E-CONNAISSANCES   Notions clés   Les fondations de la formation professionnelle des agents territoriaux (1922-1972)

Les fondations de la formation professionnelle des agents territoriaux (1922-1972)

Dans Collectivités territoriales 

La première école de formation des personnels communaux est fondée en 1922, soit plus de 20 ans avant l'ENA. Issue de l’Ecole des Hautes Études Urbaines et d’administration municipale, créée en 1919, l’ENAM organise un enseignement oral, dispense des cours par correspondance, et délivre des diplômes. Elle sera suivie de la création de deux autres écoles, à Lille et Strasbourg.

Cette période est marquée par les revendications de la part d’associations professionnelles et de syndicats pour la mise en place d’un statut : Ils l’obtiendront avec la loi du 24 avril 1952. Afin de couvrir l’ensemble du territoire, une nouvelle structure est créée en 1962 : ce sera l’ANEM.

SOMMAIRE

1  L’ENAM ou les fondements d’une formation communale

Le Conseil Général de la Seine adopte en 1919, sous l’impulsion de Henri SELLIER1, le projet d’une Ecole départementale des hautes études urbaines et de l’administration municipale (EHEU), destinée notamment aux employés de mairie.

Durant toute sa carrière politique, Henri SELLIER défendra le concept de « sciences communales, science des villes », convaincu de l’importance d’un enseignement spécial approprié aux « administrateurs et constructeurs des villes » pour le changement de méthode de gouvernance des villes.

«  Nul ne devrait pouvoir accéder aux fonctions supérieures (communales) s’il n’a suivi l’enseignement spécial, s’il ne compte une certaine pratique de l’administration, acquise dans les échelons inférieurs, et s’il ne possède les qualités qui sont nécessaires à ceux qui sont appelés à diriger un service »2.

L’Ecole est crée avec l’accord du Président Herriot lui-même maire de Lyon. Elle s’installe tout d’abord dans le Marais, au 29, rue de Sévigné, près de l’Hôtel Carnavalet, à Paris. Son assise va connaître plusieurs étapes à travers le temps.

1.1  Une évolution à travers le temps

En 1922, l’enseignement de préparation aux carrières de secrétaire de mairie et de fonctionnaire municipal fait l’objet d’une section spéciale.

L’objectif de l’enseignement est triple :

  • préparer à l’enseignement supérieur de l’école
  • former les employés de mairie,
  • permettre aux agents communaux et départementaux de la Seine, notamment aux employés de mairie, dont beaucoup, après la guerre, ont été recrutés sans formation professionnelle, d’acquérir ou d’accroître les connaissances indispensables au bon exercice de leurs fonctions (voir encadré).

En 1924, l’Ecole est rattachée à l’Université et change de dénomination. L’EHEU prendra le nom de « Institut d’urbanisme de l’université de Paris » (IUUP), et sa section administrative prendra le nom de « Ecole Nationale d’Administration Municipale ». Dès 1925, des cours par correspondance sont dispensés aux agents communaux de la province, et à partir de 1952, une section technique est ouverte. Le financement reste assuré par le Conseil général de la Seine, et le produit des inscriptions et les subventions de collectivités territoriales et de l’AMF.

L’ENAM est dirigée par  : M. Bruggeman (1922) puis M. Lavedan (1950) avec M. W. Oualid L’enseignement fondamental est assuré par des professeurs permanents. L’université nomme essentiellement des cadres préfectoraux de la Seine, notamment de la direction des Affaires départementales, chargés de l’inspection des services municipaux de la banlieue parisienne. Elle s’entoure aussi du concours de professeurs collaborateurs pour travaux spéciaux et occasionnels. Trois professeurs marquent particulièrement la vie de l’Ecole entre 1922 et 1950 : MM. Lelandais, Graille, Lainville. Ils contribuèrent à la réactualisation de l’ouvrage « Le secrétaire de mairie » édité en 1870 et publièrent divers ouvrages sur le droit administratif communal3.

La finalité de l’enseignement à destination des personnels communaux sera un sujet de débats permanent, l’ENAM se positionnant comme une école de préparation aux fonctions communales et de développer une culture générale communale et non comme une école de perfectionnement.

Le règlement intérieur de l’ENAM prévoit :

  • Une assiduité aux cours obligatoires,
  • Un contrôle continu des connaissances,
  • Une rédaction régulière de devoirs,
  • Un examen final avec épreuves écrites et orales,
  • Une moyenne de 12 pour le passage en deuxième année,

Une moyenne de 13 pour le passage en troisième année.

L’enseignement développe d’une part des cours oraux (Paris) et d’autre part des cours par correspondance (Province). Le programme s’étale sur 3 années, avec examen de passage en fin de chaque année. Il délivre des cours de droit public, administratif et commercial.

