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Le financement de l'intercommunalité

Dans Finances publiques locales 

Le développement des structures intercommunales que l’on peut qualifier de révolution tranquille dans la mesure où elle s’est renforcée dans les années 1960, puis s’est amplifiée avec les lois de décentralisation de 1982 pour s’accélérer dans les années 1990 et 2000 avec notamment la loi Chevènement de 1999 va probablement avec la loi du 16 décembre 2010  concernant le schéma départementale de coopération intercommunale trouver un nouvel équilibre.
Traditionnellement, sur un plan juridique et financier, on distingue deux grands types  d'intercommunalité : une forme souple, associative, sans fiscalité propre. C'est plutôt une  intercommunalité de gestion qui est financée en majeure partie par des contributions budgétaires des communes membres, à cela s’ajoutent les ressources provenant de leurs ventes et prestations de services, taxes et redevances liées aux services rendus. Cette formule permet aux communes de gérer l'ensemble des activités ou des services publics au sein de syndicats de communes (mixtes, à vocation unique ou multiple...) ;
- une forme fédérative, intégrée, à fiscalité propre, qui est l'intercommunalité de projet caractérisée par l'exercice de compétences obligatoires et la capacité pour l'entité intercommunale de lever l'impôt (impôt additionnel ou impôt unique dédié, la taxe professionnelle). C'est cette formule qui a connu le plus grand développementCes structures intercommunales dotées de moyens propres exercent parallèlement des compétences de plus en plus lourdes et ont pris en charge une part croissante de l'investissement local.
Les structures intercommunales bénéficient donc de sources de financement diversifiées et adaptées à leurs différentes formes, et cela afin d’inciter  et de favoriser l’intégration  des collectivités territoriales.

Sommaire

L’intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. Elle permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il s’agit d’une réponse nécessaire aux difficultés de gestion publique des affaires locales qu’entraine l’émiettement du territoire français avec ses 36 000 communes.
La forme de coopération intercommunale est plus ou moins souple selon que l'objectif poursuivi par les communes membres est la gestion com­mune de certains services publics locaux, la réalisation d'équipements locaux pour mieux répartir les coûts et profiter d'économies d'échelle ou bien la conduite collective de projets de développement local.
Ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomérations, les syndicats d'agglomérations nouvelles, les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique, les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les syndicats. Ce paysage a été modifié par la mise en place de structures nouvelles notamment la métropole issues de la loi du 16 décembre 2010 qui prévoit un renforcement et la simplification de la coopération intercommunale. Cette loi va contribuer à la modernisation en profondeur de notre organisation territoriale.
Afin de se développer, ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) disposent de sources de financement diversifiées et adaptées aux différentes formules, soit des contributions communales, soit des ressources fiscales ou les deux à la fois.
Les structures intercommunales dont la vocation est limitée à la gestion commune de certains services publics locaux ou à la réalisation d'équipe­ments locaux n'ont pas de fiscalité propre. Ce sont principalement des syndicats à vocation unique (SIVU), syndicats à vocation multiple (SIVOM), syndicats mixtes qui ne peuvent donc pas voter les taux d'imposition locale, et ne disposent d'aucun pouvoir en matière fiscale. Leurs ressour­ces proviennent principalement des contributions financières des commu­nes adhérentes, voire de concours financiers spécifiques de l'État, le plus souvent en investissement.
Les contributions financières des communes membres d'un EPCI peuvent être budgétaires ou fiscalisées : dans le premier cas, les contributions bud­gétaires sont des prélèvements effectués directement sur le budget de chaque commune, reversés ensuite au groupement intercommunal ; dans le second cas, les contributions fiscalisées sont des prélèvements addi­tionnels effectués sur les contribuables locaux qui acquittent sur chacune des quatre taxes directes locales, dans les mêmes conditions que les impo­sitions communales, départementales et régionales, une contribution au profit de la structure intercommunale.

1 Les contributions budgétaires des « communes associées »

Dans ce mode de financement, chaque commune membre prévoit à son budget, les crédits nécessaires au règlement de sa contribution à l’EPCI, en fonction de critères retenus par l'assemblée délibérante de l'EPCI et explicités, le plus souvent, dans les statuts de 1 'EPCI ou dans son arrêté de création. Cette dépense communale est obligatoire.
L’EPCI ne dispose d'aucun pouvoir fiscal, et les contribuables des communes membres n'acquittent aucune cotisation fiscale au profit de l'EPCI: seuls les budgets communaux supportent les contributions.

