E-CONNAISSANCES   Notions clés   Construction du Cadre juridique de l’AICT : histoire d’une bataille sur la « décentralisation »

Construction du Cadre juridique de l’AICT :  histoire d’une bataille sur la « décentralisation »

Dans Coopération internationale 

1. Une relation ambivalente de l’État avec les collectivités locales

1.1. Une situation qui ne va pas de soi

1.1.1. La diplomatie – une mission régalienne qui ne peut être déléguée

L’activité diplomatique constitue l’une des missions régaliennes de l’État. La Constitution française définit quels sont les organes compétents en la matière :

  • Le chef de l’État joue un rôle très important dans la conduite de la politique étrangère. L’article 52 de la Constitution dispose en effet qu’il « négocie et ratifie les traités ». S’agissant des accords internationaux, qui sont des normes de droit international moins solennelles que les traités, le même article dispose que le chef de l’État est informé de toute négociation tendant à leur conclusion.
  • Le parlement, en tant que pouvoir législatif, intervient pour autoriser leur ratification.
  • Le Gouvernement est également compétent pour les questions diplomatiques, puisque l’administration chargée des affaires étrangères est placée sous son autorité, mais le Président de la République dispose en la matière d’une véritable prééminence, d’autant que l’usage a imposé, en marge du texte constitutionnel, l’existence d’un « domaine réservé », qui fait du chef de l’État la principale autorité pour les questions diplomatiques et militaires1.

Ainsi, mener une activité à l’international ne va pas de soi pour une collectivité locale puisque, dans la constitution, la « diplomatie » relève du chef de l’Etat. Découlant de cela, dans l’esprit de nombre de personnes (élus, agents, diplomates, …), la collectivité sort de son domaine d’intervention si elle s’engage dans des affaires internationales.

La collectivité locale est constituée, dans la loi et dans l’esprit pour gérer des affaires locales, à partir du local, et par le local .... : « la décentralisation est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’État vers des entités (ou des collectivités) locales distinctes de lui.

Par un long processus de décentralisation, la France, qui était un État unitaire très centralisé, est aujourd’hui un État déconcentré et décentralisé (loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, dite "loi ATR"). La décentralisation est consacrée par l’article 1er de la Constitution, selon lequel "l’organisation [de la République française] est décentralisée2 » »

Mais l’Etat français n’a pas transféré sa « compétence administrative diplomatique » aux collectivités locales

D’une manière générale, le droit de l’action extérieure des collectivités territoriales a suivi, et dans le meilleur des cas, accompagné les initiatives des élus plus qu’il ne les a précédées. Il s’est agi de consacrer juridiquement des pratiques… mais toujours a minima, avec un regard parfois « suspicieux », parfois « condescendant », systématiquement « restrictif » (voir ci-après).

Si nous pouvons placer le début de l’action internationale des collectivités locales au début du XXème siècle, la question juridique concernant les collectivités ne s’est posée qu’à partir de la période de l’après-guerre lorsque que les autorités locales ont choisi de « signer » officiellement des textes avec des autorités étrangères : les Jumelages.

L’Etat souhaite alors réglementer cette activité pour contrôler ce qu’il considère comme une intrusion des collectivités sur son champ d’activité. Observant alors cette dynamique, il tente d’encadrer a posteriori, ces initiatives :

  • décret du 24 janvier 1956 relatif aux jumelages et circulaire « Bourgès-Maunoury » du 9 mai 1957 ;
  • circulaire « Mauroy » du 26 mai 1983 instituant le Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales (DAECL), devenu la DAECT, et qui a rattaché cette fonction interministérielle au ministère des affaires étrangères ;

Mais au-delà de la possibilité d’agir, c’est surtout la volonté des « décentralisateurs » de gagner un droit supplémentaire dans le combat contre le jacobinisme de l’appareil d’Etat.

1.1.2. La signature d’un jumelage : mobilisations pour un nouveau droit3

Pour Antoine Vion « la mobilisation en faveur de nouveaux usages du droit a eu pour effet de redéfinir les relations entre l’État et les communes sur une question qui s’était toujours présentée comme un point nodal de l’édifice républicain : l’interdiction de la correspondance politique entre communes a fortiori étrangères. »

Au début des années 1950, l’enjeu des maires est, dans la conquête du droit de signer un texte avec une collectivité étrangère, tout autant de participer à la construction d’un « espace de paix et de prospérité », que de gagner toujours plus d’autonomie vis-à-vis de l’Etat.

Certains commencent donc à signer des chartes, des accords, des pactes d’amitiés. Mais rapidement, dans le contexte de la guerre froide, se pose la question des liens avec des autorités de l’espace soviétique.

Le décret du 24 janvier 1956 est pris par Edgar Faure dans la période d’expédition des affaires courantes qui fait suite aux élections législatives : par celui-ci, le gouvernement institue une commission chargée de « coordonner les échanges internationaux dans le domaine communal et de donner un avis sur toutes les questions que pose l’étude des problèmes communaux sur le plan international4 »  . L’article 2 dispose que les maires ont désormais l’obligation de déclarer tout projet de jumelage au préfet, qui saisira ladite commission. L’initiative vise à mieux contrôler ces activités par le biais de la procédure administrative de déclaration « a priori ».

