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La « Rationalisation du régime parlementaire » sous la cinquième République

Dans organisation politique 

Le gouvernement de Manuel Valls voit sa majorité se rétrécir progressivement au risque de se retrouver sans soutien un jour ou l’autre. Dans ces conditions il aurait la possibilité de recourir aux armes que lui donne la «rationalisation du régime parlementaire».

Cette expression est née durant l’entre-deux-guerres, à la suite de l’élaboration de certaines Constitutions en Europe centrale, ce que l’on a appelé les Constitutions de professeurs. C’est l’un de ceux-ci, le Doyen Boris Mirkine-Guetzevitch qui a le mieux résumé la rationalisation en disant qu’elle « consiste à enfermer dans le réseau du droit écrit l’ensemble de la vie politique ».

Plus précisément  rationaliser le régime parlementaire, c’est constitutionaliser ses règles de fonctionnement afin d’éviter ses dysfonctionnements et notamment les renversements intempestifs de gouvernements.

Par extension le terme désigne aujourd’hui, l’inscription dans la Constitution de réglementations minutieuses, permettant de restreindre l’exercice des principales fonctions du Parlement en vue de renforcer le gouvernement.

Les constituants de 1946 avaient déjà recouru à la rationalisation. Mais, ce fut un échec puisque la plupart des règles contraignantes posées par la Constitution ont été contournées.

Les pères fondateurs de la Veme ont voulu persévérer dans la voie de la rationalisation, mais ils ont retenu les leçons de la  IVe.  Ils ont repensé de manière importante ses différents mécanismes. (1)

Cependant, ces armes mises à la disposition des gouvernements n’ont été utilisées qu’avec circonspection. (2)

Sommaire

1 UNE RATIONALISATION REPENSÉE DE MANIÈRE IMPORTANTE PAR LES CONSTITUANTS

Si les constituants de 1958 retiennent la rationalisation, ils en élargissent le champ d’application et de plus ils font en sorte qu’elle soit plus efficace.

1.1 L’élargissement de son champ

Sous la Ve, la rationalisation se traduit non seulement par un encadrement important de la fonction de contrôle, mais aussi par un encadrement, certes allégé ces derniers temps, de la fonction législative.

1.1.1 Un encadrement important de la fonction de contrôle

Ce sont les procédures de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement qui ont fait l’objet de mesures d’encadrement plus ou moins fortes. Deux procédures traditionnelles existent : celle qui donne l’initiative au gouvernement, l’ancienne question de confiance, celle qui au contraire la donne aux parlementaires, la motion de censure.

1.1.1.1 L’engagement de responsabilité par le gouvernement : un encadrement faible

Sous la IVe, on parlait de question de confiance. Ce terme n’apparaît plus dans la Constitution de 1958, un nouveau vocable est apparu dans l’article 49.1, celui d’engagement de responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.
Dans la mesure où c’est le gouvernement qui engage sa propre responsabilité il ne tient qu’à lui de n’utiliser cette procédure qu’à bon escient. C’est pourquoi l’article 49.1 encadre l’initiative, mais rend la décision relativement facile à prendre.

« Le Premier Ministre, après délibération du Conseil des Ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale». Art 49.al.1

L’initiative est réservée au Premier ministre et au Conseil des ministres.

En faisant du Premier ministre, le seul organe apte à engager la responsabilité du gouvernement on n’innove pas, puisque c’était déjà le cas sous la IVRépublique, mais on veut renforcer sa position face au gouvernement pour en faire le véritable Chef du gouvernement. Par-dessus tout, on veut éviter les engagements de responsabilité intempestifs, trop fréquents sous la IIIe.

Toutefois, l’engagement n’est possible que dans la mesure où le Conseil des ministres a ratifié la décision. Là encore on retrouve une disposition qui existait déjà. Elle marque la même volonté de donner un caractère solennel à la décision et de faire jouer la solidarité gouvernementale.

Si l’initiative est encadrée, la décision est relativement facile à prendre.

Le vote se déroule comme n’importe quel autre vote, c’est à dire à la majorité des suffrages exprimés. Cette disposition tranche avec la situation qui prévalait sous la IVe, du moins à ses débuts où l’on exigeait la majorité des membres composant l’assemblée. On se rendra vite compte que cette mesure était contre-productive, aussi lors de la révision de 1954, on prévoira la majorité relative. En 1958 cette mesure sera reconduite.

Dans la perspective du rééquilibrage des pouvoirs on estime qu’il ne faut pas compliquer la tâche du gouvernement. S’il engage sa responsabilité, il doit pouvoir ne pas courir trop de risques. C’est ce que montre la pratique en ce domaine.

Au début de la Vème, une polémique s’est développée à propos de l’interprétation de l’article 49.1. Certains voyaient dans le fait que deux termes différents étaient utilisés, celui de «programme» et celui de «déclaration de politique générale» comme support de l’engagement de responsabilité, une allusion à deux moments différents dans la vie du gouvernement. Pour ceux-ci, «l’engagement de responsabilité sur le programme» correspondait à l’entrée en fonction du gouvernement. Il s’agissait donc pour ces nostalgiques de la IVème de l’équivalent de l’investiture du gouvernement, alors que l’ « engagement de responsabilité sur une déclaration de politique générale » correspondait, lui à la procédure par laquelle un gouvernement en cours de mandat veut solliciter le soutien de sa majorité afin de poursuivre, dans de meilleures conditions, son œuvre.

