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Les lois de finances

Dans Finances publiques locales 

Le Parlement examine en ce moment le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012. Il s’agit là du troisième et dernier volet du budget 2012. En effet, le budget de l’État se présente sous une forme particulière, celle de lois de finances.

Sommaire

Le Parlement examine en ce moment le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012. Il s’agit là du troisième et dernier volet du budget 2012. En effet, le budget de l’État se présente sous une forme particulière, celle de lois de finances.
Selon la Constitution (article 34) « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». L’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 précisait dans son article 1er : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l’État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ».
Ainsi, une loi de finances est bien plus qu’un ensemble de comptes. Elle présente une double dimension : politique et économique. Sur le plan politique, les lois de finances « déterminent » les recettes et les dépenses ce qui revient à dire que le Parlement  les choisisse et les autorise. De la sorte, elles définissent  un équilibre économique, c’est à dire les  grandes lignes de la politique économique du pays.
La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance reprend cette définition, seule change la référence à l’équilibre : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent » (article 1er).
L’ordonnance avait prévu trois catégories de lois de finances, la loi de finances de l’année ou encore loi de finances initiale, la loi de finances rectificative et la loi de règlement. Un budget comprend nécessairement ces trois catégories de lois de finances. Mais chacune intervient à un moment particulier.
La loi de finances de l’année, dans la mesure où elle prévoit et autorise les recettes et les dépenses de l’État est discutée et adoptée à la fin de l’année qui précède l’année visée (N-1). La ou les lois de finances rectificatives sont élaborées pendant l’année concernée (N), dans la mesure ou elles modifient l’autorisation et la prévision initiale. Enfin, la loi de règlement est discutée l’année suivante (N+1) puisqu’il s’agit de constater les résultats et de ratifier les écarts entre l’autorisation initiale éventuellement modifiée par une ou des lois de finances rectificative.
La LOLF a reconnu une quatrième catégorie : la loi spéciale. (Article 45). 

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1 LA LOI DE FINANCES DE L’ANNÉE

Sa structure interne, comme sa structure externe sont complexes.

1.1 Structure interne

Les autorisations de dépenser (crédits) sont données sous deux formes : les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Ces différents crédits sont rassemblés par actions, programmes et missions que l’on retrouve, répartis en plusieurs budgets.

1.1.1 Les différents budgets

 Le budget de l’État comprend trois composantes.

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1.1.1.1 Le budget général

C’est la composante essentielle du budget que prévoyait l’article 18 de l’ordonnance en ces termes : « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général».  Cette formule est reprise mot pour mot par l’article 6 de la LOLF.

1.1.1.2 Les budgets annexes

L’article 20 de l’ordonnance prévoyait et définissait les budgets annexes. Selon ce texte, seuls des services se livrant à une activité qui « tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix» et non dotés de la personnalité juridique peuvent bénéficier de cette technique. La LOLF(article 18) reprend cette formule en la précisant cependant : « I. - Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services
C’est la loi de finances de l’année qui crée les budgets annexes. En 2012 comme en 2013, ils étaient au nombre de deux : 

  • Publications officielles et information administrative
  • Contrôle et exploitation aériens  

1.1.1.3 Les comptes spéciaux

Ils permettent de regrouper les opérations temporaires. L’ordonnance définissait six catégories de comptes spéciaux du Trésor : les comptes d’affectation spéciale (art 25 O), les comptes de commerce (art 26 O), les comptes d’opérations avec les Gouvernements étrangers (art 27 O), les comptes d’opérations monétaires (art 27 O), les comptes d’avances (art 28 O), les comptes de prêts (art 29 O)
La LOLF (article 19) ne met en place que 4 catégories de comptes spéciaux (le terme Trésor disparaissant :
« Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. Les catégories de comptes spéciaux sont les suivantes :
1° Les comptes d'affectation spéciale ;
2° Les comptes de commerce ;
3° Les comptes d'opérations monétaires ;
4° Les comptes de concours financiers.»

