Sommaire

• 1  LES DÉPENSES
  • 1.1  Le montant des dépenses de l’Etat
    • 1.1.1   La situation prévue en 2013
    • 1.1.2  L’évolution du montant
  • 1.2  La structure des dépenses
    • 1.2.1  La répartition par titres
    • 1.2.2  La répartition par missions
    • 1.2.3  La répartition par ministères
• 2  LES RECETTES
  • 2.1  Les différentes recettes de l’Etat
  • 2.2  Les principales mesures fiscales
    • 2.2.1  Les mesures touchant les ménages
      • 2.2.1.1  L’impôt sur le revenu (IR)
      • 2.2.1.2  Les autres impôts
    • 2.2.2  Les mesures visant les entreprises
• 3  LE SOLDE
  • 3.1  Le déficit
  • 3.2  Son financement : l’emprunt
  • 3.3  Ses conséquences : la dette

Le Projet de loi de finances 2013 (PLF) a été adopté en Conseil des ministres le 28 septembre 2012 et déposé sur le bureau de l’Assemblé nationale le lendemain en même temps que le Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2013-2017. Ce budget 2013 s’inscrit donc dans une stratégie d’ensemble que le PLPFP définit et ce, conformément aux engagements européens de la France et notamment ceux du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) qui a été signé le 2 mars 2012 qui est en voie de ratification. Il respecte, par anticipation, les dispositions du projet de loi organique qui permet d’introduire en droit français les exigences de ce Traité.

Le PLPFP présente une trajectoire de solde structurel pour l’ensemble des administrations publiques. Conformément aux dispositions du TSCG, il est prévu de revenir à l’équilibre structurel en 2017. Le solde structurel devant passer de - 3,6 % à - 1,6 % en 2013. Quant au déficit effectif il devrait être ramené à -3 % en 2013, et atteindre - 0,3 % du PIB en 2017. La promesse du président Hollande de ramener le déficit effectif à 0% en 2017 ne sera donc pas tenue, mais en termes de déficit structurel, qui est la nouvelle référence du TSCG, la promesse le sera.

Déclinant le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2013-2017, le PLF 2013 prévoit des baisses de dépenses à hauteur de 10 milliards d’euros et des hausses d'impôts de plus de 20 milliards d’euros. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale présente de son côté des mesures de recettes complémentaires qui permettront d’atteindre les objectifs en matière de solde.

1  LES DÉPENSES

Les dépenses publiques n’ont cessé d’augmenter de 2007 à 2010, après une légère diminution en 2011 et 2012, elles devraient croitre à nouveau en 2013.

1.1  Le montant des dépenses de l’Etat

1.1.1   La situation prévue en 2013

Les dépenses totales de l’Etat s’élèveront à 370,9 milliards d’euros. Ce chiffre inclut les dépenses du budget général, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et au profit de l’Union européenne.

Quant aux deux budgets annexes leurs dépenses s’élèveront à 2,4 milliards d’euros. Les dépenses des comptes d’affectation spéciale atteindront 74,5 milliards d’euros et celles des comptes de concours financiers, 114,7 milliards d’euros.

1.1.2  L’évolution du montant

Les dépenses du budget de l’État, respectent les règles fixées par le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2013-2017 (PLPFP). Celles-ci prévoient la mise en œuvre d’une double norme de dépenses, destinée à encadrer leur évolution.

Les dépenses de l’Etat, hors dette et pensions de retraite, sont stabilisées en valeur en 2013 au niveau de la loi de finances initiale 2012. En conséquence, elles seront à un milliard près égales au niveau fixé en 2012, malgré l’augmentation des prix (1,75 %).

La mise en œuvre de ce principe a exigé de la part de l’ensemble des ministères des efforts importants afin de dégager des économies, permettant à la fois de contenir l’évolution naturelle de certaines dépenses et de financer les priorités du gouvernement.

Cette norme « zéro valeur » s'entend hors service de la dette et versement des pensions des agents publics retraités.

