettre de lutter contre l’absolutisme en se fondant sur un mécanisme équilibré et harmonieux de répartition des pouvoirs. C’est ainsi que nait la théorie de la séparation des pouvoirs et les différents régimes politiques qui sont le fruit d’un savant dosage entre les pouvoirs.
1 L’exposé de la théorie de la séparation des pouvoirs
La théorie de la séparation des pouvoirs consiste à fractionner le pouvoir. Pour présenter les choses de façon simple pour ne pas dire simpliste ; il existe trois fonctions : la fonction législative qui consiste à faire les lois, la fonction exécutrice qui consiste à exécuter les lois et la fonction de dire le droit aux cas concrets. A coté de ces trois fonctions, il existe deux pouvoirs : le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, et une autorité judiciaire. Le judiciaire n’est pas mis sur le même plan que l’exécutif ou le législatif pour montrer son infériorité. Chez Montesquieu, le juge n’est que bouche de la loi. Il applique la loi mécaniquement sans rien ajouter ni retrancher. Il existe deux variantes à la séparation des pouvoirs, car il existe deux façons différentes d’associer les fonctions aux pouvoirs qui en ont la charge. Il existe une conception stricte de la séparation des pouvoirs et une conception stricte.
1.1 La conception stricte de la séparation des pouvoirs
Dans la conception stricte de la séparation des pouvoirs chaque pouvoir a le monopole d’une fonction. Le pouvoir législatif a le monopole de la fonction législative et le pouvoir exécutif le monopole de la fonction exécutrice. Cela signifie que le pouvoir exécutif ne fait qu’exécuter les lois il n’en a pas l’initiative et ne dispose d’aucune prérogative en matière normative.
La séparation stricte des pouvoirs est la caractéristique principale (mais pas exclusive) du régime présidentiel. Aux Etats Unis, seul véritable régime présidentiel occidental, le président ne dispose pas de l’initiative des lois qui n’appartient qu’au Parlement. De façon plus générale les deux pouvoirs ne se rencontrent pas. Le Parlement ne peut renverser le Président et ce dernier ne peut dissoudre la chambre. En vérité la séparation des pouvoirs n’est pas totalement stricte puisque les deux pouvoirs sont amenés à collaborer. Par exemple c’est le président qui nomme les hauts fonctionnaires mais c’est le Parlement qui approuve ces choix. C’est le système dit du « Check and Balances ».
1.2 La conception souple de la séparation des pouvoirs
Dans la conception souple de la séparation des pouvoirs le pouvoir législatif n’a plus le monopole de la fabrication des lois. L’initiative des lois est concurremment partagée avec l’exécutif qui dispose de la possibilité de prendre des réglementations en dehors du domaine de la loi. On parle de pouvoir réglementaire autonome. De plus, les pouvoirs collaborent dans la mesure où l’exécutif peut dissoudre l’assemblée qui de son coté peut renverser le gouvernement. Enfin l’initiative des lois est partagée entre le Parlement (proposition de loi) et le gouvernement (projet de loi). La séparation souple des pouvoirs correspond au régime de type parlementaire tel que celui de la Vème République que nous exposerons dans une autre fiche.
2 La mise en œuvre de la théorie et les différents régimes politiques
La théorie de la séparation des pouvoirs peut s’aménager selon deux grandes modalités qui caractérisent soit le régime présidentiel soit le régime parlementaire. (Lorsque la séparation des pouvoirs n’est pas réalisée il y a confusion des pouvoirs : soit au profit de l’exécutif ce qui aboutit à la dictature ; soit au profit du législatif, ce qui aboutit au régime d’assemblée).
2.1 Le Régime présidentiel
Le régime présidentiel a pour caractéristique principale de reposer sur une séparation stricte des pouvoirs. Le régime américain est par excellence un régime de type présidentiel.
2.1.1 Les caractéristiques du régime présidentiel
Le régime présidentiel se caractérise par une séparation stricte des pouvoirs mais également par le fait que l’exécutif est monocéphale (une seule tête) ; il n’y a donc pas de premier ministre. De plus, l’exécutif (le président) est désigné au suffrage universel. Dès lors, il ne peut être responsable politiquement devant le Parlement afin d’éviter un conflit de légitimité. En revanche, le président est pénalement responsable.
2.1.2 L’exemple du régime américain
Les Etats-Unis connaissent du point de vue constitutionnel un Régime présidentiel, c'est-à-dire un régime dans lequel le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont strictement séparé (même s’il convient de nuancer cette appréciation en réalité il est plus exact de dire que le pouvoir est fractionné de manière à s’équilibrer - Check and balance). De plus, la juridiction suprême joue un rôle particulièrement important.
