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Les territoires de projets : évolution des politiques publiques d’appui, de l’incitation contractuelle à la structuration intercommunale

Dans Développement des territoires / économie 

Depuis les années 1960, se sont mis en place des "territoires de projets" de développement global, ne correspondant pas nécessairement à des territoires administratifs. Parallèlement, à partir des années 1990, on a assisté à la montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre (les "communautés"), plutôt à vocation de gestion de services. De plus en plus, cette dichotomie "territoires de projets"/"intercommunalité de gestion" tend à être dépassée. Ainsi, des Pays mais aussi des Parcs Naturels Régionaux portent des projets de ter­ritoire pouvant venir en recouvrement de communautés qui, dans certains cas, en disposent elles-mêmes. Avec l'agrandissement des communautés au cours des années 2010, se pose la question du portage d'un projet de développement global par les communautés confrontées à l'élargissement de leur périmètre et de leurs compétences, cependant que des échelles de coopération inter-communautaire à une échelle plus large sont relancées (Pôles d'Equilibre Territorial et Rural, Pôles métropolitains). Le défi porte sur la capacité de l'ensemble des intercommunalités à porter un projet de développement transversal et à se doter notamment d'une capacité d'ingénierie conséquente, bref à généraliser une démarche de "territoire de projet".

1. L'évolution des politiques publiques d’appui, de l’incitation contractuelle à la structuration intercommunale

Selon une certaine rupture avec une logique compensatrice d'handicaps, des démarches d'organisation de territoires de projets se sont engagées à partir des années 1970 pour mener des projets de développement visant à valoriser les atours des territoires : ceci a conduit à privilégier des "territoires de projets" basés davantage sur des "territoires vécus" que sur les anciens découpages administratifs. Au niveau de l’administration centrale en charge de l’aménagement du territoire, un certain intérêt pour le développement local dès les années 1980 s'est accompagné également d'un souci d’incitation à l’intercommunalité. Ces "territoires de projets" ont été reconnus sous l'appellation de "Pays" par la LOADT (Loi d'Orientation d'Aménagement et de Développement du Territoire) au milieu des années 1990. Ainsi alors que jusque dans les années 1960, l'aménagement du territoire était essentiellement pris en charge par un Etat "tutélaire", à partir des années 1970, en réponse à des problèmes locaux, voire à des initiatives locales, l’Etat, l’Union Européenne, les Régions mettent en place des incitations de caractère contractuel et institutionnel.

Lors des premières lois de décentralisation de 1982, le chantier initialement envisagé de la coopération intercommunale est renvoyé à plus tard : il faut attendre dix ans pour que soit adoptée en 1992 la loi ATR-Administration Territoriale de la République (loi Joxe-Marchand). Cette loi instituant des communautés de communes et des communautés de ville, concernera peu le milieu urbain (seulement 5 communautés de villes créées au cours des années 1990) et connaîtra surtout un succès en milieu rural mais à une échelle ne dépassant guère le canton, circonscription électorale des conseillers généraux. En introduisant la notion de Pays, la LOADT du 4 février 1995 (loi Pasqua) renforce cette tendance à la coopération d'abord en milieu rural en suscitant l’apprentissage d’une coopération à une échelle territoriale plus large.

Ce sont véritablement les lois de 1999 et 2000 qui vont susciter un vaste mouvement d’organisation des territoires :

  • La LOADDT (loi Voynet) du 25 juin 1999 aboutit à généraliser la démarche de contractualisation à un niveau infra-régional en appuyant des territoires structurés en Pays et/ou Agglomérations. C’est principalement l’attrait d’accès privilégié aux CPER (Contrats de Plan Etat-Région, 2000-2006) qui suscitera une couverture nationale assez large par les Pays.
  • La loi Intercommunalité (loi Chevènement) du 12 juillet 1999 simplifie et renforce la coopération intercommunale, hiérarchisée en trois niveaux : communautés urbaines, communautés d’agglomérations et communautés de communes. La priorité accordée à la relance de la structuration intercommunale en milieu urbain va encourager la constitution de communautés d’agglomérations sur la plupart des aires urbaines (mais le plus souvent à une échelle inférieure à ces aires urbaines), sous l’effet de dotations financières de l’Etat majorées.
  • La loi SRU "Solidarité et renouvellement urbain" (Loi Gayssot-Besson) du 13 décembre 2000 rénove des instruments de planification spatiale : schémas de cohérence territoriale (SCOT) portés par les intercommunalités, remplaçant les anciens schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), plans locaux d’urbanisme (PLU) se substituant aux plans d’occupation des sols (POS).

