1. Les origines de la politique européenne de cohésion

Dès l’origine, les Etats fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE) ont inscrit dans le traité de Rome l’objectif de « renforcer l’unité de leurs économies et en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ».

Le traité de Rome prévoit d’ailleurs la création d’un Fonds social européen (FSE –règlement 9/1960) destiné à soutenir l’adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à favoriser leur mobilité professionnelle, qui, sans avoir vocation à soutenir les régions européennes moins développées, leur permettait de bénéficier d’aides communautaires.

Etait également créée la Banque européenne d’investissements (BEI) pour « faciliter l’expansion économique de la Communauté » par l’octroi des prêts et de garanties, en faisant appel aux marchés des capitaux et à ses ressources propres, pour des projets de développement des régions moins développées, des projets de modernisation ou de conversion d’entreprises ou de création d’activités nouvelles, ainsi que pour des projets d’intérêt commun

Les élargissements successifs des Communautés, l’accroissement des disparités régionales et la crise économique des années 1970 ont conduit à développer une politique de développement régional et à créer en 1975 un nouvel instrument financier, le Fonds européen de développement régional (FEDER – règlement 724/75), visant à aider les régions en difficulté (comme le Mezzogiorno italien ou les régions minières d’Angleterre du Nord et d’Ecosse). Le FEDER intervenait initialement de manière redistributive, avec des versements directement corrélés aux contributions nationales intervenant sous forme de remboursement de la moitié des dépenses engagées par les budgets nationaux et dans la limite d’un plafond total.

Dans le contexte du projet de mise en œuvre du marché intérieur et de l’adhésion des pays méditerranées aux Communautés européennes (Grèce en 1981, Espagne et Portugal en 1986), l’Acte unique européen (AUE) comporte un article 130A consacré à la « cohésion économique et sociale » dans l’objectif de réduire « l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales ». Il s’est agi d’accompagner l’élimination des obstacles aux échanges par des politiques de soutien permettant d’éviter de trop fortes polarisations économiques et sociales, puis territoriales.

En outre, il a été introduit dans la troisième partie du traité CEE un nouveau titre V intitulé « Cohésion économique et sociale », comme objectif transversal auquel doivent contribuer l’ensemble de politiques et actions communautaires, intégrant les instruments développés dans le cadre de la politique de développement régional. Le FEDER a été inscrit dans le traité et ses missions précisées : il est « destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin ». Par ailleurs, en 1986, des programmes intégrés méditerranéens (PIM) ont été mis en œuvre pour aider les nouveaux Etats membres.

En 1988, une réforme importante des Fonds structurels a été engagée avec l’adoption d’une série de règlements visant à les utiliser en tant qu’« instruments de développement économique ». La politique régionale devait être mise en œuvre de la dans le cadre d’une planification sur une période de cinq ans : entre 1989 et 1993 et entre 1994 et 1998. À la différence des interventions antérieures réalisées sur une base sectorielle, le nouveau cadre normatif établissait une série d’objectifs prioritaires pour permettre une complémentarité des différents fonds.

Le montant des fonds structurels a été doublé pour atteindre environ 25% du budget communautaire, deuxième poste derrière la PAC. Les niveaux de participation de l'Union aux programmes et aux projets dans certains pays ont été modulés afin d'éviter des augmentations excessives des dépenses budgétaires dans les États membres les moins prospères, en tenant compte de leurs capacités contributives.

Le traité de Maastricht de 1992, tout en imposant la nécessité d’une convergence économique pour atteindre la monnaie unique, a placé la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres parmi les missions et actions de la Communauté (article 2 et 3 TCE). Le rôle du Parlement européen dans le processus législatif de définition des missions et des objectifs et de l’organisation des fonds a été renforcé (procédure de l’avis conforme). Le traité a également prévu la création d’un Fonds de cohésion visant à soutenir des projets de développement (projets environnementaux et infrastructures de transport) dans les États membres les moins développés (Espagne, Grèce, Portugal et Irlande) et à leur permettre ainsi d’accéder à la monnaie unique. A la différence des fonds structurels, le critère d’éligibilité de ce fonds est national.

Le Conseil a adopté à Édimbourg, le 12 décembre 1992, le paquet Delors II sur le financement de la Communauté pour la période allant de 1993 à 1999. L’engagement financier de la Communauté pour la politique régionale a été augmenté pour atteindre environ 30% du budget de l’UE. Les règlements de 1988 ont été révisés (avec notamment un nouvel objectif concernant les régions de très faible densité) et les fonds structurels ont été complétés par un instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP). Au cours des années 1990, les aides régionales ont permis aux quatre pays CEE les moins développés de recevoir des aides annuelles comprises entre 1,5 et 3% de leur PIB.

En 1997, l’article 16 du traité d’Amsterdam a consacré la « cohésion territoriale » dans le droit primaire de l’UE dans le cadre des services d’intérêt économique général (SIEG), compte tenu de « la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi [que du] rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union ».