Ainsi la dépense totale de l’État diminuera-t-elle de 1,4 % en volume en 2013.

1.2  La structure des dépenses

Les dépenses du budget de l’Etat sont présentées par titre et par mission. Les titres font apparaître leur nature financière alors que les missions correspondent aux politiques publiques. Les titres et les missions relèvent de ministères différents.

1.2.1  La répartition par titres

Ce sont les dépenses d’intervention qui restent les plus importantes (39%) elles sont à peu près équivalentes à l’addition des dépenses de personnel et de la dette (30,3 % + 11 % = 41,3 %). Quant aux dépenses des pouvoirs publics (Présidence, assemblée parlementaires etc…), à l’investissement et aux opérations financières elles restent modestes puisqu’elles ne dépassent pas les 3% chacune.

Trois titres voient leur dotation diminuer d’une année sur l’autre, il s’agit du Titre 1, Pouvoirs publics ; du Titre 4, Charge de la dette et du Titre 5, dépenses d’investissement. Tous les autres augmentent même si parfois c’est insensiblement si l’on tient compte de l’inflation. Ainsi, le Titre 2, Dépenses de personnel croît de 2 milliards, mais dans ce titre les rémunérations d’activité restent au même niveau et en tenant compte de l’inflation, diminuent.

De même, les dépenses de fonctionnement, croissent légèrement.

C’est le titre 2 (dépenses de personnel) qui, s’il reste pratiquement stable connaît un certain nombre de modifications internes.

Les créations d’emplois dans les missions prioritaires (enseignement, sécurité et justice) sont gagées par 12 298 suppressions dans les autres missions. La masse salariale de l’Etat est quasiment stabilisée (0,2 % en valeur).

1.2.2  La répartition par missions

Selon la LOLF, « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Dans le budget 2013, trente missions sont prévues, neuf sont interministérielles, ce qui signifie que les programmes qu’elles rassemblent sont mis en œuvre par plusieurs ministères. Les autres relèvent d’un seul ministère. La mission la mieux dotée est celle la dette (22,90%) juste devant de l’enseignement scolaire qui rassemble 22% de l’ensemble. Au total, l’Etat consacre presque un tiers de son budget à l’enseignement, puisque la mission Enseignement scolaire ajoutée à la mission Recherche et enseignement supérieur rassemblent 35 % des crédits budgétaires.

Dans le PLF 2013, 11 missions voient leur dotation augmenter. Il s’agit notamment de :

• la mission Enseignement scolaire (+ 0,6 %) : l’augmentation des crédits permet de créer 8 781 emplois au ministère de l’Éducation nationale et 230 emplois dans l’enseignement technique agricole. 6 000 emplois d’avenir de professeurs seront également financés en 2013.
• la mission Recherche et enseignement supérieur (+ 2,1 %) : des moyens supplémentaires sont dédiés aux universités pour la création de 1 000 postes dès la rentrée 2013, ainsi qu'à l’immobilier universitaire. Les moyens alloués aux bourses sur critères sociaux ainsi qu’au logement étudiant sont par ailleurs renforcés. Par ailleurs, les organismes de recherche bénéficient d’une augmentation de leurs moyens et la contribution française aux organisations internationales de recherche est majorée ;
• les missions Justice, Sécurité et Sécurité civile (+ 1,1 %) : les moyens supplémentaires prévus en 2013 permettront la création de 1 000 emplois : 520 sur la Justice, au profit de la protection judiciaire de la jeunesse, des services judiciaires et pénitentiaires et de la justice administrative et 480 pour les missions de sécurité de la police nationale et la gendarmerie ;
• la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 5,1 %) : l’augmentation des crédits de la mission s’explique par un effort important en faveur des adultes handicapés (AAH), ainsi que du soutien aux politiques de cohésion sociale et d’égalité entre les femmes et les hommes ;
• la mission Travail et emploi (+ 1,7 %) : les crédits de la mission sont renforcés afin de faire face à la hausse du chômage à travers la mise en œuvre des emplois d’avenir (100 000 contrats en 2013) ainsi que le renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi (2000 recrutements supplémentaires). Les crédits dédiés à l’accès à la qualification des jeunes sont stabilisés et le dispositif d’accompagnement des demandeurs d’emplois est reconduit ;
• la mission Outre-mer (+ 5,1 %) : l’augmentation des crédits de la mission permet de soutenir la production de logements sociaux et de financer des équipements structurants. La montée en puissance du service militaire adapté peut également être poursuivie et les moyens dédiés au régime d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale spécifiques sont renforcés.