1.1.2 Les missions, programmes, actions

Depuis la mise en œuvre de la LOLF, le budget général de l’État est présenté en missions (31 missions en 2013) qui correspondent aux grandes politiques de l’État, en programmes (125 programmes) qui se déclinent en actions.
Les missions sont la traduction d’une politique publique (Enseignement scolaire, Action extérieure de l’État, Défense, etc.…) Une mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. Elle regroupe des programmes. Le Parlement vote le budget par mission. Il peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission. La LOLF donne la définition suivante des missions dans son article 7 :
« I. - Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères.
Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission.
Toutefois, une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou de plusieurs dotations. De même, une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
1Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ;
2o Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. »

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Les programmes sont l’unité de spécialité des crédits sur laquelle repose l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement ; ils constituent par conséquent des enveloppes globales et limitatives de crédits mises à disposition d’un ministre. Ils relèvent d’un seul ministère et regroupent un ensemble cohérent d’actions permettant d’atteindre des objectifs précis. Des indicateurs de résultats ou encore de moyens guident et éclairent ceux qui sont chargés de la mise en œuvre des programmes.
Les programmes sont définis par l’article 7 de la LOLF :
« Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. »
Chaque budget annexe est une mission ainsi que chaque compte spécial à l’exception des comptes de commerce et d’opérations monétaires.
Dans chaque programme, les crédits sont présentés par Titre. Ceux-ci permettent de mettre en lumière la nature des dépenses et complètent la présentation par mission, programme action qui met en valeur elle, la fonction des dépenses.

 

TITRE 1 :Dotations des pouvoirs publics
TITRE 2 :Dépenses de personnel

  • rémunérations d’activité
  • cotisations et contributions sociales
  • prestations sociales et allocations diverses
TITRE 3 :Dépenses de fonctionnement

  • dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel
  • subventions pour charge de service public
TITRE 4 :Charges de la dette de l’État

  • intérêts de la dette financière négociable
  • intérêts de la dette financière non négociable
  • charges financières diverses
TITRE 5 :Dépenses d’investissement

  • dépenses pour immobilisations corporelles de l’État
  • dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État
TITRE 6 :Dépenses d’intervention

  • transferts aux ménages
  • transferts aux entreprises
  • transferts aux collectivités territoriales
  • transferts aux autres collectivités
  • appels en garantie
TITRE 7 :Dépenses d’opérations financières

  • prêts et avances
  • dotations en fonds propres
  • dépenses de participations

1.1.3 Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement

Dans chaque mission, programme, action, l’autorisation de dépenser est donnée en deux temps : l’autorisation d’engagement (AE) et le crédit de paiement (CP). Seuls les comptes de commerce et d’opérations monétaires comportent des autorisations de découvert.

1.1.3.1 Les autorisations d’engagement

« Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. » (Article 8, LOLF)
Ce sont donc des autorisations dont le champ matériel est limité à l’engagement voire à la liquidation de la dépense, mais dont la portée temporelle est éventuellement pluriannuelle.

1.1.3.2 Les crédits de paiement

 « Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement.
Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. » (Article 8)
Annuelles, les autorisations d'engagement constituent cependant le support d’engagements pluriannuels. Les plafonds d’autorisations d'engagement sont ouverts et leur consommation enregistrée au titre d’une année donnée. Mais les engagements juridiques souscrits peuvent donner lieu à des paiements en crédits de paiement étalés sur plusieurs exercices.
Dans le cas d’un contrat s’exécutant sur trois années, les crédits d’engagement seront consommés lors de la signature de l’engagement juridique, à hauteur du montant ferme total du contrat. En revanche, l’engagement juridique va vivre sur plusieurs exercices, jusqu’à être soldé par le dernier paiement.

1.2 Structure externe

La loi de finances de l’année est accompagnée d’un grand nombre de documents annexes.