2.1.2.1 Le Congrès
Le Parlement des Etats-Unis (the Congress) est composé de deux chambres (bicaméralisme), le Sénat et la Chambre des Représentants, qui exercent le pouvoir législatif, et contrôlent le pouvoir gouvernant par l'action de leurs commissions.
2.1.2.1.1 Le Sénat
Le Sénat, la Chambre haute, fédérale, est composée de 100 membres, deux par Etat fédéré quelle que soit l'importance de l'Etat. Les sénateurs sont élus au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire uninominal à un tour, dans le cadre de l'Etat fédéré, pour 6 ans, parmi les citoyens ayant 30 ans au moins et ayant la nationalité américaine depuis au moins 9 ans.
Le Sénat est renouvelable par tiers tous les 2 ans. Les élections sénatoriales ont lieu en même temps que les élections pour le renouvellement intégral de la Chambre des Représentants et soit en même temps que les élections présidentielles soit à la fin de la deuxième année de chaque mandat présidentiel ; on parle alors de « mid term elections ».
Le Sénat dispose du pouvoir législatif qu'il partage avec la Chambre des Représentants. Il dispose également d'un certain nombre de prérogatives, qui font de lui le contrôleur et le conseiller du Président des Etats-Unis :
- il donne son accord à la nomination des Secrétaires d'Etat (ministres)
- il donne son accord à la nomination des juges à la Cour Suprême
- il autorise à la majorité des deux tiers la ratification des Traités par le Président des Etats-unis (en 1919 le Traité de Versailles, conclu par et pour le Président démocrate Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), fut rejeté par le Sénat.
Enfin, le Sénat, représentation des Etats fédérés.
2.1.2.1.2 La Chambre des Représentants
La Chambre des Représentants est la Chambre basse, qui représente le Peuple américain. Elle comprend 435 membres, élus pour deux ans au suffrage universel direct, au scrutin uninominal majoritaire à un tour, dans le cadre de circonscriptions internes aux Etats fédérés.
Chaque Etat est représenté en fonction de l'importance de sa population mais tout Etat doit avoir au moins un représentant.
Au début de chaque législature la Chambre des Représentants vote son Règlement et élit son Président (speaker).
Par rapport au Sénat la Chambre des Représentants dispose de deux prérogatives :
- elle détient l'initiative en matière financière mais le Sénat peut amender ses propositions ou les rejeter ;
- elle élit le Président des Etats-Unis (dernière application en 1824) lorsqu'aucune majorité de peut être dégagée du collège des grands électeurs (voir infra).
2.1.2.1.3 L'impeachment
Le contrôle du Congrès sur la Présidence peut théoriquement conduire à mettre en cause la responsabilité en principe pénale du Président, du vice-Président et de tous les fonctionnaires civils, de par l'utilisation de la procédure de l'impeachment. La mise en accusation pour "trahison, corruption, ou tous autres crimes et délits" (Const. Art. II, Sect.4) est faite par la Chambre des Représentants et le jugement est prononcé par le Sénat, qui peut à la majorité des 2/3 destituer le coupable - qui sera ensuite jugé par les tribunaux ordinaires.
2.1.2.2 Le président des Etats Unis
Dans le système américain, l’exécutif est monocéphale, le chef de l’Etat cumule les fonctions de chef du gouvernement et les ministres traitent directement avec le président.
2.1.2.2.1 Désignation
A la fois Chef d'Etat et Chef de Gouvernement, le Président des Etats-Unis d'Amérique n'est élu que pour un mandat de quatre ans, renouvelable une seule fois.
Pour chacun des deux grands partis des délégués sont désignés dans les Etats fédérés qui se réunissent en "Convention nationale" pour choisir leur candidat à l'élection présidentielle ainsi que le candidat à la vice-Présidence.
Dans chaque Etat fédéré, le mardi qui suit le premier lundi de novembre (on vote le même jour pour la présidentielle, le renouvellement de la Chambre des représentants, le renouvellement du Sénat, et selon les Etats fédérés pour élire le gouverneur et le lieutenant-gouverneur, les assemblées fédérées, les juges, les procureurs, les sherifs, les maires, les responsables du trésor ...), le Peuple américain élit au suffrage universel direct, au scrutin de liste, les « électeurs présidentiels », qui se sont engagés pendant la campagne électorale à voter pour l'un des tickets (Président et vice-Président) concurrents.