L’histoire de la bataille entre les Maires et l’Etat vis-à-vis de ce texte, est relatée par Antoine Vion :

« Le texte soulève les protestations des représentants des organisations d’élus locaux qui y voient une atteinte à leur autonomie et à ce qu’ils considèrent comme une liberté communale. Ces protestations s’inscrivent dans un contexte de conflits répétés entre les maires et l’administration centrale, notamment dans le cadre des congrès annuels de l’Association des maires de France, sur la question de la tutelle exercée par les préfets. Les responsables des organisations expriment ainsi, au cours des mois qui suivent la publication du décret Faure, de nombreuses réserves quant à la déclaration au préfet et à la forte représentation des administrations centrales dans l’instance de « coordination ». Peu de temps après le retrait du soutien gouvernemental au congrès mondial des villes jumelées, Maurice Pic, secrétaire d’État aux Collectivités locales, et Gilbert-Jules, ministre de l’Intérieur, prennent la décision de modifier le décret Faure du 24 janvier 1956. Dans le but énoncé de rééquilibrer la représentation des autorités locales, la modification du décret, publiée le 23 juin 1956, change la composition de la commission en favorisant l’Association française du conseil des communes d’Europe (4 délégués), les sections françaises de l’Union internationale des maires (2 délégués) et de l’International Union of Local Authorities (2 délégués), tandis que le Monde bilingue conserve un seul délégué.

Alfred Coste-Floret5 développe dans un texte destiné à une large publication une argumentation juridique sur les dangers du décret du 24 janvier 1956 modifié le 23 juin. Le député-maire, maître des requêtes au Conseil d’État, défend l’idée que le texte étend le contrôle du préfet de la légalité à l’opportunité des décisions municipales : « S’agissant d’un domaine non réglementé et de relations humaines à caractère culturel, économique et touristique, l’abus est manifeste et criant.6 »   De plus, selon lui, le décret soumet la coordination à l’instabilité ministérielle, susceptible de faire varier les critères du bon jumelage. Coste-Floret réclame donc l’abrogation pure et simple du décret dans le but d’aboutir à la suppression de « l’instance bureaucratique et superfétatoire destinée à contrôler les jumelages ».

Son initiative est signée par une soixantaine de maires, dont certains sont membres du CCE. La revue du CCE pointe dans le même temps « les dangers d’une tutelle des jumelages, source de formalisme, de délais, de bureaucratie incompatible avec l’esprit d’initiative qui conditionne toute activité dans ce domaine » (…).Face aux multiples protestations, Bourgès-Maunoury, qui revient à l’Intérieur dans le gouvernement Gaillard, envoie une nouvelle circulaire aux préfets le 9 mai 1957 : « La création de cette commission n’a nullement pour effet – et je tiens à le souligner expressément afin que vous puissiez donner tous apaisements à cet égard aux élus locaux – d’instaurer une nouvelle forme de tutelle. Le rôle que devra jouer cette commission consistera non seulement à “coordonner”, mais également à favoriser une large politique d’échanges dans le domaine communal – et notamment les jumelages… » 

Ces controverses s’apaisent à partir de cette période dans la mesure où le ministère de l’Intérieur, mobilisé sur la question algérienne (..). La commission ad hoc est donc rapidement mise en sommeil et les initiatives préfectorales visant à la déclaration des jumelages par les maires sont très variables. Les préfets réitèrent de temps en temps leurs demandes au cours des années qui suivent la publication du décret, au grand dam des élus locaux.

En quelques mois, les initiatives gouvernementales passent de la mise en œuvre de dispositifs de régulation juridique globale à la fermeture au cas par cas des relations jugées politiquement inopportunes. Ainsi, la sous-direction Europe Centrale du Quai d’Orsay prend des dispositions pour refuser les visas et faire systématiquement interdire par les préfets les initiatives de jumelages avec des villes est-allemandes, la RDA n’étant pas reconnue officiellement par la France. À d’autres moments, comme en 1959, le conflit sur le jumelage Dijon-Stalingrad donne lieu aux interventions conjuguées des ministères de l’Intérieur et de l’Information. »

Ainsi, dès leur apparition, au-delà de la recherche de la paix franco-allemande, les jumelages franco-soviétiques (essentiellement avec des villes de RDA et de Russie), les maires souhaitent « fissurer le monopole de l’Etat en matière de politique étrangère7 » et prendre part à des débats que l’Etat et les Affaires étrangères souhaitent jalousement garder.

Dans la défense de l’ouverture à l’Est prônée par le Monde Bilingue, Jean Marie Chevallier, un pilier du Monde Bilingue, « dénonce violement l’offensive étatique » dans le journal Combat. Il pointe l’absence de volonté politique de mobiliser les citoyens : « la cause essentielle de cette démission se trouve de toute évidence dans l’insondable et incurable narcissisme du Quai d’Orsay qui, tout fier de monopoliser les relations qu’il prétend culturelles, croirait déchoir s’il avait recours à des auxiliaires bénévoles dix mille fois mieux placés que lui pour toucher l’homme qu’il faut toucher : le citoyen du pays étranger8 ».

L’idée est alors « de faire accomplir un acte révolutionnaire d’ouverture sur le monde à la cellule de base la plus archaïque la commune ». Le jumelage consiste en un contact direct et permament entre deux populations : il instaure une sorte de double citoyenneté hors de la sphère étatique9 » .

Dans le camp opposé, à deux mois de la venue du Président Kroutchev en France, en 1960, Gaston Deferre intervient au Sénat pour exiger la suppression de la subvention dont le monde bilingue bénéficie en arguant que « l’action du mouvement porte atteinte à l’unité de la politique étrangère du pays10 »

De fait, lors de cette période tendue de la Guerre Froide, les diplomates sont réticents au développement de pratiques d’échanges, de rencontres, en dehors du cadre officiel contrôlé par la Chancellerie. Mais l’essai de contrôler les échanges par le décret de 1956 ne permet pas s’opposer par principe à la municipalisation de relations internationales « susceptibles de favoriser la paix ».

Voulant à tout prix bloquer certaines relations, le Quay d’Orsay préconise d’utiliser l’arme des visas contre cette « frénésie des jumelages11 ».