Dès 1926, le service des cours par correspondance institue :

  • un résumé des cours oraux professés à l’ENAM,
  • des sujets de devoirs portant sur les matières ayant fait l’objet de cours,
  • des notes explicatives, établies en réponse aux questions que les étudiants étaient autorisés à poser sur les points non compris.
  • Les examens de fin d’année, à Paris

1.2  Les diplômes de l’ENAM, nouveau critère de la promotion sociale

L’absence de possibilité de mobilité et de caisse de retraite sur le plan national contraint souvent les agents à effectuer leur carrière dans la même commune. L’avancement par l’expérience et l’ancienneté est une règle coutumière. L’avènement de l’ENAM provoque un changement. Dès lors, sous chefs et chefs de bureau sont de plus en plus recrutés par voie de promotion interne parmi les élèves diplômés de l’ENAM. Ces derniers développent des stratégies de carrière pour occuper les postes de secrétaires généraux et secrétaires généraux adjoints, tant dans la région parisienne qu’en province.

De 1923 à la 2ème guerre : 90 % des employés de mairie sortent diplômés de l’ENAM, 2/3 sont diplômés de trois années d’études, 1/3 sont gradués.

De 1922 à 1939 : environ 2000 élèves ont été formés.

Effectifs-ENAM.png

Sources : bulletin trimestriel des anciens élèves de l’Enam

1.3  Pour une reconnaissance de son action

Elus, ministères et anciens élèves soutiennent le rayonnement de l’ENAM garante de la qualité des recrutements. Très vite, celle-ci inspire la création de deux autres écoles, à Lille (1923) et à Strasbourg (1931) par le Conseil Général du Bas-Rhin.

Les élus de la Seine, bien que défenseurs de l’autonomie locale, se montrent favorables au système mis en place, qui, au-delà de l’enseignement, favorisent les relations des employés avec l’autorité de tutelle. C’est ainsi que les secrétaires généraux servent de plus en plus d’interface pour faire avancer les dossiers.

Par diverses circulaires (1927, 1931/1932, 1938/1939), le ministère de l’Intérieur recommande aux Préfets l’ENAM, ainsi que le Centre de Lille et l’EPA de Strasbourg (1955), incitant les municipalités à encourager leurs agents à suivre les cours de préparation aux fonctions de responsabilité des administrations communales.

L’ASSENAM – l’association des élèves et anciens élèves – génère un esprit d’entraide et de solidarité, notamment grâce une Revue, portant la devise « Toujours s’instruire pour mieux servir »4. Cette revue diffuse les exposés de conférences et colloques en France et à l’étranger, rend compte de démarches, étude les textes législatifs et réglementaires, promeut les lauréats et signale les offres d’emplois. Elle fait également état des résultats d’enquête et des publications de livres intéressant les pratiques communales. Elle assure particulièrement une veille sur l’évolution des questions statutaires, les problèmes de recrutement, de rémunération, de mobilité et débat sur toutes les questions de formation.

Dès 1934, un développement sur le plan national était envisagé. Ainsi, William Oualid, professeur de droit, directeur adjoint de l’IUUP, directeur de l’ENAM (1922-1940) expose la situation et les perspectives de l’ENAM à Lyon, lors de conférences internationales, en ces termes :

« L’enseignement (…) n’est organisé de façon satisfaisante qu’à Paris (…), à Strasbourg et à Lille. En s’inspirant de cet exemple, en le généralisant, et en l’unifiant, il sera possible (…) de faire bénéficier la France entière de ce régime et de contribuer à la formation d’un personnel municipal digne d’un grand pays et du rôle qu’y jouent les municipalités dans la vie administrative, économique et sociale de la nation ». (Exposé sur la situation et les perspectives de l’ENAM, conférences internationales à Lyon sur l’élaboration d’une science communale à l’enseignement des matières d’intérêt communal, 1934 – Bulletin ASSENAM n° 12).

La guerre interrompt les développements souhaités.

1.4  De nouvelles institutions après la seconde guerre mondiale.

De nouvelles institutions de gestion et de formation voient le jour dès les années cinquante :

  • La création des Syndicats intercommunal pour le personnel communal, en 1952 – après une expérimentation par Henri Sellier en 1937.

En 1937, Henri Sellier crée un syndicat intercommunal pour le personnel communal de la Seine, en vue de l’organisation de centres d’examens intercommunaux. Cette initiative est confortée par un décret-loi en 1939. Si Henri Sellier n’arrive pas à convaincre ses collègues élus, cette idée n’est pas abandonnée après la guerre. En effet, au sein du ministère de l’Intérieur, le Conseil national des Services Publics, créé en 1945, prépare un projet de statut dans la logique des travaux du Conseil national de la Résistance. Le premier statut général est adopté avec la mise en place d’instruments juridiques, tels que le Syndicat de communes pour le Personnel. La loi du 28 avril 1952 étend leur création à l’ensemble du pays. La seule mission nettement définie est de "faciliter aux Maires l'application du statut général du personnel (véritable bouleversement puisqu'à l'époque, chaque maire et assemblée délibérante fixaient, à l'échelon local, les rémunérations et le déroulement de carrière dans l'emploi).

