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Le contrôle des aides d'Etat dans le cadre des art. 108 et 109 TFUE 1. La notification et l'examen préliminaire des aides d'Etat

Dans Europe / droit comparé 

Dès lors qu’une collectivité territoriale intervient auprès ou avec des acteurs économiques, sociaux, environnementaux, culturels…, elle doit respecter les règles européennes en matière d’« aides d’Etat » (articles 107 à 109 TFUE). Celles-ci-comportent des contraintes de fond et de forme, mais permettent de sécuriser les interventions des collectivités.

Cette fiche présente les obligations de notification et l’examen préliminaire des aides d’Etat.

L’article 108 TFUE régit la procédure de contrôle des aides d’Etat existantes (paragraphes 1 et 2), soumis à un contrôle a posteriori, et aux projets d’aides nouvelles (paragraphes 3, 4 et 2), soumis notamment à un contrôle a priori. Les pouvoirs de la Commission, de la Cour de justice et du Conseil, ainsi que les droits et obligations des Etats membres et des parties intéressés dans cette procédure sont également encadrés.

Art. 108(1). La Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur.

Art. 108(2). Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d'État, n'est pas compatible avec le marché intérieur aux termes de l’article 107, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine.

Si l'État en cause ne se conforme pas à cette décision dans le délai imparti, la Commission ou tout autre État intéressé peut saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne, par dérogation aux articles 258 et 259.

Sur demande d’un État membre, le Conseil, statuant à l’unanimité, peut décider qu’une aide, instituée ou à instituer par cet État, doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur, en dérogation des dispositions de l’article 107 ou des règlements prévus à l'article 109, si des circonstances exceptionnelles justifient une telle décision. Si, à l’égard de cette aide, la Commission a ouvert la procédure prévue au présent paragraphe, premier alinéa, la demande de l’État intéressé adressée au Conseil aura pour effet de suspendre ladite procédure jusqu’à la prise de position du Conseil.

Toutefois, si le Conseil n’a pas pris position dans un délai de trois mois à compter de la demande, la Commission statue.

Art. 108(3). La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l’article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.

Art. 108(4). La Commission peut adopter des règlements concernant les catégories d’aides d'État que le Conseil a déterminées, conformément à l’article 109, comme pouvant être dispensées de la procédure prévue au paragraphe 3 du présent article.

L’examen des aides d’Etat par la Commission européenne repose notamment sur l’information de celle-ci par les Etats membres des régimes d’aides existant ou des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Le non respect de l’obligation de notification rend les aides illégales. Toutefois, certains projets d’aides nouvelles peuvent être dispensés de l’obligation de notification à la Commission conformément à l’art. 109 et 108(4) TFUE.

Art. 109 TFUE

Le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre tous règlements utiles en vue de l’application des articles 107 et 108 et fixer notamment les conditions d’application de l’article 108, paragraphe 3, et les catégories d’aides qui sont dispensées de cette procédure.

L’examen réalisé par la Commission vise à analyser la compatibilité des aides d’Etat avec le marché unique et à proposer des mesures utiles aux Etats membres. Pour cela, la Commission procède à un examen préliminaire. Au cas où cet examen ne lui permet pas de conclure à la compatibilité d’une aide, elle doit ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par le deuxième paragraphe de l’article 108, afin de lui permettre de recueillir toutes les informations nécessaires pour évaluer la compatibilité, y compris les observations des intéressés (cf. la fiche consacrée à cette procédure). Entre autres, cette procédure est également ouverte si l’Etat membre concerné n’accepte pas les mesures proposées par la Commission suite à l’examen préliminaire.

Les règles de cet examen, les critères de distinction entre les aides existantes et les aides nouvelles, ainsi que les outils juridiques à la disposition de la Commission et des autres institutions et des parties dans la procédure, ont été précisées dans la pratique décisionnelle de la Commission, par la jurisprudence et par le droit dérivé, même si ce n’est qu’en 1999 que le Conseil a adopté le premier règlement de procédure en vertu de l’article 94 TCEE (actuel article 109 TFUE).

Suite à l’examen, la Commission peut constater la compatibilité des aides d’Etat. Dans ce cas, la Commission prend une décision favorable aux aides proposées par les Etats membres, parfois assortie de conditions à remplir avant la mise en exécution des aides.

Si la Commission constate l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur, elle décide sa suppression dans un délai imparti. Si l’Etat ne se conforme pas à cette décision, la Commission ou un autre Etat membre intéressé peut saisir la Cour de Justice de l’Union européenne d’un recours en manquement dérogatoire au droit commun.

Le Conseil a, dans certaines conditions et sur demande d’un Etat membre, la compétence de décider qu’une aide doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

Nous présentons dans cette fiche le cadre général d’évolution du droit européen en matière d’information ou de notification des aides à la Commission européenne, à partir duquel un examen plus détaillé est possible, y compris en ce qui concerne les aspects sectoriels et horizontaux spécifiques.