L'Union européenne est devenue également un partenaire incontournable, à partir de la réforme des fonds structurels de 1988, de la mise en place de la politique régionale européenne et d'un appui direct aux initiatives locales, notamment avec le programme Leader en faveur des zones rurales, élargi éventuellement aux différents fonds européens sur 2014-2020 (Développement Local par les Acteurs Locaux).

On peut retracer dans le tableau suivant les grandes étapes de cette politique d'appui aux "territoires de projets".

Figure 1 : 50 ans d’appui aux "territoires de projet"

1967 : Création des Parcs Naturels Régionaux et des SDAU

1970 : Création des Plans d’Aménagement Rural

1975 : Premiers Contrats de Pays

1982 : Premières lois de décentralisation

1983 : Création des Chartes intercommunales

Années 1980-1990 : Développement des politiques régionales de contrats de territoires

1991 : Premier programme européen LEADER

1992 : Création des communautés de communes (loi ATR-Administration Territoriale de la République, loi Joxe-Marchand)

1995 : Introduction des Pays par la LOADT du 4 février 1995(loi Pasqua)

1999/2000 : Adoption de 3 lois pour renforcer la coopération sur des territoires de projets (Agglomérations, Pays, SCOT) : LOADDT (Loi Voynet) du 25 juin 1999, loi Intercommunalité (loi Chevènement) du 12 juillet 1999, Loi SRU-Solidarité et Renouvellement Urbain (loi Gayssot-Besson) du 13 décembre 2000

2000/2006 : Volet Territorial des Contrats de Plan Etat-Région (CPER) appuyant Pays et Agglomérations

2004 : Nouvelle loi de décentralisation (Raffarin)

2010 : Généralisation et rationalisation de l'intercommunalité, création des métropoles (loi Réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010

2014 : Affirmation des métropoles et création des Pôles d'équilibre territorial et rural (loi MAPTAM du 27 janvier 2014)

Depuis le début des années 2000, l'aménagement du territoire infra-régional en France peut ainsi s'appuyer sur un maillage de "territoires de projets" : Pays, communautés d'agglomérations et urbaines, métropoles, parcs naturels régionaux (PNR). Ces territoires doivent se doter d'un "projet de territoire", y compris les communautés, pour lesquelles le Code Général des Collectivités Territoriales indique qu'elles ont pour objet d’associer des communes au sein d’un "espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace". Ainsi, sur 323 communautés interrogées par l'AdCF (2015), la moitié des communautés (49 %) disposent d’un projet. Les groupements urbains sont plus fréquemment dotés d’un projet de territoire (64 %) que les communautés de communes (45 %), et les communautés rurales ou périurbaines sont moins pourvues, le projet de territoire pouvant être porté à une échelle inter-communautaire (Pays).

2. La montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre

2.1. La couverture intégrale par différents types d'EPCI à Fiscalité Propre

Les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (EPCI-FP) sont un regroupement de communes reposant sur une mise en commun de compétences et des ressources fiscales, généralement dénommées "communautés". Depuis la loi sur l’intercommunalité de 1999 ("loi Chevènement"), trois types de communautés correspondent à une gradation de la taille de population et de l’intégration de compétences : les communautés de communes, les communautés d’agglomérations (à partir de 50 000 habitants) et les communautés urbaines (au-delà de 500 000 habitants). La loi Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) de décembre 2010, modifié par la loi MAPTAM de janvier 2014, a ajouté un nouveau type d'intercommunalité à fiscalité propre : les métropoles à partir de 400 000 habitants (et de ce fait, le seuil des communautés urbaines a été abaissé à 250 000 habitants). Les EPCI-FP couvrent désormais la quasi-totalité du territoire français (à l'exception de 4 îles mono-communales) et sont au nombre de 1266 en 2017 après avoir connu une forte augmentation les conduisant à plus de 2000 au cours des années 2000.