1.2.3  La répartition par ministères

De loin, c’est le ministère de l’économie et des finances qui est le mieux doté avec 169,2 milliards d’euros ce qui représente un peu moins de la moitié des dotations des ministères (42,7%). Vient ensuite le ministère de l’éducation nationale avec 15,8% et le ministère de la défense (10,5%).

Les ministères les moins dotés sont le redressement productif (0,25 %), la réforme de l’Etat (0,6 %), l’Outre mer (0,5%). Entre ces deux extrémités il faut mentionner l’Enseignement supérieur et la recherche (5,79%), l’Intérieur (5,44%), le Travail (3,16%), la Justice (1,9%).

2  LES RECETTES

Les prélèvements obligatoires ne cessent de croitre depuis 2009, date à laquelle ils avaient atteint 41,70 % du PIB. En 2013, ils devraient s’élever à 46,3 % et sur leur lancée ils culmineraient à 46,70% en 2015, date à laquelle ils amorceraient un léger déclin.

2.1  Les différentes recettes de l’Etat

Dans le budget de l’Etat, l’essentiel des recettes est constitué de recettes fiscales : impôts et taxes. Seules 5% sont des recettes non fiscales.

En 2013, l'impôt sur le revenu (IR) rapportera 77,9 milliards d'euros à l'État. Soit un peu moins de la moitié de la TVA, 9 milliards de plus que l'impôt sur les sociétés ou encore une hausse de 23 % par rapport à 2012 ! Cette envolée de l'IR résume la stratégie fiscale du gouvernement : plutôt que de toucher aux impôts indirects (TVA), le durcissement des prélèvements obligatoires reposera essentiellement sur la fiscalité directe que le Gouvernement veut rendre «plus progressive», autrement dit plus sévère pour les ménages les plus aisés. Si cela ne signifie pas que chaque ménage verra son IR croître de 23 %, l'augmentation du produit de cet impôt s'explique par la réintégration dans le barème de nombreux revenus notamment ceux du capital. De même, la création d'une nouvelle tranche à 45 % et d'une taxe exceptionnelle à 75 % pour les hauts revenus complète, par le haut, les ressources de cet impôt.

2.2  Les principales mesures fiscales

Le Président de la république et Le Gouvernement ont annoncé des augmentations d’impôt de 20 milliards d’euros réparties équitablement entre les ménages (10 milliards) et les entreprises (10 milliards)

2.2.1  Les mesures touchant les ménages

2.2.1.1  L’impôt sur le revenu (IR)

Plusieurs mesures vont modifier cet impôt.

• Le gel du barème

          Pour les revenus de 2012, imposés en 2013, le gouvernement Ayrault proroge une des mesures du gouvernement précédent: le gel du barème de l'impôt sur le revenu. Ce gel équivaut à une hausse d'impôt d'environ 2 %. Mais elle ne concernera que 16 millions de foyers fiscaux, sur un total de 36 millions. Les ménages qui ne sont pas imposés et ceux qui le sont à 5,5 %, soit 20 millions de foyers, bénéficieront d’une décote qui annulera les effets du gel. Celui-ci rapportera 1,3 milliard d'euros à l'Etat.

• La limitation des effets du quotient familial

          L’application du quotient familial ne pourra procurer un avantage supérieur à 2 000 euros et non plus 2 336 euros pour chaque demi-part de charge de famille, et ce dès les revenus de 2012. Cette mesure devrait rapporter 490 millions à l'État.

