Eau et assainissement : une européanisation spécifique

Modifié le 16 mai 2023

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Notions clés

Traditionnellement en France et en Europe, ce sont les communes et les collectivités territoriales qui ont eu la responsabilité d’assurer aux populations l’accès à l’eau, puis les services d‘assainissement.

Ainsi, en France, la Révolution française en 1790 a confié aux Communes (héritières des paroisses de l’Ancien régime) la responsabilité – on pourrait dire aujourd’hui la compétence – de l’approvisionnement en eau des populations. Elles le feront avec des fontaines publiques, puis le contrôle des porteurs d’eau dans les villes, avant que se développent des premiers réseaux de distribution. Elles l’assureront soit elles-mêmes, soit en s’associant volontairement avec des Communes voisines, en particulier du fait des investissements nécessaires à la réalisation des réseaux et ouvrages (création des « syndicats » intercommunaux).

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Traditionnellement en France et en Europe, ce sont les communes et les collectivités territoriales qui ont eu la responsabilité d’assurer aux populations l’accès à l’eau, puis les services d‘assainissement.

Ainsi, en France, la Révolution française en 1790 a confié aux Communes (héritières des paroisses de l’Ancien régime) la responsabilité – on pourrait dire aujourd’hui la compétence – de l’approvisionnement en eau des populations. Elles le feront avec des fontaines publiques, puis le contrôle des porteurs d’eau dans les villes, avant que se développent des premiers réseaux de distribution. Elles l’assureront soit elles-mêmes, soit en s’associant volontairement avec des Communes voisines, en particulier du fait des investissements nécessaires à la réalisation des réseaux et ouvrages (création des « syndicats » intercommunaux).

En France, comme dans tous les pays européens, cette responsabilité a conduit à l’existence de différentes formes d’organisation et de gestion publiques de ce bien indispensable à la vie, puis à la qualification du secteur de l’eau et de l’assainissement comme « service public » (ou son équivalent dans les différentes langues et traditions nationales).

Il faut souligner ici ce qui va demeurer pendant plus d’un siècle une « exception française », la gestion déléguée de ce service à des entreprises privées : le développement des réseaux d’eau dans la seconde moitié du XIXème siècle posa la question de leur financement, par exemple en faisant payer l’eau aux usagers ; mais cette solution se heurta à un autre acquis de la Révolution : le principe de liberté recouvrait non seulement les libertés individuelles et civiques, mais aussi la liberté du commerce et de l’industrie ; il est alors interdit aux Communes d’avoir une activité économique ou commerciale, donc de faire payer les usagers. Pour surmonter l’obstacle, certaines Communes délégueront la construction des réseaux et des services afférents à des entrepreneurs privés ; c’est l’origine de la naissance de la Générale des eaux (1853), de la Lyonnaise des eaux et de l’éclairage (1880) – devenus aujourd’hui Véolia et Suez. La réglementation sera modifiée au début du XXème siècle, lorsque le Conseil d’Etat autorisera les activités économiques des Communes en cas de carence ou au moins insuffisance de l’initiative privée et pour répondre à un intérêt public local. Les délégations de service public se développeront ensuite par étapes, au point qu’en 1989, la gestion déléguée desservait 73% de la population.

Dans les autres pays européens, la responsabilité des collectivités territoriales et la gestion publique sont restées partout de mise, jusqu’aux années 1980, avec la création de 8 entreprises régionales en Angleterre et au pays de Galles, puis leur privatisation, puis le développement de formes de gestion déléguée dans certains pays européens, comme en particulier l’Espagne et certains pays d’Europe centrale et orientale après 1989, ainsi que des formes de « régionalisation » de l’organisation du secteur.

Aujourd’hui la situation en Europe est très contrastée, avec une nette prédominance de la gestion publique.

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Source : EUREAU (2009)

Le secteur de l’eau et de l’assainissement comporte d’importantes spécificités : la ressource est locale et généralement rare ; elle se transporte rarement à longue distance et à un coût élevé ; le secteur de l’eau ne comporte pas de réels enjeux d’interconnexion ou de réalisation d’un « marché intérieur » européen ; l’eau fait partie d’un cycle, ce qui implique de veiller particulièrement à l’assainissement pour avoir demain une ressource utilisable ; les enjeux de sécurité et de sûreté sont considérables. La fourniture d’eau propre offre d’énormes externalités positives pour la santé publique à travers le contrôle des maladies infectieuses et des maladies d’origine hydrique. Les réseaux d’eau et d’assainissement restent pour l’essentiel en situation de monopole naturel. En absence de changement technologique spectaculaire, cette situation est peu susceptible de changer dans un avenir prévisible.

