E-CONNAISSANCES   Notions clés   Les dernières révisions constitutionnelles n’ont pas transformé la nature du régime de la Cinquième.

Les dernières révisions constitutionnelles n’ont pas transformé la nature du régime de la Cinquième.

Dans organisation politique 

Trois révisions de la Constitution ont, depuis 2000, apporté des modifications importantes à nos institutions politiques et à leur fonctionnement.

Il s’agit d’abord de la loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 qui a mis en place le quinquennat présidentiel. Il s’agit aussi de la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 qui a instauré la Haute Cour. Il s’agit enfin, de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 qui a « modernisé les institutions de la République » en modifiant  39 articles de la Constitution et en y ajoutant 8 nouveaux articles.

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Trois révisions de la Constitution ont, depuis 2000, apporté des modifications importantes à nos institutions politiques et à leur fonctionnement.

Il s’agit d’abord de la loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 qui a mis en place le quinquennat présidentiel. Il s’agit aussi de la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 qui a instauré la Haute Cour. Il s’agit enfin, de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 qui a « modernisé les institutions de la République » en modifiant  39 articles de la Constitution et en y ajoutant 8 nouveaux articles.

Par certaines de leurs dispositions, ces révisions peuvent laisser penser que la Cinquième République s’est transformée en régime présidentiel puisque des éléments non discutables de ce régime qui fonctionne aux États-Unis ont été introduits dans nos institutions politiques. Ainsi, il faut se rappeler que l’instauration du quinquennat faisait craindre à certains une marche inexorable vers ce régime. La création d’une Haute Cour compétente pour destituer le Président de la République a fait dire à certains que la France mettait en place un « impeachment » à la française. Enfin, le rééquilibrage des institutions amorcé par la révision de 2008 allait évidemment dans le même sens puisque le régime présidentiel est un régime dans lequel deux pouvoirs aussi puissants l’un que l’autre se font face.

Si des rapprochements indéniables avec le régime présidentiel peuvent donc être constatés, un examen approfondi montre que le régime de la Cinquième reste un présidentialisme majoritaire, c'est-à-dire un système dans lequel le Président de la République joue un rôle central et ce, en raison de l’existence d’une majorité parlementaire stable et forte qui soutient le Président.

Sommaire

1 Des rapprochements indéniables avec le régime présidentiel…

Ces rapprochements peuvent se constater tant en ce qui concerne le Président de la République que le Parlement.

1.1 En ce qui concerne le Président de la République

Pour ce qui est du Président, son statut a été aménagé et ses pouvoirs ont été encadrés.

1.1.1 Un statut aménagé

Deux réformes importantes rapprochent le statut du Président français de celui du Président américain. Il s’agit d'abord de la réduction de la durée de son mandat et de la limitation de son renouvellement. Il s’agit également de la mise en place d’une procédure de destitution proche de l’impeachment américain.

1.1.1.1 Un mandat renouvelable une seule fois et réduit à cinq ans

La Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 a instauré le quinquennat présidentiel en modifiant l’article 6 de la Constitution. Certes, le mandat du Président français n’est pas de quatre ans comme celui du Président américain, mais en passant du septennat au quinquennat on a sérieusement raccourci le mandat présidentiel qui se rapproche ainsi sensiblement de celui du Chef de l’Etat américain.

CONSTITUTION, article 6

Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct.

Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.

Les modalités d'application du présent article sont fixées par une loi organique.

L’important n’est pas tant la durée elle-même, quatre ou cinq ans, mais plutôt le passage d’un mandat long à un mandat court, qui permet au Président de se présenter plus rapidement devant le corps électoral, ce qui démocratiquement parlant présente un avantage certain. Mais ce mandat court permet aussi au Président de renforcer sa légitimité et donc ses pouvoirs réels, en cas, bien sûr de réélection. Par ce biais la mise en jeu de la responsabilité politique du Président est possible dans de meilleures conditions.

C’est pourquoi, Georges Pompidou prendra l’initiative d’une révision de la Constitution en vue d’instaurer le quinquennat. Le projet de loi constitutionnelle du 11 septembre 1973 a été adopté par les deux assemblées mais ne sera jamais adopté définitivement. En effet, le Congrès ne sera pas convoqué, car la majorité des 3/5 n’était pas réunie et l’autre solution possible, c'est-à-dire le référendum, ne semblait pas pouvoir déboucher sur une victoire. Il faudra attendre la proposition de loi constitutionnelle du 9 mai 2000 déposée par Valéry Giscard d'Estaing. Face à une telle initiative le Président de la République, Jacques Chirac convaincu par son Premier ministre, Lionel Jospin, ne pouvait que prendre les choses en mains et c’est ainsi, que la réforme fut mise en œuvre.

Toutefois, le Président ne peut solliciter à nouveau le soutien populaire qu’une seule fois là encore comme aux États-Unis. Cette disposition a été introduite dans la Constitution quelques temps plus tard, lors de la grande révision du 23 juillet 2008. Elle a l’avantage de permettre au Président réélu d’accomplir un nouveau mandat sans avoir à se soucier de sa réélection. Ainsi peut-il échapper aux fuites en avant électoralistes ou encore à la tentation de l’immobilisme.

Si cette mesure a été favorablement accueillie par la grande majorité des spécialistes et observateurs, certains ont fait valoir qu’une telle mesure pouvait éventuellement avoir comme conséquence de priver le pays des compétences d’un homme exceptionnel qui ayant accompli ses deux mandats ne pourrait plus se représenter. Il est vrai qu’une telle hypothèse relève plus du cas d’école que de la réalité.