• La création d’une tranche à 45 %

          Le barème de l'IR applicable aux revenus de 2012, imposés en 2013, comportera une tranche supplémentaire, fixée à 45 %. Elle s’appliquera aux revenus annuels par part dépassant 150.000 euros. Cette mesure, qui touchera 50.000 contribuables et rapportera 320 millions à l'État.

• Le plafonnement des effets des niches fiscales

          Le plafond actuel global est de 18.000 euros augmenté de 4 % des revenus. Le PLF 2013 le ramène à 10.000 euros. Il s’appliquera à l'impôt sur le revenu 2013, payé en 2014.

          Mais, les niches outre-mer, le Malraux (restauration d'immeuble bâti) et les Sofica (investissements dans le cinéma et l'audiovisuel) échapperont à cette mesure.

• L’alignement de la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail

          Cette mesure rapportera 3 milliards à l’Etat. A l’heure actuelle, par le biais du prélèvement forfaitaire libératoire, les intérêts des placements financiers peuvent être imposés à 24 %, les dividendes à 21 % et les plus-values de cession d’actions ou d’obligations à 19 %. Pour les intérêts et dividendes perçus en 2012 et les cessions réalisées à partir du 1^er janvier 2012, l’imposition se fera selon le barème de l'IR. Cependant, les intérêts inférieurs à 2 000 euros échapperont à cette mesure. Cet alignement de la fiscalité du capital sur celle du travail allégera la charge fiscale des ménages imposés au taux de 5,5 % et de 14 % et l'alourdira pour ceux imposés au taux de 30 %, 41 % et 45 %.

• Une nouvelle niche en matière immobilière

          Un nouveau dispositif en faveur de l'investissement locatif, le «Duflot», permettra de bénéficier d’une réduction d'impôt étalée sur neuf ans et égale à 18 % du prix d'achat du logement. Si la ristourne fiscale est effectivement meilleure que celle de l'actuel Scellier, en revanche, le plafond des loyers sera plus bas. Cette nouvelle niche coutera 35 millions au budget.

2.2.1.2  Les autres impôts

• L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

          Un nouveau barème d'ISF s’appliquera en 2013, avec des taux d'imposition s’échelonnant de 0,5 % à 1,5 %. Ce nouveau barème sera plus avantageux que celui qui prévalait avant la réforme de 2011. Le seuil d'entrée à l'ISF restera à 1,31 million d'euros de patrimoine, et un mécanisme lissera l'entrée en imposition. Un plafonnement est réintroduit : la somme de l'ISF, de l'impôt sur le revenu, des prélèvements sociaux et de la taxe à 75 % ne devra pas dépasser 75 % des revenus du contribuable. Un bouclier fiscal est donc établi. Cette refonte de l'ISF rapportera 1 milliard en 2013.

• Le bonus-malus automobile

          A la suite de la conférence environnementale, le malus pour les voitures polluantes est renforcé. Le seuil est abaissé de 5 g de CO2/km. En contrepartie, le bonus est augmenté de 5 000 à 7000 euros pour les véhicules électriques et de 2000 à 4000 euros pour les hybrides. Au total, l'État prévoit de bénéficier de 400 millions d'euros par le malus, mais d'en dépenser 450 millions pour le bonus. Le solde serait donc déficitaire de 50 millions. Mais tout dépendra des ventes réelles de voitures en 2013.

• La taxe spéciale à 75 %

          La taxe à 75 % s'appliquera à toute personne dont les revenus d'activité de 2012, puis de 2013, dépasseront 1 million d'euros. Elle est exceptionnelle dans la mesure où elle ne s’appliquera que pendant ces deux années. Les revenus du capital (plus-values, stock-option, dividendes…) seront toutefois exonérés. De plus, la taxe à 75 %, qui ne frappera que la fraction supérieure à 1 million, intégrera la surtaxe Fillon et les prélèvements sociaux, si bien que l'imposition réelle sera de 63 % ou 64 %. 1500 personnes devraient payer cette taxe, ce qui augmentera leur impôt de 140.000 euros en moyenne. L'État y gagnera 210 millions par an.

