E-CONNAISSANCES   Notions clés   Les dispositions relatives aux budgets locaux dans la loi de finance pour 2018, la loi de finance rectificative pour 2017 et la loi de programmation des finances publiques 2018-2020
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Les dispositions relatives aux budgets locaux dans la loi de finance pour 2018, la loi de finance rectificative pour 2017 et la loi de programmation des finances publiques 2018-2020

Dans Finances publiques locales 

Les dispositions relatives aux budgets locaux dans la loi de finance pour 2018, la loi de finance rectificative pour 2017 et la loi de programmation des finances publiques 2018-2020

Depuis la loi de finances pour 1996 et la mise en place du premier pacte financier entre l’Etat et les collectivités, chacune des lois de finances jusqu’à celle de 2018 a participé directement à la modification en profondeur du paysage financier et fiscal des collectivités.

La cohérence entre les dispositions de la loi de finances pour 2018 et celles de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ne se comprend que dans le cadre et la dynamique des grandes étapes d’évolution du cadre financier et fiscal qui a précédé.

Cette chronologie dans les grandes lignes est celle-ci :

  • Loi de finances pour 1996 : mise en place du premier pacte financer triennal appelé « pacte de solidarité et de stabilité » permettant la participation des collectivités locales à la réduction du déficit public à travers une meilleure maîtrise de l’évolution du montant des dotations. Le dispositif de base est la création d’une enveloppe normée et un taux d’indexation qui est celui de l’inflation hors tabac ;
  • Loi de finances pour 1999 : mise en place du second pacte financer triennal appelé « pacte de croissance et de stabilité » plus favorable financièrement aux collectivités que le premier pacte. Au taux d’indexation qui était celui de l’inflation hors tabac s’ajute 1/3 du taux d’évolution du PIB national. Il vise la poursuite de la participation des collectivités locales à la réduction du déficit public entamée en 1996 avec un intéressement des collectivités aux recettes fiscales perçues par l’Etat en 1998 notamment.
  • Loi de finances pour 2002 : reconduction pour un an du « pacte de croissance et de solidarité » en dépit de certaines mises en garde de Bercy en raison d’une baisse des recettes fiscales de l’Etat ne permettant pas d’assurer le financement de cet intéressement.
  • Lois de finances pour 2003 jusqu’à 2010 : reconduction annuelle du pacte de croissance permettant notamment de compenser les charges induites par l’Acte II de la décentralisation et la loi du 13 août 2004 sur les responsabilités et les libertés locales.
  • Loi de finances pour 2011 : « Gel des dotations de l’Etat aux collectivités » dans un cadre triennal. Le besoin de redressement des finances publiques d’Etat impose une évolution hors inflation des dotations normées de l’Etat.
  • Loi de finances pour 2012 : « Nouvel instrument de péréquation horizontale » par le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales. C’est 1 milliard d’euros qui est prélevé sur les budgets des ensemble intercommunaux les plus riches.
  • Loi de finances pour 2014 : « Diminution de 1,5 milliards d’euros » des dotations de l’Etat aux collectivités contre 350 millions d’euros prévus dans l’avant-projet de loi de finances.
  • Lois de finances pour 2015 à 2017 : « Diminution de 11,5 milliards d’euros » prévisionnels sur trois ans dans le cadre d’un nouveau plan de participation de collectivités au redressement des finances publiques.

Après une vague de réformes visant la diminution des recettes des collectivités, l’exécutif s’intéresse à partir de 2018 à l’évolution des dépenses des collectivités.

Sur le terrain des finances publiques, l’année 2018 et la loi de finances qui lui rattachée se positionnent dans un environnement particulier.

La loi de finances pour 2018 constitue tout d’abord la 1ère loi de finances d’un cycle triennal de réformes qui fera de l’année 2020 la dernière année d’imposition au titre de la TH pour 80% des actuels assujettis. Cette période triennale constitue ensuite un second volet de réformes dans les relations financières entre l’Etat et les Collectivités. Après une réforme importante sur les recettes issues de la DGF forfaitaire, l’exécutif a pour objectif cette fois-ci de maitriser les dépenses des collectivités. L’année 2018 est aussi celle de la dernière chance pour la France au regard de son déficit : quelle crédibilité financière de la France face à l’Europe au regard des critères de convergence ?

2018 est aussi l’An I de la mise en application de l’Acte III de la décentralisation et de la montée en puissance de la loi NOTRe pour les EPCI et les Régions notamment.