Si le quinquennat rapproche le système français du système américain comme on l’a vu plus haut, il comporte néanmoins une autre facette qui a des conséquences importantes, qui tendent plus à présidentialiser le régime qu’à le transformer en régime présidentiel. Cette deuxième facette consiste dans ce que l’on a appelé l’inversion du calendrier électoral.

Le mandat présidentiel s’achève cinq ans après la prise de fonction du Président. Depuis le décès de Georges Pompidou, le 2 avril 1974, l’élection présidentielle se déroule en mai. Quant au mandat des députés, il se terminait en mars tous les cinq ans. Or, en 2000, en raison de la dissolution de 1997, les deux élections, présidentielles et législatives, devaient avoir lieu à quelques mois d’intervalle. Ainsi, les deux mandats étaient-ils couplés. Mais, les élections législatives devaient être organisées en mars et les présidentielles en mai. La logique de la Ve privilégiant le Président, l’ordre des élections devait être inversé. C’est ce qui a été décidé. Le mandat des députés a été rallongé de quelques mois, par la loi organique du 15 mai 2000, faisant passer le renouvellement de l’Assemblée nationale après les élections présidentielles.

Cette réforme fut surtout mise en place pour éviter la cohabitation que les français après quelques années de délectation commençaient à dénigrer voyant après trois expériences les défauts du système que sa nouveauté avait occulté. Pour autant, ce nouveau système ne supprime pas obligatoirement la possibilité d’une cohabitation puisque comme le souligne malicieusement Jean Gicquel : « Pour conjurer la cohabitation,… (il faudrait)…que l'on refuse au président le droit de …décéder ou de démissionner et qu’il renonce à la dissolution ». Force est de reconnaître qu’il s’agit là de circonstances relativement exceptionnelles.

Le résultat attendu de cette coïncidence des élections est donc bien la coïncidence des majorités (présidentielle et parlementaire) et donc la garantie de l’existence ininterrompue du présidentialisme majoritaire.

Cette réforme a permis non seulement d’éviter la cohabitation, mais aussi de renforcer la position du président et donc sa légitimité, car  plus les législatives sont proches de la présidentielle, plus elles se transforment en ratification du choix présidentiel et en instrument qui permet de donner au Président les moyens parlementaires de mener sa politique.

Si le quinquennat rapproche le Président français du Président américain, et donc du régime présidentiel, l’inversion du calendrier électoral qui y est associé tend au contraire à renforcer le présidentialisme majoritaire et par conséquent à augmenter la distance avec le modèle américain.

Il n’en va pas de même de la mise ne place d’une procédure de destitution du Président.

1.1.1.2 Une procédure de destitution du Président

La loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 a notamment modifié l’article 68 de la Constitution en prévoyant une nouvelle procédure de mise en cause de la responsabilité présidentielle. Cette procédure de destitution est proche de l’ «impeachment» américain.

CONSTITUTION, article 68.

Le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.

« La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours.

« La Haute Cour est présidée par le président de l'Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d'un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d'effet immédiat.

« Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute

Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.

« Une loi organique fixe les conditions d'application du présent article. »

A la suite des promesses du candidat Jacques Chirac lors de l'élection présidentielle de 2002, une commission chargée de mener une réflexion sur le statut pénal du Président de la République et de faire, le cas échéant, des propositions de révision constitutionnelle a été mise en place le 4 juillet 2002. Elle a remis son rapport au Président de la République. Un  projet de loi constitutionnelle a été adopté en Conseil des ministres le 2 juillet 2003. Le lendemain il était déposé sur le bureau de  l’Assemblée nationale. Il a été adopté par le Congrès le 19 février 2007. Selon ce texte le principe de l'irresponsabilité du Président de la République pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions est réaffirmé.

Sa responsabilité ne peut être éventuellement engagée que de deux manières. D'une part, dans l'hypothèse, prévue par l'article 53-2 de la Constitution, dans laquelle serait compétente la Cour pénale internationale. D'autre part, en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice du mandat de Chef de l'État, sa destitution pourrait être prononcée par le Parlement réuni en Haute Cour. 

  • Le fait générateur de la destitution
    La responsabilité du Président peut désormais être engagée pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat »

Ne pourront être reprochés au chef de l'État que des actes ou comportements accomplis ou révélés pendant son mandat, qui apparaissent à la représentation nationale comme manifestement incompatibles avec la dignité de sa fonction au point de rendre impossible la poursuite de son exercice.

Ainsi, par exemple : le cas souvent évoqué de meurtre ou autre crime grave ou d'autres comportements contraires à la dignité de la fonction ; l'utilisation manifestement abusive de prérogatives constitutionnelles aboutissant au blocage des institutions comme les refus cumulés de promulguer les lois, de convoquer le conseil des ministres, de signer les décrets en Conseil des ministres, de ratifier les traités, voire la décision de mettre en œuvre l'article 16 alors que les conditions n'en seraient pas réunies, etc.

Il s'agit en quelque sorte de savoir si celui qui incarne un pouvoir politique en est arrivé à rompre le lien qui l'identifiait à ce pouvoir. La réponse ne peut être donnée par un enchaînement de déductions logiques, tant les bases de ces déductions peuvent faire l'objet d'appréciations différentes adaptées au mouvement de la vie politique.

