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Collectivités territoriales : paramètres et enjeux de l’action internationale

Dans Coopération internationale 

En mars 2011, 4789 collectivités territoriales françaises (régions, départements, communes et structures intercommunales) menaient des projets de coopération à l’international totalisant près de 12 000 projets avec près de 10 000 collectivités partenaires dans 141 pays. L’action internationale des collectivités territoriales s’est considérablement accrue depuis les lois de décentralisation. Elle a aussi changé de sens même s’il elle reste majoritairement concentrée dans l’Union européenne (UE). Si dans les années 1950, la généralisation des jumelages entendait sceller la réconciliation franco-allemande et amorcer le projet européen, la densification des relations internationales des grandes villes et des régions depuis deux décennies souligne aujourd’hui les changements d’échelle dans le gouvernement des territoires (Lefèvre et Albergo 2007). En quelques décennies, l’action internationale est passée du registre de l’échange culturel à celui du marketing territorial et de la paradiplomatie (Paquin 2004, Pasquier 2012a). Voilà pourquoi il est bien difficile de délimiter précisément l’action internationale des collectivités territoriales. En témoigne la définition toujours plus extensive de la coopération décentralisée qui recouvre aujourd’hui pour les pouvoirs publics « l’ensemble des actions de coopération internationale menées par les collectivités territoriales : jumelages, coopérations, projets de développement, échanges techniques, opérations de promotion économique coopération transfrontalière »[i]. Prenant acte du caractère plastique de cette définition, l’analyse cherchera, tout d’abord, à prendre la mesure des grands paramètres de changement qui affectent l’action internationale des collectivités territoriales puis d’évaluer les enjeux et stratégies qu’elles poursuivent ou que leurs actions révèlent.


[i] Ministère des Affaires étrangères et européennes, Coopération décentralisée et action extérieure des collectivités locales : un état des lieux, mars 2011, p. 1.

Sommaire

1 Les changements d’échelle de la gouvernance territoriale

Plus que tout autre domaine d’action publique, l’action internationale est au cœur des transformations de la gouvernance territoriale (Pasquier et al. 2007). Trois grands paramètres affectent de manière continue l’action internationale: les dynamiques territoriales de l’économie, les politiques de UE et le cadre de la décentralisation « à la française ».

1.1 Les dynamiques territoriales de l’économie

La mondialisation et l’interdépendance économique croissante élargissent le champ d’activité des autorités sub-étatiques. De même que les gouvernements centraux, les collectivités territoriales tendent à ajuster leurs comportements en fonction des nouveaux défis nationaux et internationaux dans la mesure où nombre de secteurs d’action publique, le développement économique, l’environnement, les transports, l’aménagement du territoire ou la culture, apparaissent de plus en plus conditionnés par l’espace mondial et/ou européen.

La nouvelle donne territoriale de la mondialisation bouleverse la géographie économique soumettant les collectivités territoriales à des défis contradictoires de compétitivité et de solidarité nouvelle. Ainsi, en Europe, de nouvelles tendances géographiques émergent avec le resserrement de la croissance autour de grandes zones métropolitaines et une remontée des inégalités territoriales. La conséquence majeure est le creusement des inégalités de croissance au profit des régions et des villes les plus riches. Les investissements vont aujourd’hui dans les régions les plus riches et non pas, comme dans les Trente glorieuses, vers les régions à bas coûts de main d’œuvre (Veltz 2002). Les représentations traditionnelles du territoire sont remises en causes et donc, par conséquent les cadres cognitifs de l’action des collectivités territoriales. Cette mise en concurrence des territoires s'est encore amplifiée ces dernières années avec la concentration des activités économiques dans les aires métropolitaines. Toulouse et le désert midi-pyrénéen en est un bon exemple. De même, la région Ile-de-France doit gérer la tension entre l’attractivité et la croissance du Grand Paris et le maintien d’activités agricoles sur le reste de son territoire. Pour les régions côtières de la Manche, de l’Atlantique ou de la méditerranée, les collectivités territoriales sont confrontées au phénomène bien connu de l’héliotropisme qui concentre les populations sur le littoral au détriment des arrières pays. Les intercommunalités des grandes métropoles régionales s’affirment également en acteur incontournable du développement régional en particulier dans les régions très urbanisées comme le Nord Pas de Calais, l’Ile de France ou Rhône-Alpes.