Il s’agit également d’une année à mi-mandat pour les élus locaux : quelle adaptation les élus sauront-ils mettre en œuvre dans le financement de leurs politiques ? En fonction de ce qui aura été réalisé depuis le début de ce mandat, la question est bien celle de la rupture stratégique ou d’une périlleuse continuité. C’est la loi de programmation des finances publiques 2018-2020 qui fixe la trajectoire générale des finances publiques en matière de redressement des finances publiques. C’est ce cadre qui explique la très grande majorité des dispositions fiscales (I) et financières (II) contenues dans la loi de finances pour 2018 à destination des collectivités.

1. Les principales dispositions relatives à la fiscalité locale

Les trois textes de lois mentionnés contiennent 18 dispositions majeures ayant un impact sur la fiscalité locale. Seules les principales seront mentionnées1.

1ère disposition : Dégrèvement de la taxe d'habitation sur la résidence principale

Dans le cadre d’une réforme globale de la fiscalité locale, l’exécutif avait prévu dans un premier temps de procéder à un nouveau dégrèvement de taxe d’habitation en plus des exonérations et abattements déjà applicables. L’objectif est de permettre aux 80% de foyers disposant de revenus modestes de ne plus payer cette taxe à l’horizon 2020 au titre de leur résidence principale.

Les 20% restants continueront de s’acquitter de cette taxe.

Si le Conseil constitutionnel n’a pas censuré ce dégrèvement total de TH en 2020 pour une large partie de la population, il n’a cependant pas manqué de préciser au gouvernement qu’il se donnerait la possibilité de réexaminer ces questions « en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation dans le cadre d'une réforme annoncée de la fiscalité locale »2. Il ne saurait en effet être question que les 20% restants deviennent les variables d’ajustement des budgets locaux.

Afin d’éviter une éventuelle annulation prochaine de la part du Conseil constitutionnel de cette disposition si les mesures de compensation introduites dans la réforme en cours de la fiscalité locale ne permettent pas d’assurer le respect de l’égalité devant l’impôt, le Président de la République a décidé de supprimer cet impôt pour tous les contribuables en 2021, sur leurs résidences principales.

Ce n’est donc pas dans la loi de finances pour 2018 que figurent les outils qui permettront de trouver 9,5 milliards d’euros supplémentaires au titre du dégrèvement total des 20% d’assujettis restant mais dans les mesures qui accompagneront la réforme de la fiscalité locale.

Concernant le dégrèvement des 80% introduit dans la loi de finances pour 2018, il sera croissant pendant trois années. Entre 2018 et 2020, le dégrèvement sera de 30% la première année, de 65% la 2ème et de 100% en 2020. Sont concernés par ce dégrèvement les foyers au revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 27 000 € pour une part. Le RFR est majoré de 8 000 € pour les deux demi-parts suivantes, soit 43 000 € pour un couple, puis 6 000 € par demie-part supplémentaire.

Afin d’éviter les effets de seuil pour les foyers fiscaux au RFR légèrement supérieur à 27000 euros, mais inférieurs ou égal à 28000 euros pour une part, majorées de 8 500 € pour les deux demi-parts suivantes, soit 45 000 € pour un couple, puis 6 000 € par demie-part supplémentaire, le droit à dégrèvement sera dégressif.

Les modalités de compensation des pertes de recettes pour les collectivités bénéficiaires sont inscrites dans la loi de finances pour 2018. La compensation sera totale mais dans la limite des taux et des abattements en vigueur pour les impositions au titre de 2017. Ainsi, les augmentations de taux auxquelles les équipes municipales auront peut-être recours à partir de 2018 donneront lieu à un supplément d’impôt qui ne sera pas pris en charge par l’Etat.

Par ailleurs, la fiscalisation de la taxe GEMAPI donnera également lieu à versement d’une taxe qui elle non-plus ne sera pas prise en charge par l’Etat.

Ce taux global sera majoré, le cas échéant, des augmentations de taux postérieures à 2017 pour la part qui résulte strictement des procédures de lissage, d'harmonisation, de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusions d'EPCI à fiscalité propre ou en cas de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre.

Le mécanisme proposé permet ainsi aux collectivités de ne perdre aucune recette entre 2018 et 2020.

Le dégrèvement ainsi prévu est applicable aux pensionnaires des établissements d’hébergement pour personnes âgées sans but lucratif.

La loi de finances maintient par ailleurs les allègements de fiscalité directe locale pour les contribuables à revenus modestes.

2ème disposition : De nouvelles modalités de revalorisation des valeurs locatives cadastrales en 2018

La loi de finances pour 2018 permet désormais à chaque équipe municipale de calculer d’une année sur l’autre l’évolution des valeurs des bases d’imposition au titre des « impôts-ménages » sans être obligée d’attendre le taux d’indexation de ces mêmes bases inscrit jusqu’à maintenant dans la loi de finances initiale.

