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Les 70 ans de l'ONU (1) : la notion d'organisation internationale

Dans Coopération internationale 

Il y a 70 ans, le 26 juin 1945 était approuvé le texte de la Charte des Nations-unis, qui fut  signé le lendemain. Elle  entrera en vigueur le 24 octobre 1945.

L’existence de l’ONU et la création d’un véritable système dont elle est le centre, ainsi que la multiplication  des organisations internationales qui s’en est suivi  soulève la question de savoir ce qu’est plus précisément une organisation internationale.

Les juristes ont proposé de nombreuses définitions de l’organisation internationale. Si toutes ne coïncident pas exactement, on peut cependant en retenir un certain nombre d'éléments acceptés unanimement par l'ensemble de la doctrine. Selon Michel Virally ce sont les suivants : la base interétatique, la base volontariste, l'existence d'un appareil d'organes permanents et enfin l'autonomie. Dans ces conditions il est possible de définir l'organisation internationale comme « une association d'Etats, établie par un accord entre ses membres et dotée d'un appareil permanent d'organes, chargé de poursuivre la réalisation d'objectifs d'intérêt commun par une coopération entre eux ».

Au-delà de cette définition on peut constater le caractère multiforme des organisations internationales.

Suivant leur composition on peut distinguer, les organisations universelles qui sont susceptibles de comprendre tous les Etats de la communauté internationale comme l’ONU et les organisations régionales ou restreintes qui comprennent uniquement les Etats d'une même région (UE, OEA etc…)

Suivant leur fonction on peut opposer les organisations à compétence générale (ONU) qui ont des buts généraux (maintien de la paix, développement de relations entre Etats) et celles à compétence technique spécialisée qui ont une compétence limitée par leur objet (Organisation Internationale du Travail, OMS, etc…)

Enfin, on peut distinguer les organisations en fonction de leur structure. Les organisations de coopération (interétatiques) ont des organes composés de représentants des Etats, qui prennent à l'unanimité des décisions applicables comme n'importe quel acte international. Elles ne comportent pas d'organes judiciaires pour régler les différends entre les Etats membres et l'organisation. Les organisations d'intégration (supra-étatiques) ont des organes composés d'experts indépendants des Etats, qui prennent à la majorité des décisions, directement et immédiatement applicables dans les ordres juridiques des Etats-membres. Il y a toujours un organe judiciaire chargé de régler les différends entre les Etats membres et l'organisation.

Pour approcher de plus près la réalité de l’organisation internationale il faut s’intéresser successivement aux deux éléments qui la composent.

1 L’élément d’organisation

L’organisation internationale apparaît de manière visible à travers la présence d’un appareil d’organes permanents qui permet l’expression d’une personnalité propre.

1.1 Les organes

Contrairement aux conférences internationales, les organisations internationales comportent un ou plusieurs organes. Ce sont les organes qui assurent la permanence de l’organisation alors que la Conférence est par nature éphémère.

On remarquera cependant que certaines conférences ont tendance à s’installer dans la durée : la Conférence sur le droit de la mer a duré de 1973 à 1982, la Conférence d’Helsinki devait renaître de ses cendres selon un calendrier prévu à l’avance : Madrid, Belgrade etc. Finalement elle s’est transformée en Organisation internationale, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). On peut citer également la Conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP 21) qui en sera à sa vingt-et-unième réunion à Paris en décembre 2015.

Si les organes sont nécessaires dans toute organisation internationale, ils sont cependant divers. Ils varient, par leur composition, par leur fonction et par leur origine.

1.1.1 La composition des organes

Certains organes sont formés par des agents qui représentent les Etats membres, ce sont des organes interétatiques. D’autres, sont composés de personnes indépendantes des Etats, ce sont des organes intégrés ou internationaux.

1.1.1.1 Les organes interétatiques

Ils peuvent être pléniers ou restreints.

  • Les organes interétatiques pléniers

Tous les Etats membres sont représentés au sein de ces organes. C’est l’application de la règle de l’égalité des Etats. C’est pourquoi cette situation est la plus fréquente. On peut citer comme exemple l’Assemblée générale des Nations Unies ou encore le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

  • Les organes interétatiques restreints

Dans certaines organisations mondiales, pour des raisons d’efficacité, on a créé des organes interétatiques ne comprenant pas tous les Etats. A la FAO, par exemple, le Conseil exécutif est composé de 49 États membres dont chacun est élu par la Conférence (194 membres) pour un mandat de trois ans, un tiers des membres étant renouvelé chaque année. A l’UNESCO le Conseil exécutif est formé par 58 Etats membres dont le mandat est de quatre ans. Il en va de même du Conseil de sécurité de l’ONU.