1.2.1 La loi proprement dite

Elle comporte obligatoirement deux parties (article 34, LOLF). Contrairement à ce que l’on croit, il ne s’agit pas d’une partie recettes et d’une partie dépenses. Plus précisément la première partie permet comme son nom l’indique de déterminer « Les conditions générales de l’équilibre financier ». En d’autres termes il s’agit dans un premier temps de fixer le socle de l’édifice budgétaire ou d’en construire les fondations. Ce n’est que dans un second temps qu’il sera possible d’apporter les précisions nécessaires en ce qui concerne « Les moyens des politiques publiques », c'est-à-dire la répartition des dépenses. Sur les fondations, les murs peuvent être construits.
C’est cette logique budgétaire qui a conduit le législateur organique à imposer un ordre d’examen des deux parties de la loi de finances. L’article 42 de la LOLF précise, en effet, que « La seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie ».
Le contenu de chacune de ces deux parties est fixé avec précision par la LOLF. Celle-ci distingue des dispositions qui ne peuvent figurer que dans la loi de finances de l’année et celles que l’on peut éventuellement trouver dans la loi de finances ou dans une autre loi. Ainsi la LOLF dessine-t-elle un domaine exclusif et un domaine partagé.  

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1.2.1.1 Le domaine exclusif des lois de finances de l’année

C’est l’article 34 de la LOLF1 qui répartit les dispositions que l’on ne peut trouver que dans l’une ou l’autre des deux parties de la loi de finances de l’année.

> Dans la première partie, de la loi de finances de l'année
Certaines de ces dispositions sont obligatoires, d’autres sont facultatives.

  • Les dispositions obligatoires :
                     – L’autorisation, pour l'année, de la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État :

LOI n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013

Article 1 

I. ― La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2013 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.


II. ― Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s'applique :
1° A l'impôt sur le revenu dû au titre de 2012 et des années suivantes ;
2° A l'impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2012 ;
3° A compter du 1er janvier 2013 pour les autres dispositions fiscales.

                 – L’évaluation de chacune des recettes budgétaires ;
                 – La fixation des plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État ;
                 – La détermination des données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre : 

LOI n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013

Article 61

 

I. ― Pour 2013, les ressources affectées au budget, évaluées dans l'état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l'équilibre général qui en résulte sont fixés aux montants suivants :
(En millions d'euros)



RESSOURCES

CHARGES

SOLDES
Budget général



Recettes fiscales brutes/dépenses brutes

394 780

395 484

 

A déduire :
Remboursements et dégrèvements

96 164

96 164

 

Recettes fiscales nettes/dépenses nettes

298 616

299 320

 

Recettes non fiscales

14 208

 


Recettes totales nettes/dépenses nettes

312 824

299 320

 

A déduire :
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne

76 128

 

 

Montants nets pour le budget général

236 696

299 320

- 62 624

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

3 320

3 320

 

Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours

240 016

302 640

 

Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens

2 095

2 095

0

Publications officielles et information administrative

220

213

7

Totaux pour les budgets annexes

2 315

2 308

7

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :
Contrôle et exploitation aériens

16

16

 

Publications officielles et information administrative

»

»

 

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

2 331

2 324

7

Comptes spéciaux
Comptes d'affectation spéciale

74 312

74 525

-213

Comptes de concours financiers

115 274

114 926

348

Comptes de commerce (solde)

 

 

99

Comptes d'opérations monétaires (solde)

 

 

73

Solde pour les comptes spéciaux

 

 

307

Solde général

 

 

-62 310

                 – Les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État et l’évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement :

LOI n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013

Article 61

II. ― Pour 2013 :
1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier sont évaluées comme suit :

Besoin de financement (En milliards d'euros)
Amortissement de la dette à long terme 61,4
Amortissement de la dette à moyen terme 46,5
Amortissement de dettes reprises par l'État 1,6
Déficit budgétaire 62,3
Total 171,8 

Ressources de financement
Émissions à moyen et long termes (obligations assimilables du Trésor et bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l'État et par la Caisse de la dette publique 170,0
Annulation de titres de l'État par la Caisse de la dette publique 4,0
Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés ― 0,3
Variation des dépôts des correspondants ― 3,3
Variation du compte de Trésor ― 2,5
Autres ressources de trésorerie 3,9

