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Sources du droit communautaire

Dans Europe / droit comparé 

Le droit communautaire comporte diverses sources formelles qui sont les sources écrites et les sources non écrites. Les sources écrites sont constituées par le droit communautaire originaire ou primaire (tous les traités européens), le droit dérivé (les règlements, directives et décisions) et le droit conventionnel (les conventions). Les sources non écrites résultent de la jurisprudence et des principes généraux du droit communautaire. Ces sources forment le droit jurisprudentiel.

Sommaire

Les sources du droit communautaire

Le droit communautaire comporte diverses sources formelles qui sont les sources écrites (1) et les sources non écrites(2).

1  Les sources écrites du droit communautaire

Les sources écrites sont constituées par le droit communautaire originaire ou primaire (tous les traités européens), le droit dérivé (les règlements, directives et décisions) et le droit conventionnel (les conventions).

1.1  Le droit primaire ou droit originaire

Le droit communautaire primaire résulte de l’ensemble des traités et des actes assimilés qui délimitent le cadre constitutionnel de l’Union européenne. Les traités européens constituent le droit primaire de l’UE et définissent les éléments fondamentaux de l’Union, les compétences des acteurs du système communautaire qui participent aux procédures de décision, les pouvoirs qui leur sont attribués et les procédures législatives qui doivent s’appliquer dans chaque politique.

Le droit primaire est un droit qui résulte d’accords entre les États membres et qui regroupe plusieurs catégories de traités européens, ainsi que des protocoles et déclarations annexés.

Il s’agit d’abord des trois traités fondateurs : la CECA de 1951, la CEE et EURATOM de 1957, y compris les annexes, protocoles et déclarations qui leur sont joints.

Il s’agit ensuite des nombreuses modifications apportées à plusieurs reprises aux traités constitutifs :

  • le traité de Bruxelles dit « traité de fusion » en 1965,
  • les décisions « ressources propres » de 1970,
  • les traités budgétaires de Luxembourg de 1970 et de Bruxelles de 1975,
  • les traités d’adhésion,
  • l’Acte unique européen de 1987,
  • le traité Maastricht de 1993 : Traité sur l’Union européenne,
  • le traité d’Amsterdam de 1999,
  • le traité de Nice de 2003,
  • et enfin celui de Lisbonne en 2009.

Selon l’expression de la Cour de justice de l’Union européenne, ces traités constituent la Charte constitutionnelle de base des communautés européennes. Ces traités originaires ont été complétés par les différents traités d’adhésion qui ne peuvent pas leur être contraires.

Les sources du droit communautaire se caractérisent par leur hiérarchisation. Si les traités ne se prononcent pas sur la hiérarchie des normes, c’est la jurisprudence de la Cour de justice qui a pallié ce silence. Le droit communautaire originaire, c’est-à-dire tous ces traités européens, se situe au sommet de la hiérarchie normative européenne. Il prévaut sur :

  • le droit communautaire dérivé,
  • les accords que la Communauté conclut avec les pays tiers, seule ou conjointement avec les États membres (accords externes),
  • les accords entre États membres,
  • les accords conclus par les pays membres avec les États tiers après l’entrée en vigueur des traités constitutifs.

En d’autres termes, cela signifie que les accords conclus entre États membres cessent d’être applicables s’ils sont incompatibles avec ces traités. Ensuite, les accords conclus avec des États tiers doivent être remaniés, mais les droits de ceux-ci restent préservés dans l’intervalle.

1.2  Le droit dérivé

« Pour l’accomplissement de leur mission dans les conditions prévues au présent traité, le Parlement européen, conjointement avec le Conseil et la Commission arrêtent des règlements et des directives, prennent des décisions et formulent des recommandations. » Ces actes juridiques de l’Union européenne constituent le droit dérivé élaboré par les institutions européennes en vue d’atteindre les objectifs fixés par les traités.

Le droit dérivé comprend donc cinq catégories d’actes communautaires :

  • les règlements,
  • les directives,
  • les décisions,
  • les recommandations,
  • les avis.

Ces différents actes constituent le droit dérivé et doivent respecter le droit communautaire primaire. Chaque acte de droit dérivé, unilatéral, présente des caractéristiques qui lui sont propres. La pratique institutionnelle leur a ajouté des « actes innomés », c’est-à-dire non prévus par les traités, qui ont proliféré sous des formes diverses et peuvent être source de droit communautaire dans certaines circonstances.