Dès 1954, les Préfets les mettent en place dans chaque département. Les textes ne prévoyaient ni les ressources, ni les moyens humains et matériels pour assurer le fonctionnement de ces organismes (Villes et préfectures les prennent en charge). Ultérieurement, l'Association Nationale des Présidents de Syndicats de Communes a obtenu une représentation reconnue par arrêté ministériel.

  • La commission nationale paritaire du personnel communal (CNP) en 1957, sous l’égide du ministère de l’Intérieur (transformation du Comité national Technique Paritaire créé en 19525.

La création en 1957 de la CNP, issue du Conseil national des services publics (et ancêtre de l’actuel Conseil supérieur de la fonction publique territoriale), est un événement. Placée sous la présidence de Vincent Bourrel, puis de celle de Jean Ourticq, la CNP va accélérer la mise en application d’une série de textes. Dès 1958, elle adopte un plan de formation et de perfectionnement, et s’attache à encourager l’organisation de concours intercommunaux, à inciter l’augmentation de postes mis au concours, à prévoir un cadre interdépartemental et enfin, à former des « moniteurs » destinés à assurer le perfectionnement, par des conférences et des travaux pratiques.

  • La mise en place et le développement des « Conférences de l’Enseignement supérieur de l’administration communale » dès 1957 en lien avec l’ENAM. : le CESAM

Les Conférences de l’Enseignement supérieur de l’administration communale (CESAM) sont régies par une association dont le Président d’honneur est Pierre TREMINISTIN, Président de l’AMF, maire de Plouescat (Finistère). Le Président est Pierre GAUTHIER, président de l’ASSENAM, secrétaire général de la mairie d’Angers. Le CESAM a pour objet le perfectionnement des connaissances administratives, juridiques, techniques, des élus et des cadres administratifs ou techniques des communes et établissements publics communaux. Ses conférences annuelles rencontrent un vif succès. Les établissements publics, les associations, les élus ou fonctionnaires communaux peuvent en faire partie.

Le Comité de patronage réunit : le ministre de l’Intérieur, le ministre de l’Education nationale, de la Jeunesse et des Sports, le Préfet de la Seine, le recteur de l’Université de Paris, le président du Conseil municipal de la Ville de Paris, le président du Conseil Général de la Seine. (Extrait).

A titre d’exemple, la session de conférences de 1960 a porté sur les thèmes suivants :

  • La réforme des finances communales,
  • Les finances communales dans l’économie nationale,
  • Perspectives d’avenir de la carrière communale,
  • L’aménagement du territoire et la sauvegarde du monde rural,
  • Espaces verts, terrains de sport,
  • Le traitement des ordures ménagères.

1.5  Un succès grandissant de l’ENAM

Le succès de l’ENAM est croissant auprès des personnels administratifs comme auprès des personnels techniques. Parallèlement les effectifs des agents communaux augmentent.

En 1937, le Ministère de l’Intérieur dénombrait 108 115 agents exclusivement communaux ; en 1947 : 235 810 ; en 1956 : 262 320 ; en 1962 : 358 340 ; en 1969 : 425 75 ; en 1973 : 460 775.

Des réformes de l’ENAM sont souhaitées. Ainsi, la CNP prévoit un plan de formation du personnel communal et le Président de la CNP, Vincent Bourrel, fait savoir qu’ : « Il y aurait donc le plus grand intérêt à ce que l’ENAM qui jouera un rôle déterminant dans la réalisation de ce projet homogène, soit associé aussi rapidement que possible aux efforts du Ministère de l’Intérieur et de la Commission ». (Rapport Bourrel – juillet 1958).

Léopold BILLAUD, secrétaire général de la Mairie de Tours (1953-1985) Président du Syndicat national des Secrétaires généraux des Villes de France souligne la volonté de la profession : « En 1961, l’assemblée générale du Syndicat national des secrétaires généraux des Villes de France à Saint-Germain-en-Laye souligne sa volonté :

  • de voir unifier la formation du personnel préalablement à l’entrée en fonction,
  • de favoriser et de développer la promotion sociale par le perfectionnement des agents en fonctions ».

Un développement de la formation par la création de centres en province est souhaité par la profession et les élus mais les marges de manœuvre de l’ENAM, liée à l’Université de Paris, restent étroites.

A la demande de la Commission nationale paritaire et de l’assemblée des Syndicats de communes pour le personnel et sous l’impulsion de quelques hommes, notamment Vincent Bourrel, Jean Hourticq et Pierre Poutout, la situation se débloquera par la création en 1962 de l’Association nationale des Etudes municipales (ANEM).