Le caractère restreint est rendu nécessaire pour des raisons techniques, mais il peut heurter le principe démocratique. C’est pourquoi, la présence de tous les Etats au sein de cet organe est finalement assurée par le caractère temporaire des fonctions. Dans le temps, tous les Etats membres sont quasiment assurés de siéger.

1.1.1.2 Les organes intégrés ou internationaux

Ils sont formés par des personnes indépendantes des Etats membres. Ils ne représentent personne sauf peut-être l’organisation.

Le meilleur exemple de ces organes est celui des secrétariats d’organisation. Ils sont formés par des fonctionnaires internationaux à la tête desquels se trouve placé le Secrétaire général.

On peut citer également, les juridictions internationales ainsi que les organes parlementaires.

1.1.2 La fonction des organes

Quatre types d’organes peuvent être distingués.

1.1.2.1 Les organes directeurs ou politiques

Ces organes ont en charge la définition des orientations principales de l’organisation. Ils ont un pouvoir d’initiative et de délibération qui se traduit par l’adoption de recommandations ou de résolutions qui engagent l’organisation. Ces organes sont souvent pour ne pas dire toujours des organes interétatiques.

1.1.2.2 Les organes exécutifs ou administratifs

Ils ont pour tâche de mettre en œuvre les décisions des organes directeurs. Leur fonction est donc exécutive au sens strict du terme. Mais ils préparent également ces mêmes décisions et ce faisant, ils peuvent être amenés à prendre des initiatives.

Le Secrétaire général de l'ONU peut, en vertu de l’article 99 de la Charte, saisir le Conseil de Sécurité de toute question qui à son avis menace de compromettre le maintien de la paix et de la sécurité internationale.

Certains secrétaires généraux ont pu ainsi, en profitant de la situation ou en jouant de leur personnalité développer considérablement leur rôle. C’est d’ailleurs ce qui constituera l'un de motifs de l'opposition des Etats-Unis à la candidature de Boutros Boutros Ghali en 1996.

1.1.2.3 Les organes juridictionnels

Ils sont beaucoup plus rares. Ils sont chargés de trancher les litiges entre membres ou nés de l’application du traité constitutif. On ne les trouve que dans des organisations les plus perfectionnées comme l’ONU avec la Cour internationale de justice ou encore dans les organisations européennes comme l’Union européenne avec la Cour de justice de l’Union européenne ou encore le Conseil de l’Europe avec la Cour européenne de droits de l’Homme. Dans tous ces cas les juridictions ne sont pas vraiment intégrées dans l’organisation, elles disposent d’un statut particulier qui garantit leur autonomie.

1.1.2.4 Les organes «parlementaires»

Dans ces mêmes organisations européennes, ont été créés des organes tout à fait particuliers. On les appelle organes parlementaires ou délibérants car ils sont composés de parlementaires élus dans les Etats membres. De cette façon, l’opinion ou les peuples sont représentés. Cette composition particulière est à l’origine de la fonction délibérative. Ces organes sont en effet amenés à discuter le rôle et l’action de l’organisation. Le Conseil de l’Europe comprend un tel organe : l’Assemblée consultative qui s’est d’ailleurs elle-même baptisée Assemblée parlementaire.

1.1.3 L’origine des organes

1.1.3.1 Les organes principaux

Ils sont créés par la Charte constitutive. Ainsi, l'article 7 de la Charte des Nations Unies précise, dans son premier alinéa, qu' « il est créé comme organes principaux de l'Organisation des Nations Unies : une Assemblée générale, un Conseil de sécurité, un Conseil économique et social, un Conseil de tutelle, une Cour internationale de justice et un Secrétariat ».

Ces organes sont donc voulus par les Etats membres, ils correspondent à leur vision de l’organisation. Souvent ces organes sont effectivement les plus importants. Leur dénomination au sens technique correspond alors à leur dénomination au sens courant.

1.1.3.2 Les organes subsidiaires ou secondaires

«Les organes subsidiaires qui se révèleraient nécessaires pourront être créés conformément à la présente Charte ». C’est en ces termes que l’article 7 de la Charte des Nations Unies évoque cette deuxième catégorie d’organes. Plus simplement on peut dire que les organes subsidiaires sont créés par les organes principaux. Ils traduisent la vitalité de l’organisation. Elle peut d’ailleurs déboucher sur un buissonnement d’organes, difficile à maîtriser.

Les organes rendent l’organisation permanente, ce qui lui permet d’exprimer sa personnalité.

1.2 La personnalité

L’organisation internationale n’est pas un simple forum qui permettrait aux Etats de se rencontrer. Elle est une entité distincte de ses fondateurs, en bref une entité nouvelle. De plus cette entité peut exercer un certain nombre de prérogatives, elle est un sujet de droit.

1.2.1 La personnalité, notion abstraite : l’existence d’une identité

Il faut préciser la signification de cette notion avant de voir comment elle peut être appréhendée.