Le choix de l’instrument normatif à adopter parmi tous ces actes est précisé selon la politique visée par les traités. Les institutions, en principe, ne laissent pas au législateur le choix des actes à adopter. Cependant, si les dispositions des traités –qui constituent la base juridique de l’intervention du législateur communautaire– sont muettes sur le type d’actes à adopter, les institutions disposeront du choix de l’instrument juridique approprié.

Ce droit dérivé constitue une masse de textes plus importante que le droit originaire, et représente la source essentielle du droit communautaire. En revanche, les institutions européennes ne peuvent adopter des actes juridiques (droit dérivé) qu’en application des dispositions des traités (droit originaire) : les actes de droit dérivé doivent respecter le droit communautaire originaire.

Dans ce droit dérivé, il faut distinguer les actes obligatoires et les actes non obligatoires. Les actes obligatoires sont juridiquement contraignants et leur contenu s’impose à leurs destinataires.

1.2.1  Actes obligatoires

1.2.1.1  Le règlement

Le règlement, par définition, est un acte juridique communautaire. En raison de ses caractéristiques, c’est l’instrument privilégié de l’intégration européenne. Principale source du droit dérivé, il peut avoir comme auteur soit le Conseil de l’Union européenne, soit le Conseil et le Parlement, soit enfin la Commission en vertu de son pouvoir autonome, ou bien en application des procédures de délégation prévue par les traités (c’est-à-dire sur habilitation du Conseil).

Le règlement, qui correspond à la loi ou au règlement général dans l’ordre interne, s’applique à « des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite ».

Il constitue un acte de « portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre ».

Le règlement a une portée générale, c’est-à-dire impersonnelle. Cela implique qu’il ne s’applique pas à des destinataires limités, désignés et identifiables : il concerne des ensembles et non des individus ou des entreprises identifiables.

Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments : il fixe un résultat à atteindre et prévoit parallèlement les modalités qu’il convient d’utiliser pour réaliser l’objectif visé. Il lie donc les destinataires à la fois pour les objectifs fixés et les moyens prévus, et exclut toute application incomplète ou sélective. Il s’impose aux institutions de l’Union, aux États membres et à leurs ressortissants.

Le règlement est directement applicable dans les États membres. Sa transposition dans le droit national est automatique car il entre en vigueur simultanément et uniformément dans chaque État membre. Ceci a pour conséquence qu’il produit des effets juridiques dans les systèmes juridiques nationaux sans aucune interposition normative nationale. Il crée, par sa nature même, des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers.

L’applicabilité directe du règlement a pour conséquence qu’il est non seulement inutile mais interdit de transformer le règlement en norme juridique nationale : le règlement se suffit à lui-même. Seules les mesures prévues par le règlement peuvent être prises par les autorités des États membres. Cependant, il arrive parfois que sa bonne application demande des mesures supplémentaires prises par les États membres dans leur législation interne : dans ce cas, l’intervention de l’État ne se justifie que dans la mesure nécessaire à l’exécution du règlement. Les autorités nationales peuvent être habilitées par les institutions communautaires à adapter les textes d’application d’un règlement.

De plus, l’applicabilité directe du règlement implique qu’il est une source directe du droit. Selon la Cour de justice, il « produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ». Il crée directement des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers. Un particulier pourra invoquer les dispositions d’un règlement non seulement dans un litige qui l’opposera à un État membre, mais également dans un litige qui l’opposera à un autre particulier.

Le règlement est la seule catégorie d’acte pour laquelle les traités prévoient expressément l’effet direct : il s’impose à tous les États membres et les particuliers peuvent s’en prévaloir directement.

Dans la pratique institutionnelle, la Cour de justice de l’Union européenne distingue :

  • les règlements de base, adoptés directement sur la base d’une disposition du traité,
  • les règlements d’exécution ou d’application, adoptés pour mettre à exécution les règlements de base. Les règlements d’exécution sont subordonnés aux règlements de base.

Un règlement doit être obligatoirement publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) et devient opposable à la date fixée 20 jours après sa publication.

La Banque centrale européenne peut avoir également recours au règlement dans l’accomplissement des missions qui sont confiées au système européen des banques centrales (SEBC).

1.2.1.2  La directive

La directive lie « tout État membre destinataire quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ».

Il s’agit donc d’une obligation quant aux résultats à atteindre : les autorités nationales disposent en principe d’une totale liberté relative aux formes et aux moyens à mettre en œuvre pour y parvenir.

