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Décentralisation : présentation synthétique de l’organisation territoriale de l’Allemagne

Dans Europe / droit comparé 

Document rédigé par le comité des régions en anglais et traduit en langue française par le CNFPT

Sommaire

1  Données générales (données rajoutées par le cnfpt)

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Capitale : Berlin
Population : 82 millions - (Eurostat - 2013)
Superficie : 357 121 km² - (Eurostat - 2012)
Date d'adhésion : 1957-01-01
Taux de croissance du PIB : 0,7 % - (Eurostat - 2012)
Taux de chômage : 5,5 % - (Eurostat - 2012)
Dette publique : 81,9 % - (Eurostat - 2012)
Inflation : 1,9% - (Eurostat - 2013)
Monnaie : Euro
Découpage administratif : 16 Länder dont 3 villes-Etat, 32 Regierungsbezirke, 323 Landkreise, 14865 communes
Système politique : République fédérale
Espérance de vie : 80,1 ans - (Eurostat - 2011)

2  Présentation générale

Comme le prescrit l’Article 20 de la Loi fondamentale allemande (équivalent de la Constitution nationale), l’Allemagne est un état fédéral. Les lois fédérales sont élaborées dans le cadre d’un processus collaboratif entre le Bundestag (Diète fédérale) et le Bundesrat (Conseil fédéral). Le Bundestag est directement élu au suffrage universel et fonctionne selon un système à représentation proportionnelle mixte dans lequel certains membres sont élus au scrutin majoritaire et d’autres à la représentation proportionnelle par listes électorales. Le Bundesrat est formé par les représentants des différents gouvernements des Länder (états fédérés). Le nombre de représentants d’un Land auprès du Bundesrat dépend de la population du Land en question ; chaque Land peut ainsi compter entre 3 et 6 votes. Au total, les Länder représentent 69 votes au du Bundesrat. Ces deux chambres peuvent proposer de nouvelles lois. L’Article 77 de la Loi fondamentale allemande stipule qu’aucune « loi qui requiert l’approbation du Bundesrat » (en d’autres termes les lois qui amendent la Constitution ou qui ont d’une manière ou d’une autre une incidence sur les finances des Länder ou sur leurs compétences organisationnelles et administratives) ne peut voir le jour sans le commun accord du Bundesrat et du Bundestag. La règle générale édictée dans la Loi fondamentale allemande est qu’en principe l’adoption des lois ne requiert pas l’approbation du Bundesrat. Toutes les « lois qui requièrent l’approbation du Bundesrat » doivent donc être clairement définies dans la Loi fondamentale. Par conséquent, toutes les autres lois peuvent être soumises à « opposition » dans le cadre d’une procédure autorisant le Bundesrat à émettre une objection qui peut être à son tour levée par le Bundestag.
Les Länder sont régis par leur propre constitution, et les municipalités bénéficient d’une certaine autonomie dans les limites prescrites par les lois. On dénombre 16 Länder, 295 Kreise (niveau intermédiaire ou arrondissements), et 11 252 Gemeinden (échelle territoriale, équivalent des communes). Les villes de plus de 100 000 habitants ont des responsabilités à la fois départementales et municipales. Il convient toutefois de noter qu’un petit nombre de villes, appelées kreisfreie Städte (équivalent d’une ville-arrondissement), dont la population est inférieure à 100 000 habitants, jouissent également d’un statut similaire. Ces villes acquièrent leur statut selon l’allocation des responsabilités institutionnelles et administratives opérée par le Land dont elles dépendent. Aux termes du droit constitutionnel, les municipalités et les comtés sont institutionnellement rattachés à la structure fédérale des Länder. D’un point de vue pratique et fonctionnel, toutefois, les municipalités constituent un « troisième » tissu organisationnel au niveau duquel s’exécute la majeure partie des compétences publiques (y compris la plupart des lois pertinentes). Les collectivités territoriales jouissent d’une garantie constitutionnelle d’autonomie administrative qui leur confère le droit « de traiter toutes les affaires présentant un intérêt pour la collectivité locale de leur ressort dans les conditions définies par la loi en vigueur » (Article 28 de la Loi fondamentale).
La Loi fondamentale définit la relation entre le niveau fédéral ou Fédération (Bund) et les Länder. Aux termes de l’Article 30, l’exercice des pouvoirs étatiques et l’accomplissement des missions publiques relèvent des Länder, à moins que la Loi fondamentale n’en dispose autrement ou n’autorise une règle différente. S’agissant des pouvoirs législatifs, les Länder ont le droit de légiférer dans les cas où la Loi fondamentale ne confère à la Fédération aucun pouvoir de légiférer (Article 70). Par conséquent, la Loi fondamentale définit les Länder comme le siège du pouvoir législatif résiduel. L’Article 73 de la Loi fondamentale dresse la liste des domaines dans lesquels la Fédération possède une compétence législative exclusive ; les Länder ne peuvent légiférer dans ces domaines que s’ils y sont expressément autorisés par le droit fédéral. L’Article 74 de la Loi fondamentale identifie les domaines relevant d’une compétence législative partagée. L’Article 72 de la Loi fondamentale stipule que dans le domaine de la compétence législative partagée, « les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n’a pas fait par une loi usage de sa compétence législative ». Tous les Länder, nonobstant leur différente importance, peuvent se prévaloir d’un même niveau de pouvoir législatif en vertu de la Loi fondamentale.