Le premier gouvernement de la Vème, celui de Michel Debré a repris cette interprétation, il s’est présenté devant l’Assemblée nationale 7 jours après sa nomination et a engagé sa responsabilité sur son programme. Le gouvernement suivant, celui de Georges Pompidou se présentera devant l’Assemblée 12 jours après sa nomination et engagera sa responsabilité certes sur son programme, mais en laissant entendre qu’il n’était pas obligé de le faire. Le deuxième cabinet Pompidou se présentera après 15 jours, mais engagera sa responsabilité sur une déclaration de politique générale. Enfin, le troisième gouvernement Pompidou demanda que sa déclaration de politique générale ne fût pas sanctionnée par un vote. Par la suite, à de très rares exceptions, les gouvernements n’engageront plus leur responsabilité que sur une déclaration et non plus sur leur programme. Parfois même, certains gouvernements ne solliciteront aucune confiance estimant qu’elle est présumée et qu’en conséquence il revient aux députés de faire la preuve contraire en déposant une motion de censure.

PREMIER MINISTREEngagements de responsabilité
Michel Debré (1959-1962)2
Georges Pompidou (1962-1968)2
Maurice Couve de Murville (1968-1969)0
Jacques Chaban-Delmas (1969-1972)3
Pierre Messmer (1972-19741
Jacques Chirac (1974-1976)1
Raymond Barre (1976-1981)2
Pierre Mauroy (1981-1984)5
Laurent Fabius (1984- 1986)1
Jacques Chirac (1986-1988)3
Michel Rocard (1988-19911
Edith Cresson (1991-1992)0
Pierre Bérégovoy (1992-1993)1
Edouard Balladur (1993-1995)2
Alain Juppé (1995-1997)3
Lionel Jospin (1997-2002)1
Jean-Pierre Raffarin (2002-2005)2
Dominique de Villepin (2005-2007))1
François Fillon (2007-2012)3
Jean Marc Ayrault (2012-2014)1
Manuel Valls (2014 - …)2
Total37

1.1.1.2 La motion de censure : un encadrement fort

On a voulu rendre plus difficile le renversement du gouvernement. Aussi a-t-on renforcé les conditions du dépôt et du vote d’une motion de censure.
Le terme de motion de censure est repris par la Constitution. Comme la motion est déposée par les parlementaires, l’article 49.2 encadre assez fortement cette procédure.
Ainsi, la motion de censure doit être signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale, c’est à dire par 58 députés, pour être recevable. De plus, au cours d’une même session ordinaire un député ne peut signer plus de trois motions de censure et une seule pendant une session extraordinaire. Bien sûr ces dispositions ne valent qu’en cas de motions rejetées. Toutes ces dispositions ne sont pas particulièrement restrictives, elles ont simplement pour objet d’éviter l’obstruction.
Mais la décision est plus difficile à prendre. Déjà sous la IVe, un délai avait été prévu entre le dépôt de la motion de censure et le vote de celle-ci. Ce délai était de 24 heures, il a été porté à 48 heures sous la Ve. Dans l’esprit de ceux qui l’ont mis en place, il s’agissait d’un délai de réflexion permettant aux députés de bien peser leur décision.
La motion de censure est adoptée à une majorité qualifiée, c’est à dire, la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale, soit 289 voix. Si cette disposition existait déjà sous la IVe République, le décompte des voix a été modifié, puisque désormais, seules sont recensées les voix favorables à la motion de censure. Cette mesure qui paraît anodine a en réalité pour effet d’assimiler les abstentionnistes et les députés favorables au gouvernement.
Cette procédure a atteint les objectifs qui lui ont été assignés. L’objectif premier de toute rationalisation, c’est la stabilité gouvernementale. Pour cela, il faut absolument réduire le nombre de motions de censure déposées, mais aussi faire en sorte que ces motions aboutissent le moins possible à des renversements de gouvernement.
Pour ce qui est du nombre de motions de censure, il est relativement réduit. Le nombre de motions déposées est peu important, puisque les statistiques montrent que de manière générale, 2 motions sont déposées par gouvernement. Au total, 54 motions ont été déposées depuis le début de la Vème, ce qui fait une moyenne de 1 motion par an.
Pour ce qui est du nombre de gouvernements renversés, il est extrêmement réduit. Sur 54 motions de censure, une seule a débouché sur un renversement de gouvernement : celle du 4 octobre 1962 qui a eu pour conséquence de mettre fin aux fonctions du premier gouvernement de Georges Pompidou. C’est dire l’efficacité de la rationalisation de la motion de censure.
Toutefois, on peut se demander si cette situation n’est pas plutôt le produit du fait majoritaire. En d’autres termes, si les gouvernements ne sont pas renversés, c’est tout simplement parce qu’ils disposent d’une majorité stable. C’est une situation que l’on rencontre d’ailleurs chez un certain nombre de nos voisins. Au Royaume uni, un seul gouvernement a été renversé depuis la dernière guerre mondiale, en Allemagne, 3 l’ont été pendant la même période, mais dans ces 3 cas il s’agissait de provoquer une dissolution qui n’est possible qu’en cas de renversement du gouvernement, enfin en Espagne aucun gouvernement n’a été renversé.

PREMIER MINISTRENombre de motions de censure
Michel Debré (1959-1962)2
Georges Pompidou (1962-1968)7
Maurice Couve de Murville (1968-1969)0
Jacques Chaban-Delmas (1969-1972)1
Pierre Messmer (1972-1974)3
Jacques Chirac (1974-1976)2
Raymond Barre (1976-1981)7
Pierre Mauroy (1981-1984)7
Laurent Fabius (1984- 1986)1
Jacques Chirac (1986-1988)1
Michel Rocard (1988-19916
Edith Cresson (1991-1992)2
Pierre Bérégovoy (1992-1993)2
Édouard Balladur (1993-1995)1
Alain Juppé (1995-1997)2
Lionel Jospin (1997-2002)2
Jean-Pierre Raffarin (2002-2005)2
Dominique de Villepin (2005- 2007)3
François Fillon (2007- 2012)3
Jean–Marc Ayrault (2012-2014)1
Manuel Valls (2012- …)0
TOTAL54

1.1.2 Un encadrement atténué de la fonction législative

Il résulte de la délimitation du domaine de la loi ainsi que de la maîtrise de la procédure législative. Dans les deux cas, les instruments de rationalisation ont subi quelques assouplissements.