La directive est aussi un acte juridique communautaire et constitue ainsi une méthode de législation en deux étapes :

  • la première étape se situe au niveau communautaire, où sont arrêtés la ligne politique et le modèle législatif fixant les objectifs à atteindre,
  • la deuxième étape se situe au niveau national : il appartient aux États membres de transposer la directive dans leurs droits nationaux en choisissant les modalités de mise en œuvre pour atteindre l’objectif visé.

La transposition est le mécanisme par lequel un État membre destinataire de la directive procède à l’adoption de toutes les mesures nécessaires à son incorporation effective dans son droit national par les moyens normatifs appropriés. Cela nécessite non seulement l’insertion de l’ensemble du contenu normatif de la directive, mais également qu’il soit procédé à la totalité des abrogations et modifications nécessaires pour assurer la meilleure articulation possible entre la norme nationale de transposition et le droit interne préexistant. La directive doit être reçue dans le droit interne par le biais de mesures nationales de transposition, ce qui signifie que les États doivent transcrire son contenu dans leur droit national. Il s’agit alors soit de rédiger, soit de modifier des textes du droit national qui pourraient être en contradiction avec l’objectif fixé par la directive. Les États ont donc l’obligation de procéder à cette transcription dans les délais impartis par la directive elle-même (pas plus de deux ans en général). Les textes produits doivent être contraignants. En droit français, ces actes juridiques contraignants peuvent, selon les domaines concernés, être des lois, des règlements internes, des décrets, des arrêtés.

À noter : le juge communautaire exige que l’on recoure à des actes juridiques contraignants pour transposer les directives en droit interne, et condamne l’utilisation de « simple pratique administrative par nature modifiable au gré de l’administration et dépourvue d’une publicité adéquate ».

Les États conservent donc une certaine marge de manœuvre : ils sont libres du choix des formes et des moyens pour réaliser les objectifs définis au niveau communautaire.

Contrairement au règlement qui implique une volonté d’homogénéisation des situations juridiques nationales, la directive cherche plutôt à garantir l’unité du droit communautaire et la volonté de préserver la diversité des particularismes nationaux. Elle a pour vocation de s’appliquer dans les domaines où il existe des contradictions ou des différences entre les législations nationales.

La directive, contrairement au règlement, n’a pas de portée générale et ne lie que ses destinataires, c’est-à-dire les États membres.

Les États membres ont l’obligation de notifier à la Commission européenne les mesures nationales de transposition des directives. En revanche, à l’expiration du délai, un État membre qui n’aurait pas pris les mesures de réception d’une directive communautaire ou les aurait mal prises en faisant une transposition partielle, ferait l’objet d’une procédure de manquement devant la Cour de justice.

Les directives adressées à tous les États membres seront obligatoirement publiées au JOUE. Elles entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication, et non au terme du délai imparti aux États membres pour assurer la transposition en droit interne. Il existe deux sortes de directives : les directives de base, adoptées directement sur la base d’un traité, et les directives d’exécution, adoptées pour l’exécution des directives de base.

1.2.1.3  La décision

La décision est un acte de portée individuelle. Contrairement au règlement, elle n’a pas de portée générale puisqu’elle n’oblige que ses destinataires qui peuvent être des États (tous, ou certains d’entre eux), des entreprises ou des particuliers. La décision est un acte de portée individuelle, dans la mesure où elle produit ses effets à l’égard de certains destinataires limités, désignés et identifiables.

C’est l’instrument caractéristique par lequel les institutions communautaires réglementent des cas particuliers, des situations concrètes, et il s’agit plutôt d’une mesure d’exécution visant à mettre en œuvre dans des cas individuels une compétence communautaire. La décision constitue un acte individuel d’exécution du droit communautaire notifié aux destinataires et qui prend effet par cette notification. Ce qui signifie que si la décision désigne les destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci. La décision peut s’adresser à une personne physique, une entreprise, ou un État membre, et lui attribuer des droits ou des obligations.

La décision est « obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ». Ce caractère obligatoire a été confirmé par la jurisprudence de la Cour de justice : « une décision doit apparaître comme un acte [...] destiné à produire des effets juridiques ». C’est ce qui différencie la décision de la directive, qui n’est obligatoire que quant au résultat à atteindre. La décision est donc plus contraignante que la directive ; elle se suffit à elle-même et ne laisse aucune marge d’appréciation au destinataire, quel qu’il soit. La décision est applicable directement, ne demande aucune mesure nationale de réception, et est d’effet direct.

Les décisions peuvent avoir pour auteur le Conseil de l’Union européenne, le Conseil et le Parlement européen, ou la Commission, celle-ci agissant soit dans le cadre de son pouvoir normatif autonome, soit sur habilitation du Conseil dans le cadre des pouvoirs d’exécution que lui attribuent le Conseil et le Parlement européen. Le traité de Maastricht donne aussi à la Banque centrale européenne la faculté de prendre des décisions.

