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Histoire de l'aide sociale à l'enfance

Dans Solidarité / action sociale 

La naissance du dispositif administratif de la protection sociale de l’enfance reste la résultante de toute une série d’étapes amorcées dès le Ve siècle.

Sommaire

1. Genèse de la protection sociale de l’enfance

La protection sociale de l’enfance a débuté avec le phénomène de l’abandon. Il a d’abord été question de lutter contre la mort des nourrissons abandonnés, puis de s’organiser pour l’assistance et la protection de l’enfance abandonnée.

1.1. Lutter contre la mort infantile

La lutte contre la mort infantile remonte à très loin dans l’histoire de la protection sociale de l’enfance, en France, avec le rôle joué par les Hôtels Dieu et par l’Église face aux abandons d’enfants, notamment en raison des difficultés économiques et sociales que connaissent les classes populaires.

Un des premiers défis qu’il a fallu relever fut de vaincre la mort et d’assurer la survie des enfants abandonnés.

Les Conciles de Vaison et d’Arles précisent en 442 et 452 les mesures à prendre en faveur des enfants exposés :

"Celui qui recueillera un enfant abandonné le portera à l’église où le fait sera certifié. Le dimanche suivant, le prêtre annoncera aux fidèles qu’un nouveau né a été trouvé, et dix jours seront accordés aux parents pour reconnaître et réclamer leur enfant".

S’il n’était pas réclamé, on s’adressait aux fidèles, et celui qui le recueillait devait payer en le recevant.

Vers 1150, l’Ordre du Saint Esprit fondé à Montpellier par Maître Guy a créé un établissement qui pouvait accueillir jusqu’à 600 enfants.

Un règlement du 15 juillet 1399 fixait à 22 mois la durée de l’allaitement pour les nourrices recueillant ces enfants. Après cet âge, les archives font état de maisons dans lesquels ils auraient été hébergés. Les filles étaient toutes dotées, les garçons pour la grande majorité apprenaient un métier manuel.

Malgré ces mesures, la mortalité infantile reste effrayante. Elle s’est même accrue au cours du XVIIe siècle.

Cette mortalité s’explique notamment par :

  • les conditions de l’abandon et du recueil,
  • le manque de soins prodigués après la découverte de l’enfant et principalement concernant son alimentation.

Les conditions catastrophiques de leur prise en charge vont entraîner un sursaut chez les religieux avant que l’assistance ne s’impose à la conscience collective

1.2. Organiser l’assistance et la protection

1.2.1. Naissance de l'assistance publique

Au point de vue des institutions, il faut souligner le rôle de Saint-Vincent-de-Paul (1581-1660) dans les années 1630 :

  • il organise à titre expérimental l'accueil de quelques enfants avant de poser les fondements véritables de l'œuvre d'aide à l'enfance abandonnée,
  • il établit un règlement pour l'accueil et le placement des enfants et définit des principes stricts pour le recrutement des nourrices : les principes actuels du service de l’ASE seront ainsi posés dès 1639,
  • un dossier est établi pour chaque enfant, une réglementation prévoit le logement, la nourriture, le trousseau, le recrutement des nourrices, le placement des enfants à la campagne, leur surveillance et leur instruction.

L'œuvre de Vincent de Paul est reconnue et officialisée par l'État en 1670. L'édit royal qui en résulte crée l'Hôpital des Enfants Trouvés.

Puis, la Révolution marque une étape importante en proclamant le droit à l’assistance.

La charité, jusque-là religieuse, devient laïque.

L’assistance ne se résume plus à la charité ou à la bienveillance, elle est également une question de justice.

Tout individu a droit à la vie et à l’instruction. La société est "solidaire", au sens juridique du terme.

Le 27 juin 1793, sous la Convention, la loi votée ce jour institue enfin en France la protection de l’enfance. Les fondements de ce qui deviendra l’Assistance Publique prend forme.

à noter

La législation précise : "La Nation se charge désormais de l’éducation physique et morale des enfants connus sous le nom d’enfants abandonnés et qui seront désormais indistinctement appelés orphelins".