1.2.1.1 Signification

Cette identité s’exprime par le fait que l’organisation a une volonté propre distincte de celle de ses Etats membres. Cela signifie que dans une organisation internationale les actes juridiques sont imputés à l’organisation alors que dans une Conférence internationale l’acte final émanera des Etats. La Conférence n’est qu’un cadre qui permet aux Etats de se rencontrer, l’organisation internationale est une personne en tant que telle.

Longtemps, on a considéré que les organisations internationales n’avaient pas de personnalité, car seuls, pensait-on, les Etats en disposaient. La personnalité était en réalité liée à la souveraineté. C’est ce que d’éminents juristes comme Dionisio Anzilotti mais aussi Rolando Quadri exprimaient en 1905 s’agissant de l’Institut international d’Agriculture dont le siège était à Rome. Plus tard, la question évolua avec l’apparition de la SDN et de la Cour permanente de justice internationale.

Dans son avis (série B) n° 14 de 1927, sur la nature juridique de la Commission Européenne du Danube, la CPJI constate que cette entité « bien qu'elle exerce ses fonctions dans une complète indépendance de l'autorité territoriale et bien qu'elle possède des moyens d'action indépendants ainsi que des privilèges et immunités qui sont en général refusés à des organismes internationaux, ne constitue cependant pas une organisation dotée de souveraineté territoriale exclusive... La Commission Européenne du Danube n'est pas un Etat, mais une institution internationale ».

Enfin, c’est la CIJ dans son avis de 1949 dans l’affaire des dommages subis au service des Nations Unies qui va reconnaître à l’Organisation mondiale une personnalité internationale objective. Mais elle n'est que fonctionnelle alors que celle des Etats est pleine et entière.

1.2.1.2 Appréhension

La personnalité de l’organisation peut être appréhendée de manière subjective ou objective.

  • Personnalité subjective

Pour les Etats membres, il est clair qu’en créant l’organisation ou en adhérant à celle-ci, ils lui reconnaissent une personnalité. Souvent d’ailleurs ils en déterminent les contours dans le traité constitutif.

Pour les Etats tiers, dans la mesure où le traité ne produit pas d’effet à leur égard, il va de soi que la personnalité de l’organisation internationale ne peut résulter que de la reconnaissance de celle-ci par ces Etats. Ainsi l’URSS a toujours refusé de reconnaître la CEE voyant dans celle-ci une excroissance de l’OTAN.

  • Personnalité objective

Dans son Avis consultatif dans l’affaire des dommages subis au service des Nations Unies du 11 avril 1949, la CIJ a reconnu à l’ONU une personnalité objective qui s’impose donc à tous, Etats membres ou non. C’est à la suite d’un raisonnement fondé sur l’effet utile que la Cour en arrive à la conclusion de la personnalité objective:

« La Charte ne s'est pas bornée à faire simplement de l’Organisation créée par elle un centre où s’harmonisent les efforts des Nations vers les fins communes définies par elle (art. 1er § 4). Elle lui a donné des organes; elle lui a assigné une mission propre. Elle a défini la position des Membres par rapport à l'organisation en leur prescrivant de lui donner pleine assistance dans toute action entreprise par elle (art. 2 § 5), d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité, en autorisant l'Assemblée générale à leur adresser des recommandations, en octroyant à l'Organisation une capacité juridique, des privilèges et immunités sur le territoire de chacun de ses Membres, en faisant prévision d'accords à conclure entre l'Organisation et ses Membres ».

Et plus loin :

«De l’avis de la Cour l'organisation était destinée à exercer des fonctions et à jouir des droits - et elle l'a fait- qui ne peuvent s'expliquer que si l'organisation possède une large mesure de personnalité internationale et la capacité d'agir sur le plan international».

Il est clair que la reconnaissance d’une telle personnalité objective ne s’explique que, d’une part, par le caractère mondial de l’organisation et d’autre part en raison de la mission particulière de l’ONU : le maintien de la Paix.

Depuis, l’idée de la personnalité objective a fait son chemin et elle semble être admise par tous, pour bon nombre d’organisations.

1.2.2 La personnalité, notion concrète : la qualité de sujet de droit

La personnalité de l’organisation se traduit aussi de manière plus concrète par la qualité de sujet de droit. Cela signifie que l’organisation dispose de droits et d’obligations. Mais cette qualité ne peut s’apprécier que par rapport à un ordre juridique déterminé. L’organisation internationale peut donc être sujet de droit international, mais aussi sujet de droit interne.

1.2.2.1 L’organisation internationale, sujet de droit international

Dire que les organisations internationales sont des sujets de droit sur la scène internationale, signifie qu’elles disposent de droits et d’obligations.

