Sommaire

• 1   Le dépôt du texte
  • 1.1  Les formalités préalables au dépôt du texte
  • 1.2   Le contenu du texte déposé
• 2   La navette
  • 2.1   L'examen en première lecture
  • 2.2   La transmission et les lectures successives
• 3   La commission mixte paritaire (CMP)
  • 3.1   La CMP et le texte de compromis
  • 3.2   La CMP et le dernier mot donné à l'Assemblée nationale
  • 3.3   Les procédures particulières d’adoption : la procédure d'examen simplifiée, le « vote bloqué », l'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte
• 4   La promulgation de la loi

1   Le dépôt du texte

1.1  Les formalités préalables au dépôt du texte

L’initiative des lois appartient au Premier ministre, aux députés et aux sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont des projets de loi, celles des parlementaires sont des propositions de loi.

• pour les projets de loi, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil d’État, qui agit comme conseille du Gouvernement, suivie d’une délibération du Conseil des ministres ;
• les propositions de lois peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou sénateurs, à la condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique (article 40 de la Constitution).

L'article 39 de la Constitution permet au Président d’une assemblée, sauf opposition de l’auteur, de soumettre au Conseil d’État une proposition de loi.
L'examen d’une loi commence indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée à l'exception :

• des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale qui doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale ;
• des lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales qui sont soumises en premier lieu au Sénat.

À la suite de son dépôt, qui fait l’objet d’une publicité officielle, tout texte est imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale.

1.2   Le contenu du texte déposé

Les projets et les propositions comprennent deux parties :

• l’exposé des motifs, dans lequel sont présentés les arguments de l’auteur du texte à l’appui des modifications ou des dispositions législatives nouvelles envisagées ;
• le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive et constitue la partie normative qui sera seule soumise à l’examen des assemblées. Chaque article a pour objet soit de modifier une disposition d’une loi en vigueur, soit d’édicter une disposition législative nouvelle.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi  organique du 15 avril 2009, les projets de loi doivent au moment de leur dépôt, être accompagnés d’une étude d’impact.
L'étude d'impact des lois définit les objectifs poursuivis, expose les motifs du recours à une nouvelle législation, l’état actuel du droit dans le domaine visé, l’articulation du projet avec le droit européen, évalue les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions du projet et les modalités d’application envisagées.
Cette étude d'impact peut être déférée au juge constitutionnel au même titre que le projet ou la proposition de loi.

2   La navette

Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Un texte adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif et constitue le texte de la loi.
La navette est la procédure qui conduit à l’adoption définitive d’un texte à la suite mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées, chacune étant appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le texte adopté par l’autre.
A chaque étape, seuls les articles sur lesquels demeure une divergence restent en discussion.
La navette prend fin lorsqu’une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le texte précédemment adopté par l’autre. Chaque examen par une assemblée est appelé « lecture ».

2.1   L'examen en première lecture

L’examen en première lecture d’un texte déposé devant une assemblée comporte plusieurs étapes : l’examen par une commission a), l’inscription à l’ordre du jour b) et, enfin, la discussion en séance publique au terme de laquelle le texte sera transmis à l’autre assemblée. c) C'est la transmission du texte à l’autre assemblée qui ouvre la navette.

a) Le passage en commission

Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l’examen d’une commission. Sauf constitution d’une commission spéciale – c’est-à-dire une commission constituée spécialement pour l’examen d’un projet ou d’une proposition – l’examen est effectué par l’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale ou des sept commissions du Sénat.
La commission saisie d’un texte (dite commission saisie au fond) désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui sera imprimé et distribué et mis à disposition par voie électronique.
Le renvoi des textes à l’une ou l’autre des commissions permanentes est effectué par le Président de l’assemblée en fonction de leurs compétences respectives, telles qu’elles sont définies par le règlement de l’assemblée. Sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, le Président d’une assemblée peut désormais soumettre une proposition de loi au Conseil d’État, avant son examen en commission, sauf si son auteur s’y oppose.
Sur les textes, projets ou propositions de loi qui lui sont soumis, la commission, après avoir procédé à des auditions et à un examen approfondi des articles, adopte un rapport qui présente ses conclusions. Depuis  2008 , la discussion en séance porte, sauf pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, sur le texte adopté par la commission et non sur le texte initialement déposé.
Si la commission ne présente pas de texte, la discussion s’engage en séance sur le texte initial.

b) L'inscription à l'ordre du jour

Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée.
La Constitution prévoit un délai minimal de six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance (quatre semaines pour les textes transmis par l’autre assemblée). Ces délais ne s’appliquent pas pour les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ou les projets de loi relatifs aux états de crise. Ils ne s’appliquent pas non plus lorsque le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée (dans ce cas, un délai minimal de quinze jours est maintenu pour les seuls projets et propositions de loi organique) et que les Conférences des présidents ne s’y sont pas conjointement opposées.
La Constitution institue un partage de l’ordre du jour, qui est fixé par chaque assemblée :