1. L’information et l’examen préliminaire des régimes d’aides existant dans les Etats membres - Art. 108(1) TFUE [art. 88(1) TCE ; art. 93(1) TCEE]

Le premier paragraphe de l’article 108 TFUE requiert l’examen permanent des régimes d’aides d’Etat existant dans les Etats membres et habilite pour cette tâche la Commission en coopération avec les États membres. A cet effet, la Commission a mis en place un suivi continu des aides d’Etat. En ce sens, non seulement les informations pré- ou post-intégration dans la Communauté ou l’Union européenne, mais aussi des rapports annuels des Etats membres ont été appréhendés de manière plus systématique et, au début des années 1990, un système standardisé d’information a été institué pour accélérer la procédure d’analyse.

La notion d’aide ‘existante’ a été précisée dans la pratique communautaire, puis par les règlements de procédure (cf. la fiche dédiée à la procédure de contrôle). Il s’agit notamment des aides existantes avant l’entrée en vigueur du traité dans l’Etat membre concerné et des aides déjà autorisées par la Commission ou le Conseil.

La distinction de la notion d’aide ‘existante’ de celle d’aide ‘nouvelle’ est importante du point de vue de la procédure de contrôle et de la portée de la décision finale, étant donné qu’il s’agit d’un contrôle a posteriori pour les premières aides et d’un contrôle a priori pour les dernières. Dans la pratique aussi, alors que le traité de Rome avait mis l’accent sur les aides existantes (premier paragraphe de l’actuel article 108 TFUE), la pratique actuelle de contrôle des aides d’Etat et les règlements de procédure visent notamment les aides nouvelles (troisième paragraphe de l’actuel article 108 TFUE), pour lesquelles les dispositions de procédure prévues par le traité prévoient des règles spécifiques.

La ‘permanence’ du contrôle des régimes d’aides existantes repose sur le fait que les circonstances évoluent, les marchés communautaires deviennent de plus en plus unis et les régimes existantes doivent être adaptés, diminués, disparaître ou être remplacés. Cela implique une bonne connaissance des aides, d’où l’obligation faite aux Etats membres d’en informer la Commission.

L’information de la Commission sur les régimes et les aides d’Etat reflète l’un des principes de la politique et du régime juridique européen des aides d’Etat, le principe de transparence, qui intervient à plusieurs niveaux.

Dans le cadre de l’examen de la compatibilité des aides d’Etat avec le marché intérieur, la transparence est nécessaire pour connaître les aides, ainsi que le cadre dans lequel elles interviennent.

Ces connaissances assurent les bases préalables à la coordination européenne des conditions d’intervention des aides d’Etat (aides non transparentes ne pouvant pas faire l’objet de coordination communautaire) et à la définition des approches communes (méthodes d’évaluation de la compatibilité et objectifs poursuivis, procédures, niveaux d’aides admissibles, dépenses éligibles, etc.), ainsi qu’à leur mise en œuvre (évaluation par les autorités publiques des coûts des aides et de leur impact, connaissance par les entreprises du soutien public potentiel et à l’œuvre, etc.).

Sur le fond, l’examen de la compatibilité des aides existantes implique en général la réalisation d’un examen du contexte économique, concurrentiel, social et/ou régional dans lesquels les mesures d’aides interviennent, du respect des principes de coordination des aides adoptés au plan européen, ainsi que le suivi de la mise en œuvre effective des aides pour vérifier qu’elles maintiennent leur nature, qu’elles ne soient pas dénaturées et qu’elles atteignent leurs objectifs.

La charge d’appréciation de la compatibilité des aides d’Etat avec le marché intérieur est conférée à la Commission sous le contrôle de la Cour de justice. Elle constate l’existence ou l’inexistence d’une aide et si elle a de doutes quant à l’existence de l’aide ou à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle décide d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par le deuxième paragraphe de l’article 108 TFUE (cf. la fiche dédiée à la procédure de contrôle).

Dans le cadre du contrôle des régimes d’aides existantes, après la réception des informations nécessaires à l’examen préliminaire de la part de l’Etat membre, si la Commission considère qu’un régime n’est pas ou n’est plus compatible avec le marché intérieur, la Commission informe par une lettre l’Etat membre concerné de sa conclusion préliminaire et l’invite à présenter ses observations dans un délai d’un mois (cf. article 21 du règlement de procédure 2015/1589). Au cas où, à la lumière des informations transmises par l’Etat membre, la Commission apprécie le régime d’aides non (plus) compatible avec le marché intérieur, elle adopte des mesures utiles prévues au premier paragraphe de l’article 108 TFUE. Ces mesures prennent la forme d’une recommendation proposant à l’Etat concerné de modifier sur le fond le régime d’aide, ou d’introduire certaines exigences procédurales ou de supprimer le régime d’aide. Cette recommendation n’est pas opposable aux Etats membres, à ce stade préliminaire le contrôle des régimes d’aides se réalisant dans le cadre d’une coopération avec les Etats membres. L’Etat membre concerné peut donc accepter les mesures utiles proposées par la Commission et est tenu de tenir informée la Commission de son acceptation et de s’y conformer. Si l’Etat membre ne respecte pas son engagement, les régimes d’aide deviennent illégaux après la date de mise en œuvre fixée dans la recommendation (sauf si une autre date a été convenue entre l’Etat et la Commission) et les aides sont susceptibles de faire l’objet d’un recouvrement.