Le traité de Lisbonne modifie en substance la décision, dans la mesure où il précise qu’elle « est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci ». La décision perd ainsi son caractère exclusivement individuel et les institutions de l’Union pourront y recourir plus largement, comme dans le cas de la PESC qui bénéficie d’un régime spécifique. Les décisions entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou à défaut, 20 jours après leur publication au JOUE .Lorsqu’elles sont notifiées à leur destinataires , certaines décisions prennent effet par cette notification.

1.2.2  Les actes non obligatoires

Certains d’entre eux ont été prévus par les traités, c’est le cas des recommandations et des avis ; d’autres sont nés de la pratique institutionnelle et ils sont qualifiés d’actes innomés ou « hors nomenclature ». Ils ont proliféré sous des formes et des dénominations multiples (programme, résolution, déclaration, etc.).

1.2.2.1  Les recommandations et avis

Contrairement aux autres sources de droit dérivé, les recommandations et les avis « ne lient pas leur destinataire » et sont dépourvus de toute force obligatoire. Ceci a pour conséquence que les destinataires de ces actes –qui peuvent être des États membres, des particuliers ou des entreprises– ne sont pas contraints de s’y conformer. Les avis et les recommandations permettent aux institutions communautaires de se prononcer d’une manière non contraignante : de ce fait, ils ne peuvent pas faire l’objet d’un recours juridictionnel.

1.2.2.1.1  Les recommandations

Les recommandations invitent leurs destinataires à adopter un certain comportement ou une ligne de conduite particulière. Elles peuvent avoir comme auteurs la Commission européenne ou le Conseil de l’Union. Leurs destinataires, qui peuvent être des États membres, des personnes physiques ou morales, ne sont pas obligés de s’y conformer puisque les recommandations sont dépourvues de force obligatoire. Néanmoins, elles constituent une incitation pour les États membres à adopter un type de comportement particulier et sont en ce sens un instrument d’orientation des comportements et des législations nationales, sans pour autant être contraignantes. Elles fixent une ligne de conduite aux États sans leur créer de droits ni d’obligations.

La plupart des institutions peuvent y recourir, mais c’est surtout la Commission européenne qui en émet. Les recommandations de la Commission européenne ou du Conseil de l’Union s’apparentent à des directives qui ne seraient pas assorties d’une force contraignante. Elles ne sont pas susceptibles de recours devant la Cour de justice, sauf pour interpréter un texte. En effet, le juge communautaire estime que les juges nationaux « sont tenus de prendre les recommandations en considération, en vue de la résolution des litiges qui leur sont soumis, notamment quand elles sont de nature à éclairer l’interprétation d’autres dispositions nationales ou communautaires ».

1.2.2.1.2  Les avis

Les avis sont l’expression de l’opinion d’une institution à l’égard d’une situation déterminée. Ils constituent des instruments d’orientation des comportements et des législations et ont donc une portée essentiellement politique. Les avis ou les points de vue adressés par la Commission aux gouvernements des États membres ou aux entreprises ne représentent qu’une opinion et n’ont pas d’effet obligatoire.

Ces avis sont à distinguer des « avis motivés » de la Commission européenne : si un État membre ne se conforme pas à ce dernier lorsque la Commission estime qu’il a manqué à ses obligations communautaires, elle a le droit de saisir la Cour de justice pour un recours en manquement.

1.2.2.1.3  Les actes « innomés » et les actes « atypiques »

Il s’agit d’actes non prévus par les traités, nés de la pratique institutionnelle et adoptés par les institutions européennes, plus particulièrement le Conseil de l’Union et la Commission européenne.

Les actes « atypiques » peuvent apporter des précisions et des aménagements institutionnels qui n’étaient pas susceptibles de figurer en détail dans les traités, comme les règlements intérieurs des institutions qui régissent les principes d’organisation de chacune d’elles. Ils peuvent concerner le fonctionnement et l’organisation des institutions communautaires comme les modalités de collaboration entre les institutions.

Les actes « innomés » n’entrent dans aucune catégorie prévue par les traités et constituent une catégorie très hétérogène d’actes aux dénominations diverses : résolutions, délibérations, communications, conclusions, programmes d’action, codes de conduite. Leurs finalités sont diverses et dans certains cas, ils permettent aux institutions communautaires d’exprimer une opinion ou un souhait sur un sujet donné (déclarations, conclusions, recommandations, résolution). Ailleurs, ils annoncent, précèdent ou préparent des actes obligatoires (conclusions du Conseil européen, programme).