Rôle de l'assistance publique :

Au moment de sa création en 1849, l'Assistance Publique est chargée :

  • de concevoir et de mettre en œuvre une politique sanitaire et sociale à l'intention de l'ensemble de la population indigente de Paris,
  • de gérer le service des Enfants Trouvés.

Le service de l'aide à l'enfance restera une mission emblématique de l'Assistance Publique, et ce jusqu'en 1961.

A partir de 1889, l'assistance publique est due à tous ceux qui sont dans l'impossibilité de gagner leur vie. Elle se généralise à l’ensemble du territoire.

Le décret du 5 décembre 1961 inaugurera toute une série de réformes par lesquelles l'Assistance Publique se verra déchargée de ses missions sociales et recentrée sur ses activités curatives.

A partir de cette époque, on note une régression considérable du nombre d’abandons précoces. Une partie des structures se trouve disponible et peut accueillir de nouveaux enfants. Après les orphelins et les enfants trouvés, l’Assistance publique va découvrir les enfants "en dépôt" : il s’agit d’enfants dont les parents sont incarcérés ou hospitalisés.

1.2.2. Vers un service d’aide à l’enfance

à partir de la fin du XIXe siècle, l'Assistance Publique ne se limite plus seulement à accueillir les enfants trouvés et à les placer chez des familles nourricières par l'intermédiaire de ses agences.

Elle crée des écoles d'instruction qui assurent aux pupilles une formation professionnelle.

Exemple :

  • en 1882, l'administration ouvre l'école d'horticulture Le Nôtre à Villepreux et l'école d'Alembert à Montévrain spécialisée dans l'apprentissage des métiers de l'imprimerie et de l'ébénisterie ;
  • dans les années qui suivent, de nouveaux centres viennent compléter ce dispositif de formation : une école ménagère à Yzeure, une école maritime à Port-Hallan et même un centre d'enseignement agricole en Algérie.

La loi du 24 juillet 1889 sur la protection judiciaire de l’enfance maltraitée sera une étape essentielle.

Avec cette loi va apparaître une autre catégorie : les enfants moralement abandonnés. Cette loi donne la possibilité au tribunal de grande instance de prononcer une déchéance de puissance paternelle, parfois même sur des enfants à naître. Pour la première fois, le législateur protège nettement l’enfant contre ses parents.

L’Assistance Publique, qui était adaptée à recevoir des enfants jeunes et qui avait développé tout un dispositif de prise en charge matérielle et alimentaire, va découvrir des problèmes nouveaux avec ces enfants moralement abandonnés. Ils sont plus âgés, plus perturbés, ils ont vécu des situations difficiles et vont perturber le fonctionnement des services.

Le dispositif alors prévu va se montrer très vite inadapté à l’accueil de ces enfants.

2. La création de l’aide sociale à l’enfance

Par rapport à l’assistance précédemment étudiée, l’aide sociale à l’enfance va se caractériser par l’extension des catégories de mineurs pris en charge.

Son caractère préventif va la pousser à expérimenter différentes voies, certaines aux effets pervers, ce qui entraînera une remise en question et une refonte des dispositifs tout en recentrant ces derniers sur les droits de l’enfant et des ses parents.

2.1. Les débuts et les erreurs

La loi du 27 juin 1904 relative aux enfants assistés est considérée comme la base de l’aide sociale à l’enfance. Si elle concernait principalement les enfants abandonnés, elle a toutefois permis l’extension ultérieure à d’autres catégories d’enfants ayant besoin d’aide à la suite de carences matérielles ou morales du milieu familial.

Au cours du XXe siècle, les effets du placement de l’enfant qui, malgré sa nécessité, peut constituer un danger, vont prouver que le dispositif mis en place n’est pas satisfaisant.

D'où le souci grandissant de développer ce que l’on a appelé la prévention par une aide à la famille plus précoce, d’ordre financière, éducative ou psychologique.

En 1943, le Service des Enfants Assistés devient le Service de l'Assistance à l'Enfance.

Dans les années qui suivent, tout un programme est mis en place pour la réadaptation sociale des enfants qui sont confiés tardivement à l'Assistance Publique, avec la création de centres d'observation et de déconditionnement : l’enfant abandonné est aussi perçu comme un enfant dangereux.

