2004-2016 : incidences des évolutions règlementaires et législatives pour les enseignements artistiques

Par H. Alexandre, Directeur d’établissement d’enseignement artistique
Dernière mise à jour : janvier 2017

1. 1984/2004 : mise en perspective statutaire et législative

1.1. Acte 1 de la décentralisation

La traduction législative de l’acte 1 de la décentralisation s’opère dans la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n°83-663 du 22 juillet 1983.

Les enseignements artistiques sont très peu concernés et mentionnés, dans une démarche de continuité de l’existant.

L’article 63 de la loi du 22 juillet 1983 codifié dans le code de l’éducation à l’article L.216-2 rappelle que « les établissements d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique relèvent de l’initiative et de la responsabilité des communes, des départements et des régions ».

La politique très incitative et volontaire du ministère de la culture s’opère alors dans un contexte territorial en pleine structuration.

Les premières filières de la fonction publique territoriale se créent à partir de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 qui porte dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est créé avec l’organisation des concours pour l’accès à l’emploi qui relève de ses missions.

Si la donne est peu modifiée, la création des écoles départementales à partir de 1984 sur une dizaine de territoire ruraux traduit l’appropriation des élus locaux de cette compétence d’enseignement artistique sous l’impulsion du ministère de la culture.

Ces écoles sous le contrôle de l’Etat (classées « écoles nationales de musique (ENM) ») associent alors au sein de syndicats mixtes départements et communes avec des subventions d’Etat. Le département de la Creuse ira jusqu’à la création d’un service intégré ENM de la Creuse au sein de l’administration départementale en gestion directe.

L’Etat joue alors son rôle de contrôle pédagogique et de nombreux textes voient le jour en ce sens.

1.2. Les statuts de 1991 : leurs révisions et éléments d’évolutions en rapport avec les autres textes législatifs de la FPT

Les différentes statuts et cadres d’emploi de la filière culturelle sont l’objet du calendrier législatif de 1991, avec pour les cadres d’emplois des enseignants et directeurs des établissements d’enseignement artistique les décrets 91-857 à 91-863 du 2 septembre 1991.

Les enseignants sont alors répartis au sein de trois cadres d’emplois, deux de catégorie B que sont les assistants d’enseignement (AEA) et les assistants spécialisés (ASEA) et un de catégorie A pour les professeurs d’enseignement artistique (PEA).

Sont pris en référence l’existant au sein de communes et aussi le parallèle avec les statuts de professeurs certifiés et agrégés de l’éducation nationale, avec au niveau des décrets aucune précision pour ce qui relève dans le détail des missions et conditions d’exercice de ces enseignants au-delà de volumes horaires liés aux obligations de service (face à face pédagogique)

Les conditions d’accès au concours externe portent sur la possession du certificat d’aptitude (PEA) ou du diplôme d’Etat alors naissant dans les faits (ASEA), le cadre d’emploi des AEA étant pensé – initialement - comme transitoire pour les enseignants ne pouvant faire état de diplôme de formation pédagogique et issus directement de l’enseignement initial (titulaire d’un diplôme d’études musicales).

1.3. La mise en place des concours et d’un corps professionnel, ses étapes, ses orientations

La précipitation avec laquelle les décrets sont publiés et l’impréparation de tous les acteurs (enseignants/administration/CNFPT/élus) à cette mise en œuvre sont le reflet de la situation des enseignements artistiques à cette date. La région parisienne regroupe alors près de 50% des musiciens du territoire national au sein des orchestres et ensembles instrumentaux, artistes qui dans le cadre de cumul d’activité pour l’essentiel ont été à l’origine de la création des conservatoires parisiens et de banlieue. L’essentiel pour les organisations professionnelles est alors de conserver cet état de fait liant pratique artistique et enseignement. L’honnêteté d’analyse invite aussi à préciser qu’en période de forte dynamique pour ces artistes, leurs situations et revenus cumulés sont sans commune mesure avec les autres cadres de la FPT. C’est de plus à travers ce modèle que se structurent les enseignements en danse et art dramatique, très minoritaires dans la profession.