En principe, ces actes non prévus par les traités et non obligatoires ne peuvent pas être invoqués par les justiciables à l’appui d’un recours juridictionnel devant la Cour de justice. Cependant, dans certaines circonstances, ils peuvent être considérés comme des sources de droit et sont susceptibles de produire des effets de droit dans la mesure où la Cour de justice de l’Union s’attache non pas à leur forme mais à leur contenu et aux obligations plus ou moins précises qu’ils peuvent impliquer pour déterminer leurs éventuels effets de droit. C’est le cas par exemple de la violation d’un règlement intérieur d’une institution, ou des actes fixant une ligne de conduite aux institutions. La Cour de justice, pour déterminer si cet acte a une valeur juridique, ne se cantonne pas à la dénomination de l’acte, c’est-à-dire à sa forme, mais plutôt à son contenu, pour examiner si l’institution qui en est l’auteur n’a pas manifesté une intention de se lier. Ces actes peuvent faire l’objet d’un recours en annulation lorsqu’ils créent des obligations nouvelles à l’égard des tiers et lorsque leurs effets dépassent le cadre interne des institutions.

1.2.3  La classification des actes juridiques du droit dérivé depuis le traité de Lisbonne

Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, toutes les politiques européennes étaient régies différemment en fonction des trois piliers ; d’où l’existence d’actes juridiques et de procédures adaptées à chacun d’entre eux.

Dans le premier pilier communautaire existaient cinq actes juridiques : les règlements, les directives, les décisions, les recommandations et avis.

Dans le deuxième pilier, PESC, existaient cinq instruments communautaires : les principes et orientations générales, les stratégies communes, les actions communes, les positions communes et les décisions.

Dans le troisième pilier, JAI, existaient quatre instruments communautaires : les positions communes, les décisions-cadres, les décisions, et les conventions.

Le traité de Lisbonne renouvelle la classification des actes juridiques de l’Union européenne en les simplifiant puisque la distinction selon les piliers disparaît. Par conséquent, les instruments juridiques spécifiques aux deux piliers PESC et JAI sont rénovés. Nous avons spécifié que suite à la suppression de la structure en piliers de l’Union, la méthode communautaire s’applique à l’ensemble des politiques européennes, à l’exception de la PESC. Il en résulte également que les instruments juridiques de l’ancien troisième pilier, à savoir la décision-cadre et la convention, sont supprimés de la classification des actes juridiques.

Désormais, dans l’ensemble des domaines relevant des compétences de l’Union, les institutions, pour exercer leurs compétences, n’adoptent plus que des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis dont la définition reste identique à celle existant avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à quelques exceptions près (décision). Ces cinq instruments s’appliquent de manière indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union étant donné la fusion des trois piliers. Seule la procédure d’adoption des actes diffère selon les politiques concernées. Les institutions de l’Union ne peuvent arrêter de tels actes juridiques que si une disposition des traités leur en confère la compétence.

Le traité de Lisbonne instaure une hiérarchie des normes de droit dérivé plus précise, en établissant une distinction nette entre les trois types d’actes :

  • les actes législatifs où deux catégories de procédures sont établies : la procédure législative ordinaire et la procédure législative spéciale,
  • les actes délégués,
  • les actes d’exécution.

1.2.3.1  Les actes législatifs

Le traité de Lisbonne instaure une hiérarchie entre les actes juridiques et ceux qui ne le sont pas. Il distingue les actes législatifs obligatoires (règlements, directives, décisions) des autres actes, non obligatoires (recommandations et avis). Le traité dispose que « lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil de l’Union s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné ». Cette stipulation et cette précision impliquent qu’un acte législatif ne pourra prendre la forme que d’un règlement, d’une directive ou d’une décision, et non d’une recommandation ou d’un avis.

Comme nous l’avons signalé, seule la procédure d’adoption des actes législatifs diffère, et il existe deux catégories de procédures.

La procédure législative ordinaire consiste en une proposition de la Commission européenne d’un règlement, d’une directive, d’une décision au Conseil de l’Union, par un vote à la majorité qualifiée et en codécision avec le Parlement européen. Cette procédure législative ordinaire donne le pouvoir au Parlement européen d’arrêter des actes juridiques conjointement au Conseil de l’Union et sur un pied d’égalité avec lui. En fonction des politiques européennes, cette procédure nécessite parfois l’avis des organes consultatifs tels que le Comité des régions et le Comité économique et social qui sont associés à la prise de décision.