Cette problématique des visas revient d’ailleurs régulièrement comme une difficulté dans la mise en œuvre des relations internationales des municipalités (- voir rapport Laignel – 2013).

La polémique s’éteint d’elle-même, comme la commission instituée pour « contrôler » les accords avec la guerre d’Algérie qui occupent alors les esprits… mais la pratique s’installe et les maires gagnent une première parcelle d’autonomie sur la question.

1.2. La décentralisation et l’apparition de la « coopération décentralisée »

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions avait ouvert la voie à un profond bouleversement de la répartition des pouvoirs au profit des acteurs locaux. Considérée comme la loi fondamentale de la décentralisation, elle consacre essentiellement trois évolutions :

  • La suppression de la tutelle administrative et financière a priori exercée par le préfet
  • Le transfert de l’exécutif départemental et régional au profit d’un élu local
  • La région devient une collectivité territoriale de plein exercice

Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 complètent la loi du 2 mars 1982 et répartissent les compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. Le changement de paradigme laisse aux collectivités la liberté d’entreprendre sans avoir à en référer immédiatement à l’Etat.

La signature d'une convention d'amitié et de coopération, entre le maire de Marseille, Gaston Defferre, et le président du conseil populaire de la ville d'Alger, en juin 1980, ainsi que la signature par Pierre Mauroy, qui venait d'être nommé Premier ministre, en qualité de président du conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, d'un protocole d'accord avec le gouvernement du Maryland ont semblé « ouvrir une nouvelle ère avant même l'intervention des lois [de décentralisation] ».

1.2.1. Une période d’observation

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ouvre une timide porte à l’AECT, essentiellement sur l’Europe transfrontalière. L'article 65 précise que « le conseil régional peut décider, avec l'autorisation du Gouvernement, d'organiser, à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région ». Cet article impose une triple limite à l'action extérieure des collectivités territoriales :

  • elle ne concerne que les régions ;
  • elle nécessite l'accord du Gouvernement ;
  • elle n'intéresse que la coopération transfrontalière.

La portée de cet article sera élargie par circulaires. La circulaire n°1789/S.G du 26 mai 1983 du Premier ministre relative à l'action extérieure des collectivités territoriales ouvre la coopération aux départements et aux communes. Cependant, le domaine d'action demeure limité à la coopération transfrontalière. La circulaire du 26 mai 1983 est également la première reconnaissance par le Gouvernement du rôle des collectivités territoriales en matière d'action extérieure : « le développement de ces contacts peut s'avérer avantageux non seulement pour les collectivités locales mais encore pour le pays tout entier. Les régions, les départements et les communes peuvent en effet contribuer à démultiplier et à diversifier l'action de la France dans le monde ».

Les années 80 sont une période de réflexion sur la place des collectivités territoriales en matière internationale : comment concilier l'action extérieure des collectivités territoriales et le monopole de l'Etat pour les affaires étrangères ? En effet, si la circulaire précitée de 1983 est la première reconnaissance de l'action des collectivités, celle du Premier ministre du 10 mai 1985 rappelle que le gouvernement doit « veiller à ce que soit évitée toute interférence susceptible d'entraîner des conséquences néfastes pour la politique extérieure de la France ».

Ainsi, deux postures traversent les réflexions de l’État :

  • une multiplication des actions renforce la présence française à l’étranger et « démultiplie et diversifie l’action de la France dans le monde »
  • cette multiplication est aussi source potentielle d’interférences, de complications des relations diplomatique et doit à ce titre être encadré.

Nulle part, il n’est fait toutefois référence à une réflexion limitée aux questions d’e plus ou moins d’autonomie des collectivités…. Le débat est en fait piloté par l’État…

1.2.2. Un fort tropisme pour la coopération et aide eu développement : la coopération décentralisée pour le développement

Mais surtout au cours des années 1980, si le terme de « coopération décentralisée » s’impose, c’est principalement autour des questions d’Aide au développement.

En 1985, un rapport sur l'action extérieure des collectivités locales est confié par le ministre de l'Intérieur et le ministre des Relations extérieures à Yves Delahaye, alors délégué pour l'action extérieure des collectivités locales depuis 198312 : Rapport sur l'action extérieure des collectivités locales, in Conseil d'État, (Paris, novembre 1985, non publié13 ).

M Yves Delahaye deviendra en 1987, après la fin de ses fonction, président de l’ICID, comment le rappel notamment l’annonce du Colloque International « coopération décentralisée et coopération multilatérale francophone » à Reims, organisé le 15 et 16 décembre 198814 . L’ICID – Initiatives pour la Coopération Internationale pour le Développement – est une association qui a été créée en 1981, dans la foulée de l’arrivée de François Mitterrand à la Présidence. Elle va militer au cours de la décennie pour la mobilisation des collectivités en faveur du développement, organisant de nombreuses Assises en régions15.

En 1989, le Ministre de la coopération et du développement institue une « commission de la coopération pour le développement16 » : art1 - cette « commission consultative est chargée de favoriser la concertation entre l’État et les collectivités locales impliquées dans les actions de coopération décentralisée pour le développement ».