La législation est pour l’essentiel adoptée au niveau fédéral. Toutefois, les Länder demeurent clairement les instances de référence pour tout ce qui a trait aux fonctions administratives, alors que les pouvoirs administratifs de la Fédération, définis dans les Articles 87 à 90 de la Loi fondamentale, font figure d’exception à cette règle. Le rôle administratif des Länder est défini à l’Article 83 de la Loi fondamentale, qui leur confère à la fois le droit et le devoir « d’exécuter les lois fédérales à titre de compétence propre, sauf disposition contraire prévue ou admise par la présente Loi fondamentale ». Les Articles 84 et 85 de la Loi fondamentale opèrent dans ce domaine une distinction entre les fonctions administratives que les Länder sont tenus d’exécuter « à titre de compétence propre » (selon les règles administratives générales requérant le consentement du Bundesrat, et sous réserve du contrôle fédéral portant exclusivement sur les questions de légalité), et les autres affaires dans le cadre desquelles « les Länder exécutent les lois fédérales par délégation de la Fédération » (en les soumettant aux « instructions des autorités fédérales suprêmes compétentes », et au contrôle fédéral portant également sur « l’opportunité de l’exécution »).
En 2006, l’Allemagne a entrepris une vaste réforme de sa Loi fondamentale concernant la relation entre le niveau fédéral et les Länder dans l’optique de renforcer la législation en opérant une distinction précise entre les compétences, en limitant les domaines requérant l’approbation du Bundesrat, en réorganisant les finances et les budgets, et en renforçant le rôle des Länder dans le droit européen.
Le système des pouvoirs partagés a donc évolué, en réponse à la volonté de simplifier la répartition des compétences. La liste des domaines en question, de même que le système de partage en général ont été modifiés. Plusieurs domaines recensés dans l’Article 74 de la Loi fondamentale ont été supprimés et transférés soit aux Länder, soit à la compétence législative exclusive de la Fédération. Désormais, 31 domaines relèvent de la législation partagée.
La sanction des délits, l’encadrement des notaires, ainsi que la règlementation des assemblées, la règlementation relative aux maisons de santé et aux structures d’accueil des personnes âgées et handicapées ont été supprimés de la liste des matières et transférés aux Länder ; les armes et les explosifs, ainsi que la prise en charge médicale des personnes blessées ou touchées par un conflit ont été ajoutés aux compétences exclusives de la Fédération. Les pouvoirs partagés énoncés à l’Article 74a de la Loi fondamentale concernant les salaires et les avantages sociaux de l’ensemble de la fonction publique ont été supprimés. Alors que les « salaires et avantages sociaux de l’ensemble de la fonction publique » relèvent désormais de la compétence des Länder, les « dispositions concernant les droits et obligations statutaires des fonctionnaires des Länder, des communes et autres collectivités publiques, y compris les juges » ont été rajoutées aux compétences partagées (Article 74 (1) de la Loi fondamentale). Le changement le plus important introduit par la réforme concerne plus particulièrement le droit désormais accordé aux Länder de s’écarter de la législation fédérale (Article 72 (3) de la Loi fondamentale) dans six domaines (dont l’admission aux établissements d’enseignement supérieur et la protection environnementale). Ce droit de « refus » est totalement inédit dans le système fédéral allemand. Compte tenu des difficultés de délimiter clairement les compétences et de l’exigence de nécessité mentionnée plus haut, le cadre des compétences recensées à l’Article 75 de la Loi fondamentale a été supprimé dans son intégralité.
Hormis la question du partage des sommes à payer au titre des sanctions européennes concernant les déficits budgétaires nationaux, un point important a été de clarifier et de renforcer le rôle des Länder dans la législation européenne, selon l’Article 23 de la Loi fondamentale. S’agissant des domaines pour lesquels ils ont une compétence exclusive comme la formation scolaire, la culture et les systèmes de diffusion, les Länder désigneront un représentant européen par l’entremise du Bundesrat.
Dans ce domaine, les principales améliorations ont été apportées sous forme de nouveaux paragraphes aux Articles 84 et 85 de la Loi fondamentale, aux termes desquels le droit de véto du Bundesrat est remplacé par un droit de dérogation lorsque la Fédération souhaite établir ses propres structures administratives pour l’exécution des lois fédérales. Dans d’autres domaines, les Länder ne peuvent désigner un représentant qu’après avoir consulté le gouvernement fédéral. Les efforts visant à réduire le nombre de lois soumises à approbation et par conséquent le droit de veto du Bundesrat n’ont porté qu’en partie leurs fruits. Dans certains cas, des droits de véto ont même été ajoutés ou élargis.
Une deuxième vague de réformes a été entreprise en 2009, non pas tant dans le but de rééquilibrer les responsabilités entre les Länder et le Bund, mais plus dans l’optique de réorganiser le système des finances intergouvernementales. Donc, en définitive, aux termes de l’Article 84 de la Loi fondamentale, le Gouvernement fédéral n’est plus en mesure de déléguer aucune tâche aux municipalités.
La répartition des compétences fiscales est définie dans l’Article 104 ff. de la Loi fondamentale. Les Länder perçoivent la plus grande majorité des taxes en Allemagne. Ils possèdent leurs propres ressources fiscales qui représentaient en 2005 près de 26,1 milliards d’euros, soit environ 16 % de leurs recettes fiscales, et 11 % du montant total de leurs recettes. Figurent au nombre des principaux impôts prélevés la taxe sur les véhicules (près de 8,7 milliards d’euros), la taxe sur les transactions mobilières (environ 4,8 milliards d’euros), et l’impôt sur les successions (près de 4,1 milliards d’euros). Les recettes fiscales partagées des Länder avoisinent les 60 % du montant total de leurs recettes. Celles-ci englobent la TVA (44,8 %, soit près de 62,6 milliards d’euros), l’impôt sur le revenu des particuliers (42,5 %, soit près de 54,7 milliards d’euros), et l’impôt sur les sociétés. Les recettes de l’administration locale sont perçues pour près de 83 % par les municipalités, qui comptent parmi leurs ressources fiscales propres l’impôt sur les entreprises locales, la taxe foncière et d’autres impôts locaux. Ces ressources totalisent près de 33,1 milliards d’euros, soit environ 61 % de leurs recettes fiscales. Une partie de l’impôt sur le revenus des particuliers, de la TVA et de l’impôt sur les intérêts leur est reversée au titre du produit fiscal commun.