• La Contribution solidarité autonomie pour les retraités (CSA)

          Cette contribution patronale sur les salaires a été créée en 2004 afin de financer l'aide aux personnes âgées dépendantes. Les pensions des retraités imposables y seront également soumises, à un taux réduit de 0,15 %, contre 0,3 % sur les salaires. Cette mesure financera les dépenses de Sécurité sociale, avant d'être allouée, en 2014, au financement de la dépendance.

2.2.2  Les mesures visant les entreprises

Elles sont de deux ordres :

  > La limitation des niches fiscales des grandes entreprises

     Les grandes entreprises vont être soumises à un coup de rabot de 7 milliards d'euros sur plusieurs niches fiscales. Il vise à « réduire de 30% l'écart » qui voit aujourd'hui les grands groupes bénéficier d'un taux d'imposition sur les sociétés inférieur de vingt points à celui des petites et moyennes entreprises (PME).

Plus précisément, il s’agit de:

• la limitation de la déductibilité des charges financières qui devrait rapporter 4 milliards

           La possibilité pour les entreprises de déduire leurs charges financières nettes est désormais limitée à 85 % puis, à compter de 2014, 75 % du montant de celles-ci. Cette mesure n’affecte pas les PME dont les charges financières nettes sont inférieures à 3 M€.

• la réduction de la niche « Copé ».

           L’avantage lié à l’exonération des plus-values à long terme réalisées par les entreprises à l’occasion de la cession de titres de participation va être réduit. Cette disposition selon le gouvernement est à la fois coûteuse (2 milliards), concentrée sur un petit nombre d’entreprises et inéquitable dans son calcul.

• la mise en place d’un Impôt sur les sociétés minimum de 50 %.

           La possibilité pour les entreprises de reporter leurs déficits antérieurs sur leurs bénéfices futurs est limitée : l’impôt sur les sociétés minimum est ainsi porté à 50 % du résultat, sous réserve d’une franchise pour les petites entreprises. Cette disposition devrait rapporter 1 milliard.

  > La création de contributions exceptionnelles

• La taxe sur les entreprises d'assurance

           Une contribution de 7 % sur les sommes placées par les entreprises d'assurance en réserve de capitalisation est créée, elle vient compléter la taxe de 10 % mise en place par la loi de finances pour 2011. Cette mesure permettra de réduire l’avantage fiscal dont ont bénéficié les entreprises du secteur de l’assurance, les sommes placées dans cette réserve étant issues de plus-values exonérées d’impôt sur les sociétés.

• La réforme du cinquième acompte d’impôt sur les sociétés 1,0

           Le régime des acomptes d’impôt sur les sociétés (IS) dont sont redevables les grandes entreprises, est modifié afin de rapprocher le paiement de l’impôt de la réalisation du résultat.

Ces deux réformes devraient rapporter 1,8 milliards.

D’autre part, le dispositif de crédit d’impôt recherche (CIR) est renforcé au bénéfice des PME dans la mesure où son périmètre est étendu à leurs dépenses d’innovation liées à la conception de prototypes de nouveaux produits, afin d’appréhender plus efficacement l’ensemble des frais qui participent à la croissance et à la compétitivité des PME.

3  LE SOLDE

Le solde des comptes publics est négatif. Ce déficit devrait être progressivement résorbé, mais il doit être financé par des emprunts, ce qui engendre une dette de plus en plus importante.

3.1  Le déficit

Depuis plus de 30 ans, les finances publiques françaises ont été en déficit de manière permanente. Il faut remonter à 1974 pour trouver la trace d’un excédent des administrations publiques. L’année 1975 marque la première année de déficit substantiel, lié au plan de relance visant à contrecarrer les effets récessifs du premier choc pétrolier. Depuis lors, les finances publiques ont connu à plusieurs reprises des phases de redressement (1976-1980 ; 1994-2000 ; 2004-2006), mais qui ont toujours été suivies de rechutes.