Le système d’intervention des fonds structurels a été amendé et consolidé dans les programmations financières ultérieures (2000-2006 ; 2007-2013) pour prendre en considération les vagues d’élargissement de l’UE des années 2000, mais sans mettre en cause les grandes lignes de l’approche générale définie en 1988.

Dans la perspective du cadre financier 2000-2006, le Conseil européen de Berlin de mars 1999 a notamment décidé de mettre en place un partenariat entre la Commission européenne et les Etats membre. Désormais, ce sont les autorités nationales qui sélectionnent les projets, autorisent et contrôlent la mise en œuvre de la dépense. Une stratégie européenne de cohésion définie par la Commission européenne encadre les politiques nationales, le nombre d’objectifs est réduit, les dépenses par Etat sont plafonnées et une réserve de performance est instituée. Le montant du budget des fonds structurels augmente, leur poids dans les perspectives financières de cette période étant maintenu à environ 30%.

En novembre 2002, un fonds de solidarité a été créé, avec un droit de tirage de 1 milliard d’euros par an pour venir en aide aux Etats membres victimes de catastrophes naturelles majeures. L’année 2007 a vu la première action du nouveau fonds d’ajustement à la mondialisation qui comporte un droit de tirage de 500 millions d’euros par an pour faire face à des délocalisations.

La réglementation des fonds structurels pour la période 2007-2013 a par ailleurs créé un nouvel instrument juridique – le groupement européen de coopération territoriale (GECT) – pour la mise en œuvre des programmes de coopération territoriale. Il permet d’associer, au sein d’une même autorité transfrontalière, plusieurs partenaires issus de différents Etats membres sans passer par des accords internationaux. En même temps, dans cette période de programmation, le zonage a été abandonné en dehors de l’objectif de Convergence et le Fonds de cohésion a été intégré à la politique de cohésion. L’allocation annuelle de ressources ne peut dépasser 4% du PIB de l’Etat membre concerné et 60% du total des financements doivent être consacrés à des projets relevant de la stratégie de Lisbonne. Dans les perspectives financières de cette période, l’enveloppe financière consacrée à la politique de cohésion a connu une augmentation de plus de 15% ; elle représente ainsi plus de 36% du budget européen en crédits d’engagements dont 73% consacrés à huit pays : Pologne, Espagne, Italie, République tchèque, Allemagne, Hongrie, Portugal et Grèce. Avec la crise ouverte en 2008, les programmes opérationnels, conçus avant son déclenchement, ont été confrontés à un nouveau contexte, de nature à favoriser l’accroissement des disparités, alors qu’en 2007, l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union avait déjà augmenté considérablement les disparités entre les régions de l’Union (en 2007, le PIB par habitant s’établissait à 26% de la moyenne communautaire pour la région la plus pauvre, en Bulgarie, et à 334% pour la région la plus riche, au Royaume-Uni). Dès la fin de 2008, puis en 2009 et 2010, une série de modifications des règlements des fonds structurels ont été adoptées en vue de simplifier le cadre normatif, d’assurer la mise en œuvre des projets pendant la crise, d’accélérer les dépenses. Mais la crise a également engendré un accroissement important des déficits et des dettes publiques et les régimes d’austérité ont affecté les investissements publics.

2. Son contenu et ses caractères actuels

Le traité de Lisbonne, en vigueur le 1er décembre 2009, consacre la triple ambition de « cohésion économique, sociale et territoriale » et « la solidarité entre les États membres » parmi les objectifs de l’UE (art. 3 TUE). La cohésion économique, sociale et territoriale apparaît comme un objectif à caractère général, qui transverse l’ensemble des politiques et actions de l’Union et de ses Etats membres. Elle participe aussi à la réalisation des autres politiques de l’Union et des Etats membres.

Le protocole n°28 sur la cohésion économique, sociale et territoriale (cf. Annexe) réaffirme la conviction des États membres que « les fonds structurels doivent continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l’Union dans le domaine de la cohésion ».

3. La période de programmation 2014-2020

Carte des régions éligibles aux fonds structurels 2014-2020

Source : Commission européenne

Pour la période de programmation 2014-2020, la politique de cohésion est structurée autour de deux objectifs :

1/ Objectif « Investissements pour la croissance et emploi » (310 milliards euros), ciblant les régions ou Etats européens en fonction de leur niveau de développement :

• Les 71 régions européennes les moins développées (dont le PIB par habitants est inférieur à 75% de la moyenne UE, y compris, en France, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion) (52% de l’enveloppe financière du FEDER - règlement 1301/2013 et du FSE – règlement 1304/2013 affectée à cet objectif) ;
• Les 53 régions européennes en transitions (dont le PIB par habitant est compris entre 75% et 90% de la moyenne UE (10% de l’enveloppe financière du FEDER et du FSE affectée à cet objectif) ;
• Les 150 régions européennes les plus développées (dont le PIB par habitant est supérieur à 90% de la moyenne de l’UE (15% de l’enveloppe financière du FEDER et du FSE affectée à cet objectif) ;
• Etats dont le RNB par habitant est inférieur à 90% à la moyenne de l’UE et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire aux conditions de convergence économique visées à l'art. 126 TFUE (plus de 21% de l’enveloppe financière affectée à cet objectif, intégralement financée par le Fonds de cohésion – règlement 1300/2013.