Au cas où la Commission estime le régime d’aide non-conforme et que l’État membre concerné n’accepte pas, ne répond pas ou ne suit pas les mesures utiles proposées, la Commission peut, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 108(2) TFUE, imposer les modifications qu’elle estime nécessaires ou l’abrogation du régime d’aides en cause (cf. la fiche concernant la procédure de contrôle). La décision prise par la Commission dans ce cadre est obligatoire pour l’Etat membre concerné.

2. La notification et l’examen préliminaire des aides nouvelles et des modifications des aides existantes - Art. 108(3) TFUE [art. 88(3) TCE ; art. 93(3) TCEE]

La notification « des projets tendant à instituer ou à modifier des aides » prévue par l’article 108(3) TFUE représente une exigence juridique importante qui vise à permettre à la Commission de réaliser un examen préliminaire de leur compatibilité avec le marché intérieur, de présenter ses observations et, si nécessaire, d’ouvrir à leur égard la procédure administrative prévue à l’article 108(2) TFUE.

Les aides qui ne sont pas préalablement notifiées ou qui sont notifiés avec du retard sont illicites au regard du droit européen, même si l’aide peut être rattachée a posteriori à une réglementation nationale ultérieurement approuvée par la Commission (C-169/95), une telle décision ultérieure de compatibilité ne pouvant pas régulariser la violation de l’obligation de notification (C-368/04). Conformément à la dernière phrase de l’article 108(3), sont également illicites les aides mises en exécution l'expiration du délai de réflexion accordé à la Commission ou avant que la procédure préliminaire et/ou formelle d’examen par la Commission ait conduit à une décision finale. La Cour de justice a confirmé ces cas l’illégalité et a montré dans l’affaire Lorenz (120/73) que l’objectif poursuivi par l’article 93(3) TCEE (actuel article 108(3) TFUE) est de prévenir la mise en vigueur d'aides contraires au traité, en donnant à la Commission un délai de réflexion et d’investigation pour lui permettre de se former une première opinion sur la conformité, partielle ou totale, des projets qui lui ont été notifiés. Aucune exception n’est expressement prévue par le traité en ce qui concerne l’obligation d’informer la Commission « en temps utile ». Les États membres doivent donc respecter cette obligation, même s’ils estiment que la mesure envisagée ne présente pas toutes les caractéristiques d’une aide d’Etat au sens du traité ou que l’aide est compatible avec le marché intérieur. Dans l’affaire C-332/98, la Cour a observé qu’il s’agit ici non pas d’une simple obligation de notification, mais d’une obligation de notification préalable qui comportait et impliquait l’effet suspensif consacré par la dernière phrase de ce paragraphe. L’obligation de notification ne peut pas être dissociée de l’obligation de suspension provisoire de la mise en exécution de l’aide. En revanche, dans l’affaire C-367/95 P, la Cour a rappelé que si la Commission n’a pas réagi dans les deux mois de la notification, l’État membre concerné peut alors mettre à exécution le projet d’aide après en avoir averti la Commission.

L’affaire 70-72 a été l’occasion pour la Cour d’ouvrir à la Commission la possibilité de procéder à la récupération auprès des bénéficiaires des aides octroyées illégalement (pour cette question, voir aussi la fiche sur la procédure formelle d’examen des aides d’Etat). Dans affaire 77-72, la Cour a précisé que « pour les projets tendant à instituer des aides nouvelles ou à modifier des aides existantes, l’article 93 paragraphe 3 dernière phrase a institué des critères procéduraux que le juge national peut apprécier » ; cette obligation a donc un effet direct qui peut être invoquée devant les juridictions nationales. Dans les Affaires jointes C-261/01 et C-262/01, la Cour a rappelé qu’il appartient aux juridictions nationales d’« en tirer toutes les conséquences, conformément à leur droit national, en ce qui concerne tant la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aide concernées que le recouvrement des soutiens financiers accordés ». Par contre, considère la Cour, « la Commission ne peut, contrairement aux juridictions nationales, ordonner la restitution d’une aide d’État au seul motif qu’elle n’a pas été notifiée conformément à l’article 93, paragraphe 3, du traité ».

Dès les premières années de pratique communautaire, la Commission a exigé des Etats membres la notification des régimes ou des cas d’aides d’Etat significatives qu’ils octroyaient ou souhaitaient octroyer ou modifier, pour qu’elle puisse accomplir ses attributions d’examen de ces aides sous l’angle de leur compatibilité avec le marché commun et pour sécuriser leur intervention.