Total 171,8

2° Le ministre chargé de l'économie est autorisé à procéder, en 2013, dans des conditions fixées par décret :
a) A des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;
b) A l'attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;
c) A des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d'État ;
d) A des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, auprès du Fonds européen de stabilité financière, auprès du Mécanisme européen de stabilité, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;
e) A des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d'emprunts, à des échanges de devises ou de taux d'intérêt, à l'achat ou à la vente d'options, de contrats à terme sur titres d'État ou d'autres instruments financiers à terme ;
3° Le ministre chargé de l'économie est, jusqu'au 31 décembre 2013, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d'une mission d'intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d'emprunts qu'ils contractent en devises étrangères ;
4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an est fixé à 62,1 milliards d'euros.
III. ― Pour 2013, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 1 914 921.
IV. ― Pour 2013, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.
Il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2013, le produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État, net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative pour 2013 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2014, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article.

De plus, un nouvel article dit « liminaire » figure désormais dans la loi de finances de l’année, en application de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Il présente un tableau de synthèse qui expose le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

  • Les dispositions facultatives :
                     – Celles qui sont relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État ;
                     – Celles qui fixent le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an.

> Dans la seconde partie, de la loi de finances de l'année

  • Les dispositions obligatoires :
                     – La fixation du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement pour le budget général, par mission ;
                     – La fixation par budget annexe et par compte spécial, du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ;

LOI n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013

Article 62

Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre du budget général, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'élevant, respectivement, aux montants de 391 037 284 364 € et de 395 483 706 834 €, conformément à la répartition par mission donnée à l'état B annexé à la présente loi.

Article 63     
Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre des budgets annexes, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'élevant, respectivement, aux montants de 2 304 925 727 € et de 2 307 525 727 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l'état C annexé à la présente loi.

Article 64     
Il est ouvert aux ministres, pour 2013, au titre des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'élevant, respectivement, aux montants de 189 520 821 914 € et de 189 450 821 914 €, conformément à la répartition par compte donnée à l'état D annexé à la présente loi.

Article 65

I. ― Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2013, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 035 309 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé à la présente loi.
II. ― Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l'économie, pour 2013, au titre des comptes d'opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé à la présente loi.

– la fixation du plafond des autorisations d'emplois par ministère et par budget annexe.

  

  • Les dispositions facultatives :
                     – le montant du plafond des reports pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par programme ;
                     – l'octroi des garanties de l'État et la fixation de leur régime ;
                     – la prise  en charge par l'État des dettes de tiers ;
                     – la  constitution de tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et la fixation de leur régime. 

1.2.1.2 Le domaine partagé des lois de finances de l’année

La LOLF énumère les dispositions que l’on peut trouver soit dans une loi de finances, soit dans une loi ordinaire. Il s’agit :

  • des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;
  • des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ;
  • des modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ;
  • de l’approbation des conventions financières ;
  • des dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;
  • de toutes dispositions relatives à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.   

1.2.2 Les annexes

Elles sont importantes car elles permettent d’aller plus loin dans la compréhension de la loi de finances. Cette dernière ne donne que des informations relativement générales ou globales pour aller plus loin dans les détails, il est nécessaire de se reporter aux différentes annexes. Comme elles sont nombreuses, il est utile de les regrouper en plusieurs catégories.

1.2.2.1 Les États législatifs annexés

 Il s’agit de quatre tableaux publiés en même temps que la loi de finances au Journal Officiel. On les désigne par les quatre premières lettres de l’alphabet.

État A      Voies et moyens (Liste précise des toutes les recettes)
État B Répartition, par mission et programme, des crédits du budget général
État C Répartition, par mission et programme, des crédits des budgets annexes  
État D Répartition, par mission et programme, des crédits des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers
État E   Répartition des autorisations de découvert 

1.2.2.2 Les annexes explicatives

L’article 32 de l’ordonnance du 2 janvier1959 les a prévues. Les articles 50 et 51 de la LOLF ont mis à jour leur liste. Elles constituent ce que l’on appelle couramment les « bleus budgétaires ». Il existe deux catégories de « bleus » :

> Le rapport économique, social et financier
Ce rapport en deux tomes justifie le projet de budget compte tenu de l'environnement économique, social et financier de l'année en cours et de la politique du gouvernement;
La LOLF précise avec soin son contenu :
« Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année. Il présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France , ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne. Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes ».