2.1.2.2.2 Attributions
Les pouvoirs présidentiels sont assez mal définis par la Constitution. Du fait de l'accroissement des interventions fédérales d'une part et de la puissance des Etats-Unis dans le monde, d'autre part, ils sont aujourd'hui considérables, même si le Président doit partager certains de ses pouvoirs avec le Congrès et obtenir de celui-ci le vote de son budget.
A la fois Chef d'Etat et Chef de gouvernement, et donc Chef de l'Administration fédérale, Commandant en Chef des Forces Armées, Chef de la Diplomatie, le Président des Etats-Unis est le seul à décider, après avoir éventuellement recueilli l'avis de ses "ministres" que sont les Secrétaires d'Etat, qu'il nomme (avec l'accord du Sénat) et révoquent librement.
En matière législative, le président peut :
- Convoquer le congre en session extraordinaire
- Inviter le congre à prendre des mesures législatives. Notamment lors du Congrès sur l'état de l'Union.
- Le président dispose du droit de veto. Avant la signature de promulgation de la loi le président peut s’opposer à la loi. Le Président dispose encore du pocket veto en refusant de signer un texte qui lui a été transmis dans les dix jours précédant l'ajournement du Congrès, ce qui met fin à la procédure législative (le texte devient caduc) sans qu'il lui soit nécessaire de se justifier devant le Congrès et sans que son veto puisse être renversé.
La Constitution des Etats Unis fait du Président le « commandant en chef des forces de terre et de mer des Etats-Unis, ainsi que des milices des différents Etats, lorsqu'elles seront requises pour le service des Etats-Unis ».
Il propose au Congrès le budget militaire, qui nomme les responsables militaires et contrôle les nombreuses administrations de défense, qui veille à l'adoption et à l'exécution des lois militaires.
2.2 Le régime parlementaire
2.2.1 Les caractéristiques du régime parlementaire
Le régime parlementaire, au contraire du régime présidentiel adopte une séparation souple des pouvoirs. L’exécutif est bicéphale et le gouvernement est politiquement responsable devant le Parlement. C’est le cas du régime britannique mais c’est également le cas du régime français sous les IIIème, IVème et Vème Républiques.
2.2.2 L’exemple du régime britannique
La grande Bretagne a donc un régime parlementaire dans lequel la vie politique, au contraire de la France, tourne autour du Parlement.
2.2.2.1 Le Parlement
Le Parlement britannique est bicaméral. Il est composé de la Chambre des Lords (House of Lords, Chambre haute) et de la Chambre des Communes (House of Commons, Chambre basse).
2.2.2.1.1 La Chambre des Lords
Avant la réforme de Tony Blair en 1999 sur environ 1 190 pairs l'on comptait environ 900 pairs héréditaires (barons, vicomtes, comtes, marquis, ducs). Désormais et provisoirement ne subsistent que 92 pairs héréditaires, élus pour la première fois par leurs semblables.
Les (535 depuis la réforme Blair) pairs et pairesses à vie sont élevés depuis le Life pearage Act de 1958 à la dignité de Lords par le Souverain en raison de leur éminente réussite dans les domaines les plus divers : sciences et techniques, action sociale, arts et lettres.
Les 26 plus Hauts prélats de l'Eglise anglicane sont également Lords ainsi que 12 Hauts magistrats, nommés à vie pour exercer les fonctions judiciaires de la Chambre des Lords (Law Lords).
La Chambre des Lords est dirigé par le Lord Chancelier. Désigné par le Souverain sur recommandation du Premier Ministre il est membre de droit du Cabinet en tant que Ministre de la Justice.
La chambre des lords a une fonction législative limitée. Pour les lois ordinaires elle dispose d'un veto suspensif d'un an. Pour les lois financières elle peut voter un délai d'attente d'un mois avant leur promulgation par le Souverain. En revanche, la Chambre des Lords demeure pleinement compétente pour les lois d'intérêt particulier
La singularité de la chambre des Lords est d’avoir des compétences en matière judiciaire. En effet, la Chambre des Lords constitue la Cour suprême de l’ordre juridictionnel Britannique.
2.2.2.1.2 La Chambre des Communes
Elle est composée de 659 députés élus au suffrage universel direct, au scrutin uninominal majoritaire à un tour. La Chambre des Communes est dirigée par le Speaker. Lors des débats son rôle est essentiel car c'est lui qui donne et retire la parole aux orateurs et fait respecter la procédure. Le Speaker est élu pour la durée de la législature par la majorité parlementaire mais doit être accepté par l'opposition.