Dès lors, le principal type de concurrence possible dans les secteurs d’eau et d’assainissement est la concurrence pour le marché et non dans le marché : elle intervient lorsque des opérateurs potentiels (publics ou privés) présentent leur offre en concurrence pour un contrat de délégation.

Ces caractéristiques historiques et actuelles expliquent que l’européanisation de l’eau et de l’assainissement ait été conduite non sur la base de la réalisation d’un marché intérieur qui aurait impliqué l’élimant progressive des obstacles à la libre circulation - comme cela a été le cas pour les télécommunications ou l’électricité -, mais sur des fondements spécifiques, avec l’élaboration de normes de qualité ambitieuses et contraignantes fondées sur la protection de la santé publique et de l’environnement.

1. La santé publique et l’environnement fondements de l’européanisation

Mentionnée à trois reprises dans le traité de Rome de 1957 comme référence, la santé publique a été introduite comme domaine distinct d’action de l’UE par le traité de Maastricht, qui a posé ainsi des bases juridiques pour sa contribution visant à assurer « un niveau élevé de protection de la santé humaine en encourageant la coopération entre les Etats membres et, si nécessaire, en appuyant leur action » (art. 129 TCE)1.

Si la protection de l’environnement était absente du traité de Rome de 1957, elle est apparue sur l’agenda politique européen à partir des années 1970 et a été inscrite par l’Acte unique européen de 1986 dans les compétences de la Communauté économique européenne.

Depuis ces mêmes années 1970, la politique publique de l’eau s’inscrit également dans un cadre européen. La qualité de l’eau a toujours été une préoccupation dans la politique de l’Union européenne. La législation communautaire s’est d’abord intéressée aux usages de l’eau (eau potable, baignade, pisciculture, conchyliculture), puis à la réduction des pollutions (eaux usées, nitrates d’origine agricole).

L’approche européenne est apparue indispensable pour la gestion des cours d’eau qui traversent plusieurs pays (comme le Rhin, la Meuse, la Sambre, l’Escaut et le Rhône). Elle s’est appliquée aussi à la protection des mers, à travers des conventions internationales, que l’Union européenne a signées, parmi lesquelles les conventions d’Oslo et de Paris (1974 et 1978) sur la protection du Nord-est Atlantique et la convention de Barcelone (1976) sur la conservation de la Méditerranée.

Depuis les années 1970, toute une série de directives ont été adoptées par les institutions européennes, dont on peut faire une typologie en trois phases.

Une première génération (de 1973 à 1988) a concerné la protection de la qualité de l’eau utilisée pour les activités humaines. La Directive eau de baignade (76/106/CEE) a visé à améliorer la qualité de l’eau par le contrôle des effets de la pollution. La directive sur la qualité de l’eau de 1980 (80/778/CEE), révisée en 1998 « concerne les exigences auxquelles doit satisfaire la qualité des eaux destinées à la consommation humaine ». Elle considère que « l'importance pour la santé publique des eaux destinées à la consommation humaine rend nécessaire la fixation de normes de qualité auxquelles doivent satisfaire ces eaux (…) ; que les programmes d'action des Communautés européennes en matière d'environnement de 1973 et de 1977 prévoient la fixation de normes applicables aux substances chimiques toxiques et aux germes nocifs pour la santé présents dans les eaux destinées à la consommation humaine, ainsi que la définition de paramètres physiques, chimiques et biologiques correspondant aux différentes utilisations des eaux, et notamment des eaux destinées à la consommation humaine ». La première directive d’évaluation de l’impact environnemental a été également adoptée à cette période (directive 85/337/CEE).

Une seconde génération de directives (de 1988 à 1995) s’est concentrée sur la prévention de la pollution (en particulier une directive en 1991 concernant les traitements des eaux usées - Directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires -, qui établit un agenda pour la construction de centre de traitements des eaux usées dans toutes les zones urbaines).