> Les projets annuels de performances (PAP)
 Chaque programme fait l’objet d’un PAP, il précise :   

  • La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;
  • L'évaluation des dépenses fiscales ;
  • La justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l'année précédente, en indiquant leurs perspectives d'évolution ultérieure ;
  • L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;
  • Par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification des variations par rapport à la situation existante.

>  Les autres annexes explicatives prévues par la LOLF
 La liste des annexes explicatives (bleus) a été considérablement augmentée par l’article 51 :
« 1o  Une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ;
2o  Une analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l'année concernée ;
3o  Une présentation des recettes et des dépenses budgétaires et une section de fonctionnement et une section d'investissement ;
4o  Une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales ;
4° bis Une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres »

Ces annexes explicatives doivent être déposées en même temps que le projet de loi de finances de l’année (article 39, LOLF).  

1.2.2.3 Les annexes générales : les jaunes et les documents de politique transversale (DPT)

> Les jaunes
Ces fascicules sont distribués pendant la discussion du budget, dans  le but de présenter l'effort financier de l'État, dans un domaine déterminé.

> Les documents de politique transversale (DPT) (les Oranges)
Ils doivent permettre d’améliorer la coordination, par un ministre chef de file, d'actions de l’État relevant de plusieurs ministères et de plusieurs programmes qui concourent à une politique interministérielle, et de favoriser l'obtention de résultats socio-économiques communs. 

  La  LOLF précise que  chaque annexe générale doit être déposée et distribuée au « moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte» (article 39).

De plus deux rapports doivent être déposés avant le débat budgétaire :

2 LES AUTRES LOIS DE FINANCES

L’ordonnance avait prévu trois catégories de lois de finances, le Conseil Constitutionnel en a ajouté une quatrième que la LOLF a retenue (article 45).     

2.1 Les lois de finances rectificatives

2.2  Les lois de règlement  du budget et d'approbation des comptes de l'État

2.3 Les lois « spéciales »

>Lire la suite ...

*

* *

Le budget de l’État prend donc une forme particulière, celle de plusieurs lois de finances. Ces lois de finances se distinguent des lois ordinaires non pas, par leur valeur, mais par leur objet et par leur procédure particulière.
Si le budget de l’État prend cette forme de loi, c’est tout simplement parce que contrairement à un budget privé, il remplit une double fonction : prévoir certes, comme tout budget, mais aussi et surtout autoriser les recettes et les dépenses. Seul un acte juridique comme une loi de finances peut remplir cette dernière fonction.
De plus, si plusieurs catégories de loi de finances sont nécessaires, c’est parce que les deux fonctions d’autorisation et de prévision évoluent avec le temps : pendant l’année budgétaire il pourra être nécessaire de revoir, de corriger, l’une et l’autre. Enfin lorsque l’exercice budgétaire sera clos, la prévision se transformera en constatation et l’autorisation en ratification.

 

 

  1. ^

    LOLF Article 34
    La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes.

    I. - Dans la première partie, la loi de finances de l'année :
    1° Autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ;
    2° Comporte les dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire ;
    3° Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État ;
    4° Évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ;
    5° Comporte l'évaluation de chacune des recettes budgétaires ;
    6° Fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État ;
    7° Arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;
    8° Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État prévues à l'article 26 et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ;
    9° Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ;
    10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État.

    II. - Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année :
    1° Fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ;
    2° Fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois ;
    3° Fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ;
    4° Fixe, pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par programme, le montant du plafond des reports prévu au 2° du II de l'article 15 ;
    5° Autorise l'octroi des garanties de l'État et fixe leur régime ;
    6° Autorise l'État à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ;
    7° Peut :
          a) Comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;
          b) Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ;
          c) Définir les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ;
          d) Approuver des conventions financières ;
          e) Comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;
          f) Comporter toutes dispositions relatives à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

    III. - La loi de finances de l'année doit comporter les dispositions prévues aux 1°, 5°, 6°, 7° et 8° du I et aux 1°, 2° et 3° du II.

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Créé le 07/07/2013