1.1.2.1 La délimitation du domaine de la loi

L’article 34 de la Constitution est à l’origine de ce qu’à l’époque on a qualifié de «révolution juridique »: la délimitation du domaine de la loi. Pour la première fois, la loi se voyait confinée dans un domaine qui de plus était tracé selon une méthode qui paraissait restrictive. Mais le texte constitutionnel sera interprété par le Conseil Constitutionnel qui en atténuera les effets.

> La délimitation par le texte constitutionnel

En rupture avec la tradition, la Constitution de 1958 adopte une conception formelle et matérielle de la loi en précisant qu’elle est non seulement votée par le Parlement, mais qu’elle fixe les règles et détermine les principes fondamentaux dans des matières qu’elle énumère dans son article 34.
Au lieu d’affirmer que la loi peut intervenir partout sauf en telle et telle matière énumérée, ce qui ferait la place belle à la loi, l’article 34 énumère les matières où la loi peut intervenir. Ce qui a pour effet de refermer encore plus le domaine affecté à la loi. Mais comme la liste des matières législatives est importante quantitativement et qualitativement l’effet de la méthode utilisée n’est pas aussi restrictif qu’on voudrait bien le croire.
Ainsi, la loi intervient- elle dans plusieurs domaines:
En premier lieu la loi fixe les règles concernant :

  • les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens
  • la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
  • la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
  • l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures; le régime d'émission de la monnaie.
  • le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales
  • la création de catégories d'établissements publics ;
  • les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat;
  • les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé. »

Mais en second lieu la loi détermine seulement les principes fondamentaux,

  • de l'organisation générale de la Défense Nationale ;
  • de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
  • de l'enseignement ;
  • de la préservation de l'environnement ;
  • du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales
  • du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. »

Enfin l’article 34 énumère trois types de loi ayant un objet particulier:
« Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. »

> L’atténuation de cette délimitation par le Conseil Constitutionnel

Par sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel devait assouplir considérablement l’encadrement résultant des dispositions constitutionnelles. L’intervention du Conseil constitutionnel s’est traduite de plusieurs manières.
D’abord, le Conseil a progressivement élargi le domaine de la loi, en assimilant les règles et les principes fondamentaux et en prenant comme repère « la législation antérieure » (Décision 59-1 FNR 27 novembre 1959 Prix des baux ruraux)
L’élargissement du domaine de la loi résultera aussi du fait que le Conseil considère que le domaine n’est pas seulement délimité par l’article 34 mais également par d’autres articles de la Constitution et du préambule. (Article 72 à 74, Décision 65-34 L du 2 juillet 1965).
Mais surtout, le Conseil considère que le fait pour une loi d’intervenir en dehors de son domaine n’est pas contraire à la Constitution :

« On ne saurait se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution » (Décision 82-143 DC du 30 juillet 1982. « Blocage des prix et des revenus ».

Enfin, le Conseil Constitutionnel empêche le législateur d’abandonner ou de négliger son propre domaine, en considérant qu’il ne peut pas priver de garantie légale une règle, un principe ou un objectif à valeur constitutionnelle (Décision 85-185 DC du 18 janvier 1985) et en considérant que le législateur ne peut se reposer sur le règlement pour préciser certaines dispositions dans des matières «nobles» comme les libertés publiques. Le Conseil Constitutionnel a ainsi créé ce que l’on appelle une incompétence négative. (Décision 82-132DC du 16 janvier 1982 Nationalisations)

1.1.2.2 La maîtrise de la procédure législative

Comme le gouvernement a besoin des lois pour mettre en œuvre sa politique, la Constitution l’a doté de nombreuses prérogatives qui lui permettent de maîtriser la production législative tant au niveau de l’initiative qu’au niveau de l’adoption des lois.
Toutefois la révision constitutionnelle de 2008 est revenue sur la plupart de ces pouvoirs et en a assoupli les effets.

> L’encadrement du pouvoir d’initiative législative

Selon l’article 39 de la Constitution, l’initiative des lois appartient aussi bien au Premier ministre qu’aux parlementaires. Force est de reconnaître que l’initiative gouvernementale est prépondérante. Le gouvernement bénéficie en effet du privilège de l’ordre du jour prioritaire (art 48). Cela signifie que le gouvernement choisit les textes que le Parlement va examiner. Bien entendu, il choisit ses propres textes, les projets de loi. Comme le temps n’est pas extensible, les propositions de loi ne sont généralement pas inscrites à l’ordre du jour et par conséquent ne sont pas examinées.
Pourtant, depuis quelques années, l’initiative parlementaire a pris une certaine importance. L’origine de ce phénomène est à rechercher dans la révision constitutionnelle de 1995 qui a prévu qu’« Une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixée par chaque assemblée ». Mais c’est surtout la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a permis d’assouplir l’encadrement du pouvoir d’initiative législative des parlementaires. Aujourd’hui, en effet, l’ordre du jour est partagé de manière égale entre le gouvernement et les parlementaires. Le gouvernement dispose de deux semaines et le Parlement des deux suivantes.

> L’encadrement du pouvoir d’adoption législative

Selon l’article 24 de la Constitution «Le Parlement vote la loi». C’est en votant la loi qu’il l’adopte. Normalement, l’adoption du texte se fait article par article en raison du principe de la spécialité des votes. Puis, lorsque tout le texte a ainsi été examiné, un vote d’ensemble intervient. En cas de difficultés, le gouvernement dispose de moyens lui permettant de faire pression sur les assemblées et par conséquent d’encadrer le pouvoir d’adoption du Parlement.