Si être « artiste interprète » est lié historiquement à une activité de transmission, la fonction d’enseignant n’a pas à ce stade gagné ses galons de « métier » en tant que tel.

Ce choc des cultures (administration/filière culturelle) marquera profondément les dix premières années des concours du CNFPT, une génération étant alors nécessaire pour une normalisation et intégration réussie.

1.4. Vers un « métier » d’enseignant : la Charte de 2001, les fiches métiers du CNFPT

Dix ans après la publication des décrets de 1991 la « profession » s’organise et l’ensemble des acteurs, associations professionnelles, associations d’élus, CNFPT et ministères concernés posent les termes d’une concertation aboutissant à la Charte de 2001 de l’enseignement artistique spécialisé en danse, musique et théâtre.

Document non règlementaire, il fait néanmoins rapidement référence comme en atteste la mention qui en est faite en préambule de tout projet d’établissement d’enseignement artistique territorial. Portée par le ministère de la culture, la Charte pose alors les responsabilités de chaque niveau d’acteur, établissements, ministère, collectivités territoriales et équipes pédagogiques avec une conclusion forte sur la généralisation des partenariats entre collectivités et acteurs qui est attendue.

Ces réflexions sont notamment reprises et développées pour les enseignants musique dans le cadre du document de travail « le métier de professeur de musique dans le secteur spécialisé – CEFEDEM Rhône Alpes – 2003 », ainsi que dans les fiches métiers du CNFPT.

Notons enfin l’émergence à cette époque de questionnements des collectivités et élus sur les congés des enseignants, en relation directe avec le décret 2001-623 du 12 juillet 2001 - aménagement et réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. L’annualisation du temps de travail des enseignants n’entrant pas dans le champ d’application de la loi et du décret (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 9 juillet 2001, commune de Talence), des remises en cause nombreuses de « pratiques » liées aux périodes hors calendrier scolaire des enseignants émergent sur tout le territoire national.

2. Acte 2 de la décentralisation – la loi du 13 août 2004

2.1. Enseignements artistiques et compétences des collectivités

L’expérimentation et les partenariats locaux autour des enseignements artistiques s’opèrent essentiellement en 2001 et 2002 dans le cadre des protocoles de décentralisation culturelle. Celui signé entre l’Etat et la région Nord Pas de Calais le 29 novembre 2001 porte deux volets, un sur l’enseignement de la musique, de la danse et du théâtre, et un autre sur les arts plastiques.

Mises en réseaux, formation des enseignants, portage par l’échelon intercommunal, soutien fort de l’Etat sont alors autant d’éléments incitant à généraliser de telles expérimentations et à franchir une nouvelle étape de clarification des compétences de chaque niveau de collectivité.

C’est l’objet de la loi du 13 août 2004, chapitre 3, article 101, qui en tant que telle n’opère pas de nouveau transfert de compétence mais pour la première fois fixe pour les enseignements artistiques des « responsabilités » à chaque niveau de collectivités et à l’Etat.

Relevons pour l’essentiel :

Les communes et leurs groupements organisent et financent les missions d'enseignement initial et d'éducation artistique de ces établissements. Les autres collectivités territoriales ou les établissements publics qui gèrent de tels établissements, à la date de publication de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, peuvent poursuivre cette mission ; ces établissements sont intégrés dans le schéma départemental ».

« Le département adopte, dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un schéma départemental de développement des enseignements artistiques dans les domaines de la musique, de la danse et de l'art dramatique »

« La région organise et finance, dans le cadre du plan visé à l'article L. 214-13, le cycle d'enseignement professionnel initial ».

« L'État procède au classement des établissements en catégories correspondant à leurs missions et à leur rayonnement régional, départemental, intercommunal ou communal ».

2.2. Quelques éléments d’analyse et de bilan

La publication de la loi et la transposition de ses éléments dans le code de l’éducation s’accompagnaient d’engagements financiers de l’Etat en lien avec la mise en œuvre des schémas départementaux et régionaux, avec un calendrier contraint de mise en œuvre et transferts de ressources au 1er janvier 2008.