Ainsi, Alain CRENN6 rappellera en 1981 le rôle clef joué par la Commission nationale paritaire en 1963 : « C’est aussi la commission Nationale Paritaire qui dans sa séance du 5 juillet 1963, définissait les principes sur lesquels devait être fondée la fonction publique locale (…) avec pour objectif de mettre un terme à la désaffectation pour les emplois clés administratifs et techniques des collectivités locales et d’offrir à tous des garanties de carrière et d’avancement. » « (…) la création de l’ANEM à l’initiative des élus des collectivités locales, avec le soutien du ministère de l’Intérieur et des organisations syndicales, fut la première manifestation tangible de cette volonté ». Conférence de 1981)

2  L’ANEM pour la promotion de la fonction communale

Placée sous la présidence de Vincent Bourrel7, l’Association nationale d’études municipales (ANEM), créée en 1962, a la volonté d’assurer un meilleur recrutement des agents communaux. Elle met notamment à la disposition soit de ceux qui désirent entrer dans cette carrière, soit des agents qui veulent améliorer leur situation, les moyens nécessaires à la préparation des divers concours ou examens d’aptitude. Elle facilite leur préparation à des diplômes professionnels.

2.1  Une association administrative.

Les statuts de l’ANEM constituent une véritable association administrative. Ils permettent de regrouper des instances diverses (ministères, départements, communes, syndicats intercommunaux et syndicats de personnels), et aux élus de prendre davantage de place dans le choix de ses orientations.

2.1.1  Quatre personnalités joueront un grand rôle :

  • Vincent BOURREL, Président de l’ANEM, Procureur général près de la Cour des Comptes de 1958 à 1970 Président de la commission de réforme des finances locales en 19628.
  • Pierre POUTOUT, administrateur civil au Ministère de l’Intérieur, secrétaire de la Commission Nationale Paritaire, puis directeur de l’ANEM (1962-1973).
  • Jean DELSOL, officier ministériel, maire et conseiller général du canton de la Réole, président de l’Assemblée des Syndicats de communes pour le Personnel, membre du CA de l’ANEM.
  • Jean HOURTICQ, président de section au Conseil d’Etat (1958-1978), auteur d’ouvrages sur l’administration régionale et locale en France, sur les administrations centrales de l’Etat et sur les administrations internationales, membre de la Commission nationale paritaire et du CA de l’ANEM.

Pierre POUTOUT, directeur de l’ANEM9, rappelle le contexte dans lequel l’ANEM a été créée : « L’A.N.E.M. a été constituée en vue de régler une situation inquiétante qui s’aggravait chaque année dangereusement, au point de mettre en danger jusqu’à l’existence de l’administration communale ou à tout le moins de ses caractères originaux.

Elle a voulu agir avec efficacité ; c’est la raison pour laquelle, elle a groupé des élus nationaux, départementaux et communaux, des universitaires, de hauts fonctionnaires ainsi que des représentants des deux Ministères directement intéressés, ceux de l’Intérieur et de l’Education Nationale.

Elle a tenu à reconnaître à plusieurs reprises et sans équivoque l’intérêt essentiel des initiatives prises par les Conseils Généraux et les Universités à Paris, Lille et Strasbourg et à affirmer qu’elle était destinée à coordonner et harmoniser ce qui existait autant qu’à provoquer la création de nouvelles institutions. »

L’Association met en place trois sections d’études :

  • Une section chargée d’harmoniser et de coordonner les efforts déjà existants pour préparer les candidats aux diplômes leur donnant accès à la carrière communale. Elle vise la création de nouveaux centres sur l’étendue du territoire (Président. : Michel Debeyre, recteur de l’Académie de Lille).
  • Une deuxième section étudie l’organisation des cours par correspondance et les conférences magistrales pour préparer les candidats aux concours d’entrée aux divers grades de la fonction communale, ainsi que l’organisation de concours et examens intéressant plusieurs collectivités. (Président : Jean Delsol)
  • Une troisième section est plus spécialement chargée  du perfectionnement des agents communaux en fonction, de réunir la documentation relative aux questions communales et d’aider à la formation d’un droit communal. (Président : Jean Hourticq)

2.2  Une organisation et une action cherchant à s’étendre sur l’ensemble du territoire

L’ANEM est dirigée par Pierre Poutout. Les activités se diversifient, notamment sous l’effet de l’évolution des textes. L’ANEM organise dorénavant des concours pour le compte des collectivités locales et les préparations aux concours.

Les concours sont ouverts :

  • d’une part aux jeunes titulaires de certains diplômes ou ayant acquis dans les établissements d’enseignement les connaissances leur permettant d’affronter immédiatement les épreuves des concours,
  • d’autre part, aux fonctionnaires en service dans une commune et dont l’expérience est de nature à suppléer partiellement à l’insuffisance de leur formation de base.

Elle s’efforce d’offrir aux uns et aux autres les moyens d’entrer dans la carrière communale : aux externes, ses cours par correspondance administratifs et techniques, aux internes, les Centres universitaires régionaux d’études administratives municipales (CUREAM), qui délivrent des diplômes après examen : le Certificat d’études administratives municipales (CEAM) et le Diplôme d’études administratives municipales, (DEAM).

Les cours administratifs par correspondance sont assurés par le service central de l’ANEM. S’y ajoutent des préparations non encore assurées par les CUREAM : SMCR, agents d’enquêtes, commis et rédacteurs d’offices HLM, commis désirant exercer leurs fonctions dans une bibliothèque.