  • Les droits des organisations internationales

- Le droit de conclure des traités

Selon la Convention du 21 mars 1986 « la capacité d'une organisation internationale de conclure des traités est régie par les règles pertinentes de cette organisation » (art 6). Tout dépend donc des traités constitutifs, mais en l’absence de dispositions explicites, on peut évidemment déduire cette capacité des buts et finalités de l’organisation.

La plupart des accords passés entre organisations internationales et Etats membres correspondent à des accords logistiques, qu’il s’agisse du statut des installations de l'organisation internationale sur le territoire de l'Etat membre comme les accords de siège ou encore du financement de la participation d'un contingent à une opération de maintien de la paix.

Les organisations internationales concluent également des traités avec des Etats tiers. Ce cas est beaucoup moins fréquent. Pourtant dans le cadre de l’Union européenne un certain nombre d’accords d’association ont été conclus, avec la Turquie, avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (Convention de Lomé).

- Le droit de légation actif et passif

En vertu du droit de légation passif, les Etats membres ont la possibilité d’établir des missions permanentes auprès des organisations internationales. La légation active permet à l'organisation d’établir des missions diplomatiques sur le territoire d'Etats membres ou d’Etats tiers.

  • Les obligations des organisations internationales

Elles sont tenues d’appliquer le droit international. Elles sont par conséquent liées par ses règles. En cas de manquement, causant un dommage à un autre sujet de droit international, elles engagent leur responsabilité internationale.

Il existe peu d’exemples. On peut cependant citer celui des dommages causés par le contingent de l'ONUC au Congo lors de la sécession katangaise. Deux accords d’indemnisation ont été conclus en vue de régler le différend et de procéder à l’indemnisation des victimes : l’échange de lettres ONU/République du Congo du 27 novembre 1961 et l’échange de lettres Belgique/ONU du 20 février 1965.

Dans d’autres situations les organisations internationales passent des accords en vue de régler par avance les procédures d’indemnisation liées à leurs activités. On peut citer à cet égard le Traité sur l’espace du 27 janvier 1967 (art. 6 et 13) ainsi que la Convention du 29 mars 1972 sur la responsabilité internationale pour des dommages causés par des objets spatiaux lancés par une organisation internationale (art.22).

1.2.2.2 L’organisation internationale, sujet de droit interne

Cette qualité de sujet de droit interne peut avoir plusieurs sources. En premier lieu c’est le traité constitutif qui prévoit cette possibilité. Ainsi, l’article 104 de la Charte de l'ONU, dispose-t-il: « L'Organisation jouit, sur le territoire de chacun de ses Membres, de la capacité juridique qui lui est nécessaire pour exercer ses fonctions et atteindre ses buts ». Par la suite cette disposition a été reprise dans les traités constitutifs des institutions spécialisées, par l'article 139 de la Charte de l’OEA, ou encore de l’OTAN.

L’autre source est constituée par les conventions internationales relatives aux privilèges et immunités des organisations avec l’Etat hôte, dits accords de siège par exemple l’Accord de Lake Success du 26 juin 1947 entre les Etats-Unis et l’ONU.

En dernier lieu, les législations nationales peuvent prévoir de telles dispositions.

En fonction du contenu de toutes ces dispositions, les organisations internationales sont à même de passer des contrats qui seront régis par le droit national ou encore d’ester en justice devant les juridictions nationales.

2 L’élément international

Si l’on a bien affaire à une organisation, celle-ci présente un caractère international. Et ce pour deux raisons.

D’abord, parce que cette organisation est formée, composée par des acteurs internationaux, les Etats. Ce qui pose le problème de la participation.

Ensuite, parce que l’organisation agit sur la scène internationale ce qui soulève la question de la compétence des organisations internationales.

2.1 La participation

Participer à une organisation cela signifie le plus souvent, être membre de l’organisation, mais on peut aussi participer à l’organisation sous une forme atténuée, c’est à dire en tant qu’observateur.

2.1.1 Les membres

C’est la forme de participation la plus importante, celle qui donne à ses bénéficiaires le statut le plus large, le plus favorable. Les membres de l’organisation internationale disposent du droit de participer à tous les organes, dans la limite bien sûr des règles prévues par la charte constitutive. Ce sont le plus souvent des Etats, mais rien n’empêche une organisation d’être membre d’une autre organisation. C’est rare, mais on peut citer le cas de l’Union européenne qui est membre de la FAO. Cette qualité de membre s’acquiert et se perd selon certaines modalités.

2.1.1.1 L’acquisition de la qualité de membre ou l’accès à l’organisation

Deux principes gouvernent la question, un principe d’ouverture, généralement dans les organisations mondiales qui ont vocation à rassembler le plus d’Etats possibles et un principe de fermeture dans les organisations régionales ou restreintes pour lesquelles il faut sauvegarder leur homogénéité. Mais le plus souvent ces deux principes sont mêlés. C’est ce que l’on peut vérifier à travers les différentes conditions qui prévalent en vue de l’accès aux organisations.