Certains actes législatifs peuvent être adoptés sur l’initiative d’un groupe d’États ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement.

La procédure législative spéciale concerne des cas spécifiques prévus dans les traités et qui consistent en l’adoption par le Parlement européen avec la participation du Conseil (ou par celui-ci avec le Parlement) d’un règlement, d’une directive ou une décision. Cette procédure peut prévoir que le Conseil de l’Union se prononce à l’unanimité et/ou que le rôle du Parlement soit plus ou moins affirmé en fonction des sujets et de sa participation qui peut être :

  • Soit l’approbation : cette procédure implique pour le Conseil de l’Union ou le Conseil européen d’obtenir, dans les cas prévus par les traités, l’accord du Parlement européen avant de procéder à l’adoption d’une décision ;
  • Soit la consultation : dans certains domaines, le Parlement doit être consulté, mais le Conseil n’est pas obligé de suivre son avis.

1.2.3.2  Les actes délégués

Le traité de Lisbonne scinde les compétences d’exécution de la Commission européenne en actes délégués et actes d’exécution, tout en supprimant la procédure de comitologie.

Les actes délégués sont des actes non législatifs, mais qui peuvent être qualifiés d’« actes quasi législatifs ». La délégation de pouvoir à la Commission doit être décidée par le Parlement et le Conseil, en tant que législateurs ; elle est assortie de limites et de conditions d’application.

C’est donc la possibilité pour le Parlement ou le Conseil de « déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale [sous la forme d’un règlement, de directives et de décisions] qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ». Dans ce cas, l’acte législatif délimite explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. En revanche, les éléments essentiels d’un domaine ne peuvent pas faire l’objet d’une délégation de pouvoir. Par ailleurs, le législateur fixe même les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être un droit d’exprimer des objections ou un droit de révocation. Ces actes délégués sont soumis au contrôle du Parlement européen ou du Conseil de l’Union, ou les deux à la fois.

L’adjectif « délégué » est inséré dans l’intitulé des actes délégués.

1.2.3.3  Les actes d’exécution

L’exécution des normes communautaires est de la responsabilité des États, mais il peut s’avérer nécessaire qu’elle soit coordonnée au niveau communautaire pour assurer une mise en œuvre uniforme. C’est la raison pour laquelle la Commission, en tant qu’exécutif de l’Union européenne et en tant que gardienne des traités, a des compétences d’exécution et peut adopter des actes exécutifs, mais est assistée par des représentants des États membres.

Ces actes d’exécution, ou actes exécutifs, sont généralement adoptés par la Commission, à laquelle la compétence d’exécution est conférée par des actes juridiquement contraignants nécessitant des conditions uniformes d’exécution.

Ce sont des actes qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs. Lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent, sous la forme d’un règlement, des compétences d’exécution à la Commission. En revanche, les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union.

Le terme d’« exécution » est inséré dans l’intitulé des actes d’exécution.

La hiérarchie des actes juridiques depuis le traité de Lisbonne

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1.3  Le droit conventionnel

Les sources conventionnelles du droit communautaire comprennent donc à la fois les accords externes que l’Union conclut avec les pays tiers, soit seule, soit conjointement avec les États membres, et les accords conclus par les États membres avec des pays tiers ou entre États membres.

1.3.1  Les accords externes

Il existe des cas où, toute seule, l’Union en tant que telle conclut des accords avec les pays tiers parce que l’objet de ces accords fait partie de sa compétence. Dans d’autres cas, lorsque l’objet de l’accord dépasse la compétence de l’Union, celui-ci sera conclu parallèlement entre l’Union, le ou les États membres et le ou les pays tiers : dans ce cas précis nous nous trouvons en présence d’un accord mixte, conclu dans un domaine de compétences partagées entre l’Union et les États membres. Parmi les accords conclus par l’Union avec des pays tiers, nous pouvons distinguer :

  • les accords commerciaux conclus par l’Union avec des pays tiers ou des organisations internationales,
  • les accords d’association conclus par l’Union avec des pays tiers ou des organisations internationales,
  • les accords de coopération conclus par l’Union avec des États d’une région.

Selon le juge communautaire, « les dispositions de l’accord forment partie intégrante à partir de l’entrée en vigueur de celui-ci dans l’ordre juridique communautaire. »

Le traité de Lisbonne confirme que l’Union peut conclure, dans le cadre de ses compétences, des accords externes avec des États tiers ou des organisations internationales : « l’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d’un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union, soit encore est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ». C’est ainsi que les accords conclus par l’Union lient celle-ci et les États membres et font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union.