La notification concerne aussi bien un régime d’aide qu’un cas individuel. En outre, les paragraphes 1 et 3 de l’article 108 TFUE ne distinguent pas entre les secteurs ou les domaines concernés par la notification, ce sont donc toutes les aides d’Etat qui sont en principe soumises à cette obligation, sauf si des règlements d’exemption de notification des aides nouvelles ont été adoptés en vertu des articles 109 et 108(4) TFUE.

Selon les périodes, les domaines ou les secteurs notamment, l’augmentation du nombre de notifications n’équivaut pas à une augmentation des volumes d’aides et un volume d’aide accru ne résulte pas nécessairement d’une augmentation des cas notifiés préalablement. Pour assurer le respect de cette obligation et attirer l’attention sur les effets du manquement de cette obligation imposée par le traité, la Commission a publié au début des années 1980 deux communications concernant les aides octroyées sans notification ou notifiées après leur octroi (Communication 80/C 252/02 et Communication 83/C 318/03).

L’amélioration de la mise en œuvre des règles des aides d’Etat et des pratiques de leur contrôle a conduit à une constante progression du nombre de notifications. Le développement du droit dérivé a permis de développer une discipline commune en la matière, intégrée graduellement également par les autorités régionales et les autres autorités infra-nationales, ce qui a conduit à l’amélioration des pratiques de notification des Etats membres, à une augmentation du nombre total des cas traités mais aussi, parfois, à une diminution relative du nombre de procédures ouvertes en vertu de l’article 93(2) TCEE [actuel article 108(2) TFUE].

Toutefois, les exigences de notification ont évolué au fil de temps, pour qu’elles s’adaptent aux mutations des domaines ou des secteurs, pour permettre à la Commission de se concentrer sur les aides les plus significatives dans le marché intérieur et correlativement pour donner plus de liberté mais aussi de responsabilités aux Etats membres. A partir des années 1980, on a assisté à une réduction progressive des obligations de notification préalable des projets d’aides en échange de contrôles renforcés par les Etats membres, ainsi que d’une transparence renforcée et d’une évaluation ex post de l’impact des aides.

En effet, lorsque que la Commission examine des propositions visant à instituer des régimes d’aides générales, elle peut exiger la notification préalable des cas individuels significatifs, étant donné que l’autorisation d’un régime d’aides ne signifie pas une compatibilité automatique des aides individuelles ou des catégories d’aides accordées au titre de ce régime. Toutefois, tous les cas individuels n’ont pas la même importance et peuvent constituer une charge inutile pour la Commission. C’est pourquoi, la Commission a souhaité se concentrer davantage sur les cas individuels significatifs et a commencé à mettre en place des systèmes de seuils pour la notification de tels cas, alors que les cas mineurs de nouvelles aides ont été exemptés de notification si celles-ci étaient octroyées dans le cadre d’un régime déjà approuvé par la Commission. Par la suite, un système analogue a été appliqué à certains régimes d’aides peu importants en volume et aux effets sur les échanges considérés comme très limités.

Pour ces régimes d’aides une procédure simplifiée d’examen a été mise en place avec un processus de prise de décision plus simple et plus rapide au niveau de la Commission. Les modifications, extensions ou refinancements de régimes d’aides existants ont été soumis à un système similaire.

En 1990, dans une Communication relative à la notification de régimes d’aides d’importance mineure nouvelles ou existantes (90/C 40/02), la Commission a réaffirmé la position définie par la décision du 19 décembre 1984, qui consiste à ne pas soulever, en principe, d’objections en ce qui concerne les aides d’importance mineure notifiées conformément à l’article 93(3) TCEE et répondant à des critères déterminés, tout en relevant en moyenne de 50% les seuils en dessous desquels les aides pourraient bénéficier de cette procédure accélérée (20 jours ouvrables contre 2 mois fixés par la CJCE dans l’affaire 120-73). En plus de l’augmentation du nombre de notifications pouvant bénéficer de la procédure simplifiée, un formulaire de notification a visé une certaine uniformisation du système de notification pour appuyer une prise de décision accélérée au niveau de la Commission et l’augmentation de la transparence des aides.

Toutefois, dans quelques domaines, tels que les aides régionales, le principe de co-financement des aides a exigé aux Etats membres la notification de certaines aides nationales pour pouvoir bénéficier du cofinacement européen, ce qui a conduit à une augmentation du nombre de notifications exigées. En général, dans la deuxième partie des années 1980 le nombre de notifications a augmenté progressivement, ainsi que le nombre de cas pour lesquels la Commission n’a pas soulevé d’objection, mais les décisions positives ont eu plus souvent un caractère conditionnel.