La troisième génération a donné lieu en particulier à la Directive cadre sur l’eau du 23 octobre 2000 (2000/60), qui vise à donner une cohérence à l’ensemble de la législation avec une politique communautaire globale dans le domaine de l’eau. Le préambule de la directive-cadre de l’UE sur l’eau de 2000 affirme que « l’eau potable n’est pas une marchandise comme les autres »2. Elle souligne que « l'approvisionnement en eau constitue un service d'intérêt général ». La directive cadre met l’accent sur la qualité des eaux et sur la nécessité d’une politique de l’eau durable. Mais, en même temps, elle introduit le principe du recouvrement complet des coûts à partir de 2010. Elle définit un cadre pour la gestion et la protection des eaux par grand bassin hydrographique au plan européen avec une perspective de développement durable. Elle abroge sept et treize ans après son entrée en vigueur, une partie de la législation antérieure sur la qualité des eaux et la protection contre la pollution. Comme dans les secteurs des déchets et de la qualité de l’air, l’adoption d’une directive cadre a visé la définition d’un cadre législatif intégré accompagné d’une série de directives techniques imposant des exigences et limites spécifiques.

En matière d’organisation et de mode de gestion, chaque Etat membre de l’Union européenne, et en particulier chaque autorité locale responsable de l’organisation du service d’eau et d’assainissement, a la responsabilité de choisir le mode de gestion de ses services d’eau et d’assainissement, ce qui a été encore confirmé par l’adoption de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession3.

Les directives et normes ambitieuses édictées au niveau européen ont été fondées politiquement et juridiquement sur les objectifs extrêmement liés de protection de la santé publique et de protection de l’environnement, et non sur des objectifs de réalisation d’un marché intérieur impliquant une libéralisation impérative du secteur de l’eau, c’est-à-dire d’obligation de mise en concurrence systématique.

2. La directive cadre européenne de 2000 et ses déclinaisons

La directive cadre (DCE) souligne que les eaux dans l’Union européenne sont de plus en plus soumises à des contraintes dues à une croissance continue de la demande en eau de bonne qualité et en quantités suffisantes pour toute une série d’utilisations.

Elle établit des règles pour mettre fin à la détérioration de l’état des masses d’eau de l’UE et parvenir au « bon état » des rivières, lacs et eaux souterraines en Europe avant 2015.

Elle confère aux autorités nationales la responsabilité de :

  • recenser les bassins hydrographiques qui se trouvent sur leur territoire national,
  • désigner les autorités pour gérer ces bassins,
  • analyser les caractéristiques de chaque bassin, notamment l’impact de l’activité humaine et une analyse économique de l’utilisation de l’eau,
  • surveiller l’état des eaux dans chaque bassin,
  • établir un registre des zones protégées, comme celles utilisées pour l’eau potable, qui nécessitent une attention particulière,
  • élaborer et mettre en œuvre des « plans de gestion des bassins hydrographiques » afin d’empêcher la détérioration des eaux de surface, de protéger et d’améliorer les eaux souterraines et de préserver les zones protégées,
  • garantir la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau pour une utilisation efficace des ressources et conformément au principe du pollueur-payeur,
  • veiller à l’information et à la consultation du public sur les plans de gestion des bassins hydrographiques.

Avant 2010, chaque État membre de l'UE devait par une tarification appropriée inciter à économiser les ressources en eau et récupérer les coûts des services liés à l'utilisation de l'eau (dont coûts pour l'environnement et les ressources). Il devait aussi édicter des sanctions effectives, « proportionnées et dissuasives » en cas violation de la directive-cadre.

En 2012, un document dit « Blueprint » ayant valeur de bilan à mi-parcours a été publié par la direction générale de l'environnement de la Commission européenne, promouvant la poursuite d'objectifs de gestion écologique et durable des ressources en eau.

Depuis la directive cadre de 2000 et parallèlement à sa mise en œuvre dans chacun des Etats membres, une série de nouvelles directives est venue compléter et décliner la politique européenne de l’eau. Sans prétendre à l’exhaustivité, citons en particulier :

Ainsi, les directives européennes ont imposé des standards élevés de qualité de l’eau, qui ont représenté des défis pour les autorités en charge de la distribution et de l’assainissement de l’eau dans les Etats membres de l’Union européenne. Cette orientation a d’ailleurs été encouragée par les grands opérateurs de services qui disposent des compétences pour proposer des solutions aux autorités organisatrices et étendre ainsi progressivement leur implantation.