La Chambre des Communes exerce deux compétences : elle vote les lois et contrôle le gouvernement.
En ce qui concerne la procédure législative, l’initiative des lois est partagée par le gouvernement et les élus. Cependant, on observe comme dans le système français que 90 pour cent des lois votés sont d’initiative gouvernementale. Une fois le texte déposé, il est discuté article par article, en séance publique, soit devant la Commission de la Chambre toute entière, soit devant une des commissions non spécialisées et non permanentes. Des amendements peuvent être proposés et adoptés en commission ;
Après avoir été adopté par la Chambre des Communes le texte est envoyé à la Chambre des Lords qui se prononce selon une procédure moins complexe ; le texte doit être adopté en termes identiques ; en cas de désaccord le texte de la Chambre des Communes est promulgué après un délai d'attente de 30 jours pour les lois financières et les autres lois supportent un veto suspensif d'un an.
La Chambre des Communes détient le monopole du contrôle de l'action gouvernementale. Elle le fait en utilisant divers moyens, sans que ce contrôle soit codifié comme en France : par exemple des procédures comparables à celle de l'article 49 de la Constitution Française de 1958 n'existent pas. Les techniques utilisées sont la technique des questions écrites et orales, des motions en instance d'examen, des débats sur une motion d'ajournement, des commissions de contrôle traditionnelles, les commissions sectorielles de contrôle politique du Cabinet.
Si le Gouvernement est renversé par la Chambre des Communes, à la suite d'un vote à la majorité simple, la coutume veut que la dissolution soit prononcée par le Monarque à la demande du Premier Ministre.
2.2.2.2 L’exécutif
Dans le système Britannique, il faut distinguer le Gouvernement du Cabinet. En effet, le Gouvernement est composé d'une centaine de membres : de ministres, de secrétaires d'Etat, de sous-secrétaires d'Etat. En revanche, le Cabinet ne comprend qu'une vingtaine de membres, c’est à dire les principaux ministres. Le cabinet ressemble davantage à un gouvernement Français que le gouvernement à proprement parler.
Le Gouvernement britannique conduit les politiques extérieure et intérieure de l'Etat, de la Couronne. Toutefois c'est le Cabinet qui est l'élément dirigeant du Gouvernement. En fait, c'est le Cabinet qui est le noyau dur du Gouvernement. C'est lui qui détermine et conduit la politique de la majorité parlementaire, contrôle la procédure législative, coordonne l'action des ministres, contrôle les administrations…
Le titre de Prime Minister est apparu pour la première fois dans un texte officiel en 1872 mais aucun texte ne précise comment il est nommé, pour quelle durée, et quels sont ses pouvoirs. Tout cela relève d'une convention constitutionnelle. La convention veut qu'à la suite des élections à la Chambre des Communes le Monarque nomme le leader du parti qui a la majorité des députés.
En théorie le Premier Ministre n'est que le premier des ministres, sans pouvoirs particuliers, comme le Gouvernement ne serait que l'exécutif du Parlement. Mais, en réalité le Premier Ministre, sauf exceptions conjoncturelles, est le véritable dirigeant du Royaume-Uni.
- Il nomme librement le Cabinet et désigne les autres membres du Gouvernement.
- Il « démissionne » les mêmes membres, et c'est lui qui fixe leurs attributions.
- Il nomme les directeurs et chefs de service des administrations et contrôle la fonction publique.
- Il détermine, avec le Cabinet, la politique externe et interne du Royaume-Uni. Il exerce les fonctions d'un Chef d'Etat en plus de celles d'un Chef de Gouvernement.
- Il a le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes, lorsqu'il l'estime utile et pas seulement à la suite d'un vote négatif (défiance) à son égard. On parle de dissolution à l’anglaise ou de dissolution de convenance.
2.2.2.3 Le rôle de la Monarchie
Le Chef d'Etat en titre du Royaume-Uni est le Monarque, Roi ou Reine (depuis 1952 Elizabeth II). L'Etat c'est la Couronne.
De fait le Monarque ne conserve plus aujourd'hui que des fonctions symboliques et rituelles. C'est lui qui est le défenseur de la religion officielle, la religion anglicane, et qui représente l'unité nationale et la permanence de l'Etat.
Les cérémonies officielles, et les faits et gestes royaux, soigneusement mis en scène par les medias, notamment les plus populaires, facilitent l'adhésion des masses et entretiennent une cohésion sociale qui est toujours très forte.