Les cours techniques par correspondance comprennent plusieurs niveaux :

  • Les cours d’initiation technique sur une durée de deux ans,
  • La préparation au concours d’adjoint technique sur une durée deux ans,
  • La préparation au concours d’ingénieur de villes sur une durée de deux ans (une année complémentaire pour les adjoints techniques)

Toutes les préparations techniques sont complétées par des séances de travaux pratiques assurés par les Centres régionaux d’études techniques (CRET).

L’ANEM s’appuie sur les institutions existantes sur le territoire, motivées par les questions de recrutement et de formation des personnels communaux, à savoir : les syndicats de communes pour le personnel, l’université, les mairies ou les préfectures. Un délégué permanent de l’ANEM est institué dans les départements.

Les syndicats de communes pour le personnel seront les supports pour la collecte des subventions des communes, pour l'organisation des concours intercommunaux, voire pour des stages de formation (1963-1964 jusqu'en 1972). Jean Delsol, Président des SCP, fut membre du CA de l’ANEM et promoteur de l’Organisation de la préparation à l’administration communale (ORPAC).)10

2.3  La création du Centre supérieur des personnels des collectivités locale à Orléans.

L’ANEM coordonne ou organise différents types de formation :

  • des stages d’information,
  • des stages de formation accélérée,
  • des stages complétant la formation (notamment les candidats reçus aux concours),
  • des stages de spécialisation, tels que d’organisation scientifique du travail et de méthode par initiation de moniteurs (un par département), d’électronique et de mécanisation ou sur des sujets spéciaux que les cadres de l’administration communale ont à traiter.

Des cycles de perfectionnement sont prévus, sur les plans départemental, interdépartemental ou national, selon les publics et les thèmes.  Son souci est développer la formation des cadres et les outils de modernisation dans les communes. En 1967, s’ouvre le Centre Supérieur de Perfectionnement des personnels des collectivités locales, à Orléans. Dès 1969, s’organise la création d’un « Centre d’informatique communale » (CIC).

Le Centre Supérieur de perfectionnement des personnels des collectivités locales prévoit des sessions de deux mois à temps plein et limite les effectifs des promotions à 22. Le Centre ouvre à Orléans en octobre 1967 pour l’accueil de cadres, tant administratifs que techniques :

  • Chef de bureau,
  • Directeur de service administratif,
  • Secrétaire général adjoint,
  • Secrétaire Général des villes de plus de 5000 habitants,
  • Ingénieur subdivisionnaire,
  • Ingénieur et architecte divisionnaire ou principal,
  • Ingénieur en chef et architecte en chef,
  • Directeur des services techniques des villes de plus de 10 000 h.,
  • Directeur général des services techniques.

Les candidatures sont sélectionnées par un comité réunissant sous la présidence du Procureur général, Vincent Bourrel, Président de l’ANEM : le Président de la CNP du personnel communal, le rapporteur des problèmes de recrutement, de formation et de perfectionnement professionnels auprès de la CNP, des maires, un président de Syndicat de communes pour le personnel, un secrétaire général de ville, Un directeur général des services techniques municipaux, des membres du conseil supérieur de l’ANEM, enfin des représentants des organisations syndicales.

Quelques aspects du Programme du CSPCL :

  • Le rôle du fonctionnaire communal dans les domaines social, économique et juridique ;
  • La tutelle et son évolution, surtout depuis 1964,
  • La région et le Département,
  • Aspects et problèmes géographiques de l’urbanisme moderne,
  • Les emprunts des diverses caisses auxquelles les communes peuvent s’adresser,
  • L’administration communale de demain,
  • La rentabilité d’un service public.

Les stagiaires ont pour obligation de réaliser un mémoire collectif et la soutenance s’effectue devant le ministre de l’Intérieur puis le Secrétaire d’Etat à l’Intérieur.

Le Centre d’Orléans va vite devenir incontournable pour la profession. Jean CONDOU, Secrétaire général de la Ville de Marmande, conseiller technique du Syndicat de communes pour le Personnel en témoigne ainsi :

« Le Centre d’Orléans (CSPCCL) va devenir le vivier des cadres de ce qui sera le CFPC et le passage obligé des cadres supérieurs des plus grandes villes françaises. En Lot et Garonne, l’expérience des réunions de travail des secrétaires de mairie connaît un succès immédiat et ne fait que se développer, rassemblant souvent plus d’une centaine de participants. L’ANEM y apporte son soutien. »

L’Aquitaine est bien représentée au CSPCCL d’Orléans-la Source… Une chose me frappe : le seul représentant d’une petite commune (12000 habitants), c’est moi. C’est ce qui m’incite à intituler mon travail introductif : « La grande misère des communes de France ».

2.4  Bilan de l’ANEM

Le bilan de l’ANEM est positif. Les CUREAM constituent avec les CRET un instrument de promotion sociale pour les fonctionnaires communaux. L’ANEM coordonne l’action de 34 lieux d’enseignements. Des « bonnes volontés » se manifestent chez les élus, les fonctionnaires communaux et les universités, mais aussi, avec l’appui des autorités ministérielles et préfectorales.