Les accords externes conclus en application des traités constitutifs sont par conséquent subordonnés à ces derniers. Conclus par l’Union européenne avec les pays tiers ou les organismes internationaux, ils s’intègrent à l’ordre juridique de l’Union européenne dès leur entrée en vigueur. Leur valeur hiérarchique se situe entre le droit originaire et le droit dérivé. Si ces accords conclus par l’Union ont une valeur inférieure à celle du droit communautaire primaire et des principes généraux, ils ont néanmoins primauté sur le droit communautaire dérivé. Le droit issu de ces engagements extérieurs se place, dans la hiérarchie des normes, à un rang inférieur à celui des traités mais supérieur à celui du droit dérivé.

Les accords conclus par l’Union avec des États ou des organisations internationales peuvent créer des droits pour des particuliers. Leur violation par un acte communautaire de droit dérivé peut entraîner l’annulation de cet acte.

1.3.2  Les accords inter-étatiques

Il s’agit de conventions auxquelles l’Union en tant que telle n’est pas partie. Dans ce cas, il faut distinguer les accords conclus par les États membres avec des pays tiers et les accords conclus entre États membres de l’Union européenne.

1.3.2.1  Les accords conclus par les États membres de l’Union avec des pays tiers

Le problème de l’opposabilité de ces accords va se poser selon qu’ils ont été conclus antérieurement ou postérieurement à l’entrée en vigueur des traités.

1.3.2.1.1  Premier cas : si les accords ont été conclus avant l’entrée en vigueur des traités

La Cour de justice a souligné que « L’application du traité n’affecte pas l’engagement de l’État membre concerné de respecter les droits des États tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations correspondantes ».

Donc, les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l’entrée en vigueur de l’actuel traité entre un ou plusieurs États membres d’une part et un ou plusieurs États tiers d’autre part ne sont pas affectés par les dispositions du traité. Par contre, le ou les États membres concernés doivent « recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités constatées » entre le traité et les conventions conclues antérieurement à son entrée en vigueur. Cependant, la mise en œuvre de ces « moyens appropriés » suppose le consentement des pays tiers à ces conventions.

En conclusion, les conventions conclues par des pays membres avec des États tiers avant l’entrée en vigueur des traités constitutifs sont opposables à l’Union. Cependant, les États membres ne peuvent pas se prévaloir des droits qu’ils tirent d’un accord antérieur pour se soustraire à leurs obligations communautaires ; plus précisément, un État ne peut justifier un manquement à ses obligations communautaires en invoquant un tel accord.

En principe, l’Union n’est pas elle-même liée à l’égard de l’État tiers intéressé, mais dans certains cas elle peut succéder aux droits et obligations des États membres avec le consentement des États tiers. Cette substitution de l’Union aux États membres peut se faire selon deux modalités : soit l’Union peut devenir elle-même partie de l’accord, soit elle peut limiter son engagement en assurant la négociation de l’accord pour le compte des États membres.

1.3.2.1.2  Deuxième cas : si les accords sont conclus par les États membres de l’UE avec des pays tiers postérieurement à l’entrée en vigueur des traités constitutifs

Dans ce cas, les accords sont en principe opposables à l’Union, dès lors qu’ils sont compatibles avec les traités.

Les États membres n’ont pas le droit de porter atteinte à leurs obligations communautaires par des traités conclus avec des pays tiers.

1.3.2.2  Les accords conclus entre États membres de l’UE

Ces accords permettent de régir des situations qui ont un certain rapport avec les activités de l’Union, et pour lesquelles aucune compétence n’a été confiée aux institutions communautaires. Ici encore, il faut distinguer deux cas, car ces accords ont pu être conclus antérieurement ou postérieurement à l’entrée en vigueur des traités constitutifs, d’où le problème de leur opposabilité.

Les accords entre États membres antérieurs à l’entrée en vigueur des traités constitutifs sont inopposables à l’Union lorsqu’ils sont incompatibles avec ces traités. Par contre, les traités constitutifs priment sur les accords conclus avant leur entrée en vigueur entre les États membres.

Les accords entre États membres postérieurs à l’entrée en vigueur des traités constitutifs ne lient pas les États qui adhèrent à l’Union postérieurement à l’entrée en vigueur de la convention (sauf acceptation).

2  Les sources non écrites du droit communautaire

Les sources non écrites résultent de la jurisprudence et des principes généraux du droit communautaire. Ces sources forment le droit jurisprudentiel.