Afin d’éviter des manquements à l’obligation de notification, qui étaient fréquemment involontaires, notamment du fait d’une connaissance insuffisante des règles, la Commission a recommandé aux Etats membres au début des années 1990 d’inserer dans la législation sur les aides d’Etat une clause de réserve permettant à l’organisme octroyant l’aide d’effectuer les versements seulement après l’autorisation de la Commission.

2.1. L’introduction de la règle « de minimis »

Etant donné le grand nombre de régimes prévoyant des petites aides peu susceptibles de fausser la concurrence et le commerce entre les Etats membres et la charge administrative accrue que leur notification à la Commission pouvait engendrer non seulement pour l’institution communautaire mais aussi pour les autorités nationales, régionales et locales, la Commission a cherché a simplifier et accélérer encore plus les procédures d’octroi et de contrôle des aides de petite taille.

Ainsi, en 1992, la Commission a introduit dans l’encadrement des aides aux petites et moyennes entreprises (PME – Communication 92/C 213/03) la règle consacrée sous l’appelation de la ‘règle de minimis’. Aux termes de la définition donnée à cette règle par cet encadrement ont été considérés comme n’entrant pas dans le champ d’application de l’article 92(1) TCEE les régimes d’aide inférieurs à 50 000 écus versés à une entreprise donnée sur une période de trois ans, pour chaque grande catégorie de dépenses (comme l’investissement ou la formation), dans la mesure où cette aide n’a pas d'effet sensible sur le commerce et la concurrence intra-communautaire. Ces aides ne seront donc pas soumises à l’obligation de notification. Les secteurs couverts par le traité CECA, la construction navale, les transports, l'agriculture et la pêche ont été exclus du bénéfice de cette règle.

En 1996, la règle de minimis a été séparée de l’encadrement des aides d’Etat aux PME pour faire l’objet d’un texte spécifique (Communication relative aux aides de minimis - 96/C 68/06) concernant toute les entreprises, même si les PME en restaient les principales bénéficiaires. Le seuil de minimis a été doublé à 100 000 écus. Certains secteurs ont toutefois été exclus du bénéfice de cette règle (cf. ci-dessus).

Le règlement de minimis adopté en 2001 (règlement 69/2001) a prévu l’exemption de notification des aides à une entreprise au-dessous du plafond de 100 000 euros sur une periode de trois ans. Ces aides ne sont pas considerées comme des aides d’Etat au sens du traité si elles n’alterent pas les conditions des echanges ou ne faussent pas la concurrence.

En 2006, la Commission a adopté un nouveau règlement de minimis (Règlement 1998/2006) qui a doublé le plafond des aides qui ne sont pas considérées comme aides d’Etat et qui de ce fait sont exemptées de notification (aides accordées sur une période de trois exercices fiscaux et n'excédant pas 200 000 euros). Les garanties de prêts sont également couvertes pour autant qu’elles n’excèdent pas 1,5 million d’euros. Sont exclues du champ d’application du règlement les formes d’aide pour lesquelles l’élément d’aide ne peut être calculé à l’avance de façon précise (aides ‘non transparentes’) et les aides aux entreprises en difficulté. Ce règlement est entré en vigueur le 1er janvier 2007.

En 2013, le règlement 1998/2006 a été remplacé par un nouveau règlement de minimis (Règlement nº 1407/2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 TFUE aux aides de minimis) fixant les conditions que les aides publiques de faible montant (le plafond de 200 000 euros est maintenu) doivent remplir pour ne pas être considérées comme des aides d'État.

2.2. Les règlements d’exemption de notification

Pour permettre encore plus à la Commission de concentrer ses moyens sur les cas les plus importants et simplifier davantage la procédure d’octroi des aides par les Etats membres, en 1998, par le Réglement n° 994/98 sur l’application des articles 92 et 93 TCE à certaines catégories d’aides d’Etat horizontales, le Conseil, sur la base de l’article 94 TCE (actuel article 109 TFUE) a habilité la Commission à exempter, par voie de règlement et sous certaines conditions, certaines catégories d'aides d’Etat horizontales de l’obligation de notification. Il s’agit des aides dont la compatibilité avec le marché commun peut être présumée, dès lors qu’elles respectent certains critères précis et préétablis. Les aides relèvent des catégories suivantes : les aides en faveur des PME, de la recherche et du développement, de la protection de l'environnement, de l’emploi et de la formation, ainsi que les régimes d’aide à finalité régionale (auparavant, les domaines couverts par ce règlement d’habilitation étaient régis par des encadrements et des lignes directrices spécifiques). De plus, ce règlement a également fourni une base juridique pour un règlement de minimis.

Toutefois, la Commission garde le droit de contrôler les mesures d’aide exemptées de notification et d’apprécier si une aide déterminée est conforme au traité. En outre, les Etats membres doivent tenir un registre des mesures d’aide et communiquer des rapports annuels à la Commission. Plus généralement, les Etats membres assumeront davantage de responsabilités dans l’application des règles communautaires relatives aux aides d’Etat.