Ces centres ont pour objectif de rééduquer par tous les moyens et donner tout juste ce qu’il faut d’éducation pour en faire d’honnêtes ouvriers.

S’ils sont incorrigibles, des solutions plus radicales sont expérimentées (exemples : bagnes pour enfants et colonies agricoles).

Bagnes d’enfants et colonies agricoles ont été supprimés en 1946, mais les pesanteurs institutionnelles ont eu plus de longévité que les dénominations.

Le passage de l’interventionnisme autoritaire à un contrôle social négocié passera par l’ouverture puis la fermeture de centres fermés et autres centres d’observation (Savigny, Juvisy, Epernay).

Des éducateurs ou responsables de foyers qui étaient en fonction dans les années 1970 se souviennent encore des enfants auxquels on rasait le crâne et qu’on enfermait dans le mitard de l’établissement, à leur retour de fugue.

A partir de 1953, le développement de la consultation médico-psychologique des familles du Docteur Michel Soulé à l’Hospice dépositaire de Denfert-Rochereau à Paris contribue à faire prendre conscience des conséquences néfastes du dispositif et de la nécessité d'une action globale, concertée et précoce pour aider l’établissement de relations positives entre l’enfant et l’adulte.

  • Le décret du 29novembre 1953 supprime ainsi l'assistance, crée l'aide sociale et unifie les procédures administratives.

L’ordonnance du 23 décembre 1958 sur la protection judiciaire de l’enfance en danger permettra au juge des enfants d’intervenir précocement sur une situation de danger. L’assistance éducative est née.
Le décret du 07 janvier 1959 relatif à la protection sociale de l’enfance en danger instituera des services de prévention et les mesures, dites AEMO, d’assistance éducative en milieu ouvert qui sont encore actuellement des services et des mesures phares de l’ASE.

Le mouvement de 1968 ayant fortement remis en cause le travail social à grand renfort de critiques sociopolitiques ("à quoi sert l’éducateur sinon à maintenir l’ordre capitaliste ?") et psychanalytiques, on assiste, dans les années 1970-1975, à un intense moment de réflexion sur l'aide sociale à l'enfance et sur la nécessité d'une meilleure adaptation du service.

La loi du 4 juin 1970 sur l’autorité parentale modifie les conditions de mise en place de l’assistance éducative, ainsi que celles de la déchéance d’autorité parentale :

  • la famille reprend un peu sa place et ses droits,
  • le maintien dans le milieu naturel est privilégié,
  • les possibilités de révision après une déchéance sont assouplies.

En 1972, le rapport Dupont-Fauville

relatif à la prévention spécialisée marquera un tournant dans les pratiques de l’aide sociale à l’enfance, en proposant des aménagements autour de 3 mots clés : continuité, prévention, action globale déconcentrée.

Il s’agit ici d’une réponse en termes d’organisation avec la mise en place recommandée d’équipes pluridisciplinaires : assistantes sociales, éducateurs spécialisés, psychologues et pédopsychiatres font leur apparition et vont modifier les pratiques, alors que pendant longtemps la tutelle de l’enfant avait été confiée à des administratifs.

2 circulaires en 1969 et en 1972 recommandent la mise en place du service unifié de l’enfance, dont on attendra beaucoup.
Un effort d’amélioration des placements familiaux est recherché à travers la mise en place d’un statut des assistantes maternelles en 1977 (réformé par la loi du 27 juin 2005), qui instaure un agrément et une obligation de formation des familles d’accueil.

Le ministère anime et soutient cet effort de professionnalisation de l’ASE à travers l’action du bureau FE 3 (avec des hommes comme Claude Ameline, Marc Grabarsky), et avec le travail de la "Mission-enfance" qui se déplacera dans nombre de départements.

Il faut aussi mentionner, comme facteur d’évolution, le travail de réflexion de l’Association Nationale des Professionnels et acteurs de l’Action Sociale en faveur de l’Enfance et des familles (ANPASE).

Cette association a su créer un constant lieu d’échange et de parole largement ouvert à tous les personnels administratifs et techniques de l’ASE. Le résultat de cette évolution sera double : une diminution des effectifs et une professionnalisation de l’aide à l’enfance.