Plus généralement, l’européanisation des services d’eau et d’assainissement est bénéfique pour l’amélioration de la qualité des ressources en eau, non seulement du point du vue chimique mais aussi quand à l’impact pour l’environnement, tout en exigeant des investissements publics plus importants. Elle impacte les services publics, leur planification, la concertation dans la mise en œuvre de la politique publique d’eau, la qualité de l’eau distribuée et le traitement des eaux usées, le développement de l’accès au service public d’eau et d’assainissement.

Le marché européen des services de l’eau est très fragmenté avec un grand nombre de petits opérateurs publics (à la différence d’autres services en réseau, tel que l’électricité et les télécommunications, il n’y a pas de grand opérateur public dans le secteur de l’eau, les opérateurs publics étant essentiellement de nature municipale), et quelques grands groupes privés.

Dans presque tous les pays européens la responsabilité d’organisation de la gestion de l’eau et de l’assainissement relève des communes ou des institutions locales, qui décident soit de gérer elles-mêmes les services d’eau (« in house »), soit de recourir à une gestion déléguée, sans qu’il y ait là aucune obligation juridique communautaire.

Globalement, il n’existe pas de supériorité avérée et systématique d’un mode de gestion sur l’autre : il existe des régies publiques peu efficaces et des délégations qui améliorent le rapport qualité-coût. Mais il existe aussi le contraire. Aujourd’hui continue à exister une tendance générale à un développement lent, progressif et prudent de la gestion déléguée à des entreprises privées, même si des remunicipalisations ont également lieu. Globalement, la gestion publique reste prépondérante dans l’Union européenne.

En fait les études comparatives montrent que la clé de l’efficacité réside dans la régulation publique. Que la gestion soit directe ou déléguée, il faut que l’autorité publique se donne les moyens de :

  • définir clairement les objectifs assignés au service pour répondre aux besoins et à leurs évolutions,
  • qu’elle se donne donc les moyens d’organiser l’expression des besoins des utilisateurs (individuels, professionnels, industriels, agricoles), de leurs demandes et de leurs opinions sur le service et quelle organise sur cette base les débats publics permettant de clarifier les objectifs et leurs évolutions,
  • qu’elle définisse en conséquence un cahier des charges clair et précis,
  • qu’elle décide du mode de management et de gestion qu’elle estime le mieux adapté,
  • qu’elle se donne les moyens de suivre le service, d’assurer son contrôle et son évaluation,
  • et qu’elle cherche donc à limiter les asymétries d’informations et d’expertises inhérents à toute gestion d’un domaine complexe.

3. France : la loi NOTRe et la « décommunalisation » du service public d’eau et d’assainissement

Les différentes étapes de la décentralisation depuis 1981 n’ont pas mis en cause la responsabilité des communes ou de leurs regroupements volontaires.

Ce sont les nouvelles lois de décentralisation, en particulier la loi NOTRe du 7 août 2015, qui viennent révolutionner plus de deux siècles de compétence communale, en stipulant le transfert obligatoire aux EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, métropoles) des compétences en matière d'eau et d'assainissement au 1er janvier 2020.

Evolution du nombre d’autorités organisatrices

  2014 2020
 EauAssainissementE et/ou AEstimation
< 1000 h7 80010 00014 0000 – 100
1 000-15 000 hab.4 1005 0007 000200 – 500
15 000- 50 000 hab.4303506001 200 – 1 800
50 000- 300 000 hab.200200250300 – 400
> 300 000 hab.13222525 – 50
Nb de collectivités organisatrices+/- 12 500+/- 15 500+/- 22 0002 000 – 3 000

Source : FNCCR

Les objectifs avancés sont de simplifier le « mille feuilles territorial » et de rationaliser économiquement et technologiquement la gestion de l’eau.

C’est la fin de la gestion municipale de l’eau, sa « décommunalisation » ! Ce n’est d’ailleurs pas une exception en Europe (c’est ainsi que l’Italie ou les Pays-Bas ont confié aux « régions » la fonction d’autorité organisatrice).

Cette « communautarisation » des services d’eau suscite de réelles interrogations, voire des inquiétudes. Elle amène le développement d’une série de nouvelles tensions, que l’on peut représenter dans un schéma, qui montre en même temps les larges marges de manœuvre que permet la loi :

Wikiterritorial Européanisation SP_Thème_5_eau___WKT_html_2cca3dbd.png

Source : www.actionpublique.eu

D’un côté, on peut mettre en place une forte centralisation communautaire, fondée sur une problématique d’exclusivité de la compétence des EPCI, et visant une rationalisation technico-économique et une uniformisation, voire une interconnexion généralisée des réseaux, ainsi qu’une unification des modes de gestion sur un modèle unique.