En 1990, alors que la « coopération décentralisée » n’est juridiquement pas encore reconnue et autorisée, une convention cadre entre la France et le Cameroun « relative à la coopération décentralisée » est signée :

  • art 2 : « Il est institué dans le cadre de la grande commission mixte franco-camerounaise une sous-commission bilatérale dénommée <<sous-commission de liaison franco-camerounaise pour la coopération décentralisée>>. La sous-commission de liaison franco-camerounaise pour la coopération décentralisée est placée sous l'autorité du ministre français chargé de la coopération et du développement et du ministre camerounais des relations extérieures. Elle associe les collectivités territoriales et les organismes intéressés par la réalisation et le développement des projets de coopération décentralisée selon les modalités qu'elle détermine. »
  • art 3 - La sous-commission de liaison franco-camerounaise est chargée de faciliter dans le respect du libre choix des collectivités territoriales les actions de coopération décentralisée. »

Ainsi, toute la période des année 1980 va-t-elle permettre de construire une reconnaissance de la « coopération décentralisée » par l’État. Mais ce travail est essentiellement construit autour de la coopération pour le développement, dans une logique d’aide à l’Afrique. La reprise de l’expression « coopération décentralisée » dans la loi, sera ainsi marquée fortement par ce tropisme.

1.3. L’autorisation formelle de l’action internationale - Les lois « de coopération décentralisée » de 1992 et 2007 autour de la convention

La loi d’orientation du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République, a consacrée l’appellation « coopération décentralisée » qui a créé la première ossature de reconnaissance formelle de l’engagement international des collectivité, codifié aux articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Sa formulation est la suivante :

L.1115-1 : Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France.

Ces conventions entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’État dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2. Les dispositions de l'article L. 2131-6 sont applicables à ces conventions.

L1115-5 - Aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un État étranger.

L1115-6 - Il est créé une commission nationale de la coopération décentralisée qui établit et tient à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci.

Puis la loi « Thiollière » du 2 février 2007, complète ce cadre en rendant possible les interventions humanitaires d’urgence et établie de fait une présomption d’intérêt public local dans le cas des conventions de coopération décentralisée

L. 1115-1 Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’État dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.

En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire.

Dans le cadre de ces deux lois de 1992 et 2007, l’État se penche essentiellement sur la capacité des collectivités locales à « signer des conventions », réduisant ainsi son approche de l’engagement internationale des collectivités locales à des actions qui passent par des conventions (renvoyant à la représentation du « traité diplomatique » même si la convention de coopération décentralisée n’en a aucunement le statut).

L’observation de l’engagement des collectivités l’oblige a évolué, doucement, notamment pour régulariser la mobilisation des collectivités après le Tsunami en Indonésie de décembre 2004 (l’ensemble des subventions votées alors étaient illégales).

1.4. L’évolution importante de 2014 – renversement de perspectives

En concentrant son analyse uniquement sur le droit autour des conventions, l’État fait fi notamment de ce qui est nommé dans le rapport Laignel « cette masse cachée », qu’il faudrait mieux appréhender dans son détail, qui représente des actions unilatérales de promotion ou d’attractivité, souvent à fort contenu économique, des actions en réseau, des contributions à des programmes communautaires ou multilatéraux….

En 2014, le ministre EELV délégué à la coopération, Pascal Canfin, utilisera le débat sur la loi d’orientation sur la solidarité internationale française pour faire évoluer le cadre de l’AECT.

Le texte proposé fait révolutionne complétement l’appréhension de l’action extérieure des collectivités. Outre le fait qu’il abandonne l’expression « coopération décentralisée » au profit de « l’action extérieure des collectivités territoriales », l’État va souhaiter englober l’engagement international dans sa totalité et non simplement autour de l’acte de signature de convention :

  1. Le chapitre V change de titre : de « coopération décentralisée » on passe à « Action extérieure des collectivités locales »
  2. Article L1115-1 : Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire.

A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’État dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables.

Cette loi autorise non pas à « signer des conventions » mais « à mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale ». Aucune restriction n’est plus apportée dans les modalités d’intervention. L’obligation de convention, qui a pu faire l’objet de quelques contentieux défavorables aux collectivités locales (TA Bordeaux – Lacroix contre CG Réunion ; TA Lyon (…) contre CR Rhône Alpes, …) est abandonnée : la convention devient même facultative...

Cette loi est saluée comme une grande avancée.

Toutefois, en 2015, à peine un an après la promulgation de la loi de 2014, la DAECT faisait passer un « rappel du cadre juridique de la coopération décentralisée et de l’EAEST » aux Préfets. Cette circulaire signée par le Ministre des Affaires Étrangères et le Ministre de l’Intérieur rappelle notamment que « c’est précisément pour préserver les pouvoir constitutionnels du Président de la République et du Gouvernement en matière de politique étrangère que le législateur n’autorise la signature de convention de coopération décentralisée, qu’avec « des autorités locales étrangères ».

Ainsi, le droit conquis par les collectivités trouve une nouvelle frontière : la signature avec les États.

1.5. La signature avec des États – 2016

Dans l’ensemble des débats parlementaires, la signature avec un Etat est une ligne rouge indépassable.

1.5.1. Une autorisation en Europe dès 2004

Pourtant, la possibilité d’apposer une signature locale à côté de celle d’un état européen s’est imposée depuis longtemps, dans le cadre de la construction européenne. Ainsi l’État français a-t-il reconnu, au fil des an, cette possibilité pour faciliter la construction des GECT :

  • loi du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales interdisant aux collectivités territoriales de conclure un accord ou une convention avec un État étranger mais autorisant la création d’un groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) avec des collectivités étrangères ;
  • loi du 16 avril 2008 transposant un règlement européen introduisant la possibilité pour les collectivités territoriales de mettre en place un groupement européen de coopération territoriale (GECT) avec des collectivités étrangères ou même avec un État membre de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe, sous réserve de l’autorisation de l’État ;
  • loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », qui fixe désormais clairement les cas dérogatoires dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions internationales avec des États étrangers, à savoir lorsque la loi l’autorise ou lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre un GLCT, un GECT, ou un groupement eurorégional de coopération (GEC). Dans ces cas-là, la signature de l’accord est préalablement autorisée par le représentant de l’État dans la région.