Bilan quantitatif de la formation (année 1966)

BilanQuantiANEM1966.png

La revue de l’Association des Ingénieurs des Villes de France, en son numéro 283 du 1er janvier 1982, en rendant un hommage à la mort de Vincent Bourrel, rappelle le rôle joué par l’ANEM :

« En cette période d’explosion industrielle, où la fonction publique était boudée, l’ANEM a donné à nos communes, les agents qui lui faisaient le plus défaut. Pour les seuls Services Techniques de nos villes, qui souffraient d’une insuffisance manifeste, cette association a permis le recrutement d’environ 300 ingénieurs subdivisionnaires et 500 adjoints techniques et a délivré 600 Brevets de Qualification » (…)

« Ce vaste champ d’action a permis au personnel communal de prendre confiance en son avenir, de se mieux connaître et de comprendre l’importance des Services Municipaux dans la Commune et dans la Nation. Vincent Bourrel a ouvert la porte au CFPC qui a pu prendre la relève avec toute l’autorité, les moyens techniques et les ressources financières d’un grand Etablissement public ». Revue IVF n° 283 du 1.01. 1982.

2.5  Un manque de moyens chronique

Les recettes annuelles de l’ANEM se composent  essentiellement des cotisations et souscriptions de ses membres, des subventions de l’Etat, des départements, des communes et des établissements publics, du produit des redevances perçues du fait des services rendus aux collectivités publiques.

Les moyens dont dispose l’ANEM sont donc extrêmement modestes : les collectivités locales ne versent à l’ANEM qu’une contribution volontaire, dont le montant est déterminé par le ministère de l’Intérieur. En 1972, le taux des contributions est pour les communes de 0,05 F par habitant ou 10 F par agent.

La contribution de l’Etat à l’association, en 1967, reste importante. L’ANEM reste prudente sur l’influence ou le pouvoir que celui-ci peut exercer sur l’association en matière de recrutement, la crainte étant de devenir une école d’Etat.

Les manques de moyens paralysent son action. C’est ainsi que le Président Vincent Bourrel est conduit à réduire la programmation prévue en 1969.

« Mais dans toute entreprise de cette envergure, il arrive un moment où l’enthousiasme n’est plus suffisant pour confirmer la réussite et aller sûrement de l’avant. Nous sommes parvenus à cet instant de vérité.

La confiance des élus, celle des syndicats de personnel nous ont été acquises sans réserve ; l’assistance financière des Conseils municipaux et des Conseils généraux a permis de prendre un excellent départ. Mais sans les subventions du Ministère de l’Intérieur et l’aide du Fonds de la promotion sociale, notre autorité n’aurait pu s’exercer avec l’efficacité nécessaire ». Extrait du bilan de l’ANEM, 1971.

L’ANEM propose la création d’un établissement public.

Par ailleurs, la Commission nationale paritaire du personnel communal indépendamment des réalisations et des conseils qu’elle donnait lors de l’élaboration des textes statutaires, eu le grand mérite « d’avoir donné aux fonctionnaires communaux la conscience de constituer « un corps spécifique et homogène » de fonctionnaires au service des communes de France ».

2.6  Vers la création d’un établissement public

En décembre 1968, se tient à Boulogne-Billancourt, un colloque qui réunit associations d’élus, associations professionnelles, syndicats, à l’invitation des anciens élèves du Centre d’Orléans, sur les sujets de la réorganisation de la carrière, la rationalisation des recrutements et la création d’une structure chargée de la formation et du perfectionnement.

Pierre MARIETTE Secrétaire SCP et ANEM (1965-1974) témoigne de cette période d’âpres débats.

« La forme d’association ne répond plus aux exigences d’une action multiforme dont l’expansion promet un rythme très rapide au cours des années suivantes. C’est pourquoi le Conseil supérieur de l’ANEM propose la création d’un établissement public ».

« Au printemps 1968, la création d’un office était envisagée mais quelques points d’interrogation subsistaient : l’organisme serait-il paritaire ? Serait-il placé sous la tutelle d’un ministère, et si oui, de quel ministère ? Le projet, connu sous le nom de projet de loi FOUCHET, disparut avec les événements de mai.(…)

« En décembre de la même année, devant les retards incessants apportés au règlement des problèmes des agents communaux et à ceux de leur formation, se constitua un groupement pour la défense des libertés locales et de la formation communale ou groupe de Boulogne-Billancourt. Il associait syndicats et organisations professionnelles dans un combat pour la création de ce qui sera, plus tard, le CFPC. (…)

« En février 1969, le Conseil des Ministres adopta un projet de loi dont le contenu ne correspondait ni au projet du groupe de travail mixte, ni au projet Fouchet, sauf sur un plan : celui de la création du CFPC (…) « Le 17 décembre, ce fut la grève nationale des agents communaux, très suivie, tout particulièrement au niveau des cadres supérieurs, en Seine-Maritime. Du printemps 1971 au début de l’été 1972, le débat s’enlise au Parlement. » - Mai 2002.