Sur la base du règlement 994/98, la Commission a adopté en 2001 trois règlements d’exemption concernant les aides d’Etat aux PME (règlement 70/2001), les aides à la formation (règlement 68/2001) et les aides de minimis (règlement 69/2001), qui codifient les orientations définies dans les lignes directrices et les encadrements communautaires précédents. En particulier, ces réglements, qui sont directement applicables dans les Etats membres, ont fixé des critères de compatibilité des aides à respecter. Les Etats membres sont tenus non seulement d’observer ces règles mais également d’informer la Commission des modalités afférentes à chaque aide octroyée et de fournir chaque année des rapports récapitulatifs sur l’ensemble des aides versées de façon à lui permettre d’en surveiller l’application.

L’adoption des règlements d’exemption a permis de réduire le nombre de cas notifiés (d’environ un tiers la première année), même si le degré de recours aux règlements d’exemption par catégorie (REC) variait considérablement d’un État membre à l’autre (par exemple, la première année d’application, quatre pays n’ont pas envoyé à la Commission une fiche synthétique signalant l’utilisation des règlements d’exception par catégorie).

En 2002, la Commission, après consultation des Etats membres réunis au comité consultatif en matière d’aides d’État, a adopté le règlement d’exemption par catégorie concernant les aides à l’emploi (règlement 2 204/2002). Il concernait les aides à la création d’emplois, les aides au recrutement de catégories de travailleurs défavorisés et celles qui sont destinées à couvrir le surcoût lié à l’emploi de travailleurs handicapés.

Les mesures d’aide non couvertes par un REC restaient soumises à l’obligation de notification et leur compatibilité examinée sur la base des dispositions du traité et des lignes directrices et encadrements existants.

Alors que la mise en œuvre du règlement 994/98 habilitant la Commission à adopter des règlements d’exemption a conduit à la diminution du nombre des cas notifiés à la Commision, l’élargissement de l’UE de 2004 a été de nature à neutraliser cette tendance et les années 2006 et 2007 ont connu un niveau de notifications exceptionnellement élevé en dépit du fait que l’appel au règlements d’exemption par les Etats membres augmentait. En outre, le recours aux REC continuait à varier considérablement selon les objectifs et les Etats membres, avec une majorité d’aides octroyées en faveur des PME et un très faible recours des regimes d’aides mis en place dans le cadre du REC pour l’emploi. En 2007, selon les évaluations de la Commission, les mesures d’aide couvertes par une exemption par catégorie représentaient 65% de toutes les mesures, contre 40% en 2002. Toutefois, en ce qui concerne les dépenses, seulement une petite partie du total des aides était effectivement octroyée dans le cadre d’exemptions par catégorie (par exemple, 6% en 2006 et 12% en 2007).

Dans ce contexte et dans le cadre du nouveau plan d’action dans le domaine des aides d’Etat, la Commission a proposé en 2007 une nouvelle simplification du cadre réglementaire régissant les exemptions par catégorie sous la forme d’un règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) adopté en 2008 (règlement 800/2008 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché commun).

Ce texte a réuni dans un texte unique les cinq exemptions par catégorie existantes (PME et R&D&I aux PME, emploi, formation et aides à finalité régionale). Outre cette fusion, la portée des exemptions par catégorie a été étendue à certaines nouvelles catégories d’aides (notamment les aides à la protection de l’environnement, les aides sous forme de capital-investissement et les aides à la recherche et au développement en faveur des grandes entreprises), ce qui a permis une hausse importante des montants d’aides d’Etat exemptées de notification préalable à la Commission.

Par contre, cet élargissement du champ des exemptions de notification a renforcé l’importance du contrôle a posteriori des aides. En ce sens, le RGEC prévoit une série de mesures visant à assurer la transparence générale des mesures couvertes par une exemption (publication sur Internet du texte intégral des régimes d’aide) et à permettre le contrôle par la Commission, qui, depuis 2006, avait déjà mis en place des contrôles ex post réguliers des mesures non notifiées accordées en application des règlements d’exemption.

La mise en œuvre du premier RGEC a conduit à l’augmentation des volumes d’aides accordées dans le cadre d’une exemption par categorie : de 16% du total des aides en 2008 à 19% en 2009. La plupart des aides ont été octroyées en application des régimes d’aide, les aides individuelles ne représentant qu’un faible pourcentage. Toutefois, les contrôles ex post de plus en plus élargis réalisés par la Commission ont montré aussi des problèmes liés à la transparence, à la présentation de rapports, à la rapidité et à la qualité des réponses, ce qui peut indiquer une connaissance insuffisante au niveau national des règles en matière d’aides d’État.