1.5.2. Des expériences qui imposent un nouvel élargissement du droit…

Par ailleurs, les accords avec des États étrangers ou les institutions internationales commencent à se compter en nombre non négligeables, souvent avec des Ministères nationaux, et sont régulièrement financés par le MAE, preuve de leur intérêt et de leur pertinence pour l’État :

  • Pays de la Loire avec le Burundi : http://www.ppbdi.com/index.php/extras/jtuts/554-pnud-pays-de-la-loire-signature-d-une-convention-de-soutien-a-la-politique-de-decentralisation *
  • France Comté – Ministère du Tourisme Marocain
  • Basse Normandie – République de Macédoine : http://bn-mk.org/fr.html

Mais c’est sous la pression de la situation que rencontre les collectivités d’Outremer, que le député de Martinique, Serge Letchimy rouvre une question qui avait été close dans le cadre de la discussion de 201417 : la possibilité de signer avec des Etats étrangers (article L.1115-5).

Le législateur, sans remettre en cause la Constitution, va proposer une lecture plus favorable aux collectivités18 :

Ce monopole régalien a été atténué dès la loi LOOM du 13 décembre 2000, qui a autorisé les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution à initier, négocier et signer des conventions de coopération régionale avec des États étrangers dans leur zone de voisinage, sous réserve d’y être autorisées par les autorités de la République. Doivent également être prises en compte les lois du 16 avril 2008 et du 27 janvier 2014 précitées, qui prévoient des dérogations, pour toute collectivité territoriale, à l’interdiction de conclure une convention avec un État étranger, soit lorsqu’elle est expressément prévue par la loi, soit si l’accord a pour objet de créer un GECT, un GELT ou un GEC avec des États membres de l’Union européenne ou de l’espace économique européen.

Or, ces dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution. S’agissant plus particulièrement des prérogatives offertes aux collectivités ultramarines, le Conseil constitutionnel a en effet considéré que :

« Le législateur a pu, sans porter atteinte ni à l’exercice de la souveraineté nationale ni aux prérogatives réservées à l’État par le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, autoriser les présidents des conseils généraux des départements d'outre-mer et des conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion à négocier et signer des accords dans les domaines de compétence de l’État, dès lors que, pour ce faire, le président du conseil général ou celui du conseil régional doit avoir expressément reçu des autorités de la République les pouvoirs appropriés et que ces accords demeurent soumis aux procédures prévues par les articles 52 et 53 de la Constitution » et que « lorsqu'ils négocient ou signent les accords en cause, les présidents des conseils généraux ou des conseils régionaux agissent comme représentants de l’État et au nom de la République française ; qu'ils doivent, dans l’exécution de leur mandat, mettre en œuvre les instructions qui leur sont données par les autorités de la République compétentes ; que ces mêmes autorités restent libres de délivrer pouvoir à d'autres plénipotentiaires ou de ne délivrer pouvoir aux présidents des conseils généraux ou régionaux que pour l’une seulement des phases de négociation et de signature ; qu'elles peuvent retirer à tout moment les pouvoirs ainsi confiés ».

Il en résulte que les collectivités d’outre-mer peuvent, dans le respect de la Constitution, négocier et conclure des accords avec des États étrangers, sous réserve de l’autorisation de l’État. La présente proposition de loi s’inscrit dans ce cadre juridique et tend à rendre opérationnel le nouveau concept de « diplomatie démultipliée » porté par l’État en apportant des adaptations, qui, sans porter atteinte aux prérogatives régaliennes de l’État, peuvent offrir aux collectivités territoriales, et en particulier à celles d’outre-mer, une plus grande marge de manœuvre et une pertinence accrue par rapport aux enjeux complexes de leur environnement.

(…) Tout l’enjeu de cette proposition de loi est de libérer de leurs carcans les initiatives des collectivités territoriales pour conclure des accords internationaux avec des États étrangers, dans le respect de la Constitution, afin d’accroître l’influence de la France dans le monde, diplomatique en premier lieu, mais aussi linguistique, culturelle, scientifique, et désormais économique et commerciale.

C’est donc pour relever l’ensemble de ces défis que la présente proposition de loi, qui comprend quatre chapitres complémentaires, est aujourd’hui débattue.

Le chapitre premier est applicable à l’ensemble des collectivités territoriales françaises. Il propose de définir les situations dans lesquelles il est possible de déroger à l’interdiction de principe faite aux collectivités territoriales de conclure une convention avec un État étranger, précisant ainsi le contenu de la dérogation introduite par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014.

La loi Letchimy sera votée en décembre 2016 et permet notamment de faire évoluer l’article L.1115-5 :

Article L1115-5 - Modifié par LOI n°2016-1657 du 5 décembre 2016 - art. 1

Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un Etat étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu'il s'agit d'un accord destiné à permettre la création d'un groupement européen de coopération territoriale, d'un groupement eurorégional de coopération ou d'un groupement local de coopération transfrontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l'accord est préalablement autorisée par le représentant de l'Etat dans la région.

L'interdiction mentionnée au premier alinéa ne s'applique pas aux conventions conclues pour les besoins d'une coopération territoriale ou régionale et dont la signature a été préalablement autorisée par le représentant de l'Etat lorsqu'elles entrent dans l'un des cas suivants :

1° La convention met en œuvre un accord international antérieur approuvé par l'Etat ;

2° La convention a pour objet l'exécution d'un programme de coopération régionale établi sous l'égide d'une organisation internationale et approuvé par la France en sa qualité de membre ou de membre associé de ladite organisation ;

3° La convention met en place un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale autre que ceux mentionnés au premier alinéa, quelle que soit sa dénomination. L'adhésion à ce groupement est soumise à l'autorisation préalable du représentant de l'Etat.