2 La contribution fiscalisée

Dans ce cas, l' EPCI a décidé de remplacer la contribution reçue de chaque commune par la perception directe d'impôts locaux, sous forme d'un supplément aux taxes directes locales acquittées par les contribuables des communes et versé directement au budget des syndicats.
La contribution de chaque commune n'apparaît donc plus dans les budgets communaux : elle n'est plus budgétaire mais fiscalisée.
La contribution de la commune, une fois son montant déterminé par des critères définis par l’EPCI), est répartie entre les différentes catégories de contribuables en fonction des produits assurés des quatre taxes dans la commune. Cette répartition nécessite, pour chaque taxe, le calcul d'un taux fictif, c'est-à-dire non décidé par la commune qui sera appliqué à la base d'imposition de chaque contribuable pour chacune des quatre taxes.
Ces taux sont différents d'une commune à l'autre puisqu'ils se substituent à la contribution budgétaire qui aurait été elle-même différente.
Le régime de la contribution fiscalisée présente des avantages par rapport à celui de la contribution budgétaire :

  • transparence - les contribuables communaux connaissent l'effort qui leur est demandé par l’EPCI;
  • l'autonomie accrue de la structure : elle reçoit directement et régulièrement les contributions des communes membres.

En résumé, les ressources de fonctionnement et d’investissement des groupements de communes comprennent les contributions budgétaires des communes membres ou les contributions dites " fiscalisées " de ces mêmes communes. Cependant, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut se doter, si la loi l'a prévu, d'une fiscalité propre, c'est-à-dire de ressources fiscales distinctes de celles des communes membres. A cela, s’ajoutent les concours financiers de l’Etat.
La fiscalité et les concours financiers de l'État ont joué un rôle incitatif et décisif dans l'essor de l'intercommunalité, notamment celle à fiscalité propre. Ce processus aboutit aujourd’hui à l’existence de quelques 14 787 syndicats de communes et, surtout, à celle de 2581 EPCI à fiscalité propre rassemblant 96,2 % des communes et 90,2 % de la population française.35 303 communes rassemblant 59,3 millions d’habitants sont membres d’un EPCI à fiscalité propre- situation au 1er janvier 2012-. La couverture du territoire progresse à un rythme de 0,7 % sur l’année 2011 soit un solde de 262 communes. Cette extension concerne 46 départements : 6 d’entre eux concentrent la moitié des communes nouvellement intégrées.
Par ailleurs, le schéma de développement intercommunal, résultant de la loi du 16 décembre 2010, va modifier de façon significative la carte de l’intercommunalité en France, ce qui ne sera pas sans incidence sur les modalités de leur financement.
Le succès de cette intercommunalité résulte en effet pour une large part d'un croisement d'incitations financières sous la forme de dotations et de compensations fiscales favorisant le développement de l'intégration intercommunale, en particulier dans des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

3 Rappel sur la fiscalité intercommunale :

3.1 Avant la suppression de la taxe professionnelle la réforme de la fiscalité locale de 2010

Pour les EPCI à fiscalité propre, essentiellement les communautés de communes, les communautés d'agglomération, et les communautés urbaines, les recettes fiscales (fiscalité directe locale - additionnelle, TPU ou mixte) et la dotation globale de fonctionnement (DGF) forment l'essentiel de leurs ressources. En effet, ce qui distingue les EPCI à fiscalité propre des syndicats, c'est qu'ils ont, comme nous l’avons indiqué, le pouvoir de lever l'impôt.
On rappellera que les EPCI à fiscalité propre ont le choix entre trois modes de fiscalité: ils se déclinent en fiscalité additionnelle (avec ou sans taxe professionnelle de zone), d'une part, et taxe professionnelle uni­que (avec ou sans fiscalité mixte), d'autre part.

3.1.1 La fiscalité additionnelle

Les EPCI votent alors un taux additionnel sur la taxe foncière sur le bâti (TFB) et le non bâti (TFNB), sur la taxe d'habitation (TH) et sur la taxe professionnelle (TP). Les EPCI votent donc les taux et perçoivent le produit des quatre taxes directes locales. Mais sa cette fiscalité se surajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes. Ce taux additionnel apparaît d'ailleurs sur le rôle d'imposition de chaque contribuable.
Ce régime de la fiscalité additionnelle, encore le plus appliqué, concerne les communautés de communes qui n'ont pas opté pour la taxe professionnelle unique, de même que les communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999 dès lors qu'elles n'ont pas changé de régime fiscal. Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des mêmes compétences fiscales qu'une commune. Le législateur permettait en outre aux groupements à fiscalité propre additionnelle d'opter pour la taxe professionnelle de zone (TPZ), tout en conservant leur fiscalité sur les autres taxes. La TPZ vise à unifier le taux de la TP sur une zone d'activités économiques correspondant à un espace industriel, technologique ou commercial clairement délimité, situé sur une ou plusieurs communes. Le taux de la TPZ est unique sur l'ensemble de la zone, faisant ainsi disparaître les inégalités de pression fiscale. 452 groupements de communes avaient choisi ce régime fiscal en 2003. Toutefois, le recours à la TPZ, bien adaptée aux zones rurales, constitue souvent l'étape préalable à l'adoption du régime de la TPU