En 2012, dans le cadre de son initiative relative à la modernisation de la politique en matière d’aides d’Etat, la Commission européenne a proposé une révision du règlement d’habilitation de 1998 (règlement 733/2013) pour pouvoir notamment arrêter davantage de règlements d’exemption par catégorie pour les aides ayant une incidence limitée sur le marché intérieur. Le règlement d’habilitation révisé (règlement 733/2013) a plus que doublé le nombre de catégories d’aides horizontales ou verticales pouvant être exemptées de notification pour couvrir, outre les 10 catégories prévues par les quatre règlements existants, 75% des mesures d’aide d’État existants (90% en cas de concentration future des interventions) et environ 65% des montants. Cela concerne les mesures qui entraînent des distorsions de concurrence limitées et adéquates avec les objectifs communs poursuivis et pour lesquelles la Commission dispose d’une expérience décisionnelle suffisante pour pouvoir fixer à l’avance des conditions appropriées. Six nouvelles catégories d’aides précédemment non concernées sont intégrées dans le RGEC : les aides à l’innovation en faveur des grandes entreprises, certaines aides en faveur des infrastructures à haut débit, les aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine, notamment des œuvres audiovisuelles, les aides en faveur des infrastructures sportives et des infrastructures récréatives multifonctionnelles, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles et les aides sociales aux transports en faveur des habitants des régions périphériques. En outre, de nouvelles formes d’aides exemptées sont introduites pour les catégories existantes, à savoir : des aides au financement des risques répondant à une définition plus étendue qu'auparavant, les aides à l’investissement en faveur des infrastructures de recherche, une nouvelle catégorie d'aides au démarrage, de nouvelles possibilités d'aides à l'énergie et à l'environnement (par exemple, les aides en faveur de l'assainissement des sites contaminés, les aides au fonctionnement en faveur des énergies renouvelables, les régimes en faveur de l'efficacité énergétique), l’élargissement aux plus jeunes de la notion de travailleurs défavorisés pour les aides à l’emploi et les aides à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques et des programmes de développement urbain. Le RGEC révisé opère aussi un relèvement significatif des seuils de notification dans des domaines liés à la stratégie Europe 2020, tels que la R&D&I, le financement des risques et accès des PME au financement, et d’autres aides visant à remédier aux défaillances bien connues du marché, tels que les aides à finalité régionale.

En outre, le nouveau règlement cherche à simplifier les conditions, à clarifier les règles et à stimuler la transparence. Pour qu’une plus grande partie des mesures d’aide soient octroyées dans le cadre du RGEC et des REC, la Commission a souhaité renforcer la collaboration avec les États membres, notamment en créant un réseau de bureaux nationaux spécialisés dans les aides d’État qui devraient également aider les États membres à garantir un meilleur respect des conditions fixées par le RGEC lors de l’élaboration de leurs mesures d’aide.

Sur cette base, un nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC - Règlement 651/2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 TFUE) a été adopté par la Commission, afin que les Etats membres exploitent pleinement le RGEC pour que seuls les cas présentant le plus gros potentiel de distorsion de concurrence fassent l’objet d’une notification et donc d’une évaluation ex ante par la Commission.

Les rapports annuels des Etats membres élaborés conformément au règlement 794/2004 de la Commission montrent qu’en 2015 trois quarts de l’ensemble des mesures pour lesquelles des dépenses ont été déclarées consistaient en des mesures couvertes par une exemption par catégorie, représentant, en moyenne, environ 40% du total des dépenses de cette année. Le Règlement 794/2004 a été adopté par la Commission pour mettre en oeuvre et clarifier certaines parties du Règlement de procédure 659/1999 (voir la fiche sur la procédure formelle d’examen des aides d’Etat). Ce règlement d’application vise en particulier à clarifier et rationaliser les procédures de notification. Il prévoit que les modifications à caractère purement formel ou administratif, ainsi que les augmentations du budget initial d’un régime d’aides existant n’excédant pas 20% d’un régime d’aides ne sont pas considerées comme des modifications de l’aide existante et ne doivent pas être notifiées. Il fixe une procédure de notification simplifiée pour certaines aides existantes (cf. article 4), ainsi que la teneur et les autres modalités de notification - rapport annuel et formulaires - pour éviter les demandes de renseignements complémentaires et pour faciliter l’application des règlements, des encadrements et des lignes directrices. Il précise le calcul des délais (y compris la possibilité et les modalités de leur prolongation) et la méthode de fixation et d’application du taux d’intérêt dans les affaires de récupération. Le règlement impose l’obligation de transmission electronique des notifications par le système électronique SANI à partir du 1er janvier 2006.

2.2.1. La transparence des aides d’Etat exemptées de notification

L’obligation de notification des aides imposée par le traité est un élément central de la transparence des aides. Toutefois, toutes les aides ne peuvent pas être contrôlées ex ante par la Commission européenne, qui, étant donné ses moyens limités, a décidé avec les Etats membres d’exclure un nombre croissant de catégories d’aides de l’obligation de notification (cf. ci-dessus). Mais l’exemption de notification ne signifie pas la possibilité de déroger aux règles de compatibilité. Elle signifie que les autorités nationales peuvent octroyer directement des aides exemptées de notification à la Commission et assument dès lors la responsabilité du contrôle préalable de la conformité de ces aides avec le droit européen, la Commission réalisant dans ce cas essentiellement un contrôle ex post.