Ainsi, au fil des années, de 1956 à 2016, en soixante ans de débats, expérimentations, les collectivités territoriales ont gagné face à l’Etat le droit de s’engager à l’international, de collaborer avec des acteurs internationaux (collectivités mais aussi, Etats, institutions internationales, ONG, …) en tant que personnes morales publiques.

L’international est ainsi devenu un périmètre d’intervention autonome pour les collectivités, voir une autorisation à faire tout et n’----…

2. L’AECT : « Compétence » ou « pas compétence » ?

L’action internationale relève—t-elle d’une « compétence internationale » ?

Ce débat est vif depuis 1992 dans le microcosme de l’AICT . En effet, dans le cadre de la rédaction de la loi de 1992, il est spécifié que les collectivités agissent à l’international « dans les limites de leurs compétences ».

Cette formulation sera supprimée en 2007 dans le cadre de l’élaboration de la loi Thiollière. Et cette suppression sera fortement utilisée, 10 ans plus tard, pour proposer diverses explications de l’impact de la loi Notre (et notamment la suppression de la compétence générale) afin de discuter de l’action internationale des départements et des régions.

2.1. Pourquoi la suppression de la référence aux compétences des collectivités ?

2.1.1. La discussion parlementaire en 2007

Dans son exposé, le rapporteur de la loi, le député Decock explicite son argumentions en ces termes19 :

Une action extérieure qui doit s’inscrire dans le cadre des compétences de la collectivité

La « grande interrogation liée à l’action extérieure des collectivités territoriales tient dans leur légitimité à intervenir dans un domaine qui ne relève pas directement de leurs compétences.

Certes, la clause générale de compétence permet à l’organe délibérant de chaque collectivité de régler par ses délibérations les affaires de la collectivité. Afin de préciser cette notion « d’affaire communale (ou départementale, ou régionale », le juge administratif recherche s’il existe un « intérêt public » pour la collectivité territoriale, ce qui passe généralement par la recherche d’effets de l’intervention publique en question pour les habitants de la collectivité.

Pour autant, cette règle n’interdit pas, par principe, à une collectivité territoriale d’intervenir en dehors de ses limites géographiques. En effet, une action menée en dehors, voire à l’étranger comme c’est le cas pour la coopération décentralisée, peut engendrer des retombées bénéfiques pour la collectivité qui en a pris l’initiative et pour ses habitants. C’est ainsi que le Conseil d’État a admis (13)l’existence d’un intérêt public communal pour l’octroi de bourses à des étudiants originaires de villes jumelées « dans le but d’encourager le développement ultérieur de projets de coopération associant des instituts de recherche et des entreprises situées tant sur le territoire de Villeneuve-d’Ascq que sur celui des collectivités dont étaient issus les deux étudiants ».

Il existe néanmoins des situations où l’action extérieure menée par une collectivité territoriale peut être, sinon désintéressée, du moins sans conséquence directe pour ses habitants. Par essence, le domaine de l’aide au développement relève de la solidarité internationale, et peut rendre plus difficile la manifestation d’une retombée positive pour la collectivité territoriale et ses habitants. Il est cependant clair que le concept même de coopération décentralisée perdrait beaucoup de son sens si les actions autorisées dans ce cadre devaient automatiquement produire un « intérêt local » pour la collectivité qui en est à l’origine.

Ainsi, plusieurs jugements récents de tribunaux administratifs ont fait naître une grande inquiétude pour les collectivités territoriales les plus en pointe dans le domaine de l’aide au développement : il s’agit tout d’abord d’un jugement du tribunal administratif de Poitiers (14) qui a annulé deux délibérations du conseil général des Deux-Sèvres subventionnant la construction d’un collège au Burkina Faso et un service d’incendie à Madagascar au motif qu’elles ne répondaient pas « à des besoins de la population deux sévrienne ». De la même façon, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise (15) a annulé une subvention de la commune de Stains à un camp de réfugié palestinien pour défaut d’intérêt communal.

Cependant, le rapport du Conseil d’État sur le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales semble nuancer les conséquences de ces jugements de première instance en considérant que l’intérêt local s’apprécie différemment selon que la collectivité intervient ou non au titre de ses compétences d’attribution. Dans cette dernière hypothèse, « l’intérêt local est présumé. En d’autres termes, il importerait peu que l’action de coopération décentralisée effectuée dans le cadre d’une convention présente un intérêt pour la population locale en France dès lors qu’elle entre dans le champ des compétences spécifiques de la collectivité territoriale » (16).

Cette interprétation rassurante quant à la légalité de la grande majorité des actions de coopération décentralisée ne résout toutefois pas toutes les interrogations, justifiant ainsi une modification législative.

B. LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE PAR LE SÉNAT PERMETTRA D’OFFRIR UN CADRE SOLIDE À L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La nécessité de sécuriser les très nombreuses initiatives prises par des collectivités territoriales dans le domaine de la coopération décentralisée a donc conduit le sénateur Michel Thiollière à déposer une proposition de loi, profondément modifiée par le Sénat, afin de prendre en compte les propositions issues du rapport du Conseil d’État.

L’article unique de la proposition de loi vise donc à réécrire entièrement l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales afin de lever les incertitudes juridiques liées à sa rédaction actuelle.(…)

2. L’action extérieure : nouvelle compétence d’attribution des collectivités territoriales françaises

Afin de répondre aux incertitudes juridiques liées à la nécessité de rattacher les actions de coopération décentralisée à une compétence de la collectivité territoriale, la proposition de loi suggère tout simplement, comme le propose également le Conseil d’État, de supprimer les mots « dans la limite de leurs compétences » au sein de l’article L. 1115-1 du CGCT.