Ainsi, dès 2018, la revalorisation des bases s’effectuera à partir des indices des prix à la consommation harmonisés appelés « IPCH » de novembre « n-1 » et de novembre « n-2 ». Ces indices permettent d’évaluer les variations d’inflation d’une année sur l’autre. Leurs valeurs sont accessibles sur le site de l’INSEE. L’article 1518 bis du Code Général des Impôts prévoit ainsi qu’à partir de 2018, les valeurs locatives foncières sont majorées par application d'un coefficient égal à « 1 » majoré du quotient, lorsque celui-ci est positif, entre, d'une part, la différence de la valeur de l'indice des prix à la consommation harmonisé du mois de novembre de l'année précédente et la valeur du même indice au titre du mois de novembre de l'antépénultième année et, d'autre part, la valeur du même indice au titre du mois de novembre de l'antépénultième année.

Si la valeur de l’IPCH de novembre « n-1 » est inférieure à celle de « n-2 », il n’y a pas actualisation. Ainsi en cas de déflation, la valeur des bases reste la même d’une année sur l’autre.

Illustrons cet article :

Pour 2018, le coefficient d’actualisation (CA) des bases d’imposition se calcule de la façon suivante :

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3ème disposition : Exonération de la cotisation minimale de CFE des redevables réalisant un très faible chiffre d'affaires inférieur ou égal à 5 000€

La cotisation foncière des entreprises (CFE) est la seconde composante de la contribution économique territoriale (CET) avec la contribution sur la valeur ajoutée (CVAE). Sa base d’imposition est constituée des biens dont l’assujetti dispose pour son activité professionnelle. Si cette valeur locative est faible ou nulle, il a été prévue une imposition minimale en fonction du chiffre d’affaire (CA) et dont le montant est fixé, sur délibération, par les communes, dans les limites suivantes :

  • entre 216 € et 514 € pour les redevables réalisant jusqu’à 10 000 € de C.A. ;
  • entre 216 € et 1 027 € pour les redevables réalisant entre 10 001 € et 32 600 € de C.A. ;
  • entre 216 € et 2 157 € pour les redevables réalisant entre 32 601 € et 100 000 € de C.A. ;
  • entre 216 € et 3 596 € pour les redevables réalisant entre 100 001 € et 250 000 € de C.A. ;
  • entre 216 € et 5 136 € pour les redevables réalisant entre 250 001 € et 500 000 € de C.A. ;
  • entre 216 € et 6 678 € pour les autres redevables.

Dans la mesure où les deux tiers des redevables de la CFE réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur ou égal à 5 000 €, le législateur a décidé qu’à compter de 2019, les assujettis à la CFE seraient exonérés du paiement de la taxe ainsi que du paiement des droits additionnels afférents à la CFE dès lors que le C.A. enregistré est inférieur à 5000 euros.

4ème disposition : La territorialisation de la CVAE et la prévention contre une stratégie permettant de minorer les prélèvements au titre de la CVAE

Le législateur a prévu qu’en matière de consolidation du C.A. dans le cadre de l’imposition au titre de la CVAE, celle-ci se ferait au niveau non plus des seules sociétés fiscalement intégrées, mais au niveau de l’ensemble des sociétés satisfaisant aux conditions de détention du capital pour faire partie d’un groupe fiscal.

Ce sont ce que l’on appelle les « groupes intégrés fiscalement » qui sont les plus visés dans la loi de finances pour 2018.

Est considérée comme « groupe fiscalement intégré », une société holding avec une ou plusieurs de ses filiales dont elle possède directement au moins 95% du capital social. Le code général des impôts précise que cette définition concerne également l'ensemble des filiales et sous-filiales appartenant à une chaîne ininterrompue de participations successivement détenues à 95% au minimum.

Pour déterminer le taux de CVAE de ces groupes intégrés fiscalement, on prenait en compte le chiffre d'affaires de l'ensemble des sociétés du groupe intégré et non pas uniquement le chiffre d'affaires de la société. Dans une décision du 19 mai 2017, le Conseil constitutionnel a censuré les modalités de calcul du taux effectif de CVAE. Il a considéré en effet que la différence de calcul entre les groupes intégrés et ceux qui ne le sont pas n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général et ne respectait pas de ce fait le principe d’égalité.

Le taux effectif d'imposition varie en effet selon le montant du chiffre d’affaires conformément à un barème fixé par le législateur. Les taux d’imposition varient ainsi selon les montants suivants de C.A :

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Le Gouvernement a répondu au Conseil constitutionnel en prévoyant que le taux de CVAE sera désormais déterminé en fonction du chiffre d'affaires consolidé du groupe, qu'il soit intégré fiscalement ou non.