Entre 2004 et 2008 essentiellement, l’ensemble des régions et départements s’est doté d’outils d’analyse des situations existantes, projections financières, d’équipement et offres territoriales, structuration des niveaux d’établissements dans le cadre des régions.

Nombreux étaient les départements et les régions à avoir anticipé depuis parfois des décennies ces mises en réseaux d’établissements et schémas départementaux.

Pour ceux qui ne s’y étaient pas engagées, la mise en application de la loi a été en ce sens un vrai levier pour la concertation et les partenariats inter établissements, reconnaissance alors du travail déjà accompli pour les précurseurs.

Notons que pour les départements, et essentiellement pour ce qui relève de la musique, la loi est venue renforcer la place des schémas départementaux de formation des enseignants, éléments particulièrement dynamiques dans quantité de départements ruraux n’ayant pas d’écoles départementales sur leurs territoires.

Les blocages qui sont apparus tiennent en premier lieu à la définition et au calibrage du cycle d’enseignement professionnel initial tels que posés par le décret n°2005-675 du 16 juin 2015 portant organisation du cycle d’orientation professionnel initial et création des diplômes nationaux d’orientation professionnelle de musique, de danse et d’art dramatique.

Dans sa définition « d’orientation », il pouvait laisser penser que les régions n’étaient pas de fait compétentes comme elles le sont par ailleurs sur la formation professionnelle (le CEPI ne correspond pas à un métier). De fait un « diplôme national d’orientation professionnel (DNOP) » est une première pour un diplôme national.

Très normé dans ses volumes horaires et contenus tels que décrits dans le bulletin officiel du ministère de la culture – hors-série n°2 de 2006, ce cycle de formation impose à chaque établissement de réétudier ses modalités d’organisation, écartant de fait quantité de publics et strates d’établissements en regard des exigences de contenus qui sont posées.

La structuration de l’enseignement supérieur n’étant alors pas encore achevée, « l’accroche » du DNOP qui a vocation à y préparer n’a pu se déterminer, entrainant des débats sans fins sur les disparités de « niveaux » entre établissements menant aux mêmes diplômes, moyens et capacités pédagogiques très disparates sur le territoire national.

Par ailleurs, les conditions d’apports financiers pour les régions qui étaient en responsabilité de financement des CEPI n’ont jamais été remplies par l’Etat.

C’est donc au sein de régions « volontaristes » et structurées dans ce domaine (Nord Pas de Calais ; Poitou Charentes ; Rhône-Alpes) que se sont mis en place ces CEPI alors même que les apports de l’Etat n’étaient pas présents.

3. Acte 3 de la décentralisation

3.1. Loi MAPTAM (2014) et l’affirmation des métropoles – impact pour les enseignements artistiques

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) pose essentiellement trois orientations : le rétablissement de la clause de compétence générale des collectivités, l’identification de collectivités territoriales chefs de file et l’émergence des métropoles.

Si les enseignements artistiques ne sont pas mentionnés en tant que tels et pour les territoires concernés par les métropoles, la notion de « chef de file » a elle eu des débuts de traduction concrète par la loi pour ce qui relève des enseignements artistiques.

Dans le cadre des conférences territoriales, les questions liées à l’enseignement supérieur sur les territoires métropolitains ont vu des projections de transferts entre villes centres et métropoles, articulées avec les cycles préparatoires à l’enseignement supérieur proposés par les grands établissements « conservatoires à rayonnement régional » de ces métropoles.

Une attention est posée dans ce cadre à ne pas perdre le lien avec la proximité et les communes, les cycles à orientation professionnelle ne représentant que de 3 à 6% des effectifs de ces établissements assumés aujourd’hui complètement par les communes.

3.2. Loi NOTRe (2015) et l’affirmation des nouvelles compétences pour les divers niveaux de collectivités. Quid des enseignements artistiques ?