  • La procédure de la destitution
    C'est le Parlement constitué en Haute Cour qui se prononce. Elle est présidée par le Président de l’Assemblée nationale. La proposition de réunion de la Haute Cour est adoptée par une des assemblées du Parlement qui la transmet aussitôt  à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.

La décision de déférer le Président devant la haute Cour est prise à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution. 

Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat. 

Une loi organique devait préciser les conditions d’application de ces dispositions. Le projet de loi organique déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale après une première lecture dans chaque assemblé n’a pas pu être adopté définitivement.   

La destitution du Président ressemble beaucoup à l’impeachment américain. Cette procédure importée de Grande Bretagne permet de mettre en œuvre la responsabilité pénale du Président américain. Elle est déclenchée par la Chambre des représentants qui décide s’il y a lieu de poursuivre le Président. Si cette décision est prise, il revient au Sénat de se prononcer sur sa culpabilité et de le condamner.

Elle a été utilisée sans succès contre trois  Présidents. Andrew Johnson vit sa condamnation refusée par le Sénat en 1868. Quant à John Tyler, la Chambre des représentants refusa deux fois de suite, en 1842 et 1843, de le poursuivre. Enfin Richard Nixon démissionna le 8 août 1974 pour éviter le déclenchement de la procédure.

Son utilisation contre Bill Clinton a débouché sur son inculpation, le 19 décembre 1998 par la Chambre des représentants qui s’est prononcé en faveur de quatre des neuf chefs d’inculpation qui avaient été retenus. Mais le Sénat devait, les 13 et 14 février 1999, déclarer le Président non coupable.

On peut cependant remarquer quelques petites différences entre la destitution à la française et l’ « impeachment » américain. D’abord et surtout, aux Etats-Unis, il s’agit de mettre en œuvre la responsabilité pénale du Président, alors qu’en France, on l’a vu, c’est le « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat» qui peut être à l’origine du renvoi du Président de la République devant la Haute Cour.

D’autre part, si dans les deux cas, c’est le Parlement qui se prononce, ce n’est pas dans les mêmes conditions. Aux Etats-Unis, chaque chambre du Congrès intervient successivement, la Chambre des représentants puis éventuellement le Sénat, en France ce sont les deux chambres réunies en Haute cour qui se prononcent après que chacune séparément se soit décidée.

Il n’en demeure pas moins qu’il y a là un rapprochement évident. Mais d’autres réformes concernant cette fois-ci les pouvoirs du Président français vont dans le même sens.

1.1.2 Des pouvoirs encadrés

Dans le régime présidentiel, contrairement à une opinion répandue, le Président dispose de pouvoirs certes importants, mais dont beaucoup sont encadrés par le Parlement. La révision constitutionnelle de 2008 est allée en France dans ce sens et ce dans deux domaines importants, les nominations présidentielles et les interventions militaires.

1.1.2.1 La nouvelle procédure de nomination

L’article 13 de la Constitution prévoit une nouvelle procédure de nomination à certaines hautes fonctions de l’Etat.

Constitution, article 13
Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. 

Dans la lettre de mission que le Président de la République adressait à Édouard Balladur l'instauration d'un « droit de regard du Parlement sur les nominations les plus importantes » était proposé, le Président ajoutait : « Nos concitoyens souhaitent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne reposent que sur la compétence des intéressés ».

En réalité, plusieurs questions étaient ainsi soulevées : Quels emplois ? Quel droit de regard du Parlement, sous quelle forme ? Par qui plus précisément ?

S’agissant des emplois, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précise d’abord qu’il ne s’agit pas des emplois mentionnés au troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution, c’est à dire : les conseillers d’État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l'Etat dans les collectivités d'outremer, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales.

L’article 5 de la loi constitutionnelle précise d’autre part que ce sont des emplois qui présentent une « importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » alors que le Comité Balladur avait retenu une expression plus restrictive (« importance qu’ils revêtent pour la protection des libertés, la régulation des activités économiques ou le fonctionnement des services publics »).

La liste précise de ces emplois a été fixée par la loi organique n° 2010-838 du 23 juillet 2010. Consultez la liste de ces emplois.

Enfin, la loi constitutionnelle dans ses articles 27, 31 et 41 précise que la nomination des membres du Conseil constitutionnel et un certain nombre de membres du Conseil supérieur de la magistrature ainsi que le Défenseur des droits nouvellement créé sont nommés selon cette procédure.

Il reste à savoir quelle est précisément cette procédure. Sur ce point, l’article 13 de la Constitution dispose que « le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée », il prévoit également un droit de veto de cette même commission à la majorité des trois cinquièmes.

Cette procédure est largement inspirée des «hearings» américains. On sait que, le Président américain nomme plus de 2000 fonctionnaires, mais ces nominations doivent, en vertu de la section 2 de l’article II de la Constitution, être confirmées par le Sénat après que celui-ci ait entendu les personnes pressenties. 99 % des candidatures proposées par le Président sont approuvées par le Sénat. Mais la procédure exerce en amont un effet de discipline et certaines nominations sont bloquées avant même d’atteindre le stade des « hearings».

L’audition présente des avantages : elle contraint l’intéressé à définir sa vision des fonctions qui lui sont confiées et à fixer ses priorités stratégiques. Elle permet par ailleurs de donner des garanties de transparence et de compétence, puisque la perspective de l’audition place l’autorité de nomination dans l’obligation de présenter des candidats ayant les qualités requises.