Ainsi, la coopération décentralisée ne serait plus un prolongement, en dehors de nos frontières, de l’action de droit commun des collectivités territoriales, mais une compétence supplémentaire de celles-ci. Elles seraient en effet dorénavant autorisées à « conclure des conventions (…) pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement ». L’immense majorité de l’action extérieure des collectivités territoriales, qu’il s’agisse de la coopération transfrontalière ou des actions de solidarité internationale, trouvera donc une base juridique incontestable sans qu’il ne soit plus nécessaire de rechercher un intérêt local ou le rattachement à une compétence existante.

Si cette rédaction peut sembler audacieuse, il faut néanmoins préciser qu’elle ne fait qu’entériner une pratique bien installée qu’il convenait de sécuriser juridiquement. Votre rapporteur ne souhaite cependant pas que la suppression de la référence aux « compétences des collectivités territoriales » ne conduise certaines collectivités à mener des actions, dans un cadre de coopération décentralisée, relevant manifestement d’un autre niveau de collectivité. La souplesse permise par le nouvel article L. 1115-1 ne saurait être interprétée comme un moyen de contourner la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

Sauf que quelques années plus tard, en application de la loi Notre, les Départements se retrouvent dépossédés de la possibilité d’agir sur le développement économique, compétence exclusive des Régions… sauf à l’international.

- Nombre de départements arrêteront leur action internationale liés à l’économique :

- D’autres continuent ou la renforcent

Mais surtout, l’argumentaire du rapporteur est étonnant sur le fond :

  • L’enjeu ici n’est pas que les collectivités par une action internationale, améliore ce pour quoi elles sont constituées : répondre aux problématiques des citoyens (intérêt local) dont l’expérience à démontrer que leur niveau était le plus pertinent (principe de subsidiarité dans la détermination des compétences juridique / responsabilités) en intégrant les nouveaux enjeux issus de la mondialisation (influence sur le cadre législatif international, dialogue avec les multinationales, partage d’expériences, …).
  • Il faut ici autoriser des actions « sans qu’il ne soit plus nécessaire de rechercher un intérêt local ou le rattachement à une compétence existante » afin « d’entériner « une pratique bien installée » ; Dans un article publié en 2010 sur le commentaire d’une jurisprudence20 , Yves Gounin, maitre des requêtes au Conseil d’Etat énonce, quand il y a recherche d’intérêt local, « un possible dévoiement de l’esprit de la coopération décentralisée, un esprit guidé par l’altruisme, la générosité, et… le desintéret ». Est le rôle de l’institution locale ?
  • Cela amène alors à autoriser des actions dont l’apport de la collectivité sera uniquement financier : n’ayant aucune capacité interne, elle devra faire appel à des expertises d’autres structures…

Cela amène petit à petit à renoncer à la fonction première des collectivités locales : « gérer par ses délibérations des affaires d’intérêt local », afin d’autoriser une « danseuse » de quelques personnes, au sein de la collectivité.

3. Cohérence ou autonomie ?

Devant les nombres qui sont présentés, notamment par la DAECT (« 5000 collectivités française engagées avec 9000 collectivités étrangères dans 140 pays »), la question de la « cohérence » est posée. L’Etat peut surement s’inquiéter à juste-titre sans doute, d’un possible couac diplomatique voir même d’une remise en cause de son autorité…

Mais l’histoire du combat juridique mené par les collectivités pour cette capacité à agir à l’international va au-delà de la simple action internationale et porte notamment sur la décentralisation en général et le combat des collectivités pour obtenir plus de droits en particulier.

La discussion au Sénat (« chambre des territoires ») de la loi d’orientation sur la politique internationale de la France en matière de solidarité internationale illustre bien ce « combat ».

Lors de la discussion en séance du 26 mai 2014, la vigilance des sénateurs vis-à-vis d’un risque de perte d’autonomie des collectivités locales est alors manifeste21 :

Mme Marie-Christine Blandin. À plusieurs reprises dans ce projet de loi, il est fait référence à la cohérence et aux collectivités territoriales. Les sénateurs écologistes s’en félicitent. En effet, l’action décentralisée permet la proximité, les liens de société à société, une bonne adéquation et une attention soutenue aux besoins des plus pauvres.

En écrivant lisiblement les contours de cette action solidaire et décentralisée, le texte tend à installer durablement la légitimité de la coopération décentralisée, et ce – il convient de le préciser – indépendamment de l’avenir de la clause de compétence générale.

La nécessité de la cohérence est plusieurs fois évoquée. Qui s’en plaindrait, surtout s’il s’agit de rester dans le cadre des orientations solidaires, éthiques, de développement durable et de vigilance sur les effets climatiques des arbitrages ?

Néanmoins, l’alinéa 12 de l’article 9 du projet de loi requiert notre vigilance, ainsi qu’une précision de la part du Gouvernement.

En effet, il ne saurait être question d’une quelconque subordination aux futurs cadres géographiques ou thématiques de l’État, dont nous ignorons les décisions futures. Tout en restant fidèles aux principes vertueux énoncés dans le projet de loi, les collectivités doivent pouvoir continuer à soutenir librement des projets, même au Tibet quand l’État fait le choix de la Chine, même en faveur de paysans africains cultivant des produits de première nécessité si la France en vient à soutenir des cultures intensives de coton, même au bénéfice du peuple amérindien Sarayacu, alors que les turbines des barrages ravageurs sont construites par nos industriels, financés par l’État.

Cette autonomie à agir doit être affirmée, dans le cadre des préconisations éthiques du projet de loi !