  • Le vote bloqué (art 44.3)

Au lieu de demander un vote pour chaque article, le gouvernement, peut, dans le cadre de cette procédure, demander un vote d’ensemble. C’est la stratégie du tout ou rien qui est ainsi mise en œuvre. Le vote bloqué est donc un merveilleux moyen de pression entre les mains du gouvernement.
Par le vote bloqué le gouvernement a également la possibilité de trier les amendements, mais aussi celle d’imposer certains choix à sa majorité ou à l’opposition.
Cette procédure qui n'a pas été supprimée ni modifiée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a été critiquée par les parlementaires car elle limite la délibération. Curieusement, le premier ministre Ayrault a recouru au vote bloqué à l'Assemblée pour valider la réforme des retraites, alors même qu’en 2010, le gouvernement Fillon avait eu recours à cette même procédure pour faire voter sa réforme des retraites au Sénat et que les socialistes dénonçaient alors un «mépris scandaleux ».

UTILISATION DE LA PROCEDURE DU VOTE BLOQUE
AnnéesAssemblée nationaleSénat
195983
196068
196183
196214
19632621
19641516
19651221
19661514
1967169
1968811
196908
1970410
197147
197205
197332
197420
197521
197660
197743
197852
197911
19801112
198104
198200
198312
198410
198510
19861480
1987223
198874
198992
19902310
1991337
1992101
19931213
199484
199511
1995/96 22
1996/97 22
1997/98ndnd
1998/99ndnd
1999/20003nd
2000/200121
2001/20021nd
2002/2003230
/2003/200432
2004/200513
2005/200620
2006/200701
2007-200800
2008-200992
2009-2010211
2010-2011201
2011-2012140
2012-201311
  • Le dernier mot à l'Assemblée nationale (art 45)
AnnéeNombre de CMPPourcentage de réussites par rapport au total des CMPPourcentage de derniers mots par rapport au total des lois adoptées
19591100 %0,00 %
1960540 %4,35 %
1961580 %1,16 %
1962250 %2,00 %
19631155 %7,35 %
19641145 %6,32 %
19651242 %11,67 %
19661457 %5,17 %
19671267 %6,45 %
19681155 %10,20 %
19698100 %0,00 %
19701889 %2,74 %
19712181 %4,35 %
19721656 %6,86 %
19731060 %7,27 %
197413100 %0,00 %
197527100 %0,00 %
19762496 %1,20 %
197730100 %0,00 %
19783097 %1,69 %
19791486 %4,26 %
19801681 %6,12 %
19811638 %30,30 %
19824326 %45,07 %
19833933 %29,89 %
19844238 %35,62 %
19856025 %55,56 %
19862095 %2,27 %
198727100 %0,00 %
19881020 %34,78 %
19893441 %31,75 %
19903749 %27,54 %
19913148 %27,59 %
19924665 %22,54 %
199321100 %0,00 %
19942997 %1,41 %
199591000,00 %
1995-199619100 %0,00 %
1996-19971794 %2,94 %
1997-19982129 %32,61 %
1998-19991835 %22,92 %
1999-20002330 %29,63 %
2000-20012524 %42,85 %
2001-20022357 %30,00 %
2002-200314100 %0,00 %
2003-200419100 %0,00 %
2004-200516100 %0,00 %
2005-200618100 %0,00 %
2006-200719100 %0,00 %
2007-200818100 %0,00 %
2008-200920100 %0,00 %
2009-20102396 %1,7 %
2010-20112796 %0,0 %
2011-20122348 %32,5 %
2012-20133060 %17,0 %
TOTAL114867 %11,24 %

L’article 45 rappelle que l’accord des deux assemblées est nécessaire pour adopter les lois. En principe, c’est par la navette entre les deux assemblées que l’on peut y arriver. Mais, ce système se traduit par une perte de temps, et d’énergie. C’est pourquoi, la Constitution a prévu le recours possible à une Commission mixte paritaire (CMP).

Seul le Premier ministre peut discrétionnairement convoquer la CMP après deux lectures ou une seule s’il y a urgence. Après avoir examiné et discuté les dispositions sur lesquelles porte le désaccord, la CMP tente de proposer un texte de compromis. Si ce texte est adopté, il faudra que les deux assemblées se prononcent.

En cas d’échec, le « dernier mot » peut être donné à l’Assemblée Nationale.

  • L’adoption sans vote (art 49.3)

L’article 49.3 prévoit l’«engagement de responsabilité du gouvernement sur un texte». Cette procédure permet de considérer comme adopté par l’Assemblée Nationale et seulement par elle, un texte de loi sans que celle-ci ne vote le texte.

C’est le Premier ministre et lui seul qui peut engager la responsabilité du gouvernement sur un projet de loi. Mais il faut que préalablement, une délibération du Conseil des ministres ait eu lieu.

Lorsque le chef du gouvernement recourt effectivement à la procédure, il annonce personnellement sa décision à l’Assemblée Nationale. A compter de ce moment, court un délai de 24 heures. Pendant ce délai l’Assemblée Nationale est dessaisie, elle ne peut plus ni examiner le texte, ni se prononcer sur le texte. Au terme de ce délai, le projet de loi sera automatiquement considéré comme adopté à moins qu’une motion de censure, déposée pendant le délai, soit adoptée.

Application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution
PREMIER MINISTRENombre d'engagements de responsabilitéNombre de textes concernésNombre de motions de censure
Michel Debré (1959-1962)424
Georges Pompidou (1962-1968)624
Maurice Couve de Murville (1968-1969)000
Jacques Chaban-Delmas (1969-1972)000
Pierre Messmer (1972-1974000
Jacques Chirac (1974-1976)000
Raymond Barre (1976-1981)8513
Pierre Mauroy (1981-1984)756
Laurent Fabius (1984- 1986)421
Jacques Chirac (1986-1988)877
Michel Rocard (1988-1991)28135
Edith Cresson (1991-1992)842
Pierre Bérégovoy (1992-1993)331
Édouard Balladur (1993-1995)111
Alain Juppé (1995-1997)222
Lionel Jospin (1997-2002)000
Jean-Pierre Raffarin (2002-2005)222
Dominique de Villepin (2005-2007)110
François Fillon (2007-2012)000
Jean-Marc Ayrault (2012-2014)000
Manuel Valls (depuis 2014)000
TOTAL824948

L’application de cette procédure d’encadrement du pouvoir d’adoption de l'Assemblée nationale a cependant été limitée par la loi constitutionnelle du 21 juillet 2008. En effet elle n’est plus applicable qu’aux lois de finances et de financement et à une seule autre loi durant la session.