Si l’avis de la commission n’est que consultatif, celle-ci peut néanmoins empêcher la nomination en se prononçant à la majorité des trois cinquièmes. Il faut remarquer que ce droit de veto a été introduit par l’Assemblée nationale et maintenu par le Sénat. Ces cas seront sans doute assez rares il n’en demeure pas moins que le Parlement dispose ainsi d’un pouvoir non négligeable qui limite d’autant celui du Président de la République. Lors du débat télévisé de l’entre-deux tours, le 2 mai 2012, le candidat Hollande a pris l’engagement, s’il est élu, de ne nommer personne à la tête de grandes institutions «sans que les commissions parlementaires n’en décident à la majorité des deux tiers ». Cette promesse électorale n’a pas, à ce jour été respectée. La commission Jospin ne l’a pas n’ont plus reprise.

1.1.2.2 La nouvelle procédure de contrôle des interventions militaires calquée sur le War Powers Act

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 35 de la Constitution est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

Constitution, article 35

« Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.

« Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.

« Si le Parlement n’est pas en session à l’expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante. »

Alors que traditionnellement la défense faisait partie de ce que l’on a, un peu rapidement, appelé le « domaine réservé » du Président de la République, le nouvel article 35 de la Constitution prévoit l’information du Parlement par le Gouvernement dans les 3 jours qui suivent une intervention des forces armées à l’étranger. Cette information pouvant être suivie d’un débat sans vote.

Au delà de quatre mois, l’autorisation de poursuivre doit être demandée au Parlement par le Gouvernement.   

Ces nouvelles dispositions sont largement inspirées du «War Powers Act» américain ou « War Powers Résolution » adopté par le Congrès en novembre 1973. Selon ce texte, le Président peut décider d’une intervention militaire, mais il doit informer le Congrès dans les 48 heures.

Si le Congrès ne déclare pas la guerre dans les 60 jours, le Président doit rapatrier les troupes.

Le War Powers Act a été adopté par les deux tiers du Congrès, surmontant ainsi le veto présidentiel. Mais la constitutionnalité de cet acte a été contestée. Tous les hôtes successifs de la Maison Blanche ont estimé qu’en tant que « commandant en chef » des armées, la Constitution les autorisait à prendre toute mesure nécessaire à la sécurité de l'Union.

Dans ces conditions aucune intervention américaine n’a respecté le War Powers Act. Il n’en va pas de même en France. Depuis que la disposition existe elle a été appliquée trois fois.

Le 22 septembre 2008 un débat et un vote favorable à l'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées en Afghanistan a eu lieu à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Le 12 juillet 2011 un débat suivi d’un vote favorable à la prolongation de l'intervention en Libye a été organisé. Enfin, un débat non suivi d’un vote s’est tenu le 16 janvier 2013 sur l’intervention française au Mali.

L’article 35 constitue donc une avancée importante pour le Parlement. Puisqu’il dispose ainsi d’un véritable droit de veto dans un domaine capital. Le Parlement français, lui aussi n’a pas été oublié par les dernières révisions constitutionnelles.

1.2 En ce qui concerne le Parlement

Quelques réformes importantes concernant les pouvoirs législatifs et les moyens de contrôle du Parlement français tendent à le rapprocher du Congrès américain et en conséquence constituent des éléments qui tendent à rapprocher le régime français du régime présidentiel.

1.2.1 Des pouvoirs législatifs plus étendus

L’une des réformes les plus emblématiques introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est relative au Parlement. Il s’agissait d’élargir ses pouvoirs et notamment ses pouvoirs en matière législative. En ce domaine, deux innovations importantes doivent être soulignées.

1.2.1.1 Une initiative partagé

Constitution, article 48

Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée. 

Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour. 

En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité. 

Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires. 

La Constitution de 1958 avait innové en introduisant la distinction entre l’ordre du jour prioritaire et l’ordre du jour complémentaire. Le premier étant fixé par le Gouvernement et le second par la Conférence des Présidents de chaque assemblée. En réalité, ce système aboutissait à priver chaque assemblée de la maîtrise de l’ordre du jour qui était la règle en France traditionnellement sous les IIIet IVe.

Cette contrainte fut allégée en 1995 avec l’introduction d’une séance par mois réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ce que l’on appelle familièrement la niche parlementaire.

Le Comité Balladur a voulu aller nettement plus loin, encouragé en cela par le Président de la République, voire, le Premier ministre lui-même. C’est pourquoi il a proposé un partage à égalité de l’ordre du jour entre le Gouvernement et les parlementaires.

La loi constitutionnelle n’ira pas tout à fait aussi loin. En effet, si le Gouvernement dispose de deux semaines par mois, il faut remarquer que des textes aussi importants que les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale ainsi que les textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, les projets relatifs aux états de crise et les demandes d’autorisation d’intervention armée sont à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité. Tous ces textes, et ils sont nombreux notamment pendant la session d’automne s’inscrivent « par priorité », ils limitent ainsi la quinzaine dont disposent les parlementaires.

Mais il est un point important qu’il faut souligner, c’est la reconnaissance d’une séance par mois attribuée à l’opposition. Certes il ne s’agit que d’une journée déploreront certains, mais il faut remarquer que la fameuse niche parlementaire ne durait elle aussi qu’une journée et que ses résultats ne sont pas négligeables même s’il faut les relativiser.