Figure 2 : 3 types de communautés + 1…


Communauté de communesCommunauté d’agglomérationCommunauté urbaineMétropole
Loi1992199919662010
Conditions démographiques

5000 hab.

(loi RCT 2010)

15000 (loi NOTRe 2015)

> 50 000 hab.

dont 1 ville > 15 000 hab.

> 250 000 hab. (depuis MAPTAM 2014)

400 000 hab. (loi MAPTAM 2014)

500 000 hab., (loi RCT 2010)

Nombre10182191514

2.2. L'élargissement des compétences

Les communautés interviennent dans les domaines de compétences qui leur sont délégués par les communes, parmi lesquelles le développement économique et l’aménagement de l’espace sont obligatoires. Ceci est complété par une large palette d’autres compétences en matière de développement touristique, d'action sociale, de logement et d'habitat, de politique de la ville ou encore d'équipements culturels ou sportifs... Ces domaines tendent à s'élargir à l'ensemble des activités locales et à devenir obligatoires depuis la loi NOTRe de 2015 (déchets, eau, assainissement, maisons de services publics) et à être très larges dans les métropoles.

Figure 3 : Compétences obligatoires (depuis la loi NOTRe, 2015)

CC (Communauté de Communes) :7 à terme)CA (Communauté d’Agglomération)
Aménagement de l’espace; plan local d’urbanisme, document d’urbanismeAménagement de l’espace; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme
Développement économique : zones d’activités industrielle, commerce, offices du tourismeDéveloppement économique : zones d’activités industrielle, commerce, offices du tourisme

Equilibre social de l’habitat

Politique de la ville
Aires d’accueil des gens du voyageAires d’accueil des gens du voyage
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (2018)Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
Collecte et traitement des déchets des ménagesCollecte et traitement des déchets des ménages
Eau (2020)Eau (2020)
Assainissement (2020)Assainissement (2020)

Figure 4 : Compétences optionnelles (depuis la loi NOTRe, 2015)

CC (3 au minimum)CA (3 au minimum sur 7))
Protection et mise en valeur de l’environnementEnvironnement et cadre de vie. Lutte contre la pollution de l’air, contre les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie
Création, aménagement et entretien de la voirieCréation, aménagement et entretien de la voirie
Equipements culturels, sportifs et de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt communautaireÉquipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire
Politique du logement et du cadre de vie
Politique de la ville
Action sociale d’intérêt communautaireAction sociale d’intérêt communautaire
Maisons de service publicMaisons de services publics (d’ici le 01/01/2017)
Assainissement (jusqu’au 01/01/2020)Assainissement (jusqu’au 01/01/2020)
Eau (jusqu’au 01/01/2020)Eau (jusqu’au 01/01/2020)

En italiques : dès avant 2015

Les intercommunalités se sont construites sur la délé­gation de compétences et sur leur gestion, et le passage à l’élaboration d’une stratégie de leur territoire peut se faire dans un second temps, ce qui peut être freiné par l’élargissement d’un nombre important de communautés, la préoccupation première revenant alors à "des questions d’harmonisation des compétences et de gestion des ressources humaines" (Rey-Giraud, AdCF, 2015).

3. La notion de Pays

Une politique des Pays a été engagée en aménagement du territoire, suite à plusieurs décennies d’expérimentation dès les années 1960 : Parcs Naturels Régionaux (1967), Plans d’Aménagement Rural (1970), Contrats de Pays (1976), Chartes intercommunales (1983), Leader (1991)… La Loi Pasqua (1995) a introduit les Pays comme une démarche plutôt rurale, cependant que la Loi Voynet (1999) vise à favoriser la coopération urbain/rural et la cohérence avec l’intercommunalité. Les Pays regroupent plusieurs communautés autour de projets de développement, selon une formule souple de coopération, et ils sont constitués sous diverses formes juridiques : syndicat (reposant sur des contributions financières des membres et non sur des ressources fiscales perçues par le syndicat), groupement d’intérêt public (entité regroupant des structures publiques et parfois privées), association, voire simple convention entre communautés.