  • Les conditions de fond

Elles varient en fonction de l’organisation. Soit l’admission est quasiment automatique. Dans les institutions spécialisées il suffit d’être membre des Nations Unies.

Soit l’admission implique le respect de certaines conditions, ainsi, l'article 4 § 2 de la Charte des Nations Unies impose-t-il d'être un Etat pacifique, acceptant les obligations de la Charte et capable de les remplir. Quant au Conseil de l'Europe, l'article 3 du statut exige que l’Etat reconnaisse la prééminence du droit, des droits de l'Homme, et des libertés fondamentales. L'admission au sein de l'Union européenne suppose la négociation d'un traité.

  • Les conditions de forme

Dans beaucoup d'organisations régionales l'admission suppose l'accord unanime des membres. C’est le cas par exemple de l’OTAN (Art. 10 du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) du 4 avril 1949.)

Dans certains cas, la décision sera prise à la majorité. C’est ce qui est prévu dans le Statut du Conseil de l'Europe, du 5 mai 1949 (art. 20). Parfois la majorité des 2/3 est nécessaire. (art. 7 de la Charte de l'OEA, amendée à Buenos Aires, le 27 février 1967).

2.1.1.2 La perte de la qualité de membre

  • La perte volontaire : le retrait

Le retrait est un acte unilatéral de l’Etat membre qui veut sortir de l’Organisation et cesser d'être lié par l’acte constitutif.

Il est parfois prévu par le traité constitutif. Dans ce cas, un délai de préavis est fixé. C’est le cas au Conseil de l’Europe (art. 7 du Statut) :

« Tout membre du Conseil de l'Europe peut s'en retirer en notifiant sa décision au secrétaire général. La notification prendra effet à la fin de l'année financière en cours, si elle est intervenue dans les neuf premiers mois de cette année, et à la fin de l'année financière suivante, si elle est intervenue dans les trois derniers mois. »

C’est le cas également à l’OTAN (art. 13) :

« Après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans, toute partie pourra mettre fin au Traité en ce qui la concerne un an après avoir avisé de sa dénonciation le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique, qui informera les gouvernements des autres parties du dépôt de chaque instrument de dénonciation».

Mais il n’est pas nécessairement prévu. Dans ce cas, en vertu du principe de la souveraineté des Etats, il est toujours possible de se retirer, mais en respectant le droit des traités. Il y a alors dénonciation du traité constitutionnel (art. 56 de la Convention de Vienne de 1969) : le retrait doit donc être explicitement prévu par le traité, ou être conforme à l'intention des parties ou à l'objet du contrat.

Dans le cadre de l'ONU, la Conférence de San Francisco (travaux préparatoires) a estimé que le droit de retrait était inhérent à la souveraineté de l’Etat. Dans le cadre communautaire la réponse n’est pas évidente. Le traité de Rome prévoit en effet qu'il a été conclu pour une durée illimitée, ce qui est interprété comme interdisant le retrait des Etats membres. Toutefois, dans le cadre de l’Union européenne, le traité de Lisbonne a reconnu explicitement ce droit.

Dans la réalité les retraits sont rares. On peut cependant citer le cas des Etats-Unis qui se sont retirés de l'OIT en 1977 pour y revenir en 1982 et de l'UNESCO en 1984 pour y revenir en 1995. Ils ont été suivis à l’UNESCO par la Grande Bretagne et Singapour.

  • La perte involontaire

Elle peut être limitée dans le temps, c’est la suspension, elle peut être définitive c’est l’exclusion.

- La suspension

Il s’agit toujours d’une sanction de la part de l’organisation. En réalité la suspension vise simplement le droit de vote. Souvent, c’est le non-paiement des cotisations qui peut justifier une telle sanction. Encore faut-il que le retard soit important, 2 ans par exemple à l’ONU, à l’OIT, ainsi qu’à l’OACI.

Parfois, la suspension vise la représentation au sein des organes de l’organisation. Bien sûr c’est dans des cas plus graves que cette sanction est prévue. Ainsi, au Conseil de l’Europe une telle mesure peut être décidée en cas de non-respect de l’article 3 du Statut.

- L’exclusion

C’est la sanction la plus grave puisque dans ce cas l’Etat perd définitivement sa qualité de membre. L’exclusion est extrêmement rare puisque c’est une arme à double tranchant. A partir du moment où l’Etat sera exclu l’organisation n’aura évidemment plus aucun moyen de pression sur celui-ci. C’est donc le tout dernier moyen. C’est sans doute la raison pour laquelle l’Afrique du sud n’a pas été exclue de l’ONU à l’époque où elle pratiquait l’apartheid. Enfin, parfois l’Etat qui risque l’exclusion peut être tenté de prendre les devants et partir de lui-même. Ce fut la solution adoptée par la Grèce des colonels en 1969 à l’égard du Conseil de l’Europe.