Finalement, comme le remarquent de nombreux parlementaires et spécialistes, ce n’est pas tant le partage de l’ordre du jour qui est important dans la réalité, même si la mesure l’est beaucoup plus sur le plan symbolique, mais c’est la plus grande efficacité de la discussion parlementaire qui peut apporter de sensibles changements.

1.2.1.2 Une discussion plus efficace (sur le texte de la commission)

Constitution, article 42

La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. 

Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.

Avant 2008, l’article 42 de la Constitution, prévoyait que la « discussion des projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement ». Cette disposition traduisait le mieux, la prépondérance du Gouvernement dans la procédure législative. Dès lors que l’on voulait rééquilibrer les pouvoirs, il fallait modifier cet article et faire en sorte que ce soit le texte de la commission qui serve de base à la discussion en séance. C’est ce qui a été fait.

Ainsi, non seulement on rééquilibre les pouvoirs mais aussi et surtout on améliore le travail législatif.

En effet, les amendements techniques et rédactionnels ne viendront plus encombrer les séances publiques et obscurcir les débats, mais surtout, le Gouvernement, sera désormais tenu de participer aux séances des commissions pour y défendre son texte. Il devra justifier sa position s’il venait à contester le bien-fondé des dispositions introduites par la commission ; le travail parlementaire sera plus approfondi et les travaux des commissions mieux connus. De plus, l’instauration de cette règle nouvelle aura pour effet d’améliorer la qualité des lois.

Cependant, des textes aussi importants que les projets de lois constitutionnelles, les projets de lois de finances et les projets de lois de financement de la sécurité sociale échappent à cette nouvelle règle. La discussion de ces textes porte donc en première lecture, sur le texte présenté par le Gouvernement.

Certes, l’élargissement du pouvoir législatif est important par rapport à la situation qui prévalait jusque là. Mais le pouvoir législatif du Parlement français n’est pas aussi important que celui du Congrès américain. Ne serait-ce que parce que le Congrès dispose exclusivement de l’initiative législative et qu’il conduit l’examen de ses textes comme il l’entend. Encore une fois un rapprochement s’opère sans toutefois arriver à une situation identique.

1.2.2 Des moyens de contrôle plus importants

Le Congrès américain dispose de moyens de contrôle extrêmement importants à travers ses commissions d’enquête et ses commissions permanentes. En France, les dernières révisions ne sont pas allés jusque là, mais plusieurs réformes tendent à donner au Parlement des moyens de contrôle nettement plus efficaces. Un rapprochement là encore doit être constaté.

1.2.2.1 Des résolutions et des débats

La Constitution de 1958 n’avait pas prévu l’existence des résolutions et le Conseil constitutionnel a veillé, dans une décision du 17 juin 1959 portant sur le règlement de l’Assemblée nationale, à ce qu’elles ne soient pas remises en vigueur, au motif de ce que la responsabilité du Gouvernement ne peut être mise en cause « que dans les conditions et suivant les procédures fixées par les articles 49 et 50 » de la Constitution.

Cette interdiction des résolutions s’explique sans aucun doute par le fait qu’avant 1958, elles étaient un moyen détourné, de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement. Mais cette situation a engendré des conséquences néfastes. Ne pouvant pas exprimer leurs prises de positions politiques, les parlementaires ont détourné la loi de sa vocation normative et c’est ainsi que de nombreuses lois dites « mémorielles » ont vu le jour, les unes reconnaissant le génocide arménien, les autres recommandant l’enseignement des aspects positifs de la colonisation etc …

Dans la mesure où les résolutions ont été réintroduites lors des révisions constitutionnelles des 25 juin 1992 et 25 janvier 1999 en ce qui concerne les questions européennes (article 88-4 de la Constitution), il était possible de généraliser le procédé et de ne plus le circonscrire à ce domaine important, certes, mais néanmoins étroit.

1.2.2.2 Un statut de l’opposition

Il faut reconnaître que les droits nouveaux reconnus au Parlement ne produiront tous leurs effets que si l’opposition dispose de garanties renforcées, l’effet de discipline qui s’attache au fait majoritaire pouvant limiter la portée de prérogatives théoriques.

Ce statut de l’opposition ne peut pas faire partie de la Constitution, mais il faut que celle-ci lève un obstacle juridique à cette reconnaissance, c’est ce qui a été fait à travers la nouvelle formulation de l’article 4 de la Constitution et le nouvel article 51-1 qui renvoie au Règlement des assemblées pour ce qui est du contenu de ce statut.

En 2009, le règlement de l’Assemblée nationale et celui du Sénat ont été modifié pour contenir effectivement un statut de l’opposition. Il se traduit essentiellement par une meilleure représentation des groupes d’opposition à travers la règle selon laquelle la composition des commissions et de leur bureau doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’assemblée. En outre, la répartition des fonctions de président et de rapporteur - au sein des commissions d’enquête et des missions d’information doit se faire entre la majorité et l’opposition. Dans le même ordre d’idée, les nominations effectuées par les commissions - en particulier celle des rapporteurs budgétaires – ont lieu en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’assemblée. Enfin la représentation de l’opposition se traduit par la règle selon laquelle le président de la commission des finances est toujours un membre de l’opposition.