Grâce à une prise en charge de situations difficiles plus précoce, mieux coordonnée, on est passé d’un service de protection de l’enfance, souvent contre les parents, à un service d’aide à la famille.

Le nombre de mineurs définitivement recueillis (pupilles) va baisser au profit de formes d’intervention plus souples.

Cependant apparaît de plus en plus une attitude critique en face de ce service :

  • la presse, la radio, la télévision n’en parlent que pour en dénoncer les pratiques, à propos notamment des retraits jugés abusifs,
  • dans de nombreux conflits, le langage des techniciens ne rejoint plus le langage du cœur soutenu par les médias et repris souvent par les ministres,
  • les études se multiplient.

Ce malaise sera analysé dans un nouveau rapport officiel, effectué à la demande du ministre par Jean-Louis Bianco et Pascal Lamy, et publié par la Documentation française en 1980 sous le titre "L’Aide à l’enfance demain".

Il dénonce : « la compétition des pouvoirs » à l’aide à l’enfance qui s’est établie entre institutions, justice, associations, établissements, bureaux, services, etc, l'absence de l’enfant et sa famille.

3. Les avancées

Les évolutions marquantes des années 1980-2000 témoignent d'une volonté de prendre en compte les droits des usagers et des familles.

La décentralisation confie aux départements la mission d’aide sociale à l’enfance par les lois de décentralisation du 22 juillet 1983.

La loi du 6 juin1984 sur le droit des familles dans leurs relations avec les services chargés de la protection de l’enfance amorce un retournement.

Jusqu’ici, on parlait toujours des devoirs des parents et les dispositifs d’aide étaient des instruments de pouvoir.

On vient de comprendre que ce n’est pas en écartant les parents qu’on les fera sortir de leur défaillance. C’est en leur donnant des droits et en leur donnant les moyens d’exercer leurs droits qu’on leur confèrera une citoyenneté, qu’on les restaurera dans une dignité.

La loi Dorlhac du 10 juillet 1989 sur la prévention de la maltraitance et la protection des mineurs maltraités montre une sensibilisation aux violences familiales.

La convention des Droits de l’Enfant en 1989, texte fondateur, va proclamer certains droits à la protection comme le droit de s’exprimer, le droit de connaître ses parents, le droit au respect, …

Dans la même optique, la loi du 8 janvier 1993 relative à l’état civil, à la famille et aux droits de l’enfant reprend la convention des droits de l’enfant de l’ONU du 26 janvier 1990 et complète le code pénal concernant les mineurs et les principes généraux de la filiation.

Dans les années 2000, la création des premières associations de parents d’enfants placés à l’ASE inaugure une nouvelle période où l’on sera passé du père absent au père déchu, puis de l’usager au citoyen.

Le droit des usagers des services de protection de l'enfance va être peu à peu renforcé dans bien des domaines, tels que :

  • l'accès aux origines,
  • le droit des parents dont les enfants font l'objet d'une mesure d'assistance éducative,
  • les droits des enfants confiés aux établissements de protection de l'enfance.

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale va donner une cohérence à cet édifice :

  • elle affine, promeut et proclame les droits déjà existants : droit à la dignité, au respect, à la confidentialité, à l’accès aux informations ;
  • elle donne les moyens de s’assurer de la mise en œuvre effective de ces droits, par les schémas départementaux, et les documents obligatoires au sein des institutions (projets d’établissement, livret d’accueil, contrat de séjour, etc.).

La loi du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance crée notamment l'Observatoire national de l'enfance en danger.

Rôle de l'observatoire national de l'enfance en danger :

  • Il contribue au recueil et à l'analyse des données et des études concernant la maltraitance envers les mineurs, en provenance de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations œuvrant en ce domaine.
  • Il contribue à la mise en cohérence des différentes données et informations.
  • Il contribue à l'amélioration de la connaissance des phénomènes de maltraitance.
  • Il recense les pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire de la maltraitance, dont les résultats évalués ont été jugés concluants, afin d'en assurer la promotion auprès des différents intervenants précités.
  • Il présente au Gouvernement et au Parlement un rapport annuel rendu public.