En 2009, le déficit public atteignait 7,5 % du PIB, ce qui est un record en la matière. Il est vrai que la crise était passée par là. Depuis, un effort de redressement a été mené et annoncé dans les différentes lois de programmation des finances publiques qui ont justement été créées à cet effet lors de la révision constitutionnelle de 2008. Une diminution progressive du déficit a pu alors être constatée, puisqu’il est passé de 7,5 % en 2009 à 4,5% en 2012. Cette évolution a été confirmée par le Président de la République élu en mai 2012 et ce d’autant plus que nos engagements européens et la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne (TSCG) nous oblige à atteindre l’équilibre à moyen terme. Cet objectif est d’ailleurs exprimé dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2013-2017.

L’équilibre structurel, qui constitue l’objectif de moyen terme de la France au sens du Pacte de stabilité et de croissance et du TSCG, sera atteint en 2016.

En 2013, l’ajustement structurel sera élevé (+2,0 point) .Entre 2014 et 2016, l’ajustement structurel se poursuivra au rythme moyen de 0,5 point par an, reflet de la poursuite des efforts de maîtrise de la dépense publique, jusqu’à l’atteinte de l’objectif d’équilibre de moyen terme.

Le déficit des comptes publics est provoqué essentiellement par le déficit des administrations centrales, c'est-à-dire de l’Etat.

Quant aux administrations de sécurité sociale, leur part est bien moins importante. Le déficit de l'ensemble des régimes de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être réduit de 3,3 milliards d'euros en 2012 et s'établir à -19,3 milliards d'euros. Il serait ainsi réduit d'un peu plus de 10 milliards d'euros par rapport au niveau exceptionnel, proche de 30 milliards d'euros, atteint en 2010. Le déficit de 2012 reste cependant très élevé et représente encore plus du double de celui de 2008. En 2012 comme en 2011, la réduction du déficit porte principalement sur le régime général dont le solde serait ramené de -17,4 milliards d'euros en 2011 à -13,1 milliards d'euros en 2012. Sur les deux années 2011 et 2012, ce déficit aura ainsi été réduit de 11 milliards d'euros. Mais ce fameux « trou de la Sécurité sociale » doit être résorbé au plus tôt. Le Gouvernement s’y est engagé à travers le projet de loi de programmation des finances publiques 2013-2017.

Dans ce texte, les administrations de sécurité sociale (qui incluent, outre le régime général, les régimes complémentaires, l’Unédic, les régimes spéciaux, les régimes des indépendants et divers fonds – dont la CADES et le FRR) verraient également leur solde s’améliorer nettement, passant d’un déficit de 0,5 point de PIB en 2012 à un excédent de 0,8 point de PIB. L’excédent à l’horizon de la prévision reflèterait principalement le solde structurellement excédentaire de l’ensemble CADES-FRR (0,5 point de PIB en 2012 et 0,6 point de PIB en 2017).

La part des collectivités territoriales dans le déficit public est minime. Il est vrai que le déficit de leurs comptes est interdit et qu’il existe des procédures permettant de garantir cette interdiction. Aussi le déficit de leurs comptes devait totalement disparaître en 2015 si l’on en croit le projet de loi de programmation des finances publique 2012-2017.

C’est le déficit de l’État qui est le plus important et c’est sur lui que doit porter l’effort principal. Dès les débuts de la V^e sous l’influence d’Antoine Pinay on veut revenir à l’orthodoxie financière oubliée sous la république précédente. Pour cela, dès 1959 on prévoit un découvert de plus en plus étroit, si bien qu’en 1965 on corrige le tir en prévoyant l’équilibre. Mais cet objectif ne sera atteint que durant cinq années (1970, 1971,1972, 1973, 1974). A partir de 1975 l’équilibre annoncé ne sera plus atteint. On sous-estime l’effet du choc pétrolier. Mais en 1978 on comprendra que les choses ont profondément changé et que l’on est entré dans une crise de longue durée. Depuis cette date, chaque budget sera voté en déficit et bien sûr exécuté en déficit.