En échange de cet allégement de contrôle ex ante, afin de permettre à la Commission de réaliser sa surveillance et son contrôle, ainsi qu’à toute personne intéressée de s’informer des opportunités de financement existantes et de leur mise en œuvre, de même que de contester ou de signaler les manquements aux règles, le droit dérivé a posé un certain nombre de garanties de transparence des aides, certaines spécifiques des aides octroyées sans notification préalable à la Commission.

Ainsi, un système de rapports annuels présentés sous la forme d’un formulaire standardisé a été institué pour que les États membres informent la Commission des aides qui ont été accordées dans le cadre de ces règlements d’exemption. En outre, les États membres ont l’obligation, comme condition d’octroi des aides, de mettre en place des sites web sur les aides d’État qui contiennent des informations sur les mesures d’aide d’État et leurs bénéficiaires, dans un format qui permette de consulter, de télécharger et d’utiliser facilement les informations. Depuis 2016, les Etats sont aussi tenus de publier des informations sur l’octroi d’aides individuelles dont le montant est supérieur à 500 000 EUR.

Pour la transmission et la publication des données requises au titre de la tranparence, la Commission a mis en place un nouvel outil informatique, le le Transparency Award Module (TAM), opérationnel depuis juillet 2016.

En outre, depuis février 2016, les chiffres des dépenses annuelles des régimes tels qu’ils sont déclarés par les États membres sont publiés dans le registre en ligne de la DG Concurrence. Cet outil d’échange d’information a été crée en 2001 et a été développé depuis. Le registre présente des informations sur les affaires faisant l’objet d’un examen enregistrées depuis le 1er janvier 2000, ainsi que les décisions prises par la Commission.

Depuis cette même année, la Commission publie deux fois par an, au printemps et en automne, des tableaux de bord des aides d’Etat, qui comprennent les dépenses consacrées aux aides d’Etat dans l’UE et dans chaque Etat membre, ventilées en fonction des principaux objectifs horizontaux et sectoriels, les politiques des Etats membres en matière d’aides d’Etat, les progrès dans la réorientation des aides vers des objectifs communs (réduction du volume d’aides, objectifs horizontaux favorisés, etc.), le respect des règles de procédure, les types d’aides ayant les effets de distorsion les plus importants, les tendances et pratiques et leur incidence sur le marché intérieur et les politiques économiques, des entreprises et de réforme structurelle. Ils témoignent du fait qu’au cours des 25 années précédant la crise de 2008, le niveau total des aides d’État est passé de plus de 2% du PIB dans les années 1980 à environ 0,5% en 2007, 80% des aides étant consacréés à des objectifs horizontaux, contre 50% au milieu des années 1990.

Ces documents se veulent un forum de discussion sur les pratiques des Etats membres, un instrument facilitant l’analyse et les échanges. Leur qualité dépend donc largement des informations fournies par les Etats membres. Depuis 2002, les versions électroniques des tableaux de bords successifs sont disponibles en ligne, avec une série d’indicateurs clés, des informations statistiques et un forum pour les États membres.

Quant aux aides d’Etat qui, depuis le 1er janvier 2000, ont fait l’objet d’une décision finale de la Commission, elles sont récensées dans un registre des cas spécifique.

2.2.2. Évaluation des aides d’Etat exemptées de notification

Depuis 2014, afin de compléter l’extension du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC), les grands régimes RGEC, dont le budget annuel moyen d’aides d’Etat dépasse 150 millions d’euros dans certains domaines (aides à finalité régionale, aux PME et accès au financement, à la R&D&I, à l’environnement, à l’énergie, aux infrastructures à haut débit) doivent faire l’object d’une évaluation.

L’évaluation vise à mesurer l’impact de ces régimes sur la concurrence et le commerce entre les Etats membres (impact negatif) et par rapport aux objectifs poursuivis par leur octroi (impact positif). Elle doit permettre d’améliorer les régimes d’aides et la future législation en la matière, afin de définir les objectifs les plus pertinents, les activités et les types d’entreprises à aider, les formes d’aides permettant d’atteindre les objectifs, mais aussi pour développer les outils de l’évaluation.

Pour aider les Etats membres dans la préparation des évaluations, la Commission a publié un guide méthodologique qui décrit les méthodes les plus pertinentes d’évaluation et les éléments clés des plans d’évaluation : objectifs poursuivis par le régime d’aide, objectif de l’évaluation, indicateurs de résultat, méthodes, collecte de données, calendrier, organisme chargé de l’évaluation, publication et implication des parties prenantes.

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Créé le 11/01/2018