3.1.2 Le régime de la taxe professionnelle unique (TPU)

Les EPCI perçoivent l'intégralité du produit de la taxe professionnelle perçue sur le territoire. Instauré par la loi du 6 février 1992, il s'applique de plein droit aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines créées après la publication de la loi du 12 juillet 1999 et aux syndicats d'agglomération nouvelle et, depuis le 1er janvier 2002, sauf délibération contraire d'au moins la moitié des conseils municipaux des communes intéressées, aux communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999 et aux communautés de communes de plus de 500 000 habitants. Il s'applique de manière optionnelle aux communautés de communes.
Le régime de la TPU induit une spécialisation des taxes : les taxes sur les ménages (taxe d'habitation, taxes foncières) reviennent aux communes, tandis que la TP revient aux groupements. Dans ce régime, les EPCI se substituent progressivement aux communes pour la gestion et la perception du produit de la TP sur l'ensemble de son périmètre. Le groupement perçoit le produit de la TP des communes regroupées, vote le taux et décide des exonérations. Les communes conservent cependant dans leur intégralité les autres impositions tout en maintenant un lien entre l'évolution des taux de l'ensemble de ces impositions. La pression fiscale reste globalement stable et la TPU ne constitue pas un facteur d'inflation fiscale. Les EPCI à TPU ne conservent pas toutefois la totalité du produit fiscal encaissé puisqu'ils doivent restituer, sous forme d'une attribution de compensation versée à leurs communes membres, le produit fiscal excédant le financement des dépenses qui leur ont été transférées. Le conseil communautaire a aussi la possibilité de décider de verser aux communes membres une dotation de solidarité communautaire à finalité de péréquation. Pour autant, les groupements conservent plus des deux tiers du produit de la fiscalité (jusqu'à 90 % pour les communautés urbaines). Cette fiscalité dynamique implique la prise en charge par les groupements d'une part croissante de l'investissement local.
On remarquera aussi que le régime de la taxe professionnelle unique reste une option pour les communautés de communes tandis qu'il est obligatoire pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Depuis 1999, date de la loi sur l'intercommunalité dite loi «Chevènement» (loi n°99-586 du 12 juillet 1999) qui favorise la taxe professionnelle unique (TPU), ce régime fiscal se généralise. En effet, le nombre de groupements à TPU a été multiplié par 10.

3.1.3 La fiscalité mixte

Les EPCI perçoivent l'intégralité de la taxe professionnelle perçue sur leur territoire et votent également un taux additionnel sur la taxe foncière sur le bâti (TFB), la taxe foncière sur le non bâti (TFNB) et la taxe d'habitation (TH).

3.2 La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité locale à compter de 2010

La loi de finances pour 2010, validée par le Conseil constitutionnel le 29 décembre 2009, supprime définitivement la taxe professionnelle (TP) pour toutes les entreprises dès le 1er janvier 2010. Depuis le 1er janvier 2010. La TP est remplacée par une contribution économique territoriale (CET) à deux composantes :

  • La cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur les bases foncières.
  • La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux – fixé au niveau national – sera progressif, allant de 0% pour les entreprises de moins de 500 000 € de chiffre d’affaires à 1,5% pour les entreprises de plus de 50 M€ de chiffre d’affaires.