2.1.2 Les observateurs

Le statut d’observateur a un contenu variable, il s’est appliqué à des bénéficiaires très différents.

2.1.2.1 Les bénéficiaires du statut d’observateur

Souvent ce sont des Etats qui bénéficient de ce statut, mais il peut également profiter à des entités très différentes.

  • Les Etats

Les Etats qui ne peuvent pas être membres d’une organisation, mais qui s’intéressent à celle-ci peuvent être admis en tant qu’observateur. Ainsi, le Saint-Siège, les Etats-Unis, le Canada, le Japon et le Mexique sont-ils observateurs auprès du Conseil de l’Europe.

A une toute autre époque, au lendemain de la dernière guerre, l’Italie et l’Autriche ont été admis dans un premier temps comme observateur auprès du Conseil de l’Europe, avant d’être reçus comme membre à part entière. L’institution fonctionnait en quelque sorte comme une espèce de sas de décompression ou de décontamination à l’égard d’Etats dont l’attitude pendant la guerre ne correspondait pas aux idéaux défendus par le Conseil de l’Europe.

  • Des territoires

Au lendemain de la guerre, deux territoires dont le rattachement final n’était pas encore déterminé furent admis en tant qu’observateurs auprès de deux organisations différentes. Ce fut le cas d’abord de la Sarre auprès du Conseil de l’Europe jusqu’à ce qu’elle décide de faire partie de la République fédérale d’Allemagne. Ce fut aussi le cas de l’Istrie, ce territoire convoité par l’Italie et la Yougoslavie qui fut observateur auprès de l’OECE.

  • Des mouvements de libération nationale

C'est en 1972 que l'Assemblée générale des Nations Unies reconnaîtra dans sa résolution A/Res/2918 (XXVII) la qualité de représentant de leur peuple à deux mouvements de libération (le PAIGC et le FRELIMO); l'année suivante, tous les autres mouvements d'Afrique australe (ceux de Rhodésie et de Namibie) seront reconnus en tant que représentants (résolutions A/Res/3113 (XXVIII), A/ Res/ 3031 (XXVILI) et A/Res/3112(XXVIII).

En 1974, ce sera au tour de l'OLP (A/Res/3237(XXIX). Mais, pour ce mouvement de libération, l'Assemblée ira plus loin, puisqu'elle le fera participer à sa séance plénière et non plus aux travaux de ses commissions et que de plus l'organisation palestinienne aura droit au statut d'observateur permanent. Aujourd’hui, l’Autorité palestinienne a obtenu le statut d’ «Etat observateur non membre».

  • Des organisations internationales

C’est une pratique courante pour les organisations d’accorder le statut d’observateur à d’autres organisations. De cette façon, elles assurent, dans une certaine mesure la coordination de leur action.

2.1.2.2 Le contenu du statut d’observateur

Quels sont les droits et les obligations des observateurs ? Trois possibilités se présentent.

  • L’observateur « passif »

Les observateurs «passifs » ont le statut le plus étroit ; ils ne peuvent en vertu de ce statut que rapporter à leur organisation ce qu'ils ont pu apprendre par leur assistance à la réunion de l’organe auprès duquel ils ont été accrédités. Dans ce cas, l'information ne circulera que dans un sens. L'observateur passif n'est donc qu'une technique unilatérale d'information.

  • L’observateur « actif »

Toute différente est l'institution de l’observateur «actif », puisque dans ce cas il y aura véritablement échange d'information. L'observateur «actif » peut faire des «déclarations» à la demande du président de séance. C'est ce statut d'observateur «actif» que prévoit par exemple le règlement de procédure de l’OCDE. L'article 9 c) de celui-ci, dispose en effet que « A toute réunion à laquelle assiste un observateur le Président peut de sa propre initiative ou sur sa demande, inviter celui-ci à faire une déclaration sur une question déterminée ».

Non seulement de tels observateurs s’informent, mais de plus ils informent l’organisation internationale auprès de laquelle ils sont accrédités.

  • Les participants sans droit de vote

C’est le statut qui a le contenu le plus large, car il permet non seulement de s’informer et d’informer, mais aussi de participer au processus de décision de l’organisation d’accueil. En effet, contrairement aux observateurs précédents les participants sans droit de vote peuvent intervenir dans les débats par des «propositions ». Ils sont donc dans la même situation qu'un membre, le droit de vote en moins. L’Union européenne bénéficie de ce statut dans un certain nombre d’organisation. Parfois même un pas supplémentaire est franchi, l’organisation est admise comme membre, c’est qui s’est passé pour l’Union européenne à la FAO, mais aussi à la BERD et à l’OMC.