1.2 Le renforcement de son efficacité

1.2.1 Le caractère obligatoire du contrôle des lois organiques et des règlements des assemblées

Sous la IVe, le contournement des dispositions restrictives à l’égard du Parlement, s’est fait par le biais des règlements des assemblées parlementaires.

Pour éviter d’en revenir à ces égarements, l’article 61.1 de la Constitution, rend obligatoire leur contrôle de constitutionnalité. Et il étend ce caractère obligatoire à l’examen des lois organiques par lesquelles pourrait également être contournée la rationalisation.

Or, s’il est une chose d’empêcher de déformer les règles restrictives, c’en est une autre que d’empêcher leur non application. Pour cela il fallait mettre en place un contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires.

1.2.2 L’existence d’un contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires

Au début de la Ve, le contrôle du Conseil Constitutionnel était d’abord conçu comme la sanction du respect des règles de procédure législative qui favorisent le gouvernement (article 61.2) et non pas comme ce sera le cas ensuite, pour garantir les droits et libertés des citoyens.

1.2.3 La sanction de la répartition des compétences

La délimitation du domaine de la loi permet de limiter la compétence législative du Parlement. Encore faut-il pour que cette mesure soit efficace et que le gouvernement puisse sanctionner le non-respect de cette disposition. A cette fin deux procédures ont été mises en place.

1.2.3.1 La procédure de l’irrecevabilité de l’article 41

Cette procédure peut être est mise en œuvre pendant l’élaboration de la loi. Plus précisément, les propositions de loi ainsi que les amendements sont susceptibles d’en faire l’objet. C’est le gouvernement et depuis la révision de 2008, le président de l'assemblée saisie qui peuvent y recourir.

Si c’est le cas, deux phases se succèdent. La première est parlementaire : si le gouvernement oppose l’irrecevabilité, il revient au Président de l’assemblée saisie de se prononcer. S’il est d’accord, la question est réglée, le texte sera écarté. S’il y a désaccord, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par l’un ou l’autre et c’est à lui qu’il revient de se prononcer en dernier ressort. Soit il donnera raison au gouvernement et dans ce cas, le texte sera écarté, soit il donnera raison au Président de l’assemblée et le texte pourra continuer à être examiné.

Mais le gouvernement, pour protéger son domaine règlementaire, peut recourir au Conseil constitutionnel dans d’autres circonstances.

1.2.3.2 La procédure de la délégalisation ou de déclassement de l’article 37.2

Quand une loi a été adoptée pour régir une matière que le gouvernement estime réglementaire et que ce dernier veut modifier le texte de forme législative, la procédure de délégalisation ou de déclassement peut alors être mise en œuvre.

Pour ce faire il est nécessaire de saisir le Conseil Constitutionnel qui confirmera ou non que la matière est réglementaire. Si le texte de forme législative est antérieur à 1958, l’avis du Conseil d’Etat est seulement nécessaire.

Si le juge constitutionnel ou administratif selon le cas estime que la matière est réglementaire, un décret pourra modifier le texte de forme législative. Toutes les dispositions qui ne l’ont pas été resteront en vigueur.

2 UNE RATIONALISATION UTILISÉE DE MANIÈRE CIRCONSTANCIÉE PAR LES GOUVERNANTS

2.1 La rationalisation victime du fait majoritaire

L’existence d’une majorité parlementaire coïncidant avec la majorité présidentielle va stabiliser le système. Dans ces conditions le recours à la rationalisation deviendra inutile.

2.1.1 Le fait majoritaire

2.1.1.1 La mise en place d’une majorité parlementaire

En réaction à ce qui s’était passé sous la IVe République, le système de parti s’est transformé dès 1958. Le nouveau système se caractérisera par l’existence d’une majorité qui plus est stable, cohérente et disciplinée.

  • La formation d'une majorité

Elle se fait en plusieurs temps. Au lendemain de la mise en place des institutions seront créés de nouveaux partis destinés à soutenir le nouveau régime et se réclamant de son fondateur, le Général de Gaulle. Ainsi apparaîtra en 1958, l’UNR (Union pour la Nouvelle République) qui deviendra le noyau dur de la nouvelle majorité formée avec les Républicains indépendants de Valéry Giscard d’Estaing.

Cette majorité va s’élargir au centre en 1969, et en1974, puis se redéploiera. Deux formations seront alors créées. En 1976, l’UDR se transformera en RPR, deux ans plus tard le Président de la République, Valéry Giscard d’Estaing rassemblera les forces non gaullistes de la majorité dans l’UDF.

Parallèlement, mais avec un certain décalage l’opposition de gauche va se structurer. Deux stratégies seront déployées.

La première sera une stratégie se déployant par le haut, c’est-à-dire par l’élection présidentielle. En 1965, François Mitterrand sera le candidat unique de la gauche dès le premier tour et réussira à mettre en ballottage le Général De Gaulle. Dans la foulée, il créera la FGDS (Fédération de la Gauche Démocrate et Socialiste) qui rassemblait les socialistes de la SFIO, ainsi qu’un certain nombre de clubs politiques parmi lesquels celui de François Mitterrand, la CIR (Convention des institutions républicaines). Mais la CIR ne résistera pas à l’échec électoral de 1968.

