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Notions clés

Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément. L’art de la rédaction des textes normatifs n’échappe pas à la règle. Le rédacteur doit s’employer à clarifier sa pensée avant de prendre sa plume et une fois la pensée éclaircie il devra encore se soucier de respecter les codes et le vocabulaire juridique. La rédaction des textes normatifs répond à la fois à une exigence de clarté et de sécurité juridique. Cette question a pris une dimension nouvelle depuis que le Conseil constitutionnel a posé le principe de « l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi » qui sont des objectifs de valeur constitutionnelle depuis une décision du 16 décembre 1999.
Pour être efficace, la rédaction normative d’un arrêté doit respecter le droit en termes de contenu mais également en termes de forme, de rédaction et de structure. Cette science de la rédaction s’appelle la « légistique ». Il s’agit pour reprendre les termes du professeur Jacques Chevallier, d’une « science appliquée ». La légistique doit donc s’envisager comme la science de rédiger des textes appliqués et de qualité. C’est à cet aspect formel de la rédaction des textes normatifs que nous allons nous intéresser maintenant. L‘objet du présent article n’est pas de présenter l’ensemble des principes, des méthodes, et des règles qui doivent être observées, mais d’aider le rédacteur de texte normatif à respecter les exigences rédactionnelles que requiert l’élaboration d’un texte normatif et l’aider à concevoir des textes clairement écrits, bien conçus et juridiquement solides. Nous n’entrerons donc pas dans la technique mais on se bornera à rappeler les principes de base afin que chaque rédacteur d’un arrêté ou d’une délibération ait pleine conscience que la qualité du droit qui produit détermine l’étendue et la force de l’application de la règle qu’il élabore.
La démarche suivie consiste à envisager successivement les trois parties qui constituent habituellement un arrêté ou une délibération : les visas (1), les motifs (2), et le dispositif (3). Cette présentation a bien évidement une part d’artifice mais elle permet la clarté et la simplicité, qui doit être la première préoccupation de tout rédacteur.

Sommaire

1 Rédiger les visas

Les visas constituent le support juridique de la décision, c'est-à-dire l’ensemble des textes sur lesquels se fonde l’autorité administrative pour prendre sa décision. Ils sont dépourvus de portée juridique, ainsi une omission ou une erreur dans l’un des visa est sans influence sur la portée juridique de l’acte (Conseil d’État Sect. 28 juin 1974 Charmasson). Cela ne signifie pas que les visas ne doivent pas être rédigés avec soin et cohérence. En particulier on prendra soin de ne pas viser un texte postérieur à l’édiction de l’acte concerné par les visas.

1.1 Les textes qu’il convient de viser

Doivent être visés les textes qui sont le fondement du texte élaboré (texte qui fonde la compétence de l’auteur de l’acte, texte qui définit le contenu de la mesure, le texte qui détermine la répression éventuelle on non-respect du texte). Il peut également être utile de viser les textes qui déterminent le champ d’application d’une disposition particulière de l’acte élaboré (par exemple le texte qui définit les catégories de personnes, de lieu, de situations concernées …).

Il est également utile de viser le texte antérieur qui fait l’objet de la modification, et de manière générale l’ensemble des dispositions affectées par l’acte en cours d’élaboration. Un arrêté de police portant réglementation générale relative au stationnement et à la circulation est susceptible de modifier un arrêté antérieur de même nature mais également des arrêtés dont l’objet est connexe sans être strictement identique.

1.2 Modalités de rédaction des visas

Chaque texte visé, sauf s’il s’agit d’un code, est désigné par son numéro (les textes antérieurs à 1940 ne comportent pas de numéro), sa date et son intitulé complet tels qu’ils figurent au journal officiel ou sur Légifrance. Par exemple, vu la loi n° ….. du …. Portant réforme sur le statut de la fonction publique territoriale.