2/ Objectif « Coopération territoriale européenne » (9 milliards euros), financé par le FEDER – règlement 1299/2013, qui cible trois catégories de coopérations :

• Coopération transfrontalière (plus de 72% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif) ;
• Coopération transnationale, selon les zones définies par la Commission (plus de 22% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif) ;
• Coopération interrégionale des régions européennes (5,5% de l’enveloppe financière du FEDER affectée à cet objectif).

L’articulation de la politique de cohésion avec la stratégie Europe 2020 se réalise par l’obligation de concentration thématique sur une série d’objectifs liés aux priorités de cette stratégie (cf. ci-dessous).

La cohésion économique, sociale et territoriale figure parmi les domaines de compétence partagée de l'Union énumérés à l'article 4§2c TFUE. Le traité de Lisbonne prévoit (articles 43, 164, 178 TFUE) que les règlements concernant la politique de cohésion sont adoptés selon la procédure législative ordinaire après la consultation du Comité des régions et du Comité économique et social européen, et non plus selon la procédure de l’avis conforme applicable auparavant. Les règlements établissent les orientations générales des différents fonds européens et les conditions d’utilisation, de mise en œuvre et de contrôle de chaque fonds.

Les régions les moins favorisées sont souvent des zones rurales, des zones où s’opère une transition industrielle, des régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, telles que les régions montagneuses, insulaires ou transfrontalières (art. 174 TUE).

L’article 349 TFUE prévoit un statut particulier pour les régions ultrapériphériques (Canaries, Madère, Açores, Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte) ; elles bénéficient d’une allocation spécifique de 1,4 milliards d’euros pour la période 2014-2020.

Le concours des fonds européens est accordé aux dépenses éligibles pour moderniser l’économie (nouvelles technologies, recherche, innovation, etc.), réaliser des infrastructures de base, renforcer le capital humain, développer les capacités administratives. La tendance des programmations récentes a été d’orienter l’aide européenne vers un nombre limité de priorités. Ainsi, pour la période actuelle de programmation les régions les plus développés et les régions en transition, devraient utiliser la totalité de leur dotation budgétaire, à l’exception des crédits provenant du FSE, avant tout en faveur de l’efficacité énergétique, des énergies renouvelables, ainsi que de la compétitivité et de l’innovation des PME, alors que les régions les moins développées devraient consacrer leurs crédits à un éventail un peu plus large de priorités (le cas échéant notamment, pour renforcer leurs capacités institutionnelles).

Dans cette période de programmation, la conditionnalité liée à la nouvelle gouvernance économique complète les conditionnalités spécifiques ex ante (transposition de certaines directives, définition de stratégies d’action, etc.) et ex post (définition d’une réserve de performance de 6% de la dotation nationale pour une allocation en 2019 aux programmes performants) prévues dans le contrat de partenariat, pour assurer la mise en œuvre du droit de l’Union et le respect des objectifs macro-économiques et des engagements pris au titre du Pacte de stabilité. Auparavant, la conditionnalité était applicable dans la mise en œuvre des projets financés par le Fonds de cohésion mais se limitait au respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance. En cas de non-respect des conditionnalités, la Commission, ou le Conseil (pour les conditionnalités relevant de la gouvernance économique), peuvent notamment décider de suspendre les paiements ou, selon le cas, les engagements.

La gestion des fonds est partagée entre la Commission européenne et les Etats membres. Le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 consacre la notion de fonds structurels et d’investissement européens (FESI), dont les dispositions communes sont régies par le règlement 1303/2013 pour l’ensemble des fonds de la politique de cohésion (FEDER, FSE, FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Les principes de programmation sont définis par ce règlement dans un cadre stratégique commun (CSC), qui prévoit une meilleure coordination de l’ensemble des FESI.

Sur la base de ce cadre, la Commission conclut avec chaque Etat membre un contrat de partenariat, qui précise la répartition des fonds. Chaque contrat est ensuite décliné en programmes opérationnels élaborés par les Etats membres pour chaque objectif et chaque fonds, qui comportent une analyse de la situation dans le territoire concerné, la stratégie d’action proposée, les axes d’intervention des fonds et leurs objectifs, un plan de financement avec ventilation annuelle de l’enveloppe, présentation des modalités de gestion, de suivi et d’évaluation. Les États membres rendent compte annuellement des progrès accomplis.

Pour chaque programme opérationnel une autorité de gestion et de paiement est désignée par l’Etat. En France, à partir de 2014 ce sont les conseils régionaux qui ont été désigné autorités de gestion pour le FEDER et le ministère de l’emploi pour le FSE, avec possible délégation de gestion aux conseils départementaux.

A partir de cette période de programmation, le Fonds européen aux plus démunis est pris en charge par la politique de cohésion.