Une autre stratégie sera alors mise en œuvre, elle passera par le bas c’est-à-dire par les élections législatives. Elle débouchera en 1971 au Congrès d’Epinay sur la création du Parti Socialiste dirigé par François Mitterrand. Un programme socialiste sera élaboré pour permettre la rédaction d’un programme commun de gouvernement avec le parti communiste et les radicaux de gauche en 1972. Ce sera un échec au législatives de 1973 et il faudra attendre 1978. Quant aux présidentielles de 1974, elles seront perdues contre toute attente. Ainsi que celles de 1978. Mais, en 1981 François Mitterrand réussira et sera élu Président de la République.

Un « quadrille bipolaire » s’est ainsi mis en place, au prix parfois de tensions internes plus ou moins fortes. Malgré tout, deux coalitions formées de deux partis à peu près aussi forts l’un que l’autre et relativement cohérentes et stables vont pouvoir alterner au pouvoir pendant les années suivantes. La bipolarisation est en place.

Progressivement, les rapports de force à l’intérieur des deux alliances vont évoluer. L’un des deux partis va voir son audience diminuer sensiblement, laissant la place à l’autre parti.

Ainsi, à droite, après la création de l’UMP en 2002, une partie de l’UDF dirigée par François Bayrou refusera de l’intégrer et formera le MoDem (Mouvement démocrate) qui sera laminée lors des législatives de juin 2007. Ses anciens parlementaires créeront le Nouveau centre et feront allégeance à l'UMP.

A gauche, l'hégémonie du PS s'est renforcée dans un premier temps avec le gouvernement Jospin et la Gauche plurielle mais, après l’élection de François Hollande à la présidence de la République elle sera pourtant contestée non seulement par ses alliés mais surtout à l’intérieur du parti par les « frondeurs ».

  • La formation d’une majorité  stable et disciplinée

Cela signifie que la majorité dure toute la législature et qu’elle soutient le gouvernement. Celui-ci n’étant plus renversé.

Bien sûr ce soutien est plus ou moins fort, il dépend en grande partie de la structure de la majorité. Lorsqu’elle est composée d’un seul parti, le soutien est le plus fort, la discipline est à son maximum. C’est ce qui s’est passé quatre fois seulement. En 1968, après la dissolution, l’UDR obtient 293 sièges sur 487. Le parti gaulliste dispose ainsi de plus de 60% des sièges. En 1981, la même situation se répète, mais à l’envers politiquement parlant, puisque cette fois-ci, c’est le parti socialiste qui après là encore une dissolution dispose de 285 sièges sur 491 soit 58%. En 2002, l’UMP dispose de 365 sièges sur 577 soit 63,25 % et 2007 la même UMP détient 320 sièges (55,45%).

Mais le plus souvent la majorité résulte d’une coalition. A deux exceptions près, ces coalitions sont inégalitaires. En 1962, en 1967 et en 1973, les gaullistes sont prépondérants dans la coalition qu’ils forment avec les Républicains indépendants. En 1988 et en 1997, les socialistes constituent l’essentiel de la coalition qu’ils forment avec leurs alliés communistes, radicaux et écologistes.

Dans deux législatures, les coalitions seront presque équilibrées. Ainsi, en 1978 la droite emporte les élections, le RPR est le parti le plus fort avec 154 sièges, mais l’UDF avec 124 députés n’est pas très loin. En 1986, on retrouve le même schéma ou presque puisque le RPR gagne 155 sièges et l’UDF 131.

La force de cette majorité dépend aussi de la discipline tant interne aux partis la composant, qu’externe, c’est-à-dire entre les partis de la majorité.

Les partis politiques en France ne brillaient pas par leur discipline sous les régimes précédents, sauf peut-être à gauche au sein du Parti communiste. A partir de 1958 les choses vont changer. C’est le nouveau parti gaulliste, l’UNR qui va montrer en ce domaine la voie. Comme de bons soldats ses députés vont voter comme un seul homme. Alexandre Sanguinetti, le Secrétaire général de l’UNR ne déclarait-il pas « Nous, à l'UNR, nous sommes les godillots du Général ». Cette discipline va également se développer au sein du Groupe socialiste, mais avec le temps on peut constater qu’elle peut parfois être, sinon totalement remise en cause du moins être quelque peu assouplie jusqu’à déboucher sur des « frondes » internes comme en ce moment.

Pour ce qui est de la discipline externe, celle qui se traduit par des alliances fortes et durables entre les partis de la majorité, on remarquera qu’à droite elles n’étaient jamais exprimées de manière formelle comme à gauche avec le Programme commun de gouvernement de l’Union de la Gauche ou encore de la Gauche plurielle. Pour autant ces alliances ont le plus souvent été durables amenant ainsi une bipolarisation de la vie politique. Bien sûr à certains moments ces alliances ont connu des flottements voire des ruptures. L’alliance des socialistes et des écologistes n’a-t-elle pas été rompue lors de la formation du gouvernement Valls 2 ?

2.1.1.2 L’inféodation de la majorité parlementaire à la majorité présidentielle

Depuis que le Président de la République est élu au suffrage universel direct il existe une majorité présidentielle. Il se trouve que le plus souvent cette majorité a été politiquement du même bord que la majorité parlementaire, bref qu’elles ont coïncidés.

Cette majorité présidentielle est certes assez différente dans sa réalité de la majorité parlementaire. Ce ne sont pas des députés que l’on peut regrouper pour les encadrer, pour les discipliner, non, la majorité présidentielle consiste dans la confiance que le peuple exprime au Président de la République. Cette confiance est pour lui un soutien qui peut s’exprimer directement mais aussi indirectement.

Lors de l’élection du Président de la République au suffrage universel la majorité apparaît dans sa forme la plus directe. Si les français élisent un Président, c’est évidemment pour qu’il applique le programme politique qu’il a défendu pendant la campagne électorale. Mais cette majorité peut s’exprimer également à l’occasion d’un référendum.

Il se trouve que cette majorité présidentielle, sert de référence à la majorité parlementaire plus précisément, les deux coïncident politiquement C’est ce que l’on appelle aussi la concordance des majorités ou encore selon l’expression de Stéphane Rials, « le phénomène majoritaire à la française ».