Pour les dispositions codifiées il est possible de viser le code dans son ensemble ou de viser des dispositions particulières du code. Un visa concernera spécifiquement un article d’un Code donné ou une série d’articles du même Code. Par usage le rédacteur utilisera la formule « et suivants ». Par exemple les articles L. 512 et suivants du Code de …. La terminologie « et suivant suppose que le rédacteur entend citer l’article qui commence l’énumération jusqu’au dernier article de l’unité de plan dans lequel est compris l’article cité en premier.

Sont également visés les avis et plus particulièrement les consultations obligatoires. En revanche il n’est pas d’usage de faire mention des avis facultatifs. Toutefois la mention des avis peut faire office de motivation par référence. Dans les hypothèses de motivation obligatoire, l’autorité qui élabore l’acte peut viser l’avis (l’avis du conseil de discipline par exemple) et se dispenser de motiver l’acte. Dans ce cas elle est réputée reprendre à son compte l’avis de l’organisme consultatif. Il convient encore de prêter une attention particulière aux hypothèses dans lesquelles la loi impose à l’autorité administrative un avis obligatoire mais non conforme pour lequel l’autorité peut s’écarter de l’avis mais devra motiver son choix. Dans ce cas l’avis sera visé en complément des motifs.

Il est enfin recommander de ne pas mentionner dans les visas des documents internes à l’administration. En revanche, des courriers adressés au destinataire de l’acte peuvent y figurer utilement (par exemple une mise en demeure).

1.3 Ordre des visas

En premier lieu il convient de respecter la hiérarchie des normes :

1. Constitution

2. Traités

3. Lois

4. Règlement

Si deux textes ont la même valeur juridique (ce qui est très fréquent) il convient de les citer par ordre chronologique. En dernier, il est possible de citer les mesures de consultation, et les mesures particulières préalables à l’édiction de l’acte ; par exemple la demande du pétitionnaire pour une autorisation privative d’occupation du domaine public.

2 Rédiger les motifs

Les motifs sont le fondement et le support d’un texte normatif. Il s’agit des raisons qui motivent l’action de l’administration. Celle-ci agit toujours avec raison, « seuls les fous agissent sans raison ». Toutefois, l’administration n’est pas toujours dans l’obligation de communiquer les motifs de ses décisions. La loi fixe donc un cadre général à la communication des motifs (2.1) dont la rédaction répond à des exigences de syntaxe et de vocabulaire bien particulières (2.2).

2.1 Les règles générales de communication des motifs

La loi oblige l’administration à communiquer ses motifs de fait et de droit pour toutes les décisions considérées comme défavorables (a). Cette motivation doit être circonstanciée (b)

2.1.1 Les décisions concernées

La loi ne fixe pas d’obligation générale de communication des motifs. Toutefois dans certains cas le législateur a prévu pour l’administration l’obligation de communiquer les motifs de ses décisions. Les principales hypothèses relèvent des articles 1 et 2 de la loi du 11 juillet qui disposent que doivent être motivées les décisions individuelles défavorables telles que :

  • celles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
  • celles qui infligent une sanction ;
  • celles qui subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
  • celles qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
  • celles qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
  • celles qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;
  • celles qui refusent une autorisation ;
  • celles qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ;
  • celles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.

D’autres dispositions particulières sont également susceptibles de renforcer l’obligation de motivation de l’administration. On retiendra que les articles L. 2213-2 et L.2213-3 du Code général des collectivités territoriales instaurent une obligation de motivation pour les arrêtés du maire en matière de police de la route et du stationnement.