Le statut de l’opposition se traduit également par une meilleure répartition du temps. Ainsi, les groupes d’opposition disposent-ils de la moitié du temps imparti dans le cadre des débats organisés à la suite des déclarations faites par le Gouvernement sur le fondement de l’article 50-1 de la Constitution, de la moitié des questions au Gouvernement ainsi que des questions orales sans débat.

Enfin, l’opposition dispose d’un droit de tirage en matière de commission d’enquête et d’une journée de séance par mois.

Ce statut permet donc à l’opposition de mieux se faire entendre et par conséquent de renforcer dans une certaine mesure, la fonction de contrôle du Parlement.

Les dernières révisions constitutionnelles ont effectivement renforcé le Parlement et ont quelque peu encadré le Président, bref un certain rééquilibrage des deux pouvoirs a été opéré, ce qui était effectivement le but de la révision de 2008. Ce faisant, le régime français tend à se rapprocher du régime présidentiel américain. Mais au-delà de quelques éléments relevés ici et là, force est de constater qu’ils demeurent anecdotiques, car fondamentalement, la Cinquième République n’a pas été transformée en régime présidentiel.

2 …Qui ne transforment pas pour autant la Ve en régime présidentiel

Non la Cinquième République ne s’est pas transformée en régime présidentiel, ni sur le plan institutionnel, ni sur le plan politique.

2.1 Sur le plan institutionnel

Le régime présidentiel se caractérise par un exécutif monocéphale et par une séparation rigide des pouvoirs. Or la Cinquième se caractérise par un exécutif qui demeure bicéphale et par une séparation souple des pouvoirs.

2.1.1 Une organisation bicéphale de l’exécutif

L’exécutif sous la Cinquième est bicéphale. Il comprend certes, le Président de la République, mais aussi le Gouvernement avec à sa tête le Premier ministre. Or le Gouvernement et le Premier ministre restent en place, même si le rôle du Président de la République s’est renforcé.

2.1.1.1 Le Premier ministre et le Gouvernement restent en place

L’article 8 de la Constitution précise que c’est le Président de la République qui nomme le Premier ministre et les ministres. Le Titre III est tout entier consacré au Gouvernement et à ses pouvoirs ainsi qu’à ceux du Premier ministre. C'est le Gouvernement qui selon l’article 20 « détermine et conduit la politique de la Nation » et qui « dispose de l'administration et de la force armée ». C’est le Premier ministre qui selon l’article 21 « dirige l'action du Gouvernement », qui « est responsable de la Défense nationale » qui « assure l'exécution des lois » et qui « sous réserve des dispositions de l'article 13, (il) exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ».

En bref, le Gouvernement est bien prévu par la Constitution et aucun des articles le concernant dans son existence et dans ses pouvoirs n’a été supprimé ou même légèrement modifié par aucune des révisions récentes. Son instance la plus solennelle : le Conseil des ministres est également prévu par la Constitution à l’article 9. Les décisions les plus importantes y sont prises : la proclamation de l'état de siège (art.36), la nomination des hauts fonctionnaires (art. 13), la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale (art. 49), les ordonnances et les décrets (art. 13), les projets de loi (art. 39).

Aux Etats-Unis, la situation est bien différente. Le Président est à lui tout seul l’exécutif. Certes, il nomme des secrétaires qu’il peut réunir. Mais, les secrétaires ne sont pas pleinement l’équivalent de nos ministres, ils restent des collaborateurs du Président et en tous les cas ils ne forment pas un Gouvernement qui disposerait de pouvoirs propres que la Constitution lui attribuerait.

Si l’exécutif reste bien bicéphale en France, il faut cependant reconnaître que la place du Gouvernement se réduit dans la mesure où le Président de la République empiète de plus en plus sur les prérogatives du Premier ministre et du Gouvernement.

2.1.1.2 Même si Président empiète de plus en plus sur les prérogatives du Gouvernement

Depuis que le Président de la République est élu au suffrage universel direct il existe une majorité présidentielle. Il se trouve que cette majorité coïncide (hors période de cohabitation) avec la majorité parlementaire. Ce couplage des majorités parlementaire et présidentielle débouche sur le couplage des deux têtes de l’exécutif. Toutefois ce couplage est dissymétrique. S'il est favorable au Président de la République, il est défavorable à la majorité présidentielle.

Les députés se définissent par rapport au Président et à son programme, ils font en quelque sorte allégeance au Président de la République. Cette allégeance s’expliquant par la légitimité présidentielle issue en grande partie de l’élection populaire mais aussi et surtout d’une véritable coutume constitutionnelle.

Quant au Premier ministre, qui est responsable politiquement devant les députés, il ne peut que partager cette allégeance. Le président de la République en sera le double bénéficiaire.

Tout d’abord le Président « absorbe la fonction gouvernementale ». C’est lui qui, en réalité va déterminer la politique de la Nation, empiétant ainsi sur la fonction du gouvernement que lui confère l’article 20 et en le confinant dans un rôle de simple exécutant.

Mais, le Président de la République ne se contente pas de ce premier élargissement de ses pouvoirs. Il exerce également et pleinement les pouvoirs dits partagés qui ne le sont plus effectivement.

Le contreseing lui est en effet acquis d’avance. Comment le Premier ministre pourrait-il refuser puisqu’il reconnaît dans le Président son chef politique ? De même, la proposition préalable, autre technique de partage, sera sollicitée par le Président de la République et bien sûr obtenue, devenant ainsi une simple formalité.