La loi n° 2015-991 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (loi NOTRe) constitue l’acte 3 de la décentralisation, même si le texte final est très en deçà des attentes formulées de simplification et clarification des divers niveaux de compétences des collectivités.

Elle porte suppression de la clause générale de compétence pour les départements et régions, recentre les compétences sur chaque niveau de collectivités et relève les seuils de constitution des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI).

Portant essentiellement sur les aspects structurants du quotidien des citoyens gérés par les collectivités (économie/transport/déchets…), elle ne fait nulle mention des enseignements artistiques en tant que tels, sauf mention sur l’enseignement supérieur :

« dans le respect des stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche, la région élabore, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements compétents, un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Ce schéma vise à définir des orientations partagées entre la région et les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale et des priorités d’interventions. Il précise les opérations que la région soutient ».

Dans le cadre métropolitain évoqué ci-avant, des partages de chef de file entre régions et métropoles sur ce sujet ont été posés, encouragés par la loi qui favorise les partenariats et transferts en prévoyant de nombreuses exceptions à partir du moment où elles relèvent d’accords et concertations locales.

L’impact de la loi sur les enseignements artistiques, encore à venir, portera essentiellement sur les reconfigurations des EPCI et modifications des seuils, amenant des mises en commun de structures telles les conservatoires dans ce nouveau périmètre avec les questions de transferts de charges, d’accessibilité des publics et situations des personnels.

Par ailleurs, la disparition programmée des syndicats mixtes tels que posée dans les lois MAPTAM et NOTRe interrogera les transferts et reprises des établissements d’enseignement artistique gérés sous cette forme, essentiellement les écoles départementales.

4. Classement et financement des établissements sous tutelle par le ministère de la culture et de la communication

Au-delà de la constitution du maillage national via les « succursales » du conservatoire de Paris tout au long du 19e siècle qui a structuré les établissements jusqu’au milieu du 20e siècle, la circulaire du secrétariat d’Etat à la culture du 4 septembre 1973 définissait les trois types d’établissements contrôlés et les disciplines qui devaient y être enseignées. Ces établissements étaient les suivants : conservatoires nationaux de région (CNR), écoles nationales de musique (ENM) et écoles municipales de musique agréées du 1er et du 2ème degrés.

Issue du plan décennal en faveur de l’enseignement musical « Landowski » de 1967, cette configuration portait à son sommet les conservatoires nationaux supérieurs à vocation professionnelle qui, initialement prévus pour couvrir le territoire national (six à neuf établissements), n’ont été que deux avec la création en 1980 du Conservatoire national de musique et de danse de Lyon en complément de celui de Paris.

Accompagnant les premières lois de décentralisation (1982-1984) et cette politique de contrôle pédagogique, classement et co-financement de ces établissements vont de pair. La participation de l’Etat est alors fortement incitative au cours des années 80, couvrant jusqu’à 15% des charges des établissements voire au-delà au moment de la création de nouveaux établissements.

La loi du 13 aout 2004 qui définit des compétences dans le champ des enseignements artistiques pour divers niveaux de collectivités pose alors le cadre d’une large réflexion sur le classement et les conditions de financement des établissements contrôlés.

Elle aboutit alors d’une part à l’arrêté du 15 décembre 2006 qui fixe les critères de classement des établissements d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique et d’autre part à l’arrêté du 23 février 2007 qui porte conditions d’organisation du Cycle d’Enseignement Professionnel (CEPI) en musique, danse et art dramatique.

Textes cadres détaillés dans leurs annexes, ces arrêtés posent de fortes contraintes aux établissements revendiquant un classement par l’Etat :

  • l’existence d’un certain nombre de disciplines et niveaux de cursus dans les trois domaines relevant des trois types de classements, alors rebaptisés conservatoires à rayonnement régional (CRR), départemental (CRD), communal ou intercommunal (CRC/CRI),
  • la présence d’enseignants relevant du grade de « professeur d’enseignement artistique » référents pour ce qui concerne les CEPI dans les trois domaines artistiques,
  • un approfondissement des diversités d’offres de cursus correspondant à celles des demandes et des types de publics accueillis au sein des établissements avec une insistance sur la personnalisation des parcours et les réponses à apporter à une diversité de publics,
  • des éléments précis relatifs aux procédures d’évaluations et compétences requises dans le domaine de la danse en particulier.