2.2 La compétence

Les organisations internationales ont une compétence différente de celle des Etats. Cela apparaît nettement à travers ses caractéristiques mais aussi son exercice.

2.2.1 Caractéristiques

Si la compétence de l’Etat est absolue et donc quasiment sans limites, celle de l’organisation est restreinte, mais il est possible de l’étendre quelque peu.

2.2.1.1 Une compétence restreinte en principe

Si tel est le cas, c’est d’abord, parce que la compétence de l’organisation internationale est une compétence d’attribution, c’est aussi parce que la compétence de l’organisation est une compétence fonctionnelle.

  • Une compétence d’attribution

La compétence de l’organisation internationale est prévue dans le traité constitutif qui le précise et en détermine les contours. Elle dérive donc du traité que les Etats ont conclu, elle est attribuée par les Etats membres. Alors que la compétence de l’Etat est originaire, personne ne l’a attribuée à l’Etat. C’est là le propre de la souveraineté.

Dans ces conditions la compétence de l’organisation internationale ne peut qu’être restreinte, plus ou moins, mais restreinte dans son principe. Si c’est le cas, c’est aussi pour une autre raison.

  • Une compétence fonctionnelle

L’Etat a une compétence générale qui se fonde sur son territoire mais aussi sur sa population et enfin sur son organisation. L’organisation ne dispose pas de ces trois éléments. Elle a été créée par des Etats pour accomplir certaines missions conformément aux buts qui lui sont assignés. La compétence de l’organisation est donc liée à ses buts. Elle ne se comprend que par rapport à eux.

Cela peut se traduire négativement, par des exclusions, ainsi l’article 1 d) du Statut du Conseil de l'Europe précise que « Les questions relatives à la Défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de l'Europe ». Cela peut aussi se traduire positivement par l’extension aux compétences implicites.

2.2.1.2 Une compétence susceptible d’extension : les compétences implicites

L’extension peut résulter de dispositions explicites du traité constitutif. Ainsi, l’article 10 de la Charte des Nations Unies dispose : « L'Assemblée Générale peut discuter toutes questions ou affaires rentrant dans le cadre de la Présente Charte ou se rapportant aux Pouvoirs et fonctions de l'un quelconque des organes prévus dans la présente Charte »

Mais le plus souvent, c’est dans le cadre de la théorie des compétences implicites ou de l’effet utile que l’extension de compétences est réalisée.

  • Signification

La théorie des compétences implicites est d’origine jurisprudentielle. Pour trancher un litige, le juge sera amené à interpréter le traité constitutif. L’interprétation cherchera à donner un effet utile au traité. Ainsi, une compétence qui n’est pas explicitement inscrite dans le traité pourrait-elle être reconnue à l’organisation internationale, du moment qu’elle est nécessaire à l’accomplissement des buts qui lui sont assignés.

  • Applications

Deux exemples classiques peuvent être présentés.

- Le cas de l’ONU

Dans son Avis consultatif dans l’affaire des dommages subis au service des Nations Unies (CIJ, 11 avril 1949), la Cour estime que « On doit admettre que ses Membres, en lui assignant certaines fonctions, avec les devoirs et les responsabilités qui les accompagnent, l'ont revêtue de la compétence nécessaire pour lui permettre de s'acquitter effectivement de ses fonctions.» et plus loin «selon le droit international, l'organisation doit être considérée comme possédant ces pouvoirs qui, s'ils ne sont pas expressément énoncés dans la Charte, sont, par une conséquence nécessaire, conférés à l'organisation en tant qu'essentiels à l'exercice des fonctions de celle-ci ».

- Le cas de la Communauté européenne

Il est illustré par l'arrêt de la CJCE du 31 mars 1971, aff. 22/70, Commission /Conseil, dans l’affaire AETER.

Il s’agissait de savoir qui, de la Communauté ou des Etats membres, était compétent pour négocier l’Accord Européen sur les Transports Routiers internationaux dans le cadre de la Commission Economique pour l'Europe des Nations Unies. La Cour écarte le principe selon lequel la Communauté n'aurait que des compétences expresses. Pour elle l'article 210 du traité qui précise « la Communauté a la personnalité juridique... », signifie que, dans les relations extérieures, la Communauté jouit de la capacité d'établir des liens contractuels avec les Etats tiers, dans toute l'étendue du champ des objectifs définis dans la première partie du traité.

Si les compétences des organisations internationales présentent effectivement des caractéristiques propres, elles sont exercées de manière tout aussi particulière.

2.2.2 Exercice

La compétence de l’organisation peut se traduire concrètement de deux manières différentes. Soit elle créée des normes juridiques, soit elle mène une action matérielle.

2.2.2.1 L’activité normative

Les organisations internationales créent elles-mêmes ou contribuent avec d’autres sujets du droit international à la création de normes juridiques.