Le Président de la République est donc celui qui inspire la politique de la Nation et qui dispose des moyens de mener cette politique.

2.1.2 Des relations entre l’exécutif et le législatif fondées sur la séparation souple des pouvoirs

En 1958, les constituants voulaient mettre en place un régime parlementaire. En conséquence, les relations entre l’exécutif et le législatif ont été organisées dans le cadre d’une séparation souple des pouvoirs. Cela signifie que le Gouvernement est responsable politiquement devant l’Assemblée nationale et que celle-ci peut faire l’objet d’une dissolution.

Or aux États-Unis, le Président ne peut dissoudre l’une ou l’autre des deux chambres du Congrès, pas plus d’ailleurs que le Congrès ne peut renverser le Président.

2.1.2.1 La dissolution est toujours possible, même si son usage semble improbable

L'article 12 de la Constitution de 1958 prévoit et organise le droit de dissolution. Il appartient au Président de la République qui l'exerce sans conditions et sans contreseing sauf durant trois périodes : pendant l'année suivant les élections provoquées, mais aussi pendant l'intérim présidentiel, enfin pendant la durée d'utilisation de l'article 16. Ce droit est donc d'un usage extrêmement facile, d'autant que seule la consultation du Premier ministre, du Président de l'Assemblée nationale ainsi que du Président du Sénat est exigée.

Cinq dissolutions ont été prononcées, deux par le Général De Gaulle en 1962 et en 1968, deux par François Mitterrand en 1981 et en 1988, enfin une par Jacques Chirac en 1997. Quant on songe que sous la IIIe et la IVe Républiques, on ne comptait qu’une seule dissolution, on mesure à quel point ce droit n’est plus théorique.

Toutefois, la dissolution de 1997 se distingue des précédentes dans la mesure où, les élections législatives provoquées par celle-ci se sont traduites par un échec pour le Président. Il a ainsi été sanctionné dans la mesure où il s’est retrouvé dans une situation de cohabitation. Cet échec explique sans doute le non recours à la dissolution depuis cette date. D’aucuns pourraient penser que ce droit est tombé en désuétude d’autant plus qu’un recours à la dissolution mettrait fin au couplage des élections présidentielles et législatives.

2.1.2.2 Le Gouvernement est toujours responsable politiquement devant le Parlement, même si un seul Gouvernement a été renversé en 55 ans

Selon l’article 20 de la Constitution le Gouvernement « est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. » Ces procédures sont au nombre de trois. D’abord, la procédure classique de la question de confiance que l’on désigne désormais par l’expression un peu longue d’ « engagement de responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale ». Dans cette hypothèse, c’est le Gouvernement qui prend l’initiative. A l’inverse, dans la deuxième procédure, ce sont les députés qui prennent l’initiative en déposant une  « motion de censure ». Si celle-ci est adoptée à la majorité absolue décomptée à partir des membres composant l'Assemblée, le Gouvernement est renversé. La troisième procédure est tout à fait originale. Il s’agit d’un engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ou sur un autre projet ou une proposition de loi par session.

Si la responsabilité politique du Gouvernement est bien prévue par la Constitution, la pratique institutionnelle montre que la responsabilité devant le Parlement n’est plus mise en œuvre ou plus exactement qu’elle n’aboutit plus à un renversement du Gouvernement. En effet, depuis 1958, seul le Gouvernement de Georges Pompidou est tombé à la suite du vote d’une motion de censure le 4 octobre 1962.

On le voit, la Constitution a bien mis en place un régime parlementaire avec ses rapports particuliers entre les deux pouvoirs, à savoir la responsabilité politique du Gouvernement devant le Parlement et le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Chef de l’Etat.

Toutefois dans les deux cas, la pratique montre que les deux prérogatives restent purement formelles. On passe ainsi insensiblement du plan institutionnel au plan politique.

2.2 Sur le plan politique

Sur ce plan, deux constats doivent être fait. D’une part, le poids politique du Président reste plus important que celui du Parlement et d’autre part le système de parti reste certes bipolaire, mais reste rigide.

2.2.1 Le poids du Parlement n’est pas aussi important que celui du Président

L’objectif du rééquilibrage des pouvoirs n’a pas été véritablement atteint, le Président reste toujours un pouvoir dominant.

2.2.1.1 Le rééquilibrage en faveur du Parlement reste incomplet

Le projet d’un hyper parlement face à une hyper président qu’avait mis en avant le président du groupe UMP à l’Assemblée nationale lors de la dernière législature, est resté un rêve. Mais il témoigne de la volonté toute nouvelle de voir le Parlement jouer un rôle majeur dans le cadre de la réforme. Cette volonté existe dans la mesure où la rationalisation du Parlement auquel les fondateurs de la Cinquième avaient recouru abondamment a pratiquement disparu. Toutefois, les effets du phénomène majoritaire viennent gommer ces effets positifs.

On sait que c’est le phénomène majoritaire (couplage des majorités parlementaire et présidentielle) qui autorise une pratique institutionnelle différente de la Constitution. C’est ce même phénomène qui «reprend ce que la quasi disparition de la rationalisation avait apporté. Si ses effets sont certains, ils pourraient cependant être en partie compensés par le nouveau statut de l’opposition. Le Président de la République et le Gouvernement conservent leur ascendant politique sur les parlementaires de la majorité. Le Premier ministre, s’entretient avec eux chaque semaine à l’Assemblée nationale. Les courroies de transmission fonctionnent toujours comme par le passé. C’est ce qui permet de faire passer même les textes pour lesquels la majorité manifeste ses critiques les plus virulentes.