Toutefois, le déficit va prendre des proportions de plus en plus grandes. Ainsi, en 1978 il sera seulement de 1,37 milliards d’euros. Il atteindra 50 milliards en 1995. Mais le vrai « record » avait été battu en 1993 puisque le déficit de 48 milliards d’euros représentait 4,37 % du PIB contre « seulement » 4,17 % en 1995. Depuis cette date il a dans un premier temps diminué lentement : 31,5 milliards en 1999 (2,34 % du PIB), 29 milliards en 2000.

Mais, depuis, dans un deuxième temps il a, à nouveau, amorcé une ascension vertigineuse passant à 32 milliards d’euros en 2001, puis à 49 milliards d’euros en 2002 pour atteindre 57 milliards d’euros en 2003. A partir de 2004 la courbe s’inverse lentement (en exécution). Toutefois, en 2008 le déficit a cru en raison de la crise financière. Et en 2009, puis en 2010 il a atteint un sommet. Avec l’adoption de la première loi de programmation des finances publiques une politique de maîtrise du déficit a permis d’en restreindre progressivement l’importance. C’est cette politique qui est poursuivie dans la cadre de la nouvelle loi de programmation des finances publiques 2013-2017.

Pour 2013, le déficit est évalué à 61,6 milliards d’euros, en amélioration de 22 milliards d’euros par rapport au solde révisé pour 2012 (estimé lui à 83,6 milliards d’euros, soit en dégradation de près de plus de 2 milliards d’euros par rapport au solde de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, dont près de 26 milliards d’euros sont la conséquence des mesures de redressement nécessaires pour respecter la trajectoire de finances publiques.

La trajectoire pluriannuelle, prévue par la loi de programmation pour l’Etat est marquée par une maîtrise des dépenses tout au long de la période 2013-2017 qui permet de limiter le poids des dépenses de l’État dans le PIB, alors que les recettes connaîtraient une hausse en début de période avant de se stabiliser de 2014 à 2017. Le déficit de l’État se réduirait continûment, passant de 61,6 milliards d’euros en 2011 à 24,5 milliards d’euros en 2017.

3.2  Son financement : l’emprunt

Pour financer le déficit, l’Etat emprunte. Plus précisément c’est l'Agence France Trésor (AFT) qui dépend du ministère de l’économie et des finances qui intervient. A cette fin, l’AFT va publier le programme indicatif de financement de l’État pour l’année 2013 arrêté par le ministre de l'Économie sur la base du tableau de financement contenu dans le projet de loi de finances.

En 2013, l’État doit financer un déficit budgétaire prévisionnel de 61,6 milliards d’euros, Il devra également assurer le remboursement de 46,5 milliards d’euro de dette à moyen et long terme venant à échéance ainsi que de 1,6 milliards d’euro de dettes reprises par l’État.

Son besoin de financement est donc de 171,1 milliards d’euros. Ce besoin sera couvert essentiellement par l’émission à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes de rachats, auxquelles s’ajoutent des annulations de titres de l’État par la Caisse de la Dette Publique.

L’AFT utilise différents types d’emprunts :