Pour la première fois, les perspectives financières 2014-2020 ont prévu une diminution du volume des crédits pour la politique de cohésion ainsi que de sa part dans le budget de l’Union (environ 32% du budget). Il reste le second poste de dépenses de l’Union, après la PAC. La Pologne continue à être le premier pays bénéficiaire (plus de 20% des crédits), suivie par l’Espagne (plus de 7% des crédits), l’Italie (environ 9% des crédits) et la Roumanie (6,5% des crédits). Le plafond des financements a également été abaissé de 4% à 2,35% du PIB du pays concerné, afin d’éviter les effets de rente et de ne pas mettre la pression sur les budgets nationaux qui co-financent les interventions des fonds européens. En outre, il est interdit qu’un Etat membre reçoive une enveloppe en augmentation de plus de 10% par rapport à l’enveloppe de la période précédente de programmation, afin de limiter ainsi la progression des allocations budgétaires octroyées notamment à certains nouveaux Etats membres.

La politique régionale intervient principalement par des paiements directs non remboursables mais elle peut impliquer aussi des aides remboursables, sous forme de bonifications d’intérêt, de garanties, d’avances remboursables, de prises de participations et de participations au capital risque. Pour la période 2014-2020, il est prévu d’augmenter le rôle des aides remboursables, afin de passer progressivement d’une logique de co-financement non remboursable à une logique de co-investissement remboursable.

Aux financements assurés par le FEDER, le FSE et le FC, s’ajoutent le Fonds de solidarité de l’Union européenne, destiné à faire face aux grandes catastrophes naturelles touchant des régions de l’UE, et l’Instrument d’aide de préadhésion (IPA II – règlement 231/2014), destiné aux pays candidats.

Les lignes directrices concernant les aides d’Etat à finalité régionale (2013/C 209/01) fixent les conditions auxquelles ce type d’aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, ainsi que les critères de détermination des zones qui remplissent les conditions énoncées à l’article 107§3a, du TFUE.

La France a vu évoluer son enveloppe financière du 4,1% du total des crédits pour la période 2007-2013 (14,3 milliards euros) à 4,4% pour la période 2014-2020 (16 milliards euros).

4. La politique européenne de cohésion et la stratégie UE 2020

La politique de cohésion de l’Union européenne évolue au fil de ses programmations financières pour s’adapter aux nouveaux enjeux des sociétés européennes tels que prises en compte dans les objectifs et le cadre politique général de l’UE.

L’articulation entre les objectifs poursuivis par la politique de cohésion et les objectifs généraux de l’Union définis par la Stratégie Europe 2020 est assurée par le principe de fléchage (earmarking), qui impose à ce qu’un certain pourcentage des fonds structurels soit orienté vers les objectifs de cette stratégie. Déjà dans la période précédente de programmation (2007-2013), 60% des fonds FEDER et FSE dans les régions classées en objectif Convergence et 75% des fonds FEDER et FSE dans les régions en objectif Compétitivité devaient être fléchés pour la mise en œuvre des objectifs de la Stratégie de Lisbonne. La France relevait tant de l’objectif « Convergence » (avec les territoires d’Outre-mer) que de l’objectif « Compétitivité régionale et emploi » (France métropolitaine). La politique définie pour la période 2014-2020 cherche à orienter les ressources vers les principaux secteurs de croissance.

Pour la période 2014-2020, la politique de cohésion s’inscrit dans les objectifs de la Stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive, qui prolonge, avec quelques évolutions, la ligne des objectifs fixés dès 2000 dans la Stratégie de Lisbonne et celle de Göteborg de 2001. L’accent est mis sur le numérique, l’innovation, la jeunesse, l’utilisation efficace des ressources, la politique industrielle dans la mondialisation, les nouvelles compétences et emplois et la lutte contre la pauvreté. Le Conseil européen du 17 juin 2010 a fixé les principaux résultats à atteindre en termes de :

• emploi : 75% comme taux d'emploi des femmes et des hommes âgés de 20 à 64 ans ;
• R&D : 3 % du PIB, niveau cumulé des investissements publics et privés de R&D ;
• énergie 20-20-20 : réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20% par rapport au niveau de 1990 ; 20% de part des énergies renouvelables dans la consommation finale ; augmentation de 20% de l’efficacité énergétique ;
• éducation : réduire le taux de décrochage scolaire à moins de 10% ; porter à 40% au moins la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur ou atteint un niveau d'études équivalent ;
• Inclusion et lutte contre la pauvreté : 20 millions de personnes au moins doivent cesser d'être confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion.

La définition de la politique dans période actuelle de programmation a été d’abord marquée par des tensions budgétaires, avec non seulement une baisse du budget communautaire alloué à la politique de cohésion, mais aussi des efforts des Etat membres pour redresser les finances publiques, alors que la crise a augmenté les disparités entre les régions européennes. Les fonds structurels continuent à s’adresser à l’ensemble des régions de l’Union et le niveau de soutien et la participation nationale s’adaptent à leur niveau de développement.