Si la généralisation de l’appellation « conservatoires » peut a minima être perçue comme un retour en arrière et une référence au passé, cette démarche de classement dans son détail devait permettre d’objectiver un certain nombre de critères et par la même de conditionner les financements de ces établissements par l’Etat.

La crise financière de 2008, son impact sur les dotations de l’Etat aux collectivités et en conséquence les contraintes budgétaires posées aux collectivités posées depuis le début des années 2010 entrainent de fait le gel de la mise en œuvre de la loi et la possibilité d’application des arrêtés. L’Etat se désengageant fortement du financement des conservatoires, les élus locaux interrogent alors la nécessité de poursuivre le suivi des orientations de la loi, allant souvent jusqu’à questionner la pertinence des démarches de classement en regard de leurs coûts, des priorités d’actions locales et des attentes des publics dont moins de 3% au plan national ont vocation à poursuivre un parcours à orientation professionnelle.

5. La loi LCAP du 29 juin 2016 – décrets et arrêtés en cours de parution

La loi relative à la Liberté de Création, à l’Architecture et au Patrimoine (loi LCAP) du 29 juin 2016 marque un point d’étape fondamental dans cette construction, questionnant à la fois tous les dispositifs, labels et conditions d’intervention de l’Etat dans ces domaines.

Elle pose un certain nombre d’orientations, priorités et cadres pour ce qui relève des enseignements artistiques venant préciser la loi du 13 aout 2004 et amender certaines conditions d’intervention de l’ensemble des partenaires territoriaux et de l’Etat avec une inscription de ces mesures dans le code de l’éducation.

Relevons en particulier :

Article L. 216-2 « La région organise l'enseignement préparant à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant. Elle peut participer à son financement dans des conditions précisées par convention avec les collectivités gestionnaires des établissements, après concertation dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique… La région peut fixer au travers de ce schéma les conditions de sa participation au financement des établissements d'enseignement artistique au titre de l'enseignement initial.

Art. L. 759-5.-Les établissements relevant de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales, qui assurent une préparation à l'entrée dans les établissements d'enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques, peuvent être agréés par l'Etat s'ils satisfont à des conditions d'organisation pédagogique définies par décret.

Dans le même temps, par circulaire de la ministre de la culture aux DRAC en date du 10 mai 2016, sont posées les conditions de réengagement financier de l’Etat dans les conservatoires et les bases du cahier des charges de ce réengagement.

Quatre axes sont alors présentés comme conditionnant l’attribution des aides de l’Etat aux conservatoires classés sur la base de leur projet d’établissement, sans remise en cause a priori de leur classement. Ces axes sont :

  • mettre en œuvre une tarification sociale,
  • favoriser le renouvellement des pratiques pédagogiques,
  • accompagner la diversification de l’offre pédagogique,
  • encourager le développement des réseaux et des partenariats.

Cet ensemble de directives et de textes, objet de négociations avec les organisations professionnelles et de rédaction des décrets et arrêtés correspondants, marque une évolution notable des modalités d’action du ministère. Comme en atteste la reconduction de tous les classements des établissements (juillet 2016) qui en avaient fait la demande alors même que beaucoup ne remplissaient pas les conditions objectives posées dans les textes de 2006, classements et financements sont dissociés, minorant d’autant l’impact et l’effet de levier du premier.

L’apparition dans la loi des « classes préparatoires à l’enseignement supérieur » laisse présager un fléchage vers les établissements adossés à des pôles supérieurs des dotations et encadrement spécifiques de l’Etat dans ce domaine ainsi qu’une priorisation de l’action des nouvelles régions.

Pages annexes