Léopold BILLAUD, Président du Syndicat national des Secrétaires généraux des Villes de France, confirme que

« Le manifeste adopté le 21 mars 1972 par le Colloque dit de Boulogne Billancourt (…) se terminait par un appel à la grève… Appel unique dans la vie du syndicat ! » - (Juillet 2002.)

Ce colloque et les travaux qui en émanèrent constituent la plate forme qui donnera ses bases à la future loi du 13 juillet 1972 relative à la formation et à la carrière des agents communaux et instituant le Centre de formation des personnels communaux (CFPC). Pas moins de huit projets ont été discutés, sans compter le texte adopté.

Le témoignage du Président du syndicat CFTC, René Ricot, resitue les acteurs du dénouement du blocage :

Deux parlementaires allaient appuyer le projet du CFPC :

  • M. Dumas, sera le rapporteur de la loi à l’Assemblée Nationale,
  • M. Schiélé, sera le rapporteur de la loi au Sénat.

S’y ajoutaient M. Albert Gentet, membre du Conseil Economique et Social, conseiller du Président pour l’administration locale.

Du côté du Gouvernement, Raymond Marcellin, ministre de l’Intérieur, était très réservé. Georges Pompidou souhaitait cependant engager une décentralisation et pensait qu’on ne pouvait pas la faire si les agents des communes n’étaient pas formés. Maurice Paraf le pensait aussi. Finalement, Georges Pompidou donna le feu vert pour la création du CFPC ». Juin 2002

Cette loi s’inscrit dans la lignée des lois sur la formation professionnelle.


[1] -  Henri SELLIER (1883 – 1943) était alors Maire de, Suresnes (1919-1941), il fut membre du Conseil Général de la Seine dès 1910et président en 1927-1928, sénateur en 1935, et enfin vice-Président de l’Union internationale des Villes et de la Fédération internationale de l’habitation et de l’urbanisme.

[2] - Extrait des Conclusions du 5ème Congrès de l’Union Internationale des Villes et Pouvoirs locaux, Londres, 25-28 mai 1932 (Henri Sellier).

[3] - Le Professeur Robert LAINVILLE, docteur en droit, est sous-directeur des communes à la Préfecture. A son décès, en 1952, une souscription publique est ouverte, recueillant un très grand nombre de dons de la part des communes de France. Le Professeur Jean LELANDAIS est sous-directeur du cabinet près du secrétaire général de la Préfecture, licencié en droit. Le Professeur Emile GRAILLE est maire du 14ème arrondissement de Paris, directeur honoraire de la Préfecture de la Seine.

[4] - L’ASSENAM sera reconnue Association d’Utilité publique en 1968.

[5] - La première commission nationale paritaire s’est réunie en 1936, (commission dite Aubaud, sous l’impulsion d’Henri Sellier, alors ministre de la santé), afin d’étudier les revendications des personnels communaux en matière statutaire.

[6] - Alain Crenn (1924-1999).

[7] - Vincent Bourrel (1900-1981). Procureur général auprès de la Cour des comptes (1958-1970), président de la commission de réforme des finances locales en 1962, président de l’ANEM (1962-1973). Il continue son œuvre en qualité de personnalité quallifiée du CFPC, et président de l’Institut international des collectivités publiques.

[8] - Président de l’ANEM depuis 1962, il continua son œuvre dès 1973 en qualité de personnalité qualifiée du CFPC. Président de l’Institut International des collectivités publiques.

[9] - Administrateur civil, secrétaire de la Commission nationale paritaire, professeur à l’ENAM, puis directeur de l’ANEM (1962-1973), puis 1er directeur du CFPC (1973-1976)

[10] - Leurs missions seront élargies par la loi du 10 juillet 1965 (dite JAMOT) Dans de nombreux départements, à la demande des maires, les syndicats de communes pour le personnel sont allés au-delà des attributions précises qui leur étaient fixées par la loi :

  • Lors de la création de l'ANEM, En 1964, ils se sont rattachés à la Mutuelle Générale des personnels communaux. L'apport des syndicats de communes a généré la MGPCL actuelle.
  • En 1967 : le syndicat de commune de Versailles a lancé un comité d'œuvres sociales qui est devenu le CNAS.

Enfin, ils participeront à la mise en œuvre du Centre de Formation des Personnels Communaux (CFPC) créé par la loi de juillet 1972, qui deviendra ensuite le CNPFT.