2.1.2 Les formes de la motivation

L’article 3 de la loi précise que la motivation doit comporter les éléments de droit (la base légale) et de fait qui fondent la décision. Cette motivation doit être circonstanciée, c'est-à-dire préciser les motifs de faits relatifs à l’espèce qui justifient la décision de refus. Elle ne doit donc pas être laconique. Elle ne doit pas être trop générale. L'absence ou l'insuffisance de motivation entache la décision de vice de forme, pouvant entraîner son annulation devant le tribunal administratif. Une motivation laconique est celle qui pourrait être reproduite à l’identique pour tout acte de même nature pris dans des circonstances différentes. Pour une sanction disciplinaire l’arrêté infligeant la sanction ne peut se contenter d’être motivé par la circonstance que l’agent visé n’a pas respecté ses obligations professionnelles. Il convient de préciser la nature de ses manquements : il a manqué à son obligation de réserve en critiquant l’action de la collectivité dans un article paru dans tel journal à telle date.

Selon les circonstances le juge approfondie plus ou moins son exigence de motivation. Dans le cas d’un arrêté de police portant une mesure permanent d’interdiction de stationner il est possible d’invoquer les nécessités de fluidifier la circulation et le stationnement. Pour une décision ayant le caractère d’une sanction en revanche l’exigence de motivation est plus élevée.

2.2 Considérations générales sur la syntaxe et le vocabulaire dans la rédaction des motifs

2.2.1 Les règles générales

Il convient de rédiger les actes administratifs en français. Cela peut paraitre une évidence mais implique la prohibition des formulations latines (dont les juristes sont friands), même si elles font partie du langage courant tel que : a contrario, in fine, in situ ….

Sont également prohibés les termes anglo-saxons même d’usage courant ; à moins qu’ils n’aient pas d’équivalent en français.

Par principe les arrêtés sont rédigés au présent et non au futur. L’arrêté est rédigé aujourd’hui pour s’appliquer demain. Pourtant, il doit en principe s’appliquer dans le présent et non dans le futur. On prendra garde ainsi d’écrire « le stationnent est interdit » et non « le stationnement sera interdit ». Le présent à valeur d’impératif. Par suite, il n’est pas utile d’utiliser le verbe « doit ».

Il est également recommandé de ne pas recourir à l’abréviation à moins que celle-ci soit d’usage courant : ainsi il est possible de faire référence au plan ORSEC, ou à la CNIL et au CSA…..

De même il convient de se méfier des adverbes tels que strictement, formellement. On évitera de dire : il est strictement interdit ou il est formellement obligatoire ; mais simplement : il est interdit de ou il est obligatoire de. L’adverbe ne renforce pas l’interdiction ou l’obligation.

Les termes du langage courant peuvent être utilisés mais il faudra prendre soin de les énoncer avec précision. Par exemple si l’on utilise le terme de région, cela peut désigner la région au sens administratif ou plus largement un ensemble géographique. C’est le sens de la phrase qui donnera au terme son sens administratif ou son sens commun.

Lorsqu’un arrêté est pris pour une durée limitée il convient de fixer avec précision le jour de son entrée en vigueur et le jour de sa fin. Il n’est pas pour autant toujours nécessaire que l’arrêté comporte une date et une heure. Par exemple, pour un arrêté de police interdisant la baignade en raison d’intempéries, il est possible de prévoir que l’arrêté prendra fin des la levée de l’alerte par Météo France. Le terme de la mesure n’est pas connu à son édiction mais elle se réfère à un événement précis et datable.

Le cas du terme notamment est particulièrement intéressant. Le mot notamment demande à être utilisé avec une particulière vigilance. Le terme notamment doit permettre d’apporter des précisions sur le contenu d’une règlementation. Par exemple : « peuvent bénéficier d’une autorisation privative d’occupation du domaine public notamment …. ». Ou sur la portée d’une interdiction : « la circulation est interdite notamment aux véhicules de plus de m tonne cinq … ». Ou encore sur des mesures s’imposant dans certaines circonstances : « le maire prend toutes les mesures nécessaires en vue de faire respecter l’interdiction de vente, il peut notamment …. ». Mais le terme notamment ne peut avoir pour ambition de recouvrir une énumération émotive. Très souvent l’état du droit existant suffit pour mesurer la portée de la mesure concernée. En rajoutant une énumération précédée du terme notamment le rédacteur encourt le risque de créer de la confusion ou de formuler une énumération non exhaustive. Si lors de la rédaction d’un arrêté de police le rédacteur énonce que la circulation et le stationnement sont interdits notamment à une liste de véhicules il entend dire que cette liste n’est pas exhaustive et que donc les catégories de véhicules non citées (dans le présent exemple) sont également concernées par l’interdiction. Dès lors, si le rédacteur entend formuler une énumération fermée le « notamment » n’est pas d’usage.