2.2.1.2 Le Président reste toujours plus puissant : l’omni prés(id)ence

La révision de 2008 devait permettre de mieux contrôler le Président de la République. Pourtant il ne semble pas que l’on en soit là. Certes les nominations aux postes importants sont désormais réalisées dans le cadre de la nouvelle procédure de l’article 13. Ainsi, les nouveaux membres du Conseil constitutionnel ont-ils été nommés en 2010 dans ce cadre et avant même que la loi organique nécessaire ait été adoptée. Mais d’un autre côté la nomination des présidents de chaîne de l’audiovisuel se fait par le Président de la République dans le cadre de cette même procédure alors qu’avant, c’était le Conseil supérieur de l’audiovisuel qui le faisait. Ce que l’on gagne d’un côté on le perd de l’autre serait-on tenté de dire.

De manière plus générale, on a vu apparaître sous le quinquennat précédent un néologisme : l’hyper-présidence. Par cette expression on a voulu souligner le rôle croissant du Président de la République dans la vie politique. En soi, le phénomène n’est pas nouveau. L’hégémonie présidentielle est en effet un phénomène que l’on a pu constater depuis le début de la Cinquième République. Mais, c’est son intensité qui s’est développé avec le temps pour atteindre un point culminant sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Avec la présidence de François Hollande on a pu penser que l’on revenait à une présidence « normale », mais nombre d’observateurs constatent que, passé un premier semestre d’adaptation, le nouveau Chef de l’Etat se présidentialisait de plus en plus.

En réalité cette hyper-présidence est liée à la médiatisation de plus en plus importante de la vie politique. L’image présidentielle est en effet de plus en plus présente, ce qui donne l’impression de d’une hyper-présidence. Il faudrait plutôt parler d’une omnipré(sid)ence. Quoi qu’il en soit, il est indéniable que le rôle du Président reste important. Il empiète toujours sur les fonctions du Gouvernement et du Parlement.

Force est donc de constater une plus grande présidentialisation, mais non pas l’existence d’un régime présidentiel.

2.2.2 Le système de parti est certes bipolaire, mais reste rigide

Aux Etats-Unis, le système de parti est un bipartisme souple, ce qui évite la vassalisation du Congrès par le Président. En effet, les deux partis américains ne sont pas des partis disciplinés. Ils ne votent pas en bloc. En d’autres termes, le Président n’est jamais assuré de disposer d’une majorité au Congrès. En France, la situation est différente.

2.2.2.1 La bipolarisation confine au quasi bipartisme

Depuis 1962, deux coalitions relativement stables formées chacune de deux partis se sont mises en place. Chacune étant composée d'un grand parti et d'un plus petit.    

C'est au cours du septennat de Valéry Giscard d'Estaing que le système s'est équilibré. Les quatre partis (RPR, UDF, PS et PC) disposant d'une représentation à peu près égale. Un « quadrille bipolaire » ou un « quadrige bipolaire » s’est ainsi mis en place, mais les tensions internes ont  été fortes à certains moments. 

A partir de 2002, la tendance à la formation d'un bipartisme se dessine à grands traits. La création à droite de l'UMP qui avait vocation à être le seul parti de la droite en est l'une des manifestations les plus évidentes. Toutefois, une faible partie de l'UDF avec François Bayrou refusera d'intégrer l'UMP. Lors des élections législatives de juin 2007, l'UDF MoDem sera laminée. Ses anciens parlementaires rejoindront l'UMP en créant le Nouveau centre. Aujourd’hui, la création de l’UDI tend à renforcer le centre droit et ainsi à contrecarrer le mouvement d’unification de la droite, même si tout cela reste malgré tout  quantitativement limité.      

A gauche, l'hégémonie du PS s'est renforcée en devenant majoritaire à lui tout seul en 2012. Ses alliés de l'ancienne « Gauche plurielle » faisant de la figuration sauf au Sénat.

Ainsi, aujourd'hui deux grandes formations l'une à droite, l'autre à gauche dominent la vie politique parlementaire. Un quasi bipartisme s’est donc mis en place. Cependant, ce « faux  bipartisme » n’est pas souple comme aux États-Unis.

2.2.2.2 Mais la forte discipline interne continue à créer un lien de subordination du Parlement au Président

Le pseudo bipartisme de la Cinquième est rigide, cela signifie que la discipline à l’intérieur des deux coalitions est très forte. La coalition majoritaire vote les textes du Gouvernement en bloc et systématiquement. C’est ce que l’on appelle en d’autres termes le pouvoir majoritaire qui bénéficie au Gouvernement et au-delà au Président de la République. Ainsi, un lien de subordination du Parlement au Président se crée-t-il. On est donc dans une situation différente de celle qui prévaut aux États-Unis.

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Les dernières révisions constitutionnelles ont indéniablement rapproché le régime politique de la Cinquième République de celui que connaissent les États-Unis, c'est-à-dire le régime présidentiel. Toutefois, le rapprochement ne porte que sur des points relativement secondaires. Fondamentalement, la Cinquième République reste et demeure un présidentialisme majoritaire c'est-à-dire un système dans lequel le Président de la République joue un rôle central et ce en raison de l’existence d’une majorité parlementaire stable et forte qui soutient le Président.

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Créé le 03/02/2013

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