3  Répartition générale des pouvoirs

  • Gouvernement fédéral

Responsabilités législatives et administratives de la Fédération (Bund)
Exerce la compétence législative uniquement dans les domaines qui lui sont assignés en vertu de la Loi fondamentale (Articles 70 et 73), notamment dans les domaines relevant de la prérogative souveraine de l’Etat, comme la politique étrangère, la défense, la monnaie, etc.
L’Article 87 de la Loi fondamentale stipule que l’exercice des pouvoirs exécutifs par les administrations fédérales se limite à quelques domaines comme les affaires étrangères.

  • Administration régionale – Länder

Les responsabilités législatives et administratives suivantes incombent aux Länder (états fédérés) :

  • L’exercice des pouvoirs d’État et des missions d’état est du ressort des Länder, sauf disposition contraire prévue ou permise par la Loi fondamentale ; il leur incombe donc de mettre en œuvre la législation fédérale.
  • Les Länder ont le droit de légiférer dans tous les domaines, à l’exception de ceux du ressort exclusif de la Fédération aux termes de la Loi fondamentale.
  • Les pouvoirs fédéraux et régionaux se chevauchent parfois dans certains domaines comme la justice, l’aide sociale, le droit civil, le droit pénal, le droit du travail et le droit économique.
  • Les Länder ont des pouvoirs législatifs exclusifs concernant la culture, l’éducation, les universités, les affaires territoriales et la police.
  • Niveau intermédiaire – Kreise et kreisfreie Städte

Responsabilités administratives des collectivités locales
Pouvoirs complémentaires, « supra-municipaux », faisant intervenir un mécanisme de coopération obligatoire entre les collectivités locales.