La consolidation du chiffre d'affaires est applicable à l'ensemble des sociétés dès lors que les conditions de détention du capital pour faire partie d'un groupe fiscal sont réunies. Il n’existe plus de distinction entre les entreprises intégrées et celles non intégrées.

5ème disposition : Abattement facultatif de TFPB pour les magasins et boutiques de moins de 400 m²

La loi de finances pour 2018 donne la possibilité aux exécutifs de communes sur lesquelles se trouvent implantés des commerces de proximité de faible taille, et dont l’existence permet le précieux maintien de la population en milieu rural, de procéder à des allègements d’impôts au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Cet allègement d’impôt prend la forme d’un abattement pouvant varier de 1% à 15%.

Elle donne également la possibilité pour les collectivités ayant voté cet abattement d’augmenter le coefficient multiplicateur de TASCOM des commerces de plus de de 400 m².

Cet abattement peur être mis en place sur délibération des collectivités locales ou des EPCI à fiscalité propre prise avant le 1er octobre de l’année précédant celle de l’imposition.

Concernant l’augmentation de TASCOM, le législateur a déjà reconnu aux collectivités la possibilité d’appliquer aux montants de la TASCOM un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2. La loi de finances pour 2018 prévoit que ce coefficient multiplicateur pourra désormais être compris entre 0,8 et 1,3. Les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre visés sont ceux qui auront mis en place le nouvel abattement sur la base d’imposition de la TFPB.

6ème disposition : Prolongation du bénéfice du classement en ZRR

Le développement local en zone de revitalisation rurale (ZRR) passe par un allègement fiscal bénéfique aux embauches. Cette précieuse défiscalisation est conditionnée à la nature des effectifs et à la nature de l’activité de l’entreprise qui souhaite s’implanter dans ces mêmes zones.

La loi de finances rectificative pour 2015 a mis en place un nouveau dispositif de classement des communes en ZRR. Ce classement s’est appuyé sur deux conditions liées d’une part à la densité de population et d’autre part au montant du revenu fiscal de référence par habitant.

L’implantation d’une entreprise dans une telle zone permet notamment une exonération totale au titre de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés pendant 5 ans puis une exonération dégressive partielle pendant les 3 années suivantes, une exonération de CFE et de CVAE pendant 5 ans maximum. Les collectivités territoriales et les EPCI dotés d'une fiscalité propre peuvent par délibération décider d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation au bénéfice des hôtels, des meublés de tourisme et des chambres d'hôtes situés dans une telle zone.

La loi de finances pour 2018 a créé une nouvelle condition de classement en ZRR, relative à la baisse de population au niveau de l’EPCI depuis 40 ans. Seules quelques communes sont concernées. En revanche, la loi de finances pour 2018 à prolongé le classement des communes en ZRR jusqu’au 31 décembre 2020. Ainsi, les communes précédemment classées en ZRR et qui devaient sortir du dispositif au 31décembre 2017 bénéficient du maintien des effets du classement en ZRR jusqu’au 30 juin 2020.

2. Les principales dispositions relatives aux dotations et aux fonds de péréquation

La loi de finances pour 2018 contient d’importantes dispositions qui ne manqueront pas d’impacter profondément des budgets locaux. Après plusieurs années de diminution volontairement programmée du volume de DGF attribuée aux collectivités, le Président de la République a souhaité à partir de 2018 une stabilisation du montant de DGF. Depuis la fin du gel des dotations en 2013 jusqu’au terme de la participation des collectivités au redressement des finances publiques en 2017, le volume de DGF n’a pas cessé de diminuer.

La stabilisation de la DGF à partir de 2018 ne signifie pas pour autant le maintien en volume des recettes qui en sont issues. La suppression de la DGF des régions décidée en 2017, remplacée par une fraction de TVA et appliquée en 2018, diminue mécaniquement le montant de DGF de 30,9 Md€ en 2017 à 26,96 Md€ en 2018. Par ailleurs, les montants individuels de DGF sont chaque année réévalués selon des règles qui leur sont propres. Pour ces raisons, ils peuvent dont mécaniquement être revus à la baisse ou à la hausse.

A titre d’exemple, on peut mentionner les écrêtements de DGF qui participent au financement de la hausse de deux dotations de péréquation communales : la DSU et la DSR.

Ainsi ce prévisionnel mais hypothétique maintien en volume de la DGF des collectivités ne doit pas amener les exécutifs à baisser leur garde stratégique et à renoncer à la mise en place de nouveaux instruments de veille. Plusieurs dispositions de la loi de finances pour 2018 l’attestent.

1ère Disposition : Le maintien de la « DGF négative »

La participation du bloc communal au redressement des finances publiques a été la plus importante en comparaison de la participation des départements ou des régions.