Il convient d’éviter les énoncés interminables. Les articles du dispositif ou les considérants ne doivent pas être rédigé en phrase longue s’étalant sur plusieurs lignes. Il n’existe pas de critères objectifs permettant de déterminer si une phrase est courte ou longue mais chacun pourra percevoir qu’un membre de phrase est difficilement compréhensible à la première lecture. Dans les considérant, pour les décisions qui comportent plusieurs motifs, il est possible de rédiger un considérant par motif afin d’alléger la rédaction. Il est également possible, en particulier dans les décisions individuelles, de recourir au syllogisme. Un premier considérant rappelle le dispositif légal applicable, un second les faits de l’espèce, et un dernier les conséquences qu’il convient de tirer de l’application de la loi à l’espèce.

Il convient d’éviter l’usage de termes passe partout comme le verbe concerner auquel ont doit préférer « intéresser », en cause, ou relatif à. Le verbe effectuer qui en principe s’applique aux opérations de calcul. Le verbe décliner est également à proscrire ; on décline un verbe mais pas une règle. Il est encore souhaitable d’éviter les termes surannés du langage juridique, qui ne renforcent pas la clarté du texte, comme les expressions : « ledit décret », « ladite mesure ». Dans le même ordre d’idée, le rédacteur fera l’économie des termes tels que « susdit », « susnommé », « susmentionné » auxquels il préférera l’expression « ci-dessus ».

L’usage des locutions juridiques :

. La locution « le cas échéant » signifie que la règle en cause ne trouvera à s’appliquer que si certaines conditions ou circonstances sont réunies. Par exemple, si un texte précise que l’avis d’appel d’offres mentionne « le cas échéant, le nom des membres du jury », cela signifie que ces noms doivent impérativement être mentionnés dans le cas où un jury a été désigné (CE 18 décembre 2002, ville de Paris).

. La locution « au sens de » marque la portée d’une règle. Elle peut être utilisée pour renvoyer à une autre législation. Le rédacteur fera ainsi l’économie d’un travail de définition. On invoquera la notion de taxe au sens du Code général des impôts, la notion de voie ouverte à la circulation publique au sens du Code de la route ….

. La locution « sans préjudice », signifie que la règle applicable n’influence pas une autre règle qui pourra également s’appliquer dans une situation voisine.

. La locution « par dérogation » : indique que l’on entend déroger à une disposition particulière.

. La locution « toutefois » : signifie que le texte apporte une restriction ou une exception à la règle énoncée.

2.2.2 Le respect du vocabulaire juridique

Il est indispensable de respecter le vocabulaire juridique et les exigences de sa précision. Ainsi un travailleur n’est pas l’équivalent d’un salarié. Le terme tutelle n’est pas équivalent à celui de rattachement, les termes conformité et compatibilité ont également en droit des portées différentes. De la même façon suspendre un délai ne signifie pas la même chose que l’interrompre. Il peut toutefois être préférable de se passer du jargon juridique à chaque fois qu’il ne s’impose pas expressément.

On notera que les arrêtés disposent alors que les conventions stipulent et non le contraire

Il est possible au début d’un arrêté de dresser un glossaire des termes utiles et d’en donner une définition. Il est également possible de se référer explicitement à la définition d’un terme juridique telle qu’elle découle d’un code. On fera par exemple référence à la notion de stationnement gênant tel que l’entend le code de la route.