Ou plus avant dans la discussion sur le possible rôle de la CNCD pour « coordonnées les collectivités entre elles » :

M. Michel Delebarre. Je comprends le souci exprimé par Mme Goulet, par M. le corapporteur et par le Gouvernement.

Cependant, je tiens à rappeler que nous devons respecter la liberté d’action des collectivités territoriales. Je ne vois pas d’inconvénient à ce qu’une collectivité locale déclare ses actions de coopération, mais cela ne l’oblige aucunement à se conformer à celles qui sont mises en œuvre par une collectivité voisine

Mais c’est surtout un alinéa voté par l’assemblée et soutenu par le Gouvernement qui illustre au mieux l’opposition des visions. L’alinéa 12 préconise ainsi : « III. - Les actions d'aide au développement que mettent en œuvre les collectivités territoriales s'inscrivent dans le cadre des priorités, des objectifs et des principes de la politique de développement et de solidarité internationale de la France énoncés à la présente loi. » :

M. Michel Delebarre. La présentation de cet amendement me permet d’illustrer ma précédente réflexion, monsieur le président. En effet, cette disposition aborde de nouveau la question de l’action extérieure des collectivités territoriales françaises.

L’alinéa 12 de l’article 9 a été adopté par la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale. Or il remet en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, puisqu’il précise que leurs actions d’aide au développement « s’inscrivent dans le cadre des priorités, des objectifs et des principes de la politique de développement et de solidarité internationale de la France énoncés à la présente loi ».

Mes chers collègues, je suis désolé de devoir rappeler que, dans ce contexte, les collectivités territoriales doivent pouvoir bénéficier d’une liberté d’action. Or celle-ci disparaît avec cet alinéa 12, tel que l’a rédigé l’Assemblée nationale. Les collectivités locales vont devoir déclarer que leur volonté de coopération s’inscrit bien dans le cadre défini. Il me semble que l’on s’éloigne ainsi des principes qui inspiraient la coopération décentralisée.

Cette modification a été introduite par la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale ; ce n’est pas un principe intangible ! En outre, elle va à l’encontre de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui avait jeté les bases de la coopération décentralisée. Mes chers collègues, nous faisons marche arrière !

La suite des débats oppose d’ailleurs un rapport qui se réclame « jacobin » aux avis tranchés de Ecologistes (MC Blandin), Communistes (JC Roger) ou M Delebarre qui combat l’amendement. La proposition finale sera finalement d’enjoindre les collectivités à être en cohérence avec les grandes orientations généralistes de la loi : « Les actions d'aide au développement que mettent en œuvre les collectivités territoriales s'inscrivent dans le cadre de l'article 1er de la présente loi. » Cet article 1 étant suffisamment général, chacun peut accepter sans perdre la face : de la diplomatie…locale.

Ainsi la question de la cohérence régulièrement souhaité, incitée voir fortement proposée par l’Etat ne doit-elle jamais être réalisée au détriment de l’autonomie des collectivités locales…


  1. ^ http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/traites-internationaux-constitution.html 
  2. ^ Site du Gouvernement : www.vie-publique.fr Les collectivités.
  3. ^ Article d’Antoine Vion : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2003-4-page-559.htm 
  4. ^ Journal Officiel, 26 janvier 1956, p. 965. 
  5. ^ Député Maire de Luchon, a l’origine du premier jumelage du Monde Bilingue en 2053.
  6. ^ Alfred Coste-Floret, « Les libertés communales en péril »
  7. ^ « Double détente : les relations franco-soviétiques de 1958 à 1964 » - Par Thomas Gomart – p.125 – Publication de la Sorbonne - 2003
  8. ^ Cité par Thomas Gomart – Id
  9. ^ Jean Marie Chevallier – « le droit de parler » - revue des Cités Unies n°1 – janvier-février 1967 – cité par Antoine Fleury,Lubor Jíle dans Cultural, intellectual and scientific contacts and networks among Europeans ...
    publié en 2009 – p369.
  10. ^ Cité par Chomard-Gaudin « pour une histoire des villes et communes jumelées » - Vingtième Siècle, Juillet-septembre 1992, p60-66
  11. ^ Lettre du MAE au Min de l’Intérieur du 30 juin 1960 – cité par Thomas Gomart – id.
  12. ^ https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000701502 
  13. ^ Mais mis en ligne par l’auteur : https://files.acrobat.com/a/preview/b28ed7ec-9551-4507-bcd0-bdf907add9a3 
  14. ^ https://www.google.fr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=17&ved=0ahUKEwipkraRysrWAhVH0xoKHegICzI4ChAWCEUwBg&url=http%3A%2F%2Fexternal.dandelon.com%2Fdownload%2Fattachments%2Fdandelon%2Fids%2FDE006B9D6E5E2302F382FC1257A3600461500.pdf&usg=AFQjCNE8fQYQGFiLWqVNPE8G5FsZ6oEiOQ 
  15. ^ Voir compte-rendu de l’AG de l’ICID de 1987 : https://files.acrobat.com/a/preview/53176509-04f4-43de-85b5-deb280372c4f 
  16. ^ https://www.legifrance.gouv.fr/jo_pdf.do?id=JORFTEXT000000315404 
  17. ^ La question avait été abordée par l’Association des Régions de France dans le cadre de son audition par les rapporteurs de la loi Canfin à l’assemblée. Le Député Tétart avait aussi déposé un amendement dans le cadre de l’examen de la loi en commission : http://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/1627/CION-ECO/CE5.asp 
  18. ^ Extrait du rapport Letchimy
  19. ^ http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r3610.asp#P138_26199
  20. ^ AJDA 22 février 2010
  21. ^ http://www.senat.fr/seances/s201405/s20140526/s20140526010.html#section1227 

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Créé le 06/11/2017