De 2014 à 2017, cette contribution au redressement du déficit s’est traduite par une diminution de la 1ère composante de la DGF pour les communes, appelée « dotation forfaitaire », et par une diminution de la dotation intercommunalité pour les EPCI à fiscalité propre. Pour certaines communes ou EPCI, ces baisses successives ont eu raison de la dotation elle-même. Les participations ont été telles qu’elles ont été égales, en montant, aux crédits inscrits au titre de ces dotations. La question a été de savoir si, de ce fait, la participation de ces collectivités au redressement était terminée en raison d’une insuffisance de crédits disponibles ?

Il a été décidé que la contribution se poursuivrait à partir d’un prélèvement sur les recettes issues de la fiscalité. En 2017, 439 communes, 132 EPCI et 3 régions ont été touchées par ces prélèvements sur leurs recettes fiscales à hauteur de 66 M€. De nombreux parlementaires ont demandé au gouvernement d’interrompre ce procédé, source de fragilisation des budgets locaux.

Selon le gouvernement, la pérennisation de ce dispositif vise à éviter une rupture d’égalité entre les communes déjà soumises à la DGF négative et celles qui pourraient ne plus l’être si le dispositif s’arrêtait. Ainsi, chaque année et à compter de 2018, ces collectivités continueront à subir un prélèvement sur leur fiscalité à hauteur de celui de 2017 au titre de leur Contribution au redressement des finances publiques.

2ème disposition : Le plafonnement de l’évolution des dépenses de fonctionnement à 1,2% contractualisé

La participation des collectivités au redressement des finances publiques s’est effectuée entre 2014 et 2017 à partir d’un prélèvement sur la dotation forfaitaire. Cette participation se poursuit en 2018 non pas sur les recettes mais cette fois-ci sur les dépenses.

Le principe consiste pour l’Etat, et dans un premier temps, à passer un contrat avec les 319 collectivités locales, celles dont les dépenses dépassent 60 millions d’euros. Par ce contrat, elles s’engagent volontairement à maintenir le taux d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement à 1,2% par jusqu’en 2020. Les objectifs de ces contrats conclus pour une durée de trois ans et signés avant la fin du premier semestre 2018 visent à « consolider la capacité d’autofinancement et à organiser la contribution des collectivités à la réduction des dépenses publiques et du déficit public ».

Ce taux de 1,2% pourra faire ‘objet d’un accord avec l’Etat. Il pourra être revu à la hausse ou à la baisse en fonction de certains critères tels que l’évolution de la population ou la variation du montant de revenu moyen par habitant.

En fonction de l’atteinte ou non des objectifs fixés dans le contrat, un système de bonus-malus est mis en place. Il sera ainsi appliqué une reprise dont le montant est égal à 75% de l’écart constaté, dans la limite de 2% des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité. En cas dépassement du taux de 1,2% pour une collectivité qui aurait dû signer un contrat et qui ne l’a pas fait, la reprise sera de 100% du dépassement

3ème disposition : Un abondement des crédits au titre de la péréquation communale au bénéfice de la DSR et de la DSU

Les inégalités de richesse entre collectivités étant persistantes, le Gouvernement a souhaité en 2018 poursuivre le financement de la péréquation au bénéfice des communes rurales et urbaines les plus pauvres démarré en 2015.

Entre 2015 et 2017, le Parlement a souhaité accompagner les collectivités les plus touchées par la diminution de la DGF en leur assurant une hausse des crédits réservés à la DSU et à la DSR. Ainsi, les crédits réservés à la DSR ont augmenté annuellement de 180 M€ de 2015 à 2017. Quant à la DSR, se sont 119 M€ qui ont été ajutés et 2016, et 180 M€ en 2017.

La loi de finances pour 2018 a poursuivi en ce sens. Elle prévoit quant à elle une augmentation de 110 M€ pour la DSU ( + 5,3 % par rapport à la DSU 2017) et de 90 M€ ( + 6,3 % par rapport à la DSR 2017).

La troisième dotation de péréquation des communes qui est la dotation nationale de péréquation ne bénéficie d’aucune hausse de crédits. Son montant reste gelé depuis 2016.

4ème disposition : L’inscription de la dotation de compensation de réforme de taxe professionnelle (DCRTP) dans les variables d’ajustement

La DCRTP doit son existence à la suppression de la taxe professionnelle introduite dans la loi de finances pour 2010. L’impact de cette suppression s’est traduit par la mise en place du principe de spécialisation en matière de recettes fiscales après une refonte totale de l’environnement fiscal des collectivités.