Les plafonds des taux de cofinancement sont actuellement de :

• 75 à 85% dans les régions moins développées (dont le PIB moyen est en dessous de 75% de la moyenne de l’UE-27) et les régions ultrapériphériques avec dotations supplémentaires aux régions ultrapériphériques et aux régions peu peuplées ;
• 60% dans les régions en transition (dont le PIB moyen est situé entre 75% et 90% de la moyenne de l’UE-27) ;
• 50% dans les régions plus développées (dont le PIB moyen dépasse 90% de la moyenne de l’UE-27).

La place des SIEG dans la politique européenne de cohésion

L’Union européenne et les Etats membres partagent leurs compétences en ce qui concerne les services d’intérêt économique général [SIEG)] et la politique européenne de cohésion, dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Dans ces domaines, leurs actes, actions et instruments doivent être analysés de manière complémentaire, même s’ils n’ont pas la même force, les mêmes champs d’intervention, instruments et effets.

Expression d’un acte d’autorité publique, les SIEG ne se réduisent pas à l’action des marchés ou des entreprises mais impliquent toujours, à des degrés différents, selon les Etats, les territoires, les domaines, une (des) action(s) publique(s) multi-niveaux. Les zones rurales, éloignées, faiblement peuplées ou insulaires font l’objet d’observations constantes de leurs faiblesses en termes de marché et doivent utiliser davantage d’instruments de politique publique pour assurer la fourniture des SIEG. Les zones urbaines densément peuplées, avec un potentiel important pour le développement des marchés et de l’économie locale, peuvent être aussi confrontées à des inégalités en termes d’accès aux SIG sur/de leur territoire. Dans ces cas, des instruments spécifiques de politiques publiques peuvent être nécessaires pour assurer un espace plus harmonieux. Dans beaucoup de territoires et de secteurs, l’action publique a assuré la prestation des SIEG. En dépit des évolutions et de la crise ouverte en 2008, les ressources publiques continuent à jouer un rôle fondamental pour assurer la continuité et l’égalité d’accès aux SIEG et la viabilité de nombreux SIEG ne peut être assurée que par des systèmes de péréquation (économique, sociale, territoriale et/ou générationnelle).

Le processus d’européanisation des SIEG a été conduit dans certains secteurs par des politiques de libéralisation progressive (Les grands étapes et logiques de l’européanisation des services publics). La concurrence sur les marchés peut conduire, entre autres, à la baisse des prix, à une efficacité renforcée, y compris en ce qui concerne l’accès aux SIEG, activités considérés comme répondant à des besoins essentiels des populations et des sociétés. Cependant, le processus européen de libéralisation est soumis à une régulation qui vise à atteindre non seulement l’objectif de réalisation du marché unique et à garantir les libertés fondamentales de circulation, mais il doit veiller aussi aux objectifs de cohésion de l’UE et à d’autres objectifs d’intérêt général.

Ainsi, d’une part, de manière transversale, la politique de la concurrence permet dès l’adoption du Traité instituant la CEE en 1957 des dérogations à ses règles pour les entreprises chargés de SIEG afin de permettre l’accomplissement de leur « mission particulière », telle que définie par les autorités publiques. D’autre part, les directives ou règlements régissant les étapes du processus de libéralisation des SIEG prévoient des dispositions concernant la définition des obligations de service public (OSP) ou des obligations de service universel (OSU) qui visent à assurer dans tout point du territoire européen un accès universel, abordable et de qualité aux SIEG.

Ainsi, sont reconnues les contributions à la cohésion dans les secteurs, par exemple :

• des transports (aérien - Règlement n°3976/87, par chemin de fer, par route et par voie navigable - Règlement n° 578/92),
• de l’énergie (électricité Directive 2009/72),
• des télécommunications (Directives 97/51, 97/33)
• du secteur postal (Directive 97/67),

• du service public de radiodiffusion (Résolution du Conseil du 25 janvier 1999),
• des systèmes de santé (Directive 2011/24),
• plus récemment, des services garantissant l’accès à un compte bancaire de base (Recommandation 2011/442/UE de la Commission).

Mais dans la plupart des cas ce sont des textes déclaratifs, dans le préambule des actes communautaires, qui ne sont pas toujours clairement reliés à des dispositions concrètes dans les politiques sectorielles.

Pour autant, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaît l’accès aux SIEG en tant que droit fondamental, en renvoyant à leur objectif « de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union » tout en soulignant le rôle prépondérant des Etats membres.

La politique européenne de cohésion se caractérise en particulier par les moyens financiers importants qui lui sont alloués dans le budget de l’UE ; cet enjeu reste d’ailleurs depuis des décennies au centre de débats concernant l’architecture budgétaire de l’Union et le poids financier à donner à la politique de cohésion. Or les dispositions des traités exigent que « l'Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités » (article 3 paragraphe 6 TUE) et « se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques » (article 311 TFUE), en respectant le principe de proportionnalité en vertu duquel « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités » (Article 5 paragraphe 4 TUE). Pour leur part, « les États membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union » (article 4 paragraphe 3§3 TUE).