  1. Pouvoirs obligatoires (selon la législation fédérale et les dispositions législatives du Land)
  • Construction et entretien du réseau routier secondaire, gestion des systèmes de transports publics, immatriculation des véhicules, permis de conduire,
  • Aménagement du territoire à l’échelle de l’administration communale, affaires liées à la construction (permis de construction, inspection des bâtiments),
  • Protection contre les incendies, services de prévention des catastrophes, services de sauvetage,
  • Protection de la nature et des paysages, entretien des réserves naturelles,
  • Services sociaux et aide sociale à la jeunesse,
  • Construction et entretien des hôpitaux,
  • Construction et entretien des établissements d’enseignement secondaire et technique,
  • Collecte et élimination des déchets ménagers,
  • Contrôle alimentaire, protection des animaux,
  • Traitement des ressortissants étrangers (entrées, résidence, surveillance, etc.)

2. Pouvoirs optionnels (conformément au principe de l’autonomie locale)

  • Soutien des activités culturelles
  • Construction de zones piétonnes et de pistes cyclables
  • Soutien des échanges d’élèves
  • Construction et entretien des bibliothèques publiques
  • Promotion de l’activité économique et touristique
  • Gestion des établissements de formation des adultes (Volkshochschulen)
  • Administration territoriale
  1. Responsabilités administratives des collectivités territoriales

Les collectivités locales sont pour l’essentiel responsables des droits souverains suivants :

  • Les municipalités peuvent se prévaloir au nom de la souveraineté sur le personnel du droit de recruter, d’embaucher, de promouvoir et de congédier leurs collaborateurs
  • Elles peuvent se prévaloir du droit souverain d’organiser elles-mêmes leur administration
  • Les municipalités peuvent se prévaloir du pouvoir souverain d’organiser et d’aménager le territoire de leur ressort en élaborant des plans de développement urbain (aménagement du territoire et plans de construction)
  • Elles ont le droit législatif souverain d’adopter des arrêtés municipaux
  • Les municipalités peuvent se prévaloir du devoir économique souverain de gérer leurs recettes et leurs dépenses
  • Elles ont au titre de la souveraineté fiscale le droit de lever des impôts de portée locale comme la taxe sur les chiens, la taxe sur les divertissements, l’impôt foncier, ou l’impôt sur la résidence secondaire.

2. Pouvoirs optionnels (conformément au principe d’autonomie locale)

  • Mesures incitatives pour stimuler l’activité économique locale
  • Mesures incitatives pour le logement, mise en place d’infrastructures pour les services sociaux
  • Construction et entretien des infrastructures de transports publics
  • Affaires culturelles et installations sportives
  • Gestion des services publics d’approvisionnement en énergie
  • Accords de jumelage avec les collectivités territoriales d’autres pays

3. Pouvoirs obligatoires (selon la législation fédérale et les dispositions législatives du Land)

  • Sécurité générale,
  • Santé et domaines sanitaires,
  • Aménagement urbain, domaines de la construction et entretien du réseau routier et des espaces verts locaux,
  • Construction et entretien des écoles primaires
  • Entretien et gestion des voies fluviales, traitement des eaux usées
  • Services sociaux et aide sociale à la jeunesse
  • Construction d’espaces récréatifs et de loisirs
  • Développement et revitalisation urbaine

4. Pouvoirs publics dévolus aux municipalités urbaines et aux villes de taille moyenne

  • Enregistrement des naissances, des décès, des mariages et des partenariats entre personnes de même sexe, délivrance des pièces d’identité
  • Tenue des élections
  • Recensement et formalités d’enregistrement pour les ressortissants étrangers
  • Immatriculation des véhicules, gestion du trafic urbain
  • Contrôle de la qualité des denrées alimentaires, des hôtels, des restaurants et des logements publics

5. Pouvoirs obligatoires (selon la législation fédérale et les dispositions législatives du Land)

  • Sécurité générale,
  • Santé et domaines sanitaires,
  • Aménagement urbain, domaines de l’urbanisme et entretien du réseau routier et des espaces verts locaux,
  • Construction et entretien des écoles primaires
  • Entretien et gestion des voies fluviales, traitement des eaux usées
  • Services sociaux et aide sociale à la jeunesse
  • Construction d’espaces récréatifs et de loisirs
  • Développement et revitalisation urbaine

6. Pouvoirs publics dévolus aux municipalités urbaines et aux villes de taille moyenne

  • Enregistrement des naissances, des décès, des mariages et des partenariats entre personnes de même sexe, délivrance des pièces d’identité
  • Tenue des élections
  • Recensement et formalités d’enregistrement pour les ressortissants étrangers
  • Immatriculation des véhicules, gestion du trafic urbain
  • Contrôle de la qualité des denrées alimentaires, des hôtels, des restaurants et des logements publics

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Créé le 07/01/2015