Le principe de spécialisation apparaît depuis plusieurs années dans le cadre de chacun des plans de réforme des finances locales. Il s’applique véritablement en 2010. Il consiste à réserver certaines recettes fiscales clairement identifiées à certaines catégories juridiques de collectivités. La spécialisation de l’impôt a le mérite de donner aux collectivités la garantie de certaines recettes fiscales. Il rend cependant les budgets tributaire des aléas sociaux et économiques qui ne manquent pas d’affecter régulièrement le volume de recettes liées à chacun de ces impôts.

Quel est l’origine de cette DCRTP dont le montant des crédits va diminuer et qui impose aux exécutifs une veille stratégique ?

En supprimant un impôt et en le remplaçant par de nombreuses nouvelles recettes, la loi de finances pour 2010 a redéfini le paysage fiscal local et a eu pour effet de réduire mécaniquement les recettes de certaines collectivités ou d’augmenter artificiellement celles d’autres collectivités. Afin de rétablir les volumes de recettes respectifs d’avant la réforme, la loi de finances pour 2010 a mis en place un fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) visant à reprendre aux collectivités gagnantes pour restituer aux collectivités perdantes. Les collectivités pauvres sont restées pauvres et les collectivités riches sont restées riches.

La réforme de la fiscalité a été d’une telle ampleur que le volume de recettes issues de ces nouvelles recettes de compensation a été inférieur à celui qui résultait de la seule TP. Autrement dit, les seuls prélèvements au titre du FNGIR n’ont pas permis de combler le manque à gagner de certaines communes. L’équilibre entre les gagnantes et les perdantes ne s’est donc pas produit.

Afin de compenser sur la ligne les pertes enregistrées par les collectivités les plus perdantes, le législateur a créé une nouvelle dotation, inscrite sur ses « prélèvements sur recettes » (PSR), appelée : dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).

C’est donc bien l’Etat qui compense par son propre budget le volume de recettes que n’acquittent plus les entreprises suite à la suppression de la TP.

La DCRTP s’analyse donc comme une dotation de compensation au même titre que l’ancienne dotation de compensation de taxe professionnelle, que la dotation de compensation au titre de la vignette pour les départements ou au titre de la TH ou des DMTO pour les régions. Dès 2010, l’Etat s’est engagé à ce que cette DCRTP échappe à toute diminution conjoncturelle. Il s’agissait bien d’une dotation « sanctuarisée ».

L’objectif de redressement des finances publiques en a décidé autrement.

En 2017, la DCRTP des départements et des régions a été intégrée au sein de ce groupe de dotations appelées « variables d’ajustement ». Les crédits inscrits au titre des dotations qualifiées de variable peuvent ainsi varier d’une année sur l’autre à la baisse.

Ainsi, lorsque le législateur envisage d’augmenter les crédits liés à la péréquation au titre de la DSR et de la DSU, il est obligé de diminuer à due concurrence un même volume de crédits au titre d’autres dotations. C’est le rôle que la DCRTP des départements et des régions a entendu jouer en 2017 alors que sa fonction première était de compenser, sur la ligne, le manque à gagner au titre du FNGIR départemental et régional insuffisamment doté. La DCRTP du bloc communal n’a pas été touchée par cette mesure en 2017.

En revanche, c’est en 2018 qu’en application de la loi de finances, la DCRTP du bloc communal a été rangée dans les variables d’ajustement au même titre que la DCRTP des départements et des régions. Le bloc communal enregistrera donc dans les années à venir des diminutions de crédits à ce titre. Les communes percevant la DSU ne sont pas touchées par le dispositif.

Au cours du 1er trimestre 2018, le Gouvernement a dû faire face à de nombreuses oppositions de la part des élus. Leur revendication était de ne pas voir baisser les crédits attribués à la DCRTP des EPCI à fiscalité propre en 2018. Une instruction ministérielle est venue corriger le dispositif de la loi de finances en ce sens.

5ème disposition : La DCRTP comme nouvelle dotation de péréquation

Bien que mise en place dans un objectif de compensation, les reversements effectués au titre de la DCRTP seront ainsi diminués en 2018 mais répartis en fonction de la richesse des collectivités bénéficiaires. Pour les communes, l’article 41 de la loi de finances pour 2018 prévoit que la répartition de cette baisse sera réalisée au regard des leurs recettes réelles de fonctionnement.

6ème disposition : Les mesures relatives à la dotation bourg-centre et aux bureaux décentralisateurs

À partir de 2015, suite au renouvellement des assemblées départementales, les chefs lieu de canton ont été supprimés et ont été remplacés par des bureaux centralisateurs. Le mode de création de ces mêmes bureaux a amené certaines communes non chef-lieu auparavant à le devenir compte tenu de leurs poids démographique, sauf particularités géographiques, historiques ou culturelles majeures. Certains bureaux ont correspondu aux périmètres des anciens chefs-lieux.