Cette coïncidence des majorités a d’abord été le fruit des circonstances. Les conditions dans lesquelles la Veme a été instaurée, ont évidemment favorisé cette conjonction. Mais passé les premiers temps, l’identité a été entretenue par la volonté des dirigeants. Plusieurs tactiques ont été utilisées.

En premier lieu c’est la « dialectique pain-fromage » comme l’a rappelé Olivier Duhamel qui sera mise en œuvre. En d’autres termes, à la veille des élections législatives le président demandait de voter pour les députés qui le soutenaient et lors de l’élection présidentielle suivante il fallait voter pour le candidat qui disposait déjà à l’Assemblée nationale d’une majorité parlementaire. C’est ainsi que de 1958 à 1981 il n’y aura pas d’alternance.

Après 1981, l’alternance va devenir la règle. Retrouver la concordance des majorités devient dans ces conditions plus difficile. La solution qui sera trouvée consistera dans la dissolution prononcée immédiatement après l’élection présidentielle. C’est ce que fera par deux fois François Mitterrand en 1981 et 1988.

Le dernier moyen de retrouver le couplage des majorités a été l’instauration du quinquennat complétée par l’inversion du calendrier électoral en 2001. Pour beaucoup, la coïncidence de la durée des mandats présidentiel et parlementaire devait entraîner la coïncidence des majorités. Or celle-ci dépend en grande partie de l’ordre dans lequel les deux élections se succèdent : les députés se déterminent en fonction du président, le contraire étant moins évident. Pour des raisons techniques les élections législatives devaient se dérouler en mars et l’élection présidentielle en mai. Il fallait donc inverser l’ordre de ces élections. Grâce à ce dispositif la concordance des majorités a été retrouvée.

Mais cette concordance se fait au profit de la majorité présidentielle. Le Président de la République et le gouvernement vont disposer d’un ascendant politique sur les parlementaires de la majorité. Cette inféodation de la majorité parlementaire à la majorité présidentielle résulte d’une « convention de la Constitution » c’est-à-dire d’une « clé de lecture du régime » qui s’est mise en place à partir d’évènements ou de faits qui se sont répétés dans les premiers temps de la Constitution.

Le prestige historique et la stature politique du Général De Gaulle, dans un moment particulièrement trouble que fut la guerre d’Algérie, ont fait de lui le père fondateur du régime. Au-delà même du texte de la Constitution, le Président de la République est devenu le phare du régime, le principe qui permet d’interpréter le fonctionnement du système.

Plus prosaïquement, le prestige présidentiel est tel pour les députés qui ont été élus grâce à lui, qu’ils lui doivent allégeance, d’autant plus qu’il est également à l’origine de leur parti et donc indirectement de leur groupe politique à l'Assemblée nationale.

François Mitterrand, lui aussi sera considéré par les députés socialistes comme le père fondateur de leur parti. A ce titre, du moins dans un premier temps, lui devaient-ils allégeance d’autant plus que la présidentialisation était devenu la pierre angulaire du régime et que le nouveau président qui y avait vu un « coup d’Etat permanent » trouvait le costume présidentiel à sa taille et veillait à le porter selon les usages qu’il avait si sévèrement critiqué.

Cette figure tutélaire du président s’est installée petit à petit et a joué en faveur de tous les chefs de l’Etat, même si parfois et notamment ces derniers temps elle a pu souffrir de quelques atteintes.

2.1.2 Ses effets : la stabilisation du régime

Le régime parlementaire qui se caractérisait sous la IVe République par une instabilité ministérielle cesse dans ces conditions de fonctionner sur ce modèle.

2.1.2.1 La fin des crises ministérielles à répétition

Sous la Veme, les gouvernements ne sont plus renversés à l’Assemblée nationale. Une seule motion de censure a été adoptée depuis 1958 soit en plus de 44 ans : celle du 5 octobre 1962 qui a eu pour effet le renversement du premier gouvernement de Georges Pompidou.

Tout avait commencé comme sous la IVou presque, puisque le 17 avril 1962, le nouveau gouvernement de Georges Pompidou n’était « investi » qu’à quelques voix de majorité. A peine un mois plus tard, le 15 mai 1962, les ministres MRP quittent en bloc le gouvernement, la crise se dessine. Mais c’est finalement l’annonce du référendum sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct qui va provoquer le dépôt d’une motion de censure qui sera adoptée.

Dans la mesure où les crises ministérielles disparaissent, la France s’aligne sur ses voisins. Ainsi, la Grande Bretagne n’a connu qu’un seul renversement de gouvernement depuis la dernière guerre à la suite du vote de la motion le 28 mars 1979 contre le gouvernement James Callaghan. En Allemagne, la situation est la même puisque Helmut Kohl est le seul Chancelier à avoir été renversé à la suite du vote d’une motion de censure en 1983.

2.1.2.2 La relative durée de vie des gouvernements

Les gouvernements n’étant plus renversés, ils restent en place beaucoup plus longtemps. La durée de vie moyenne d’un gouvernement sous la Vest de 2 ans et 6 mois. Elle était sous la IVe République de 6 mois et demi. Ces chiffres donnent la mesure de l’allongement assez considérable de la durée de vie des gouvernements.