Les années 2005-2007 marquent la protection de l'enfance avec :

  • la réforme de la filiation et de l'accueil familial avec la loi du 27 juin 2005
  • la prévention et la répression des violences commises contre les mineurs en 2006,
  • les lois du 5 mars 2007 (loi relative à la protection de l'enfance et loi relative à la prévention de la délinquance),
  • la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels (accueil des enfants une partie de la journée) et aux assistants familiaux (accueil à titre permanent des enfants séparés de leur famille) tend à assurer une meilleure qualité des soins apportés aux enfants grâce à une meilleure intégration professionnelle des personnes accueillantes

La loi du 05 mars 2007 réformant l’organisation de la protection de l’Enfance complète l'architecture de ce dispositif d'observation avec la création d'un observatoire de la protection de l'enfance dans chaque département.

Elle va instaurer dans le CASF un chapitre consacré aux droits des familles dans leurs rapports avec les services de l'aide sociale à l'enfance.

Elle inscrit l’enfant au cœur du dispositif de protection et individualise sa prise en charge en introduisant la notion de projet pour l’enfant aux fins de prendre en compte ses besoins d’ordre physique, intellectuel, social et affectif et de respecter ses droits. Par ailleurs, elle insiste sur le fait que l’intérêt de l’enfant doit guider toute décision le concernant.

  • Elle conforte les rôles et les droits des parents et leur propose un accompagnement quand ils sont confrontés à des difficultés dans l’exercice de l’autorité parentale, dans l’éducation de leur enfant.
  • L’article L 223-1 du CASF énonce que :

    "Toute personne qui demande une prestation ou qui en bénéficie est informée par les services chargés de la protection de la famille et de l'enfance des conditions d'attribution et des conséquences de cette prestation sur les droits et obligations de l'enfant et de son représentant légal".

    Le service examine avec le mineur toute décision le concernant et recueille son avis. Elle précise que la famille peut être accompagnée de la personne de son choix, représentant ou non une association, dans ses démarches auprès du service.

  • Elle établit que lorsqu’un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s'il s'agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l’ASE ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s'il est mineur émancipé. Le principe vise également les décisions relatives au lieu et au mode de placement des enfants déjà admis dans le service.
  • Elle rappelle enfin que, sous réserve des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire, les mesures prises ne peuvent en aucun cas porter atteinte à l'autorité parentale que détiennent le ou les représentants légaux de l'enfant, et notamment concernant les droits de visite et d'hébergement.

Présentation synthétique des différentes étapes de création de l’aide sociale à l’enfance

L’aide sociale à l’enfance a profondément évolué depuis le Moyen Âge en franchissant 6 étapes :

  1. Jusqu’à la Révolution française, la charité chrétienne s’organise.
    Elle cède ensuite le pas à l’assistance publique par :
    • la loi du 27 juillet 1889 sur la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés,
    • la loi du 19 avril 1898 relative aux violences, voies de fait, actes de cruauté et attentats commis contre les enfants,

      qui jettent les bases de la protection moderne de l’enfance.

  2. En 1904, l’aide à l’enfance émerge.
    La loi du 26 juin 1904 sur les enfants assistés institue le service départemental d’assistance à l’enfance. Elle crée l’administration qui deviendra plus tard le service de l’aide sociale à l’enfance.
  3. Les décrets-lois du 30 octobre 1935 instituent un contrôle de la puissance paternelle et autorisent le retrait et le placement d’enfants.
  4. En 1958, la protection sociale est érigée en politique publique.
    Le décret du 07 janvier 1959 permet "d’exercer une action sociale auprès des familles dont les conditions d’existence risquent de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité ou l’éducation de leurs enfants".
  5. En 1980, les droits de l’enfant sont consacrés.
    Pour les rendre effectifs et pour assurer l’efficacité du dispositif de protection sociale à l’enfance, les lois de décentralisation du 22 juillet 1983 créent dans chaque département le service de l’ASE.
  6. La loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs confie au département un rôle fondamental dans la lutte contre les violences faites aux enfants. Magistrats, travailleurs sociaux et associations interviennent également.

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Créé le 01/12/2011