La mondialisation économique fournit de nouvelles ressources aux villes et aux régions capables d’incarner cette nouvelle modernité de la compétition internationale comme, par exemple, la Bavière et le Bade-Wurtemberg en Allemagne, l’Ecosse ou le Grand Londres au Royaume-Uni, la Catalogne ou Madrid en Espagne, l’Ile de France et Rhône-Alpes en France. Le paradigme de l’attractivité territoriale semble avoir définitivement supplanté celui de l’aménagement du territoire, et donc celui d’un Etat garant de la justice territoriale. Ces tensions économiques croissantes entre des zones en expansion et d’autres en voie de marginalisation sont autant d’incitation à des changements d’échelle dans les stratégies d’action des collectivités. Les stratégies de projection à l’international deviennent ainsi partie intégrante des processus de gouvernance territoriale avec l’objectif de fédérer des coalitions d’acteurs publics et privés autour d’une vision partagée du territoire (Pinson et Vion 2000).

1.2 Un espace européen d’action publique

L’intégration européenne est le second paramètre de changement qui participe directement au changement d’échelle de la gouvernance territoriale (Pasquier 2012b). L’intégration européenne peut en effet être analysée comme une nouvelle structure d’opportunités, fournissant des ressources inédites aux acteurs territoriaux pour renforcer leurs positions vis-à-vis des administrations centrales.

En situation de concurrence face aux administrations centrales des Etats membres, la Commission européenne a cherché des alliés auprès des gouvernements et administrations régionales. Que ce soit lors de la création de la politique régionale dans les années 1970, lors de la réforme des fonds structurels à la fin des années 1980 ou dans le rôle joué par les acteurs régionaux et locaux dans les politiques publiques européennes, la Commission européenne a essayé d’impliquer toujours davantage les régions dans le processus d’intégration européenne. Cette dynamique s’inscrit dans une logique de contournement de l’Etat. La réforme des fonds structurels en 1988 marque à ce titre un tournant concernant l’implication des acteurs sub-nationaux dans un espace européen des politiques publiques. La politique régionale est désormais élaborée et mise en œuvre à l’aune du principe de partenariat intégrant la Commission, les administrations nationales et les administrations régionales à toutes les étapes de cette politique. Cette idéologie partenariale remodèle fortement les interactions entre acteurs publics et privés au niveau régional, en établissant, plus ou moins indépendamment des pouvoirs politiques existants, de nouvelles relations non hiérarchiques entre ces acteurs.

Ainsi à travers la mise en œuvre de la politique de cohésion, sans oublier d’autres politiques interventionnistes dans les domaines de l’agriculture, de l’environnement ou de la recherche la Commission européenne, l’UE au sens large, constituent des partenaires institutionnels incontournables aujourd’hui pour les régions et les villes européennes. Ces dernières sont ainsi incitées à se mobiliser à une autre échelle pour influer sur des problématiques aussi variées que le développement économique, l’innovation, les énergies renouvelables, le développement local ou le tourisme. Ce renforcement de la légitimité politique des régions dans l’UE est encore accru par l’institutionnalisation d’une représentation des pouvoirs locaux et régionaux à l’échelon communautaire avec la création par le traité de Maastricht, en 1992, du Comité des régions.

1.3 Coopération décentralisée et décentralisation « à la française »

Le dernier grand paramètre qui façonne l’action internationale des collectivités territoriales n’est autre que la décentralisation « à la française » elle-même. Si les collectivités sont en principe spécialisées par bloc de compétences, elles interviennent en réalité dans un large éventail de secteurs parce qu’elles ont toutes une légitimité démocratique de type territorial et qu’elles disposent d’une clause générale de compétences qui leur permet de se saisir de tout sujet d’intérêt territorial. Ainsi, l’action internationale ressemble à d’autres champs d’action publique où l’activisme des collectivités territoriales va déborder les services de l’Etat, en particulier dans les politiques européennes, contraignant les gouvernements successifs à adapter régulièrement le cadre normatif (Gallet 2005).

La loi du 2 mars 1982 ne faisait mention, dans son article 65, que de la coopération transfrontalière. La notion d’action extérieure des collectivités territoriales est reconnue un an plus tard, par la circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983 qui créé le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales1. Cependant, il faut attendre la Loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République pour que la coopération décentralisée obtienne sa consécration législative. Dans le respect des engagements internationaux de la France, cette loi autorise désormais les collectivités territoriales françaises à signer des conventions avec des autorités locales étrangères dans le respect des engagements internationaux de la France. Plus récemment les lois Oudin-Santini (2005) puis Thiollière (2007) sont venus consolider le socle juridique du droit de coopération décentralisée en reconnaissant le rôle des collectivités territoriales en matière d‘aide au développement et/ou d’action à caractère humanitaire. Les collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats mixtes chargés des services publics d'eau potable et d'assainissement peuvent désormais affecter jusqu'à 1% de leur budget à des actions de coopération et de solidarité internationale. Ainsi, les dépenses des collectivités territoriales en matière d’action internationale ont régulièrement cru pour représenter aujourd’hui environ 230 millions d’euros.