S’y ajoute un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), frappant les activités non délocalisables (énergie, télécoms, transport ferroviaire) pour limiter le gain correspondant à la suppression de la Taxe Professionnelle.
La réforme pour les EPCI est totalement entrée en vigueur au 1er janvier 2011.
Toutefois, en 2010 année de transition, les établissements publics de coopération intercommunale EPCI ont reçu une compensation relais égale au minimum au produit de TP qu’elles ont perçu en 2009. Elles ont pu voter les taux d’impôt normalement, y compris le taux de CFE, et ceci afin de conserver leurs marges de manœuvre financières.
A compter de 2011, chaque niveau territorial bénéficie de nouvelles ressources fiscales et notamment les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : il s’agit d’une fiscalité additionnelle à la taxe d’habitation, à la taxe sur le foncier bâti (TF) et le foncier non bâti. Les EPCI votent directement les taux de ces trois taxes avec la précision suivante que le taux du foncier non bâti ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe d'habitation. Ils perçoivent aussi la cotisation foncière des entreprises (CFE), CVAE (26,5% du produit pour les EPCI à fiscalité unique), les produits des composantes de l’IFER et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
La création et le transfert de ces nouveaux impôts économiques assureront le respect du principe d’autonomie financière et consolideront le lien fiscal entre les territoires et les entreprises.
L’idée du législateur étant que ces ressources doivent être plus en phase avec les compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI): compétence d’aménageur, et au plus près des citoyens, d’ où une fiscalité additionnelle notamment sur les impôts fonciers avec le vote des taux.
Le produit des composantes de l'IFER correspond à la somme des produits susceptibles de revenir à l'EPCI au titre des composantes de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau – Éoliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques, etc…
En parallèle, une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) à la charge de l’État et une garantie individuelle de ressources (GIR), sont mise en place afin de compenser les pertes de recettes liées à la réforme de la taxe professionnelle ; cette garantie individuelle de ressources (GIR) compensant les pertes de recettes constatées après réforme et après prise en compte de la DCRTP est alimenté par trois fonds nationaux de garantie individuelle dont les ressources proviennent des recettes des collectivités gagnantes de la réforme.
D'autres produits fiscaux viennent financer les EPCI, directement liés aux compétences transférées (taxe d'enlèvement des ordures ménagères, taxe de séjour, taxe sur la publicité, taxe sur les remontées mécaniques, versement transports, etc...). La taxe d'enlèvement des ordures ménagères est une recette fiscale croissante pour les EPCI à fiscalité propre, tout particulièrement en milieu rural.

4 Les concours financiers de L’État

L'autre grande catégorie de ressources des EPCI est formée par des dotations, par exemple, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et les attributions fiscales de péréquation et de compensation.
Les structures intercommunales sans fiscalité propre peuvent bénéficier de concours financiers en investissement. II s'agit d'abord du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA), qui s'applique aux dépenses d'investissement des groupements et qui a été élargi, par dérogation, par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, aux investissements dans le domaine routier. Elles sont en outre éligibles à la dotation globale d'équipement (DGE) versée aux groupements de moins de 20 000 habitants.
Les EPCI à fiscalité propre peuvent recevoir quatre types de dotations budgétaires de l'État : la dotation globale de fonctionnement, ou " dotation d'intercommunalité ", prélevée sur la masse à répartir destinée aux communes; la dotation de développement rural (DDR), versée aux groupements de communes à fiscalité propre de moins de 20 000 habitants exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique.
En outre, au titre de leurs investissements, ils sont éligibles au Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et à la dotation globale d'équipement (DGE).
La DGF des groupements (ou dotation d'intercommunalité) est constituée d'une dotation de base et d'une dotation de péréquation. Les différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre peuvent en bénéficier. Le calcul des attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement (DGF) s'appuie sur la population regroupée sur le territoire de l'EPCI, son potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale du groupement (CIF). La dotation de base est donc fonction de la population du groupement. La population DGF d’un établissement public de coopération intercommunale correspond à la somme des populations DGF de ses communes membres.
Le CIF permet de mesurer l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. II constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement. C'est à ce titre un paramètre essentiel du calcul de la DGF des EPCI puisqu'il intervient à la fois dans leur dotation de base et dans leur dotation de péréquation.
Ces mécanismes de répartition homogènes de la DGF des EPCI incitent à l'intégration financière Ils sont conçues pour encourager le développement de l'intercommunalité. Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) les conduit à toujours s'intégrer davantage. Cette incitation financière à l'intégration s'établit par la détermination d'attributions moyennes incitatrices au regroupement d'autant plus élevées que la taille des groupements est importante et que les groupements sont plus intégrés. La DGF des EPCI est particulièrement péréquatrice puisque 70 % de son montant est réparti en fonction, outre la population et le CIF, du potentiel fiscal, indicateur qui reflète les écarts entre collectivités et structures en matière des bases d'imposition des quatre impôts directs locaux.