Les Pays se centrent sur des missions de planification stratégique du développement du territoire dans une perspective globale et transversale (charte de territoire) et d’animation du territoire en vue de la mise en œuvre d’un plan d’action (contrat de Pays) par les acteurs publics, économiques et associatifs locaux, tandis que les communautés se positionnent généralement sur la gestion de services et d'équipements. L’élaboration d’une stratégie de développement territorial est leur vocation première, mais pas la maîtrise d’ouvrage d’actions du ressort des inter­communalités et communes, "d'où la dif­ficulté de traduire une stratégie en actions portées par les intercommunalités et/ou les communes" (Rey-Giraud, AdCF, 2016).

Sous l’effet des incitations financières prévues dans les Contrats de Plan Etat-Régions (CPER) 2000-2006, la démarche de Pays a abouti en quelques années à une couverture quasi-généralisée du territoire national dès 2003, à l’exception principalement des grandes zones de forte densité urbaine (Paris-Lyon-Marseille, Lille) et de la majeure partie du littoral méditerranéen structurée en communautés d'agglomérations, malgré les ralentissements dus aux échéances électorales (municipales de 2001 entraînant le renouvellement d’équipes locales, nationales de 2002 suivies d’une remise en cause…).

Au 1er janvier 2016, on dénombrait 365 Territoires de projets : Pays + Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux + CDDRA (Contrats de développement durable Rhône Alpes), couvrant environ 80 % du territoire national et 50% de la population française, et représentant une moyenne de population de 85.426 habitants (médiane : 67.580 habitants), de 80 communes, de 5 EPCI et de superficie d'environ 1.250 km².

La typologie spatiale de 400 Pays établie par le CESAER (Centre d'Economie et de Sociologie appliquées à l'Agriculture et aux Espaces Ruraux) (Lépicier et alii, 2014) distingue 4 grands types de Pays :

  • Les Pays d’agglomération et urbains, configuration spatiale de Pays la plus fréquente,
  • Les Pays périurbains, organisation en "marguerite" autour des aires urbaines,
  • Les Pays de l’espace rural, de faible dimension mais relativement vastes en nombre de communes,
  • Les Pays composites regroupant des espaces urbains et ruraux dans de larges périmètres.

Les Pays sont des territoires de plus en plus urbains (au sens des aires urbaines) : alors que les Pays d'agglomération et urbains représentent 37%, les Pays ruraux ne sont que 10%, les Pays composites : 38% et les Pays périurbains : 15%.

A la fin des années 2000, la recherche d'une simplification de l'organisation locale et d'une plus grande intégration intercommunale est recherchée. Ainsi le gouvernement français en 2010 a fait adopter une loi de Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 qui a abrogé la reconnaissance législative des Pays, tout en affirmant que ceci ne remettait pas en cause les Pays existants. Par conséquent, les Pays sont une échelle de territoires de projets qui peine à trouver sa légitimité au cours des années 2000 (retrait des financements de l’Etat et abrogation de l’article 22 sur les Pays par la loi RCT de 2010), avant d'être relancés via les Pôles d’Equilibre Territorial et Rural (loi MAPTAM, janvier 2014).

Conseils de développement et implication des acteurs socio-économiques

L'une des caractéristiques des territoires de projet est de rechercher l'association des acteurs socio-économiques. La LOADDT du 25 juin 1999 ("Loi Voynet") avait introduit l'obligation de conseils de développement dans les organisations intercommunales de type Pays et Agglomérations (agglomérations sous contrat avec l'Etat, mais pas obligatoires dans les communautés d’agglomérations), afin d'associer la "société civile" aux côtés des élus. Plus que des préoccupations de "démocratie participative", l'objectif était de rechercher un enrichissement des projets de développement - au-delà de simples projets d'équipement - en associant les porteurs potentiels de projets, dans un esprit assez proche de celui qui prévaut également dans le programme européen LEADER ou dans l'expérimentation européenne des pactes territoriaux pour l'emploi à la fin des années 1990.