  • Les traités internationaux

Bon nombre de traités sont déposés auprès des secrétaires généraux d’organisation. Outre cette fonction non négligeable, les organisations internationales peuvent, soit être parties à des traités, soit contribuer à leur élaboration.

- Les traités auxquels les organisations internationales sont parties

Les organisations internationales peuvent conclure elles-mêmes des traités avec les Etats membres dès lors qu’ils entrent dans le champ des compétences de l’organisation. C’est assez rare. On peut cependant citer des exemples concernant les l’Union européenne. Il s’agit plus précisément des différents accords d’association bilatéraux ou multilatéraux.

- Les traités élaborés grâce aux organisations internationales

Les organisations peuvent favoriser l’élaboration des traités de deux manières différentes. Selon les cas, la convention sera élaborée sous les auspices ou au sein des dites organisations. La convention sera dite conclue « sous les auspices » si son texte est arrêté par une conférence convoquée par l’organisation alors qu’elle sera dite conclue « au sein » si son texte est arrêté par un organe de l’organisation.

Si les différences peuvent à priori paraître secondaires, il n’en reste pas moins que du point de vue procédural elles sont plus sensibles. L’organisation se bornera bien souvent à apporter une assistance administrative, parfois, elle pourra même proposer un projet de texte et un projet d'ordre du jour. Mais en définitive, les Etats demeureront maîtres du déroulement des travaux, ce qui n'est pas le cas pour une convention conclue au sein d'une organisation, c'est-à-dire lorsque son texte est arrêté par un organe de ladite organisation.

On peut citer comme exemple de conventions conclues sous les auspices de l’ONU, les Conventions de Genève sur le droit de la mer du 29 avril 1958 ainsi que dans le même domaine, la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982.

Alors que sont des conventions conclues au sein d’organisations tous les accords du Conseil de l’Europe et de l’OIT.

  • Les actes unilatéraux

En principe les actes unilatéraux des organisations internationales n’ont pas de valeur obligatoire pour les Etats membres. Seuls les organes sont liés. Toutefois dans quelques organisations, certaines décisions s’imposent aux Etats, il s’agit alors d’un véritable pouvoir législatif. Dans d’autres organisations, un pouvoir réglementaire se développe, il permet de préciser les dispositions des traités.

2.2.2.2 L’activité matérielle

  • Le contrôle

Bon nombre d’organisations contrôlent l’application de traités. C’est ainsi que la charte de l’OIT a prévu dans son article 24 que « Chacun des Membres s'engage à présenter au Bureau international du Travail un rapport annuel sur les mesures prises par lui pour mettre à exécution les conventions auxquelles il a adhéré. » Des informations complémentaires peuvent être demandées par le Conseil d’administration.

Dans certaines organisations, des enquêtes peuvent mêmes être diligentées sur le territoire des Etats membres pour vérifier qu’ils respectent bien certaines obligations. C’est le cas de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA) qui est notamment chargée de vérifier l’application du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires du 1er juillet 1968.

Si le contrôle est déclenché le plus souvent par l’organisation elle-même, il peut l’être parfois par des Etats membres C’est ce que prévoit l’article 33 de la Convention Européenne des droits de l'Homme : «Toute Haute Partie contractante peut saisir la Cour de tout manquement aux dispositions de la Convention et de ses protocoles qu'elle croira pouvoir être imputé à une autre Haute Partie contractante».

Dans ce cas il s’agira d’un contrôle de nature juridictionnelle, ce qui est relativement rare. Dans la plupart des cas le contrôle débouchera simplement sur de rapports, des recommandations.

  • L’opération

Les organisations internationales peuvent être amenées à mettre en place des opérations c’est à dire qu’elles développent dans ce cas des actions matérielles sur le territoire des Etats.

Il peut s’agir des opérations de maintien de la paix, qui se traduisent par l’envoi de forces internationales, les Casques bleus dans le cadre de l’ONU ou d’organisations régionales comme l’OUA.

L’ONU a même été amenée à administrer temporairement certains territoires : l’Irian occidental en 1962, le Sud-Ouest africain en 1966, le Cambodge en 1991, et plus récemment encore le Kosovo depuis juin 1999 et le Timor oriental depuis octobre de la même année.

Les Institutions spécialisées sont quant à elles amenées à fournir une assistance technique dans des domaines variés, il peut même s’agir d’une assistance financière.

Les organisations internationales se sont multipliées dans des proportions importantes. Cette multiplication des organisations, qu’elles soient à vocation régionale ou universelle, à vocation générale ou spécialisées, témoigne bien de l’institutionnalisation croissante de la société internationale qui est le résultat directement et indirectement de la création de l’ONU il y a 70 ans.

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Créé le 21/09/2015