Deux études réalisées par le CIRIEC International pour la Commission européenne (La Contribution des services d’intérêt général à la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne, Rapport pour la Commission européenne, 2004) et pour le Parlement européen (« Relations entre les fonds structurels et la prestation de services d’intérêt (économique) général et le potentiel de prestation transfrontalière de services », Etude pour le Parlement européen, 2010). Elles ont montré que la cohésion territoriale est garantie et consolidée si l’accès à des SIEG de qualité et efficients est assuré dans l’ensemble des territoires de l’Union. L’accès égal et non discriminatoire aux SIEG est une précondition de la cohésion sociale et les investissements dans les infrastructures une précondition pour combattre les disparités entre le niveau et la qualité des SIEG. L’équilibre entre la soutenabilité financière et le caractère abordable des services représente toujours un élément clé pour garantir la cohésion. Les auteurs soulignent l’importance des processus d’évaluation qui devraient tenir compte des besoins évolutifs des citoyens-consommateurs et de la société ainsi que des intérêts et des attentes des différents parties prenantes, des développements technologiques et des effets de la législation européenne sur les objectifs concernant les SIEG, objectifs qui devraient être clairement définis au préalable.

Au regard des évolutions politiques et normatives concernant les SIEG et la cohésion, il faut remarquer que les investissements européens de cohésion dans les domaines des SIEG ont toujours été importants quoique inégaux selon les pays et les secteurs. Historiquement ils ont été orientés davantage vers les infrastructures d’intérêt général que vers les activités de service proprement dites. Ainsi, depuis les années 1970, des fonds européens ont été mis à la disposition des Etats membres pour (co)financer des projets d’infrastructure de transports, d’eau, d’énergie et de télécommunications, d’éducation, etc., ce qui a permis la construction d’une politique européenne de cohésion touchant les SIEG. Le règlement n°724/75 du 18 mars 1975 portant création d’un Fonds européen de développement régional prévoyait que le Fonds pouvait « participer au financement d’investissements » qui relevaient de trois catégories, dont « a) investissements dans les activités industrielles, artisanales ou de service économiquement saines et bénéficiant d’aides d’Etat à finalité régionale, sous réserve de la création d’au moins dix emplois ou du maintien d’emplois (...). Les activités de service (..) sont celles qui concernent le tourisme et celles qui disposent d’un choix de localisation, ces activités devant avoir un effet direct sur le développement de la région et sur le niveau d’emploi ; b) investissements en infrastructures directement liées au développement d’activités sous a), pris en charge en tout ou en partie par les pouvoirs publics ou par toute autre organisme responsable, au même titre qu’une autorité publique, de la réalisation d’infrastructures... »

Au fil du temps, les objectifs éligibles au co-financement européen ont vu leur champ élargi, en particulier en accompagnement des élargissements de l’Union européenne, plus récemment vers les pays de l’Europe centrale et orientale, en 2004 et 2007, pays manifestant des besoins avérés de développement, y compris en termes de SIEG. Ainsi, les périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013 ont permis des investissements importants dans des secteurs porteurs d’intérêt général. Le cadre réglementaire des Fonds structurels 2007-2013 a inscrit plus précisément les catégories des dépenses éligibles, dont les activités de recherche et développement technologique (RDT) et les infrastructures en matière de RDT, les infrastructures téléphoniques et les réseaux à haut débit, la santé en ligne, l’administration en ligne, la formation en ligne, les transports (RTE-T, chemins de fer, transport multimodal, aéroports, ports), l’énergie (RTE-E d’électricité et de gaz, énergies renouvelables, efficacité énergétique, etc.), l’environnement, les services pour l’emploi, la réforme des systèmes d’éducation et de formation. Comme dans les périodes de programmations antérieures, la place accordée aux SIEG par les CRSN (Cadre de référence stratégique national) varie d’une Etat membre (voir d’une région à l’autre), conformément aux politiques publiques respectives et aux différences en termes de présence et d’accessibilité, de qualité et d’efficacité, etc.

Les orientations plus récentes visent une orientation plus forte des fonds vers des objectifs d’intérêt commun européen renouvelés et concentrés autour des objectifs de la Stratégie Europe 2020. Même si cette stratégie ne concerne pas spécifiquement les SIEG, leur rôle pour la cohésion et le développement régional est reconnu dans l’Agenda Territorial 2020 et dans les textes des fonds structurels. Ils sont notamment considérés dans les accords de partenariats et les programmes opérationnels. Les conditionnalités ex ante à l’intervention des fonds structurels, même si elles ne s’adressent pas spécifiquement aux SIG en tant que tels, constituent des composantes essentiels pour leur soutien (voir les objectifs thématiques inscrits les règlements UE n° 1303/2013 et 1305/2013). En outre, comme le rappelle une étude récente pour le Parlement européen (voir ci-après), le cadre financier et de programmation multi annuel dans lequel s’inscrit la mise en œuvre de la politique européenne de cohésion offre aux investissements dans les SIG plus de stabilité et de sécurité. Elle a également pu mettre en lumière l’impact de cette politique sur la gouvernance de l’action publique, notamment dans le processus partenarial de prise de décision et d’évaluation des programmes et des projets.