5 Panorama des finances intercommunales

Les 2 581 groupements de communes à fiscalité propre en activité au 1er janvier 2011 rassemblent plus de 59 millions d'habitants, ce qui représente 96,2 % des communes et près de 90,2 % de la population ; s'y ajoutent 11 519 syndicats de communes et 3 268 syndicats mixtes.
99,6 % des communes sont également membres d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte. Le nombre de syndicats a diminué de seulement 7,6 % en 5 ans. Dans 57 départements, les communes adhèrent en moyenne à 4 syndicats ou plus.
Le panorama financier ci-dessous analyse les finances des EPCI au 31/12/2008- dernière étude exhaustive publiée par la Direction générale des Finances Publiques (DGFIP).
Plus de 50 milliards d'Euros ont été dépensés en 2008 par les établissements publics de coopération intercommunale dans leur ensemble. Ces groupements représentent un poids économiques important.
En 2008, les niveaux d'évolution des produits et charges réels de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (+4,7 % et +4,9 % ) apparaissent comparables à ceux de 2007 (respectivement +4,7% et +4,8%).
Les produits de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale s'élèvent à 38,9 milliards d'euros dont plus des deux tiers (27,4 milliards) pour les seuls groupements à fiscalité propre.
L'investissement direct des établissements publics de coopération intercommunale reste à un niveau stable, 11,8 milliards d’Euros (+0,6 %) par rapport à l'exercice précédent et les emprunts baissent 4,8 milliards d’Euros ( - 5,8 %). Les groupements à fiscalité propre ont moins investi qu'en 2007 –6,3 milliards d’Euros -alors que les syndicats redynamisent leur investissement direct (+3,3 %) après une baisse de 11,4 % soit 5,5 milliards d’Euros. Le faible recours à l'emprunt est imputable aussi bien aux groupements à fiscalité propre, 1,9 milliards d’Euros (-3,5 %) qu'aux syndicats (-9,1 %), 2,9 milliards d’Euros.

5.1 Les Groupements à Fiscalité Propre (GFP)

Ils comprennent les Syndicats d'Agglomération Nouvelle, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes.
En 2008, les structures intercommunales à fiscalité propre couvraient 86,7% de la population française contre 60% en 2000. Elles ont dépensé 25 Md€ soustraction faite des reversements fiscaux effectués aux communes membres (8,5 Md€). Ce montant représente 12% des dépenses de l’ensemble des collectivités locales et 22% des dépenses du secteur communal.
Les recettes fiscales (fiscalité directe locale) et la dotation globale de fonctionnement (DGF) constituent les principales ressources des groupements à fiscalité propre.
Le régime de la fiscalité additionnelle demeure le régime le plus répandu dans les communautés de communes, avec celui de la taxe professionnelle de zone.
En effet, dans le régime antérieur à la loi du 12 juillet 1999, la taxe professionnelle unique n'était obligatoire que pour les syndicats d'agglomération nouvelle.
Déjà encouragée par la loi d'Aménagement du Territoire de la République de 1992, la mise en œuvre de l'intercommunalité à fiscalité propre en zone urbaine est fortement renforcée dans la loi du 12 juillet 1999, mais avec l'obligation d'adopter le régime fiscal de taxe professionnelle unique.
Nouvelles structures créées par la loi du 12 juillet 1999 Les communautés d'agglomération doivent donc adopter la taxe professionnelle unique et compter au moins 50 000 habitants.
L'attribution d'une dotation spécifique d'intercommunalité, dotation qui peut être versée aux anciennes structures qui optent pour la taxe professionnelle unique, accompagne cette obligation. En 2008, 11 communautés urbaines sur 14 (soit 79%) ont opté pour la taxe professionnelle unique contre 2 sur 12 en 2000. En milieu rural, le taux d'adhésion à ce régime fiscal est de 43 % en 2008 pour les communautés de communes, contre 15 % en 2000.