• deux semaines sur quatre sont réservées par priorité à un ordre du jour fixé par le Gouvernement. En vertu de cette priorité, le Gouvernement arrête la liste des textes qu’il veut faire figurer à l’ordre du jour et fixe l’ordre dans lequel ils seront discutés, ainsi que leur date de discussion ;
• une semaine sur quatre est réservée par priorité au contrôle du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ;
• une semaine sur quatre est réservée à un ordre du jour législatif fixé par chaque assemblée ;
• une journée par mois est consacrée à un ordre du jour réservé aux initiatives des groupes d’opposition ou minoritaires.

c) L'examen en séance publique

La discussion en séance publique s’articule en deux phases : la phase d’examen général (*) et la phase d’examen détaillé (*).

* La phase d'examen général est essentiellement une phase de présentation. Le président de séance, après avoir appelé le texte à l’ordre du jour, donne la parole au Gouvernement représenté par le ministre concerné par la discussion puis au rapporteur de la commission.

La Conférence des présidents organise la discussion générale d’un texte, en fixant sa durée globale, répartie ensuite entre les groupes politiques en tenant compte de leurs effectifs.
Les députés sont inscrits dans la discussion générale par leur président de groupe et l’ordre de passage des orateurs est déterminé par le Président de l’Assemblée en respectant une alternance entre les groupes.

* La phase d'examen détaillé consiste dans la discussion article par article du texte.

• l'examen des articles :

Les amendements peuvent être présentés par tous les participants au débat : Gouvernement, commissions saisies au fond et pour avis, et députés et sénateurs à titre individuel.
Les amendements, excepté ceux présentés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond, doivent avoir été déposés, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, au plus tard, à 17 heures le troisième jour ouvrable qui précède le début de l’examen du texte en séance publique (des délais spécifiques s’appliquent lors de la discussion des lois de finances).
Le président de séance appelle les articles dans l’ordre de leur numérotation, sauf, exceptionnellement, en cas de réserve. La discussion porte sur chaque article et sur tous les amendements qui s’y rapportent. Les députés peuvent s’inscrire, pour deux minutes, dans la discussion d’un article. Lorsque deux orateurs d’avis contraire se sont exprimés, la clôture de la discussion peut être décidée par le président de séance ou proposée par un membre de l’Assemblée (l’Assemblée se prononce alors après qu’un orateur au maximum se soit exprimé contre la clôture).
Après ces interventions, le président de séance appelle les amendements. La parole est donnée à l’auteur de l’amendement pour deux minutes, puis au rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, à celui de la commission saisie pour avis, ainsi qu’au ministre pour qu’ils donnent leur avis et, enfin, à un orateur hostile à l’amendement.
A noter que l'ordre d’appel des amendements présente une grande importance pour le déroulement du débat notamment car l’adoption d’une solution entraîne automatiquement l’élimination des solutions concurrentes. Les principes de base de la mise en discussion des amendements conduisent à aller du général au particulier : une suppression d’article est appelée avant la suppression d’un alinéa, la suppression d’un alinéa avant celle d’une phrase incluse dans cet alinéa, etc.

• les votes :

Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, l’assemblée vote sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu’au dernier d’entre eux.
À l’issue de l’examen des articles, il peut être procédé à une seconde délibération de tout ou partie du texte, celle-ci étant de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission. Le président de séance met ensuite aux voix l’ensemble du texte, éventuellement modifié par les amendements précédemment adoptés. Ce dernier vote peut être précédé d’explications de vote, qui sont accordées à raison d’un orateur par groupe, pour une durée de cinq minutes.
Les votes ont lieu normalement à main levée. En cas de doute sur le résultat d’un vote à main levée, le président de séance procède au vote par assis et levé. Dans ces deux cas, aucune précision sur le sens des votes des députés présents n’apparaît au compte rendu des mardi après les questions au Gouvernement). Ce type de scrutin est appelé « vote solennel ».

• le temps législatif programmé :

La possibilité d'organiser un temps législatif programmé a été ouverte par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, sur le fondement de l’article 44 de la Constitution.
Il s’agit de fixer une durée maximale pour l’examen de l’ensemble d’un texte, 60 % du temps étant attribué aux groupes d’opposition puis réparti entre eux à proportion de leur effectif numérique. Le reste du temps est réparti de la même façon entre les groupes de la majorité. Les non-inscrits disposent d’un temps de parole spécifique.

2.2   La transmission et les lectures successives

Le texte adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à l’autre assemblée qui l’examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes modalités (examen par une commission, inscription à l’ordre du jour et discussion en séance publique).
Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans modification, ce texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées.
À partir de la deuxième lecture, les articles précédemment votés en termes identiques par l’une et l’autre assemblée ne sont pas remis en discussion : le champ de la navette ne comprend plus ces articles dits « conformes ».
Seuls restent en discussion les articles du texte pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenues à l’adoption d’un accord. La navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième lecture et plus, tant que tous les articles n’ont pas été adoptés dans les mêmes termes.
La CMP interrompt le cours normal de la navette.