Afin d’éviter toute difficulté, il est recommandé de respecter le vocabulaire des codes et législations en vigueur. Il convient de donner aux termes juridiques le même sens que dans « le reste du droit ». Une fois rédigé l’arrêté devra s’intégrer dans un environnement juridique plus large, il importe donc de respecter la terminologie qui y prévaut; c'est-à-dire de donner aux termes juridiques la même signification que dans leur législation d’origine. Par exemple en matière de domanialité on préférera parler de « l’administration du domaine » que de sa « gestion ». En matière fiscale il faudra prendre garde de ne pas confondre, taxe et redevance ….

Enfin, il convient d’unifier les termes et les concepts dans l’ensemble du texte. Un même terme doit avoir la même acception juridique d’un bout à l’autre du même texte et éventuellement de ceux qui viendront le compléter ou le modifier. Il est d’usage d’utiliser le même terme pour désigner la même chose, au contraire, il faut se garder d’utiliser plusieurs termes pour désigner la même chose.

Quand on fait référence à une décision de justice on prendra soin de dire que les tribunaux rendent des jugements, les cours des arrêts. De son côté le Conseil constitutionnel rend des décisions.

3 La rédaction du dispositif

Le dispositif d’un acte normatif est une partie autonome qui répond à des exigences particulières que nous allons exposer. La rédaction du dispositif ne s’affranchit pas du respect des règles de formulation que nous avons évoquées dans le point précédant. Enfin, la rédaction du dispositif doit remplir deux conditions fondamentales. D’une part, le dispositif doit être cohérent dans son ensemble. D’autre part, le dispositif doit s’inscrire dans le champ normatif.

3.1 Le dispositif doit être cohérent

Le dispositif est composé d’articles numérotés en continu. Il est possible de faire un plan à l’intérieur du dispositif lorsque le texte comporte beaucoup de mesures particulières (chapitres ou paragraphes). Dans ce cas la numérotation doit se faire en continu du premier paragraphe au dernier. Il serait en effet inopportun d’avoir plusieurs articles à numérotation identique dans des paragraphes différents. Les articles peuvent se voir attribuer un titre afin de rendre plus lisible l’ensemble du dispositif. Par exemple, l’article X portera sur les mesures de limitation de vitesse et le suivant sur les interdictions de stationner ….

Il est également préférable d’avoir des textes de portée générale plutôt que des dispositions « électron libre ». Par exemple il sera utile d’élaborer un texte regroupant l’ensemble des dispositions relatives au stationnement et à la circulation plutôt que d’avoir plusieurs dispositions éparses.

Le rédacteur peut retenir la numérotation qui lui convient mais il ne faut pas faire figurer sous un même article plusieurs dispositions sans rapport direct entre elles. L’article doit former un tout cohérent doté d’une dynamique propre. Un article peut se subdiviser en 1°, 2°, 3° … et en alinéas. Toutefois, il convient de ne pas multiplier exagérément le nombre de paragraphes. Il est toujours possible d’utiliser une double numérotation pour compléter des dispositions nouvelles entre deux articles existant. Par exemple on intégrera l’article 4-1 entre l’article 4 et l’article 5.

Comme pour les motifs, le dispositif doit être rédigé dans un langage clair et précis. Il est en principe admis que, dans la mesure du possible, les textes doivent être rédigés à la forme pronominale impersonnelle. Dans ce cas le présent de l’indicatif vaut prescription il n’est donc pas nécessaire d’avoir recours au verbe devoir. A la formule « le pétitionnaire doit adresser sa demande …. » on préfère la formule « le pétitionnaire adresse sa demande …. ». Il n’est pas utile d’avoir recours à des formulations comme « avoir l’obligation de » « être tenu de », « devoir »…. En revanche, quand il s’agit d’exprimer non une obligation mais une simple faculté, il est recommandé de le marquer clairement par un verbe ou une locution « avoir le droit de … », « pouvoir » …