1er point : La DSR bourg-centre et certaines bureaux centralisateurs pour certaines communes

La loi de finances pour 2018 est venue corriger une situation inéquitable en lien avec les dispositions applicables aux communes qui ont été désignées, lors de la réforme de la carte cantonale, comme bureau centralisateur de leur nouveau canton. Lors de la réforme des cantons, certaines mesures ont eu pour effet de permettre en 2017 l’éligibilité de ces communes à la DSR bourg-centre, sous réserve de remplir l’ensemble des conditions d’éligibilité à cette dotation.

Une difficulté rédactionnelle n’a pas permis à ces mêmes bureaux centralisateurs de bénéficier de la dotation. Les communes concernées pourront bénéficier de la DSR bourg-centre à compter de 2018.

2ème point : la DSR bourg-centre et les communes touristiques devenues non éligibles

La loi de finances pour 2018 a étendu le bénéficie d’une dotation de garantie à certaines communes touristiques sorties du dispositif « bourg-centre ».

La loi de finances pour 2017 est venue corriger une situation inéquitable entre les communes touristiques et les autres communes en matière de calcul de DGF. Jusqu’en 2017, le ratio « population DGF » qui se distingue du ratio « population INSEE » et qui prend en compte le nombre de résidences secondaires était calculé sans plafonnement pour la DSR bourg-centre.

Cette situation avantageait les communes touristiques comptant peu de résidents permanents mais beaucoup de résidences secondaires. Ces communes bénéficiaient ainsi d’une DGF bourg-centre revalorisée par rapport à d’autres communes. Un plafonnement de la population DGF a été mis en place en 2017 pour le calcul de la DSR bourg-centre. Les communes touristiques qui sont de ce fait sorties du dispositif ont perçu en 2017 une garantie de sortie égale à 50 % de l’attribution reçue en 2016.

En attendant la publication d’un rapport sur la prise en compte de la population touristique dans les concours financiers, la loi de finances pour 2018 a maintenu la garantie versée en 2017.

7ème disposition : Les nouvelles mesures de notification de la DGF au bloc communal et aux départements

Jusqu’en 2017, les notifications des attributions individuelles de DGF via les « fiches DGF » étaient assurées par les services de la préfecture après calcul par les services de la Direction générale des collectivités locales (DGCL). A partir de 2018 et en application du plan préfecture nouvelle génération (PPNG), la loi de finances prévoit que cette notification à titre individuel sera remplacée par une notification par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales, publiée au Journal officiel. Cet arrêté permettra un lien pour chaque collectivité leur donnant ainsi la possibilité de vérifier directement dans un tableau le montant de DGF attribué.

8ème disposition : Le nouveau principe d’automatisation de la TVA

L’émotion suscitée par la baisse des dotations auprès des élus a amené le gouvernement et les associations de collectivités à réfléchir à certaines mesures d’accompagnement. En 2015, une mission a été confiée en ce sens à l’IGF et à l’IGA. Parmi les mesures envisagées figurait celle visant une simplification de la gestion du FCTVA. A l’issue de ces travaux il a été proposé un nouveau mécanisme d’automatisation du FCTVA permettant d’accélérer la saisie des données relatives aux dépenses éligibles dans les budgets locaux. Ce mécanisme entrera en vigueur en 2019.

Il vise à simplifier les procédures et à accélérer les versements en s’appuyant sur un dispositif d’extraction automatique des dépenses éligibles effectuées directement sur une base comptable des dépenses engagées et non plus à partir d’une déclaration manuelle.

9ème disposition : Les mesures relatives au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales

Mis en place par la loi de finances pour 2012, le FPIC permet de développer le principe de péréquation horizontale initié auparavant par le Fonds départemental de péréquation de taxe professionnelle. Mettant à contribution les ensembles intercommunaux riches au bénéfice des communes et des EPCI à fiscalité propre pauvres, cette même loi de finances avait prévu que les montants prélevés sur les recettes des ensembles intercommunaux riches seraient progressifs de 2012 à 2016 pour atteindre 1 milliard d’euros à cette date. Les montants prélevés devaient progresser de 0,2% par an du montant de « n-1 ». Un plafonnement des montants prélevés avait été prévu en 2012.

La loi de finances pour 2018 prévoit trois dispositions relatives au FPIC.