5.1.1 Des dépenses et des recettes de fonctionnement des groupements à fiscalité propre en forte croissance

Précision : les produits et charges réels de fonctionnement ne comprennent notamment pas les reprises et dotations aux amortissements ni les opérations exceptionnelles de cession d'actifs.
Les évolutions des produits et des charges réels de l'intercommunalité fiscalisée s'élèvent respectivement à +4,5% et +4,8%, soit respectivement, un montant de produits de fonctionnement de 27,3 Milliards d’Euros en 2008 et 26,1 Milliards d’Euros en 2007 et un montant de charges de fonctionnement de 23,8 Milliards d’Euros en 2008 et 22,7 Milliards d’Euros en 2007
A effectif constant, les produits réels de fonctionnement des communautés urbaines affichent une augmentation de 3,0 %, qui s'explique principalement par une évolution des recettes fiscales de 3,7 %. Les charges réelles de fonctionnement progressent de +3,6 % sous l'impulsion des charges de gestion courante (+7,7 %) et des charges financières (+13,4 %).
Les produits et charges réels de fonctionnement des communautés d'agglomération augmentent au même rythme en 2008 (+4,7 %). Les frais de personnel et les charges financières ont progressé significativement en 2008 (respectivement +10,7 % et +18,4 %).
Le nombre de communautés de communes, suite à des fusions, affiche une diminution de 7 unités. L'augmentation des produits et charges réels de fonctionnement s'élève à respectivement, +5,3 % et +5,8 %. Les postes des frais de personnel et des charges financières expliquent cette évolution (+9,5 % et +15,6 %).
En 2008, les syndicats d'agglomération nouvelle restent à effectif constant. Leur poids dans les groupements à fiscalité propre demeure peu représentatif. En 2008, ils constituent moins de 1,3% des montants financiers des groupements à fiscalité propre.
Les produits fiscaux et les dotations représentent 92,9 % des produits réels de fonctionnement des groupements à fiscalité propre.
En 2008, les recettes fiscales brutes (non réduites des reversements de fiscalité) s'élèvent à 17,5 milliards d'euros et représentent 63,8 % des ressources de fonctionnement des groupements à fiscalité propre. Les dotations et participations (7,9 milliards d'euros) représentent 29,1 % des recettes de fonctionnement.
La fiscalité directe locale avec 13,5 milliards d'euros soit 77,2 % du total, constitue la principale composante de la fiscalité des groupements à fiscalité propre.
Les taxes d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et des taxes liées aux transports composent les autres recettes fiscales des groupements.
L'autre grande catégorie de ressources est formée par les dotations. La dotation globale de fonctionnement (DGF) et les attributions fiscales de péréquation et de compensation représentent 89,3 % de ce poste.
Le poids des reversements de fiscalité dans les charges de fonctionnement reste important pour les communautés d'agglomération (44,2 % des charges) et les communautés de communes (30,2 %), même s'il tend à diminuer pour ces deux types de collectivités par rapport à 2007 (- 1,3 point).
En 2008, les communautés d'agglomération ont encore reversé à leurs communes membres 60,6% de leurs recettes fiscales contre 62,8 % en 2007. Toutefois, entre 2003 et 2008, le taux de reversement des communautés d'agglomération a chuté de plus de 15 points. Les communautés de communes, quant à elles, reversent moins de 41% de leurs recettes fiscales. Ce taux a peu évolué depuis 2003.
Le poste « frais de gestion courante » représente 20,5 % des charges pour les groupements à fiscalité propre. Il comprend essentiellement les fournitures et l'entretien, le petit équipement, les frais de transports de biens et de personnes. Ce poste connaît une évolution de +6,7 % en 2008. Seules les communautés urbaines présentent une évolution supérieure à la moyenne nationale (+ 1 point).
Les charges financières et les frais de personnel sont les deux postes qui connaissent les évolutions les plus fortes en 2008 (respectivement +14,5 % et +8,0 %). L'évolution des frais de personnel des communautés urbaines (+2,4 %) se limite aux politiques salariales. En revanche, les communautés d'agglomération et les communautés de communes affichent des évolutions de masse salariale de 10,7 % et de 9,5 %.
Les groupements à fiscalité propre versent des subventions de fonctionnement à hauteur de 4,3 milliards d'euros. Ces concours sont attribués essentiellement à divers organismes de droit public et privé, dont les sociétés d'économie mixte (SEM) ainsi qu'aux communes et aux centres intercommunaux d'action sociale (CIAS).
La part des charges peu élastiques (taux de rigidité) qui comprennent les frais de personnel, les intérêts des emprunts, les reversements de fiscalité et les contributions et participations obligatoires, reste importante. Elle s'élève à 55,7 % en 2008. Les communautés d'agglomération maintiennent le taux de rigidité le plus élevé, soit 62 %.

5.1.2 Des dépenses d’investissement des groupements à fiscalité propre en net recul dont le financement est principalement assuré par l’emprunt et les subventions.