L’étude 2016 pour le Parlement européen sur les SIEG dans la période de programmation 2014-2020 (Research for REGI Committee – Services of General Interest in the Funding Period 2014-2020) souligne la nécessité du développement des capacités et des approches territoriales intégrées pour le succès des investissements des fonds structurels dans les SIEG. Etant donnée la diversité européenne renforcée par la crise, les interventions des fonds structurels impliquent des solutions sur mesure, en particulier dans des zones géographiques présentant des particularités reconnues par les traités (art. 174 TFUE). Si la crise a eu un impact sur les ressources publiques et les SIEG, elle a aussi amené des acteurs de la société (acteurs sociaux, volontaires, etc.) à s’investir et à organiser la desserte de services pour compléter la réponse attendue à des besoins porteurs d’intérêt général pour les communautés auxquels les fonds structurels doivent porter attention. Par ailleurs, les actions transfrontalières créent des opportunités importantes pour les échanges et la coopération en matière de SIEG, à ce stade pas tant pour gérer des infrastructures ou des SIEG mais plutôt pour développer l’accessibilité, la qualité et le caractère abordable de ces services.

5. L’avenir de la politique européenne de cohésion

Tous les 3 ans, la Commission européenne publie un rapport sur la politique de cohésion. Le 7ème rapport a été publié le 9 octobre 2017.

Le rapport évalue les effets de la politique de cohésion depuis la crise financière, économique et sociale ouverte en 2008. Il souligne le rôle clé joué par la politique de cohésion dans les investissements publics. Elle a permis d’atténuer les effets de la crise qui a touché la quasi-totalité des États membres. La politique de cohésion a donné des résultats dans toutes les régions et a notamment permis la création directe de 1,2 million d’emplois. Néanmoins, si l’économie européenne se redresse, d’importantes disparités subsistent entre les États membres et à l’intérieur de ceux-ci : la récession a interrompu la réduction à long terme des disparités du PIB par habitant au sein de l’Union.

Les investissements publics n’ont pas retrouvé leur niveau d’avant la crise. Or, les régions et les États membres, et pas seulement les moins développés, ont besoin d’aides accrues pour relever les défis identifiés par la Commission : révolution numérique, mondialisation, évolution démographique, cohésion sociale, convergence économique et changement climatique.

Le rapport s’inscrit dans le débat ouvert dans l’Union européenne quant au devenir de la politique de cohésion après 2020. Il se montre favorable à une politique de cohésion pour l’ensemble du territoire de l’Union et non pas à une politique concentrée sur les régions les plus défavorisées. Cette politique doit poursuivre trois objectifs principaux :

• maîtriser la mondialisation, en aidant les régions à moderniser leur économie et en soutenant l’innovation, la modernisation industrielle et l’adoption des nouvelles technologies ;
• ne laisser personne sur la touche, en luttant contre le chômage et en contribuant à l’amélioration des qualifications et à la création d’entreprises, tout en combattant l’exclusion et les discriminations ;
• soutenir les réformes structurelles, étant donné que l’amélioration de l’administration publique renforce la compétitivité et la croissance et optimise l’efficacité des investissements.

Le rapport présente plusieurs options pour le futur mécanisme de mise en œuvre de cette politique et plaide en faveur d’une flexibilité accrue dans un cadre stable et avec des règles simplifiées.

Pour autant, ce rapport est loin de clore le débat qui se développe ces dernières années, en particulier dans le contexte du débat plus général sur l’avenir de l’Europe, de la prégnance des économies budgétaires et du Brexit : Faut-il limiter la politique de cohésion aux régions les plus défavorisées ou maintenir ses dimensions de solidarité et d’investissements structurant pour l’ensemble de l’Union européenne ? La politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne disparaîtra-t-elle de la future programmation budgétaire dans le contexte de réductions des dotations européenne et du retrait du Royaume-Uni ?

Dès septembre 2016, la Commission européenne, dans une communication au Parlement européen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020, avait souligné la nécessité d’évaluer l’efficacité de la politique de cohésion.

Le 14 décembre 2016, le président de la Commission Jean-Claude Juncker, dans son discours sur l’état de l’Union n’avait pas cité la politique de cohésion, mettant l’accent sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (dit « plan Juncker ») dont il annonçait la prolongation jusqu’en 2022, avec un doublement des investissements publics et privés envisagés, soit 630 milliards d’euros au total.

Le Livre blanc sur l’avenir de l’Europe publié par la Commission européenne en mars 2017, la Commission rend son. Un des scénarios présentés, « Faire moins mais de manière plus efficace », propose que « l’UE-27 cesse d’agir ou intervient moins dans des domaines où son action est perçue comme ayant une valeur ajoutée plus limitée ou n’étant pas à même d’apporter les résultats promis. Il s’agit notamment des domaines du développement régional, de la santé publique, ou des volets de la politique sociale et de l’emploi qui ne sont pas directement liés au fonctionnement du marché unique ».