• Les obligations assimilables du Trésor (OAT). Elles sont émises pour une durée de 7 à 50 ans. Elles servent à couvrir les besoins de financement à long terme. Elles sont dites assimilables en raison de la possibilité de les rattacher à une tranche d’emprunt émise antérieurement et dont elles reprennent les caractéristiques. Elles sont généralement à taux fixe et sont émises selon la technique de l’adjudication à la hollandaise (ou adjudication à prix demandé) qui revient à mettre en concurrence des souscripteurs (banques nationales et étrangères) faisant chacun des offres de prix (taux d’intérêt, commission).
• Les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts annuels (BTAN) sont émis pour une durée de 2 à 5 ans, ces titres servent à couvrir les besoins de financement à moyen terme. Ils sont émis par voie d'adjudication le troisième jeudi du mois, sauf en août et en décembre
• Les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) sont émis pour une durée de 3 mois, 6 mois ou 1 an, ils sont destinés à couvrir les besoins de trésorerie de l’Etat, notamment infra-annuels, nécessités par l’obligation de payer les dépenses alors que les recettes fiscales sont insuffisantes. Ils sont à intérêts précomptés, car les intérêts sont payés à l’avance. L’encours des BTF varie tout au long de l’année, il est fort en été et diminue en fin d’année, grâce aux rentrées fiscales.

3.3  Ses conséquences : la dette

Les différents emprunts se multipliant, la dette publique ne cesse d’augmenter. Il existe une dette négociable, c'est-à-dire contractée sous forme d'instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor) et une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics, etc.) sur le compte du Trésor et qui constitue, elle aussi, un moyen de financement de l'Etat.

La dette des administrations publiques au sens du Traité de Maastricht mesure l'ensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques (APU), à l'exception des crédits commerciaux et des décalages comptables. Il s'agit d'une dette brute, ce qui signifie que les avoirs financiers des APU (dépôts monétaires du Trésor auprès de la Banque de France, pensions, participations de l'Etat, placements en valeurs mobilières des caisses de retraite) ne viennent pas en déduction de celle-ci. La dette Maastricht est mesurée en valeur nominale et non en valeur de marché. Elle est consolidée, ce qui signifie qu'elle exclut les dettes contractées entre APU, notamment les dépôts des collectivités locales auprès du Trésor public. Elle est détenue à plus de 65% par des non-résidents.

La dette est un élément très lourd du budget de l’Etat : le versement des intérêts annuels, « le service de la dette » représente le premier poste du budget par l'importance, devant l'éducation nationale. Il approche le montant du déficit prévu.

Une inflexion de ce rythme de progression est attendue en 2013, grâce à l’effort de réduction du déficit à 3 % et à une décélération des efforts du soutien financier à la zone euro, ces derniers constituant la majeure partie des flux de créances attendues en 2013.

La dette publique va battre un nouveau record en 2013, à 91,3% du PIB selon la nouvelle prévision revue à la hausse, avant de commencer à refluer en 2014. Entre 2007 et 2011, le ratio de dette publique (hors soutien financier à la zone euro) a progressé de 21 points, soit une augmentation sans précédent depuis l’après-guerre, conséquence de la récession de 2008-2009 mais également de déficits structurels élevés récurrents.

Toutes ces prévisions se fondent cependant sur des hypothèses de croissance estimées à 0,8 % par an en 2013 et de 2,0 % par an de 2014 à 2017.

Or, selon l'INSEE, les troisième et quatrième trimestres 2012 devraient être marqués par une stagnation du PIB, après déjà trois trimestres à 0%. Le pouvoir d'achat devrait reculer de 0,1% sur l'année à cause des hausses d'impôts.

La consommation des ménages va de nouveau baisser dans les prochains mois et reculera de 0,1 % sur 2012, l'investissement des entreprises, va décroître de 0,2 % sur l'année. Les industriels, dont les taux de marge sont historiquement faibles (27,9 % à la fin de l'année) ne sont pas particulièrement confiants. Quant aux exportations, elles ne progresseront que de 2,1 % sur l'ensemble de l'année, après 5,5 % en 2011 et 9,2 % en 2010.

Dans ce contexte économique relativement sombre, la trajectoire des finances publiques dessinée par la loi de programmation, reprise et appliqué par la loi de finances risque de ne pas être respectée. Des mesures de correction plus ou moins importantes devront alors être prises en vertu du TSCG et de sa règle d’or qui vient d’être introduite dans notre droit.

Le budget 2013 est certainement ambitieux, mais c’est un budget potentiellement en sursis