2.1  La jurisprudence

La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union constitue une source conséquente du droit communautaire et les arrêts de la Cour de justice ont pris une importance considérable dans la formation de ce droit.

La Cour de justice et le tribunal ont pour mission d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités constitutifs. Mais la Cour a contribué, en s’appuyant sur des méthodes jurisprudentielles d’interprétation, à créer des normes non écrites qui font désormais partie intégrante de l’ordre juridique communautaire. La Cour de justice dispose du monopole d’interprétation du droit communautaire, et ses interprétations sont obligatoires. En effet, par l’intermédiaire des questions préjudicielles qui lui sont posées par les juridictions nationales, la Cour de justice assume en quelque sorte une fonction normative en précisant le sens des dispositions du droit primaire et du droit dérivé, et en comblant les lacunes lorsque ces dispositions sont trop générales. À cet égard, elle a la responsabilité de garantir l’unité du droit communautaire par son interprétation uniforme dans le cas où le sens d’une norme est obscur.

La Cour de justice, en s’appuyant sur ces méthodes jurisprudentielles d’interprétation, a créé des normes non écrites qui font partie de l’ordre juridique communautaire.

2.2  Les principes généraux du droit

Les principes généraux du droit constituent une source importante du droit communautaire et sont consacrés par les traités constitutifs. Ce sont également des règles non écrites appliquées par le juge communautaire, complétant les traités en comblant leurs lacunes, et ayant un rang supérieur aux actes de droit communautaire dérivé et aux accords conclus avec des pays tiers par l’Union, seule ou conjointement avec les États membres.

Ces principes généraux du droit sont considérés par la Cour de justice comme faisant partie intégrante de la légalité communautaire : ils ont la même valeur juridique que les traités constitutifs, c’est-à-dire le droit primaire. Ils s’imposent aux États membres mais également aux institutions. Ils ont également une valeur supérieure au droit communautaire dérivé et la Cour de justice de l’Union européenne reconnaît aux particuliers le droit de contester devant le juge national la validité des actes communautaires au regard des principes généraux du droit communautaire. Ils ont également pour objet de combler les lacunes du droit primaire et du droit dérivé, ou de les interpréter.

La jurisprudence de la Cour de justice se fonde également sur les principes généraux du droit, et en consacre quatre catégories.

Les principes communautaires : les principes généraux du droit inhérents à l’ordre juridique communautaire qui sont « déduits de la nature des communautés européennes, de l’économie du système établi par les traités et des objectifs qu’ils assignent aux institutions ». Ces principes sont consacrés par les traités constitutifs : il s’agit notamment du principe de solidarité et d’égalité entre les États membres, du principe de non-discrimination en raison du sexe et de la nationalité, du principe de la libre concurrence, du principe de l’égalité des administrés devant la réglementation, etc.

Les principes du droit international : certains principes généraux du droit international public, lorsqu’ils sont compatibles avec la nature juridique et institutionnelle de l’Union. Étant donné la spécificité de l’ordre juridique communautaire, le recours aux principes généraux de droit international est limité aux seuls principes de droit international qui sont conciliables avec les exigences de l’ordre communautaire. Nous pouvons citer le principe de territorialité (qui s’oppose à ce qu’un État refuse à ses propres ressortissants le droit d’accéder à son territoire et d’y séjourner), ou le principe de l’effet utile qui signifie que les traités internationaux sont obligatoires pour les parties.

Les principes déduits des systèmes juridiques des États membres : les principes généraux du droit, communs aux droits et systèmes juridiques des États membres. Il s’agit notamment du principe de la sécurité juridique, du principe de bonne foi, du principe de l’égalité des administrés devant la réglementation, du principe du respect des droits de la défense, etc.

Les principes relatifs aux droits fondamentaux : des principes dégagés des traditions constitutionnelles communes des États membres, mais également des « instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme [...] auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré [...] », et en particulier, la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950. Parmi les droits fondamentaux et libertés essentielles, nous pouvons citer par exemple le droit de propriété, la liberté d’expression et d’information, la liberté d’association et les droits syndicaux, le droit au respect de la vie privée, etc.

Le traité de Lisbonne consacre expressément les droits fondamentaux comme principes généraux du droit de l’Union européenne en stipulant : « les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux ».

Avec le traité de Lisbonne, la reconnaissance de la valeur juridique de la Charte des droits fondamentaux et l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme ouvrent de nouvelles perspectives pour une plus grande influence des droits fondamentaux sur l’Union européenne.

Les différentes sources du droit communautaire

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