Complémentaire au Livre blanc, le document de réflexion de la Commission sur l’avenir des finances de l’UE de juin 2017 s’interroge sur l’opportunité des interventions de la politique de cohésion en dehors des régions moins développées et des régions transfrontalières.

En fait, il ne faut pas avoir une vision étroite, comptable et réductrice du principe de subsidiarité. Celui-ci implique de conduire les politiques européennes au niveau le plus efficace pour mettre en œuvre les objectifs définis. Or il s’agit ici de la cohésion économique, sociale et territoriale DE L’UNION et non seulement de compenser des déséquilibres régionaux ou de permettre des « rattrapages ». C’est une compétence partagée entre l’UE et les Etats membres, qui implique une vision d’ensemble et des choix stratégiques qui relèvent des défis que l’UE veut relever. Les 4 grands principes de programmation pluriannuelle, de concentration des fonds sur des objectifs identifiés, d’additionnalité et de co-financement, de partenariats entre tous les acteurs ne peuvent être saucissonnés Etat par Etat.

D’autant que la politique de cohésion et les fonds structurels sont pour les citoyens et habitants de l’UE un des identifiants les plus visibles (avec l’Euro) de la construction européenne.

En même temps, dans le cadre légal actuel, les Etats membres gardent la compétence générale de définition, d’organisation et de financement des SIEG, tout comme, plus généralement, ils jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques et du droit européen.

Si le champ d’action commune des Etats membres au sein et par l’Union européenne ne cesse de s’étendre, les ressources institutionnelles et financières européennes restent limitées, ce qui amène à explorer les hypothèses d’une concentration de l’Union européenne sur des actions qui permettent une plus grande efficacité de son intervention et une meilleure visibilité interne et externe de ses actions.

ANNEXE

PROTOCOLE (n° 28) SUR LA COHÉSION ÉCONOMIQUE, SOCIALE ET TERRITORIALE

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

RAPPELANT que l'article 3 du traité sur l'Union européenne mentionne, entre autres objectifs, la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale et de la solidarité entre les États membres, et que ladite cohésion figure parmi les domaines de compétence partagée de l'Union énumérés à l'article 4, paragraphe 2, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

RAPPELANT que les dispositions de l'ensemble de la troisième partie, titre XVIII, consacré à la cohésion économique, sociale et territoriale, fournissent la base juridique permettant de consolider et de développer davantage l'action de l'Union dans le domaine de la cohésion économique, sociale et territoriale, notamment de créer un nouveau Fonds,

RAPPELANT que les dispositions de l'article 177 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoient la création d'un Fonds de cohésion,

NOTANT que la Banque européenne d'investissement (BEI) prête des sommes considérables et de plus en plus importantes au bénéfice des régions les plus pauvres,

NOTANT le souhait d'une plus grande souplesse dans les modalités d'octroi des ressources provenant des fonds structurels,

NOTANT le souhait d'une modulation des niveaux de la participation de l'Union aux programmes et aux projets dans certains pays,

NOTANT la proposition de prendre davantage en compte, dans le système des ressources propres, la prospérité relative des États membres,

RÉAFFIRMENT que la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale est vitale pour le développement intégral et le succès durable de l'Union;

RÉAFFIRMENT leur conviction que les fonds structurels doivent continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l'Union dans le domaine de la cohésion;

RÉAFFIRMENT leur conviction que la BEI doit continuer à consacrer la majorité de ses ressources à la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale et se déclarent disposées à réexaminer le capital dont la BEI a besoin, dès que cela sera nécessaire à cet effet;

CONVIENNENT que le Fonds de cohésion attribuera des contributions financières de l'Union à des projets relatifs à l'environnement et aux réseaux transeuropéens dans des États membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire aux conditions de convergence économique visées à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

DÉCLARENT qu'elles ont l'intention de permettre une plus grande flexibilité dans l'octroi de crédits en provenance des fonds structurels afin de tenir compte des besoins spécifiques qui ne sont pas satisfaits dans le cadre de la réglementation actuelle des fonds structurels;

SE DÉCLARENT disposées à moduler les niveaux de la participation de l'Union dans le cadre des programmes et des projets des fonds structurels, afin d'éviter des augmentations excessives des dépenses budgétaires dans les États membres les moins prospères;

RECONNAISSENT la nécessité de suivre de près les progrès accomplis sur la voie de la cohésion économique, sociale et territoriale et se déclarent prêtes à étudier toutes les mesures nécessaires à cet égard;

AFFIRMENT leur intention de tenir davantage compte de la capacité contributive des différents États membres au système des ressources propres et d'étudier des moyens permettant de corriger, pour les États membres les moins prospères, les éléments régressifs du système actuel de ressources propres;

CONVIENNENT d'annexer le présent protocole au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.