Cette dynamique l’Etat cherche moins à la contrôler qu’à la coordonner avec la mise ne place de la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) créée en 1992 ou de la délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales qui, au sein du Ministère des affaires étrangères et européennes cherche à mieux insérer l’appui à la coopération décentralisée dans la politique de coopération internationale. Si cette concertation semble relativement bien fonctionner pour l’aide au développement et les actions de solidarité en général, celle-ci semble nettement plus délicate quand l’action internationale des collectivités renvoie aux enjeux de compétitivité territoriale. En effet, les priorités défendues par les collectivités territoriales peuvent être assez éloignées de celles défendues par l’Etat, en particulier dans le champ des politiques européennes où les collectivités territoriales se heurtent au refus de l’Etat de les associer officiellement aux négociations contrairement à d’autres Etats membres comme l’Allemagne, l’Italie ou l’Espagne.

2 Enjeux et stratégies de l’action internationale

Après les paramètres de changement et les instruments d’action, il est maintenant temps d’évaluer les stratégies implicites et explicites des collectivités territoriales en matière d’action internationale. Le développement de l’action extérieure révèle en effet trois phénomènes importants dans la gouvernance territoriale contemporaine : la standardisation de l’action publique territoriale, le marketing territorial et la para-diplomatie.

2.1 L’action internationale comme marketing territorial

Le marketing territorial s’est progressivement imposé comme un élément structurant à l’échelle de l’ensemble des politiques publiques territoriales. On peut le définir comme « l’ensemble des actions publiques menées par une collectivité afin d’améliorer ou de parfaire son image auprès de groupes-cibles supposés être en mesure de participer à son développement » (Le Bart 2011). La question de l’image des territoires a été mise à l’agenda en France dans les années quatre-vingt dix, soit une décennie après les réformes de décentralisation. Le lien entre les deux phénomènes est évident : la décentralisation a accentué les mécanismes de concurrences entre les territoires, chacun s’efforçant d’attirer des richesses par ses propres moyens. L’action internationale en tant que stratégie de projection extérieure des collectivités territoriales entre aujourd’hui dans les stratégies d’attractivité développées par les collectivités territoriales. En témoigne, par exemple, l’activisme récent des régions et des villes françaises à stabiliser des partenariats en Chine.

Le marketing territorial fut longtemps cantonné au pur registre communicationnel : spots et slogans publicitaires, campagnes d’affiches, encadrés dans la presse, logos… S’il a permis de distinguer quelques collectivités avant-gardistes, ce registre a vite démontré ses limites. Quand toutes les collectivités se sont mises à communiquer, le jeu est apparu pour ce qu’il était : à somme nulle. D’où un glissement vers une vision à la fois plus modeste et plus ambitieuse de la communication.. Le marketing n’est plus un secteur parmi d’autres de l’action publique territoriale, il devient le référentiel transversal qui doit imprégner l’ensemble des actions publiques menées afin de renforcer l’attractivité des territoires. Dès lors aujourd’hui une grande partie de l’action internationale des collectivités territoriales emprunte au marketing territorial. Si le choix d’une action internationale obéit certes d’abord à des considérations sectorielles ou géographiques, il s’effectue aussi au regard des images de dynamisme et de solidarité que ces opérations vont véhiculer. Par exemple, pour une grande ville française, participer à l’association Eurocities, c’est faire partie du gotha des grandes métropoles européennes et donc de bénéficier du prestige symbolique qui en découle. Ainsi retravaillées par le marketing territorial, l’action internationale n’est plus simplement affaire de coopération décentralisée ou d’aide au développement mais doit participer à la promotion économique, sociale et culturelle d’un territoire. Ajoutons qu’en ce sens, le marketing territorial de l’action internationale est une ressource de leadership : il conforte l’image du maire ou du président de Région chef d’orchestre du territoire, maître de la cohérence de l’action publique, et responsable du développement territorial. Ainsi, on voit nombre de « grands » élus territoriaux chercher à présider des associations de représentation territoriale à l’échelle international2.

2.2 L’action internationale comme para-diplomatie territoriale

Les activités para-diplomatiques des collectivités territoriales comportent trois dimensions essentielles : le recueil d’information ; une mise en réseau des institutions supranationales et des autorités sub-étatiques et enfin une influence sur les décisions supranationales. Nous l’avons vu dans les politiques de l’UE, la très grande majorité des Régions françaises remplissent ces deux premières missions. Pour ce qui est de l’influence politique, cela suppose d’autres ressources. En effet, contrairement aux Lander allemands, aux communautés autonomes espagnoles ou aux régions italiennes, les régions françaises n’ont pas accès au Comité des représentants permanents (COREPER), instance qui prépare les décisions du Conseil de l’UE. Ainsi, les régions françaises n’ont pas d'accès légal à la décision européenne. Pour envisager une influence politique dans les négociations européennes ou internationales, il leur faut construire des stratégies régionales complexes qui enrôlent les services de l’Etat et les collectivités territoriales sur le territoire régional. A ce jeu autour de l’institutionnalisation de l’action collective, une forte différenciation se fait jour entre des régions qui ont la capacité de bâtir des coalitions territoriales relativement stables autour d’une vision partagée du territoire et de son développement, et celles qui ne le peuvent pas comme l’illustre la comparaison entre l’Ile de France et la Bretagne.