En 2008, les dépenses d'équipement direct des groupements à fiscalité propre s'élèvent à 6,3 milliards d'euros et sont en recul de 1,6 % par rapport à 2007.
Cette baisse touche essentiellement les communautés urbaines (-20,8 %). Les dépenses d'équipement des communautés d'agglomération restent stables (+0,9 %) alors que pour les communautés de communes, elles ne cessent d'augmenter (+14,6 % contre +17 % en 2007). En 2008, les communautés d'agglomération ont dépensé en moyenne 112 euros par habitant, soit près de 2 fois moins que les communautés urbaines (247 euros par habitant).
A effectif constant, les communautés urbaines affichent une forte baisse (-20,8 %) de leurs dépenses d'équipement. De ce fait, elles ne réalisent plus que 24,4 % des dépenses d'équipement effectuées par l'ensemble des groupements à fiscalité propre en 2008 (contre un tiers en moyenne les années précédentes). Elles financent leurs dépenses d'équipement par l'emprunt à hauteur de 46,5 %.
Les principaux champs d'intervention des communautés urbaines sont l'assainissement, les transports et la distribution d'eau potable.
L'investissement des communautés d'agglomération reste stable en 2008 (+0,9 %) après de fortes hausses (+11,8 % en 2007 contre +18,5 % en 2006 et +33,9 % en 2005). Leur recours à l'emprunt évolue à la hausse (+5,8 %). Elles financent leurs dépenses d'investissement à hauteur de 83,9 % par les emprunts et les subventions, la part des subventions augmentant de 3,2 points par rapport à 2007.
Les communautés d'agglomération ont investi en priorité dans les domaines de l'eau (assainissement et distribution), des transports, et dans une moindre mesure dans la collecte et les traitements des ordures ménagères et l'aménagement de zones.
L'investissement direct des communautés de communes est nettement en hausse (+14,6 %) et est accompagné d'un faible recours à l'emprunt (+1,6 %). Les emprunts et les subventions couvrent 60,4 % de l'investissement direct des communautés de communes, à parts égales.

5.1.3 L’équilibre financier des Groupements à fiscalité propre est globalement assuré sans ponction importante dans leurs fonds propres

Les groupements à fiscalité propre, dans leur ensemble, abondent leur fonds de roulement en 2008.
Tous les groupements à fiscalité propre affichent un montant des emplois d'investissement nettement plus élevé que les ressources.
A un niveau plus détaillé, seules les communautés urbaines ont puisé dans leur fonds de roulement. Leurs emprunts nouveaux ne sont pas suffisants pour couvrir leur besoin de financement.
En 2008, l'endettement des groupements à fiscalité propre correspond à 7 mois de recettes de fonctionnement.
Les syndicats d'agglomération nouvelle sont très endettés puisque leur endettement représente trois années de recettes de fonctionnement. Pour les communautés urbaines, l'endettement reste à peine inférieur à une année de recettes de fonctionnement, mais il continue à augmenter très lentement. Il demeure proche d'un semestre pour les communautés d'agglomération et légèrement en deçà pour les communes de communes.

5.2 L'analyse des comptes des syndicats (SIVOM et autres syndicats)

Les syndicats (autres que les syndicats d'agglomération nouvelle) représentent la forme la plus ancienne de coopération intercommunale. Généralement petits et nombreux en zone rurale et prenant la forme de syndicat à vocation unique, ils exercent leurs activités notamment dans les domaines de l'eau (production et distribution), des transports (scolaires ou non), du ramassage et du traitement des ordures ménagères ou encore de l'aménagement touristique.
Leurs principales ressources proviennent de leurs ventes et prestations de services, de taxes et de redevances liées aux services rendus et de participations versées par les collectivités qui en sont membres.
Les syndicats ne sont qu'indirectement concernés par la loi relative à l'intercommunalité. Les contraintes relevant des compétences obligatoires et de la définition du périmètre d'un seul tenant pour les groupements à fiscalité propre entraînent nécessairement des modifications de nature diverse (disparition, transformation, absorption par un groupement à fiscalité propre...). Parallèlement, dans certains cas, les communautés pourront adhérer elles-mêmes à un syndicat, pour la gestion de l'eau, par exemple.