Mais la loi NOTRe permet tout autant de mettre en œuvre une déconcentration communale, le maintien de la proximité avec les utilisateurs, un pilotage multi-niveaux, la prise en compte des spécificités de chaque territoire, une démarche d’harmonisation respectant les histoires, traditions et la diversité des besoins, la participation démocratique de tous les acteurs, le maintien d’une pluralité de modes de gestion et le respect du libre choix par les acteurs de terrain.

On peut avoir des modèles fort différents d’organisation et de gestion du service public de l’eau demain.

Les nouvelles autorités organisatrices vont devoir intégrer des services ayant chacun sa propre organisation, son propre budget, son propre tarif, assis sur des réalités économiques, sociales et territoriale spécifiques. Elles peuvent le faire en développent des démarches de partenariats et de gouvernance multi-niveaux et multi-acteurs, par exemple en :

  • organisant l’expression et la prise en compte systématiques des éléments liés à l’histoire de chaque réseau afin de les intégrer dans une démarche d’harmonisation permettant de tirer les leçons des succès comme des échecs, de développer des synergies entre les acteurs de terrain. Reposant sur des partenariats internes et externes, à l’intérieur de chaque EPCI, comme dans ses relations avec les autres niveaux pertinent d’action, comme les Agences de bassin,
  • en préservant la proximité technique et humaine avec chaque utilisateur, afin de conjuguer la rationalisation et la réponse sur mesure à chaque besoin,
  • en considérant l’existence historique de modes différents de gestion non comme un handicap, mais comme une opportunité pour faire jouer une sorte d’émulation, afin de remédier aux défaillances structurelles potentielles de chaque mode de gestion en donnant à l’autorité organisatrice de nouveaux moyens de connaissances, lui permettant de limiter les asymétries qui existent toujours entre autorités organisatrices et opérateurs,
  • en ouvrant le débat à l’intérieur de son périmètre sur les types de solidarités à développer entre usages de l’eau, entre utilisateurs, entre conditions de géographie physique et humaine : faut-il mettre en œuvre des péréquations géographiques, sociales, générationnelles ? Faut-il aller vers une unification des tarifs et des prix ? Et si c’est le cas, à quel rythme, dans quelles conditions ? Faut-il instaurer un « tarif social » et dans quelles conditions ?

Faire de cette profonde réorganisation un moment fort de « démocratisation » devrait permettre de dépasser la perception d’une simple réforme technocratique, pour en faire une occasion d’affermissement du service public :

  • en organisant l’expression des besoins de tous les utilisateurs et de leurs évolutions,
  • en mettant en débat public tous les enjeux technologiques, d’organisation comme de gestion, de financement et de gouvernance,
  • en suscitant l’émergence de solutions différentes entre lesquelles l’autorité organisatrice pourra exercer ses fonctions de choix et d’arbitrages, assumer ses responsabilités et en rendre compte

La participation démocratique de toutes les parties prenantes, d’une gouvernance multi-acteurs et multi-niveaux devrait permettre de faire vivre les diversités, les coopérations, les partenariats.

  1. ^ Le processus d’européanisation de la santé publique a été développée dans P. Bauby, M. Similie, Le processus d’européanisation des services sociaux d’intérêt général (SSIG) et de santé,
    http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr/xwiki/wiki/econnaissances/view/Notions-Cles/LeprocessusdeuropeanisationdesservicessociauxdinteretgeneralSSIGetdesante
  2. ^ Dans le même sens, il faut souligner que le Conseil des ministres de l’Union européenne a reconnu en 2001 que « toute personne a le droit de disposer d’une quantité d’eau suffisante pour satisfaire à ses besoins essentiels ».
  3. ^ La directive sur l’attribution des contrats de concession et sa transposition dans le droit français sont présentées dans [A PARAITRE] P. Bauby et M. Similie, Marché intérieur, concurrence et services publics - aspects transversaux : http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr/xwiki/wiki/econnaissances/view/Notions-Cles/Marcheinterieurconcurrenceetservicespublics-aspectstransversaux

Auteur(s) :

BAUBY Pierre

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