Références bibliographiques

Sources:

  • GRANDCLAUDON Colette, Rapports d’étude et inventaire des sources de l’ENAM.
  • Archives de l’ENAM et de l’ASSENAM, Institut d’urbanisme de Paris à Créteil
  • Archives de l’ANEM (CNFPT, Paris)
  • Dossier de constitution de l’ANEM, dossier de liquidation de l’ANEM, circulaires et instructions.
  • CUREAM de Tours
  • Collecte de témoignages et archives orales (Colette Grandclaudon)
  • Archives communales d’Orléans.
  • Documents sur le CSPPCL d’Orléans-la-Source

Ouvrages:

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  • BELLANGER, E - « Les secrétaires de mairie de la Seine-banlieue : contours d’une identité professionnelle 19e-20e siècles, in ASSENAM ». Bulletin de l’association de diplômés en administration territoriale, n° 186-187, 1998
  • « L’Ecole nationale d’administration municipale : la professionnalisation des secrétaires généraux de mairies dans l’entre-deux-guerres » - in Politix, février-mars 2001.
  • « La ville en partage : les « savoir-administrer » dans la conduite des affaires municipales et intercommunales en banlieue parisienne – années 1880-1950 » - Revue d’histoire des sciences humaines, n° 12, mai 2005
  • Giraud Jacques (Dir.) - « Spécificité, continuité et uniformisation de la gestion communiste dans les mairies de la Seine » - Des communistes en France (années 1920-années 1960) Paris, Publications de la Sorbonne, 2002
  • BERNARD, J., Le grand tournant des communes de France, 1969
  • BOURJOL, M., Les districts urbains, Paris, Ed. Berger Levrault, 1963
  • CHANDERNAGOR, A. Les maires en France, 19e et 20e siècles. Histoire et sociologie d’une fonction, 1993.
  • CNFPT, Association des Archivistes Français, le personnel communal face à son histoire, nouvelles approches, nouveaux enjeux, La Gazette des Archives, 2000.
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  • HOURTICQ, J. L’administration régionale et locale de la France, Presses Universitaires de France, 1968.
  • JOANA, J., L’action publique municipale sous la IIIe République (1884-1939). Bilan et perspectives de recherches. Politix, Année 1998.
  • LECOMTE, C. « le personnel communal du Premier Empire à la Seconde Guerre mondiale » Fonction publique et décentralisation, Presses universitaires de Lille, 1987.
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Textes de référence

  • 1919 : La loi de septembre invite les conseils municipaux à voter un statut-type, avec certaines garanties de stabilité, de recrutement, d’avancement et de discipline. Le principe du concours pour les personnels non manuels est adopté. Les avancements s’effectuent pour partie sur concours et pour partie avec ancienneté. Le paritarisme est instauré pour les conseils de discipline. La loi ne concerne qu’un millier de communes (plus de 5000 habitants).
  • 1929 : La loi du 12 juin 1929 organise la liste des emplois par catégorie (elle sera plusieurs fois modifiée).
  • 1936 : Le décret du 8 septembre 1936 institutionnalise la négation tripartite (Etat-Syndicat-élus employeurs) au niveau national.
  • 1937 : La loi du 31 décembre 1937 pose le principe de l’interdiction de créer au bénéfice des agents communaux une situation plus avantageuse que celle des fonctionnaires d’Etat occupant une fonction équivalente.
  • 1945 : Les ordonnances n° 45-903 et 45-993 du 17 mai 1945 déterminent la rémunération des fonctionnaires, agents et ouvriers des départements, communes, par des barèmes-types, élaborés par le ministère de l’Intérieur et le ministère des Finances, après avis du conseil national supérieur des services départementaux et communaux.
  • 1952 : La loi n° 52-432 du 28 avril 1952 organise le 1er statut général des agents communaux et d’établissements publics titulaires dans un emploi permanent à temps complet (sauf la ville de Paris). Elle crée les syndicats de communes pour le personnel pour l’application du statut dans les communes de moins de 40 agents titulaires. (Gestion différente pour le personnel communal de la région parisienne). Création du comité technique paritaire consultatif des services municipaux.
  • 1957 : Avec l’extension du champ d’application du statut à l’ensemble du territoire, la loi n° 57-361 du 22 mars 1957 crée les commissions administratives communales et intercommunales et permette les élections paritaires. Le Comité paritaire national est transformé en Commission nationale paritaire du personnel communal, au sein du Conseil national de services publics auprès du ministère de l’Intérieur.
  • 1958 : Publication du tableau indicatif des emplois communaux par arrêté du 30 novembre 1958.
  • 1959 : La loi cadre dite loi Debré n° 59-960 du 31 juillet 1959 pose les conditions permettant le développement de la promotion sociale. Et la loi n° 59-1481 du 28 décembre 1959 permet la formation syndicale.
  • 1965 : La loi Jamot n° 65-560 du 10 juillet 1965 rend obligatoire l’adhésion à un Syndicat de communes pour le personnel à toutes les communes occupant moins de 100 agents à temps complet.
  • 1966 : La loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d’orientation et de programme de la formation prolonge la loi de 1959 pour la coordination des actions de formation, la concertation avec les partenaires sociaux et la reconnaissance du congé individuel de formation.
  • 1968 : La loi de formation professionnelle n° 68-1249 du 31 décembre 1968 définit les modes de financement de la formation, la rémunération des stagiaires et la création des Fonds d’assurance formation.
  • 1969 : La loi n° 69-1137 du 20 décembre1969 rappelle le caractère obligatoire des échelles indiciaires de traitement. L’égalité de rémunération prévaut pour les agents de communes occupant le même type d’emploi.