5.2.1 Une évolution très importante des produits et charges réels de fonctionnement des syndicats

Malgré une baisse de 2,6 % de leurs effectifs, les syndicats affichent une évolution positive des produits et charges réels de fonctionnement (respectivement +5,1 % et +5,2 %). Tous les postes importants, aussi bien en recettes qu'en charges, confortent cette hausse générale.
Les produits réels de fonctionnement des syndicats, d'un montant de 11,6 milliards d'euros, affichent donc une hausse de 5,1 %.
Les ventes, prestations de services et transferts reçus représentent 73,6 % des produits de fonctionnement des syndicats intercommunaux à vocation multiple et autres syndicats. Dans ces structures, la part des impôts et taxes est limitée à 15,8 % du total des recettes de fonctionnement.
Les syndicats reçoivent essentiellement des dotations des communes (31 %), des groupements de collectivités (30 %) et des départements (13 %). La part des communes diminue régulièrement au profit de groupements fiscalisés. En effet, ces derniers délèguent la gestion de certaines de leurs compétences à des syndicats mixtes dont la territorialité est plus étendue (cas du traitement des ordures ménagères, notamment).
Les autres recettes sont directement liées aux différentes activités exercées par les syndicats. Il s'agit, suivant la nature des prestations et le mode de perception choisi par l'établissement, de taxes (assimilées à des produits fiscaux indirects) ou bien de redevances (factures payées par l'usager en fonction du service rendu ou du produit vendu).
Ainsi, en 2008, les principales prestations de service ou ventes perçues par les syndicats concernent les ventes d'eau (26 %), la redevance sur l'assainissement (15 %), la redevance sur l'eau (6 %) et la redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères (5%).
Au niveau des composantes de la fiscalité indirecte, les principales taxes concernent les transports (45 %), l'électricité (20 %) et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (18 %).
Les charges de fonctionnement des syndicats (syndicats intercommunaux à vocation multiple et autres syndicats) s'élèvent à 8,9 milliards d'euros.
Les organismes sont en majorité à vocation unique. Ils possèdent une organisation administrative simplifiée, limitant leurs frais de personnel. En outre, l'activité du syndicat peut être l'objet d'une délégation de service public. Ces structures sont plus légères que les groupements à fiscalité propre qui ont à gérer plusieurs compétences dans des domaines très variés. Ainsi malgré leur nombre, les charges de personnel des syndicats (1,8 milliard d'euros) sont plus de deux fois inférieures aux charges de personnel des groupements à fiscalité propre (4,5 milliards d'euros). Les frais de gestion courante (fourniture de voirie, achat de combustibles, entretien et réparation de petit équipement) représentent près de la moitié des charges réelles des syndicats, toutes catégories confondues
Pour l'ensemble des syndicats (syndicats intercommunaux à vocation multiple et autres), la part des charges structurelles (frais de personnel, intérêts des emprunts et subventions de fonctionnement) dans les produits réels est en légère baisse en 2008 : 22,7 % contre 23,9 % en 2007.

5.2.2 Des dépenses d’investissement des syndicats redynamisées.

Les ressources et emplois d'investissement de l'ensemble des syndicats affichent une baisse de
-3,8 % et -1,0 %, résultats imputables à la catégorie des « autres syndicats ».
Les syndicats intercommunaux à vocation multiple, avec une augmentation de 5,6 % de leur nombre, confortent leur recours à l'emprunt (+70,4 %) et leurs dépenses d'équipement (+58,1 %).
Les « autres syndicats », avec une baisse de 3,3 % de leurs effectifs, réduisent leurs emprunts de -14,8 % et maintiennent leur investissement direct par rapport à 2007 (+0,2 %). Leur investissement direct est financé à 71 % par les subventions d'équipement (37,8 %) et les emprunts.

5.2.3 L’équilibre financier des syndicats est assuré par un recours important à l’emprunt

Les syndicats, toutes catégories confondues, dégagent un besoin de financement qui est couvert largement par les emprunts nouveaux. Ce résultat permet aux syndicats de conforter leur fonds de roulement à hauteur de 166 millions d'euros.
En 2008, l'endettement des syndicats correspond à plus de 15 mois de recettes de fonctionnement pour les syndicats intercommunaux à vocation multiple et plus de14 mois pour les « autres syndicats ». Les syndicats à vocation multiple se sont plus endettés que les « autres syndicats » par rapport à 2007.

RÉSUMÉ

Le développement des structures intercommunales que l’on peut qualifier de révolution tranquille dans la mesure où elle s’est renforcée dans les années 1960, puis s’est amplifiée avec les lois de décentralisation de 1982 pour s’accélérer dans les années 1990 et 2000 avec notamment la loi Chevènement de 1999 va probablement avec la loi du 16 décembre 2010 concernant le schéma départementale de coopération intercommunale trouver un nouvel équilibre.

Traditionnellement, sur un plan juridique et financier, on distingue deux grands types d'intercommunalité : une forme souple, associative, sans fiscalité propre. C'est plutôt une intercommunalité de gestion qui est financée en majeure partie par des contributions budgétaires des communes membres, à cela s’ajoutent les ressources provenant de leurs ventes et prestations de services, taxes et redevances liées aux services rendus. Cette formule permet aux communes de gérer l'ensemble des activités ou des services publics au sein de syndicats de communes (mixtes, à vocation unique ou multiple...) ;

- une forme fédérative, intégrée, à fiscalité propre, qui est l'intercommunalité de projet caractérisée par l'exercice de compétences obligatoires et la capacité pour l'entité intercommunale de lever l'impôt (impôt additionnel ou impôt unique dédié, la taxe professionnelle). C'est cette formule qui a connu le plus grand développementCes structures intercommunales dotées de moyens propres exercent parallèlement des compétences de plus en plus lourdes et ont pris en charge une part croissante de l'investissement local.

Les structures intercommunales bénéficient donc de sources de financement diversifiées et adaptées à leurs différentes formes, et cela afin d’inciter et de favoriser l’intégration des collectivités territoriales.

Créé le 25/06/2013