3.2 Le dispositif doit s’inscrire dans l’ordonnancement juridique

Le rédacteur d’un arrêté doit s’assurer que le texte qu’il rédige n’entre pas en conflit avec une norme supérieure mais également prendre garde à ce que le texte nouveau ne contredise pas un ou plusieurs textes semblables. Dès lors, lorsque l’on édicte un texte nouveau il faut prendre soin d’abroger les textes antérieurs semblable. Lorsque l’on édicte un nouveau barème, il faut abroger le barème antérieur, lorsque l’on édicte un nouvel arrêté de police il faut abroger les dispositions antérieures spécifiques que contredisent les dispositions nouvelles. Il est admis que lorsque deux dispositions contraintes de même valeur (deux arrêtés de police du maire) se contredisent, le second abroge implicitement le premier. Toutefois, il est préférable de prendre soin de ne pas laisser subsister dans l’ordonnancement juridique des textes implicitement abrogé. C’est pourquoi il est préférable d’avoir recours à l’abrogation explicite et de nommer les dispositions précisent qui doivent disparaître.

Il faudra alors se méfier de la tournure trop générale telle que « sont abrogées les dispositions contraires au présent arrêté ». De la même façon, il est fortement recommandé d’éviter les formulations qui tentent de neutraliser les mesures antérieures contraires par une formulation générale telle que « nonobstant toutes dispositions contraires ». En faisant se confronter deux textes de valeur équivalente cela revient à confier au juge le soin d’apprécier si tel texte antérieur est contraire ou non au texte nouveau. Le dispositif de l’arrêté doit préciser exactement, en les nommant, les dispositions antérieures qui sont abrogées ou retirées.

Enfin, le rédacteur doit penser aux nécessaires dispositions de conséquence et de coordination. Il s’agit de la modification accessoire de textes qui découle mécaniquement de l’adoption d’une mesure principale. Ainsi, lorsque le conseil municipal décide du changement de nom d’une rue il est nécessaire de modifier la dénomination de la rue dans tous les textes connexes qui font référence à ladite rue. Le rédacteur doit donc s’efforcer de lister tous les textes susceptibles d’être affectés par les nouvelles dispositions.

4 La mention de la date, de la signature de l’acte et des voies et délais de recours

4.1 La signature de l’acte

La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (DCRA) a introduit une disposition selon laquelle « toute décision prise par (...) [une autorité administrative] (....) comporte outre la signature de son auteur, la mention en caractère lisible, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci » (article 4). Il s’agit là encore, d’une exigence, que le juge sanctionne au besoin par l’annulation de l’acte. Le rédacteur devra donc faire figurer le nom, prénom et la qualité du signataire.

4.2 La mention de la date

L’acte doit obligatoirement comporter le nom et la qualité de l’autorité administrative qui l’édicte. Il doit également être signé. Cette obligation ne s’impose qu’à l’original de l’acte, les copies ne sont pas soumises à cette obligation. Il est également préférable que l’acte comporte une date d’édiction. Cette date n’est pas nécessairement la date d’entrée en vigueur de celui-ci. Il peut faire l’objet d’une entrée en vigueur différé et doit en outre satisfaire aux mesures de publicité règlementaire et à une éventuelle obligation de transmission.

4.3 La mention des voies et délais de recours

En application de l’article R.421-5 du code de justice administrative, tout destinataire d’un acte individuel doit être informé de la façon dont il peut contester l’acte qui lui est opposé, c’est à dire le tribunal compétent et le délai imparti pour déposer une requête. Cette exigence vaut particulièrement pour les décisions défavorables qui sont le plus fortement susceptibles d’un recours.

La mention des voies et délais de recours sur la décision est impérative sous peine de rendre l’acte attaquable à tout moment. Cet oubli ne rend pas l’acte illégal mais il empêche de faire courir le délai contentieux.

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