3   La commission mixte paritaire (CMP)

Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque assemblée ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement engagé la procédure accélérée – à provoquer la réunion d’une commission comprenant sept députés et sept sénateurs commission mixte paritaire (CMP).
Le président de la CMP est traditionnellement le président de la commission saisie au fond de l’assemblée où se tient la commission mixte, le vice-président étant le président de la commission saisie au fond de l’autre assemblée. Le bureau comprend deux rapporteurs, un député et un sénateur, qui seront chargés de rendre compte de ses travaux devant leur assemblée respective.
Au cours de cette réunion, ces parlementaires cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Ils peuvent décider de retenir la rédaction précédemment adoptée par l’une ou l’autre assemblée ou bien d’élaborer, pour certains articles, une rédaction nouvelle de transaction. Il n’existe pas de règles encadrant formellement les débats en CMP.

3.1   La CMP et le texte de compromis

Le Gouvernement peut soumettre ce texte à l’approbation de l’une puis de l’autre assemblée. Il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui convient pas, renoncer à faire statuer les assemblées sur ce texte. Dans ce cas, la navette reprend au stade où elle avait été interrompue et doit se poursuivre jusqu’à l’adoption du texte en termes identiques par les deux assemblées.
Si chaque assemblée adopte l’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi, compte tenu du texte élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte devient définitif.

3.2   La CMP et le dernier mot donné à l'Assemblée nationale

Si la CMP n’est pas parvenue à établir un texte de compromis, le Gouvernement a la possibilité de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. Cette procédure comporte trois étapes se déroulant dans l’ordre suivant : la nouvelle lecture par l’Assemblée, la nouvelle lecture par le Sénat et la lecture définitive par l’Assemblée.
Lors de la lecture définitive, l’Assemblée nationale délibère dans un cadre strictement délimité. Elle statue, sur proposition de la commission, soit sur le texte établi par la commission mixte paritaire, s’il y en a un, soit sur le texte qu’elle a adopté au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d’autres amendements que ceux adoptés en séance par le Sénat lors de sa nouvelle lecture.

3.3   Les procédures particulières d’adoption : la procédure d'examen simplifiée, le « vote bloqué », l'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte

• La procédure d'examen simplifiée

La procédure d’examen simplifiée, décidée en Conférence des Présidents, s’applique à des textes présentant un intérêt plus technique que politique, souvent pour l’examen de conventions ou d’accords internationaux.
Elle n’est engagée que si aucune opposition ne s’est manifestée, à la demande du Président de l’Assemblée nationale, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe.
Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée ne fait l'objet d'aucun amendement, le Président met aux voix l'ensemble du texte après la discussion générale.
A défaut, la discussion des articles s'engage. Elle est très abrégée : ceux sur lesquels il n’est pas présenté d’amendements ne sont ni appelés, ni mis aux voix ; seuls sont discutés les amendements et les articles auxquels ils se rapportent. En outre, les interventions sont limitées en nombre et en durée.

• Le « vote bloqué »

Le vote bloqué, prévu par l’article 44 de la Constitution, permet au Gouvernement de demander à l’une ou l’autre assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.
La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les articles faisant l’objet du vote unique. Elle ne permet pas de faire obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s’y rapportent, y compris des amendements non retenus par le Gouvernement.

• L'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte

L’alinéa 3 de l'article 49 Constitution permet au Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, ou, une fois par session, sur un autre projet ou proposition de loi.
Cette procédure ne peut pas être mise en œuvre devant le Sénat, le Gouvernement n’étant pas responsable devant cette assemblée. Comme dans le cas du vote bloqué, le Gouvernement est libre de choisir le moment où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l’engage.
À la différence du vote bloqué, l’engagement de responsabilité a pour effet de suspendre immédiatement la discussion du texte sur lequel il porte.
Si une motion de censure est déposée et votée, le Premier ministre doit remettre la démission de son Gouvernement.

4   La promulgation de la loi

L’adoption définitive d’un projet ou d’une proposition de loi clôt débouche en principe sur la promulgation de la loi.
Le texte définitif est transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui est notamment chargé de présenter le texte à la signature du Président de la République (celui-ci a la compétence de promulguer les lois c’est-à-dire de lui donner force exécutoire).
Le Président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour promulguer la loi laquelle est ensuite publiée au Journal officiel de la République française.
A noter que la promulgation d’une loi peut être retardée dans deux cas :

• Le Conseil constitutionnel est saisi pour contrôler la constitutionnalité de la loi ;
• Une nouvelle délibération de la loi peut être demandée par le Président de la République : dans le délai de quinze jours à compter de l’adoption de la loi par le Parlement, le Président de la République peut en effet demander une nouvelle délibération de la loi, notamment pour remédier à une déclaration d’inconstitutionnalité.