La Région Ile de France est bien présente à Bruxelles depuis 1994. Cette antenne francilienne assume efficacement ses missions techniques de suivi des politiques européennes sans pour autant que l’on puisse percevoir une stratégie politique globale de projection européenne des acteurs franciliens dans une région qui est l’une des plus riches de l’UE La composition de l’association Ile de France Europe qui assume la représentation francilienne à Bruxelles révèle la fragmentation politique et économique de la région. Seules sont représentées les collectivités territoriales dirigées par la gauche socialiste ou communiste. Quant à la Ville de Paris, elle brille par son absence, alors que les services de l’Etat. Surtout, la Région Ile-de-France, région capitale doit négocier en permanence sa vision territoriale avec celle de l’Etat qui continue de développer sa propre vision du développement de la région capitale. Ce contexte politique, économique et institutionnel rend difficile la construction d’une stratégie francilienne proactive dans les politiques européennes. Contraintes de développer une stratégie européenne dans un espace très politisé à identité faible, la Région Ile de France se contente d’un mode de gouvernance technique et informationnelle des enjeux européens.

A l’inverse, les élites politiques bretonnes bénéficient d’une socialisation politique approfondie et précoce aux enjeux européens dès les années 1960-1970. Dans le cadre du Comité d’études et de liaison des intérêts bretons (CELIB), elles multiplient les initiatives avec, en particulier, en 1973, la création de la CRPM. Ainsi, en Bretagne, une stratégie européenne s’élabore très tôt autour d’une représentation partagée du développement régional : la Bretagne, espace périphérique, doit être connectée au mieux du cœur économique de l’Europe. L’ouverture, dès 1988, d’un bureau de liaison par le conseil régional à Bruxelles, traduit cette européanisation des élites politiques bretonnes. A partir de 2004, la stratégie européenne de la Bretagne se renforce encore. Une conférence des affaires européennes est instaurée entre la Région, les quatre conseils généraux et les dix communautés d’agglomération de Bretagne. Dans cette conférence un consensus émerge : les fonds européens doivent cofinancer en priorité les investissements ferroviaires pour rapprocher la Bretagne de Paris et du cœur économique de l’UE. On est donc bien ici en présence d’une stratégie régionale proactive qui a investi depuis plusieurs décennies le champ européen. Au-delà des difficultés légales comme l’impossibilité d’accéder à la délégation française au COREPER, la coalition bretonne parvient sur certains sujets à une influence politique dans la fabrique des décisions européennes (Pasquier 2012b).

* * *

La politique extérieure, champ d’action traditionnellement régalien, est devenue de fait une compétence partagée entre l’Etat et les collectivités territoriales. Sous l’influence des logiques de mondialisation économique et d’européanisation des politiques publiques, l’action internationale des collectivités territoriales change de nature. Longtemps cantonnée à la célébration de liens d’amitié et de solidarité entre les peuples, l’action internationale s’intègre désormais à des stratégies globales de projection et d’attractivité territoriale. Les instruments de l’action internationale se diversifient et se professionnalisent. Aux réseaux multi niveaux de coopération ou de représentation politique viennent s’ajouter la construction d’antennes para-diplomatiques à l’échelle européenne et globale. L’action internationale est ainsi devenue pour les élus et leurs équipes politico-administratives une ressource de leadership qu’ils utilisent à des fins de valorisation et de promotion des territoires dont ils ont la charge. Cependant, seules quelques grandes villes et régions sont capables de produire des stratégies suivies de défense des intérêts régionaux. Les villes et les régions dans lesquelles des croyances et des pratiques politiques spécifiques préalablement structurées facilitent l’action collective paraissent mieux à même de se positionner dans les échanges inter-organisationnels et les nouveaux réseaux politiques qui s’organisent à l’échelle transnationale.

  1. ^ Ministère des Affaires étrangères et européennes, Coopération décentralisée et action extérieure des collectivités locales : un état des lieux, mars 2011
  2. ^ Avant de devenir ministre de la Défense en juin 2012, Jean-Yves Le Drian, président de la Région Bretagne de 2004 à 2012, avait ainsi pris en octobre 2010 la présidence de la CRPM, un des principaux lobby territorial dans l’UE.

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Créé le 15/12/2012