  • Le montant de crédits redistribués au titre du FPIC reste celui de 2016 et de 2017 soit 1 milliard,
  • Le plafonnement des prélèvements, qui était égal à 13 % du montant des ressources prises en compte pour le calcul du PFIA, a été élevé à 13,5 %,
  • La dotation de garantie de sortie du dispositif est adaptée. L’objectif est de permettre aux ensembles intercommunaux devenant inéligibles ou restant inéligibles en 2018 de percevoir à titre de garantie, une attribution égale à 85% du reversement perçu par l’ensemble intercommunal en 2017 au lieu de 70 %. Il est prévu qu’en 2019, cette garantie sera abaissée à 70 % pour les territoires devenant ou restant inéligibles au reversement du FPIC au lieu de 50%. A partir de 2020, ne subsistera plus que le régime de droit commun. Une attribution égale à la moitié de celle perçue l'année précédente, non renouvelable, sera versée.

10ème disposition : Les mesures relatives à l’aide à l’investissement (FSIL et DETR)

La loi de finances pour 2018 est venue pérenniser la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) instituée en faveur des communes et des EPCI. Inscrite à l’article L2334-42 du CGCT, son montant s’établit à 615M€. Son objectif est d’aider au financement des projets considérés par l’Etat comme prioritaires. Parmi ces projets on note notamment la rénovation thermique, la transition énergétique, le développement des énergies renouvelables, le développement d’infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements, la transformation et la rénovation des bâtiments scolaires. Pour 2018, sont ajoutés les projets concernant les « bâtiments scolaires » afin de permettre aux communes situées en REP+ (réseau d’éducation super-prioritaire) de financer les investissements nécessaires au dédoublement des classes de CP et de CE1.

Il est prévu également que les crédits du DSIL puissent contribuer au financement des contrats de ruralité. La seconde enveloppe de la DSIL émanant de l’ancienne réserve parlementaire a été supprimée.

11ème disposition : Les mesures relatives à l’intercommunalité : les encouragements à la fiscalité propre

La DGF constitue la plus importante dotation de l’Etat aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre. Autrefois composante de la dotation « aménagement » de la DGF des communes, la DGF intercommunale est une dotation à part entière. Depuis 1992 et la création des communautés de communes, la DGF intercommunale constitue un levier financier important permettant d’inciter à la création et au développement des EPCI à fiscalité professionnelle unique notamment.

Parmi les composantes de la DGF intercommunale figure une dotation dite de « bonification et de garantie » qui permet aux EPCI sous réserve de conditions démographiques et exerçant un nombre de compétences choisies sur une liste déterminée par la loi de recevoir une bonification de la DGF au titre de la part population.

À compter de 2018, l’article L. 5214-23-1 du CGCT imposait l’exercice non plus de six domaines de compétences maisde neuf sur une liste de douze au total pour pouvoir bénéficier d’une bonification de DGF. Afin de tenir compte de la complexité du passage de 6 à 9 domaines de compétences en un temps très court et pour ne pas déstabiliser les budgets intercommunaux qui perdraient la bonification, la loi de finances pour 2018 a fixé à huit et non neuf le nombre de domaines de compétence en question.

12ème disposition : Les mesures relatives aux communes nouvelles

Les communes nouvelles représentent aujourd’hui l’outil privilégié de simplification de la cartographie territoriale de proximité pour le gouvernement. Héritières de la loi Raymond Marcellin de 1972, elles font cependant l’objet de mesures financières d’accompagnement qui n’ont pas été proposées en 1972.

C’est la loi de finances pour 2014 qui a fait du maintien de montant de DGF au bénéfice des communes nouvelles regroupant au moins 10 000 habitants un instrument d’incitation. Au gré des lois de finances, le législateur leur a reconnu une éligibilité prioritaire à la DETR, une bonification de la dotation forfaitaire ou des versements accélérés au titre du FCTVA.

La loi de finances pour 2018 propose un report du pacte de stabilité de la DGF pour les communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019.

Parmi les mesures incitatives à la création d’une commune nouvelle on note :

  • le maintien de toutes les dotations des communes et de la communauté le cas échéant sur une période de trois ans à compter de la création de la commune nouvelle.
  • une bonification de 5 % de la dotation forfaitaire
  • les communes nouvelles qui s’étendent peuvent bénéficier d’un nouveau pacte de stabilité de la DGF à condition que la population totale de la ou des communes qui rejoignent la commune nouvelle initiale ne dépasse pas 2 000 habitants.
  1. ^ Pour une étude détaillée des dispositions de ces différentes lois de finances, nous renvoyons aux différentes études publiées en début d’année à ce sujet. Voir notamment, Note AMF du 29 Janvier 2018, Réf : CW25124, v. également les publications de l’Association des communautés de France (ADCF), Lois de finances Point d’étape sur les évolutions des textes dans les deux assemblées, note du 1er décembre 2017.
  2. ^ Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017 relative à la loi de finances pour 2018.

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Créé le 20/09/2018