Durée de vie des gouvernements

 Nbre de jours
Gouvernement Jospin 1 799
Gouvernement Fillon 2 1244
Gouvernement Debré 1 192
Gouvernement Pompidou 2 1 137
Gouvernement Barre 3 1 136
Gouvernement Chaban-Delmas 1 111
Gouvernement Rocard 2 1 056
Gouvernement Chirac 1 821
Gouvernement Chirac 2 782
Gouvernement Balladur 773
Gouvernement De Villepin 712
Gouvernement Raffarin 2 652
Gouvernement Ayrault 2 652
Gouvernement Mauroy 2 638
Gouvernement Fabius 611
Gouvernement Juppé 2 573
Gouvernement Fillon 3 543
Gouvernement Mauroy 3 483
Gouvernement Pompidou 4 461
Gouvernement Pompidou 3 448
Gouvernement Raffarin 3 427
Gouvernement Barre 2 367
Gouvernement Bérégovoy 361
Gouvernement Couve De Murville 345
Gouvernement Messmer 2 331
Gouvernement Cresson 323
Gouvernement Messmer 1 266
Gouvernement Pompidou 1 228
Gouvernement Barre 1 216
Gouvernement Juppé 1 174
Gouvernement Valls 1147
Gouvernement Messmer 3 89
Gouvernement Rocard 1 43
Gouvernement Raffarin 1 42
Gouvernement Ayrault 1 34
Gouvernement Mauroy 1 32
Gouvernement Fillon 1 32
Source : Politiquemania

Dans ces conditions le recours aux différents instruments du parlementarisme rationalisé devient inutile et c’est pourquoi, la rationalisation a été oubliée pendant de nombreuses années. Mais dans certaines circonstances les gouvernants y ont eu recours.

2.2 La rationalisation au secours du fait majoritaire

Dès lors que le phénomène majoritaire disparait, la rationalisation permet au gouvernement de faire face. Plus précisément, la rationalisation peut empêcher la dislocation de la majorité comme elle peut permettre d’éviter l’insuffisance de majorité, deux situations que l’on a connues et qui pourraient apparaître à nouveau.

2.2.1 La rationalisation empêche la dislocation de la majorité

Avec l’élection de Valéry Giscard d’Estaing, le président de la République était issu de la minorité de la majorité. Pour combler ce déficit potentiel de soutien parlementaire, le nouveau président choisira comme Premier ministre Jacques Chirac, issu lui de la majorité de la majorité. Mais cette situation ne durera pas.

La démission de Jacques Chirac de ses fonctions de Premier ministre, le 25 août 1976 va entraîner une situation inédite : celle d’une majorité parlementaire divisée, à deux doigts de l’éclatement. Le nouveau gouvernement conduit par Raymond Barre devra alors affronter une véritable guérilla parlementaire menée par le groupe RPR. Celui-ci refusera de voter un certain nombre de textes.

La rupture entre la majorité parlementaire et le Président de la République n’était pas totale, puisque le RPR n’était pas prêt à aller jusqu’au bout, c’est à dire, voter une motion de censure. Le Premier ministre mettra les députés gaullistes au pied du mur. A cette fin il tirera profit des armes du parlementarisme rationalisé que la Constitution a prévu, et notamment l’article 49.3 qui sera utilisé «en cascade » c’est-à-dire à répétition.

Grâce à un Premier ministre servant de bouclier, le chef de l’Etat a pu sauver en grande partie les apparences d’un présidentialisme qui n’était plus tout à fait majoritaire.

2.2.2 La rationalisation permet d’éviter l’insuffisance de majorité

Réélu en 1988, François Mitterrand ne disposait pas à l’Assemblée Nationale d’une majorité, aussi utilisera-t-il de nouveau la dissolution. Au lendemain des élections législatives, le Parti socialiste qui seul le soutenait, n’obtiendra que la majorité relative au Palais Bourbon. Une figure nouvelle de la Ve allait se mettre en place : celle d’une «présidence relative »

Une fois de plus le Président de la République ne disposant pas pleinement du soutien parlementaire utilisera le Premier ministre comme bouclier Celui-ci pourra alors recourir aux armes du parlementarisme rationalisé, et en particulier à l’article 49.3. Michel Rocard, son Premier ministre utilisera en effet cette disposition autant que tous ces prédécesseurs réunis ou presque !

Certes, selon le mot de Jean Gicquel la présidence fut en retrait, mais elle ne cessa pourtant pas d’être active. François Mitterrand a su en effet tirer parti de toutes les situations.

La Guerre du Golfe lui permit, en raison de ses responsabilités de chef des armées de jouer un rôle de premier plan. De même la question de la ratification du traité de Maastricht permit au président de la République de prendre à nouveau l’initiative. En utilisant le domaine éminent, le chef de l’Etat laissait au Premier ministre le soin d’assumer «son devoir de grisaille »

Aujourd’hui, la situation est potentiellement similaire aux deux cas évoqués. Depuis la démission de Pierre Moscovici, le 4 novembre dernier, le parti socialiste ne dispose plus à l'Assemblée nationale d’une majorité absolue de députés. De plus, à l’intérieur du groupe socialiste les députés « frondeurs » ont vu leurs effectifs osciller d’une trentaine à une quarantaine rendant ainsi l’adoption de projets de loi de plus en plus incertaine.

Jusqu’à présent, aucun texte du gouvernement n’a été rejeté. Il suffit en effet que le texte rassemble une majorité relative.

S’il n’en disposait plus il pourrait recourir au fameux 49.3 comme le faisait assez régulièrement Michel Rocard. Mais Manuel Valls semble réticent, tout en rappelant l’existence de cette arme. Ne déclarait-il pas «Pour l’instant, je fais le pari de l’intelligence collective, je ne pars pas avec en tête l’idée du 49.3, mais l’outil existe».

S’il est réticent ce n’est pas tant parce que cette arme ne ferait pas partie de la culture de la gauche comme l’avancent certains (pensez au gouvernement Rocard), mais bien parce que l'utilisation de cette arme est limitée depuis la révision constitutionnelle de 2008 aux seuls textes portant sur les budgets de l'Etat et de la Sécurité sociale, ainsi qu'à «un autre texte par session».

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La stabilisation du régime n’est pas venue comme le pensaient les pères fondateurs de la Ve, de la rationalisation, mais du phénomène majoritaire. Cependant, elle peut jouer un rôle non négligeable lorsque celui-ci risque de s’estomper.

C’est ce que l’on pourrait vérifier à nouveau ces jours prochains.