Leur caractère obligatoire dans les Pays avait disparu en 2010 (dans le cadre de la Loi de Réforme des Collectivités Territoriales du 16 décembre 2010) du fait de l'abrogation de l'article relatif à la reconnaissance législative des Pays (et du même coup de l'alinéa de cet article prévoyant l'organisation obligatoire d'un conseil de développement dans les Pays). Toutefois, la loi MAPTAM (Modernisation de l'Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles) et du 27 janvier 2014 a rétabli l'obligation de conseils de développement dans les nouveaux Pôles d'Equilibre Territorial et Rural, et la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 a étendu cette obligation à l'ensemble des EPCI-FP de plus de 20 000 habitants, en précisant la possibilité de créer un conseil de développement commun par des établissements publics contigus.

Selon une enquête de 2011 (Doré, 2011), les conseils de développement de Pays ont été généralement fortement impliqués dans la phase initiale de la mise en place du projet de territoire (diagnostic et stratégie), mais moins au niveau opérationnel (programme d’actions et mise en œuvre du contrat). Pour plus des deux-tiers, ils s’investissent dans l’évaluation et pour près de la moitié dans la prospective.

4. Autres formes de coopération

D'autres formes de coopération se sont développées et sont portées par des syndicats mixtes : Parcs Naturels Régionaux depuis 1967, Schémas de Cohérence Territoriale depuis 2000, Pôles métropolitains depuis 2010.

4.1. Les Parcs Naturels Régionaux (PNR), Décret n°67-158 du 1er mars 1967

Les PNR créées par un décret n°67-158 du 1er mars 1967, sont au nombre de 51 en 2015 (soit 15 % du territoire français) : ce sont des territoires au patrimoine naturel et culturel riche mais à l’équilibre fragile et menacé.

Les PNR sont dotés d'un projet visant à assurer durablement la protection, la gestion et le développement harmonieux de son territoire. La mise en œuvre est conduite par un syndicat mixte regroupant toutes les collectivités impliquées : régions, départements, communes adhérentes. L'initiative de la création d’un PNR est de la compétence du Conseil régional. Après approbation d’une charte, le classement en PNR intervient par décret du Premier Ministre et attribution de la marque « Parc Naturel Régional » par le Ministère de l’Environnement. La charte engage pour 10 ans ses signataires ainsi que l’Etat qui l’a approuvée, et au-delà, une procédure de révision doit être engagée.

4.2. Le SCoT (schéma de cohérence territoriale), Loi SRU du 13 décembre 2000

Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) ont été institués par la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) du 13 décembre 2000 comme outils de planification spatiale venant se substituer aux anciens schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU). Il porte des objectifs d’aménagement et d’urbanisme : habitat, déplacements, implantations commerciales, protection de l’environnement et vise à fédérer les outils de politiques sectorielles : programmes locaux de l’habitat (PLH), plan de déplacements urbains (PDU) schéma de développement commercial, plans locaux d’urbanisme (PLU)… Le SCoT est élaboré par un établissement public sur un périmètre négocié (sinon s'applique la règle d’urbanisation limitée dans un rayon de 15 kms à partir d’une agglomération de plus de 15000 habitants - porté à 50000 par la loi modificative DDHUC de 2003- ou du littoral).

Le Grenelle de l'Environnement (2007-2010) a donné une nouvelle ambition aux SCoT, à la fois en termes de projet, de prise en compte des enjeux environnementaux et de couverture territoriale intégrale à l'horizon du 1er janvier 2017. Les SCoT sont renforcés par la Loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, qui généralise les schémas de cohérence territoriale à l’horizon 2017 à l'échelle de l'ensemble du territoire français. Les objectifs et priorités intercommunales sont renforcés en matière :

  • d’urbanisme, de logement, de transports, de déplacement et de lutte contre l’étalement urbain,

  • de développement des communications numériques, d’équipement commercial,

  • de développement économique, touristique et culturel,

  • de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et des ressources naturelles, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.  

Le SCOT est opposable au travers une relation de compatibilité au PLU (Plan Local d’Urbanisme), de plus en plus intercommunal (PLUi).

Pour les territoires non encore couverts par un SCoT, en dehors des d'espaces fortement métropolisés, les Pays peuvent contribuer à réaliser ces objectifs en raison de leurs acquis en matière de gouvernance. Au 1er janvier 2016, sur 428 SCOT, plus de la moitié (220) sont portés par des Pays de milieu rural (ANPP, 2016).

4.3. Le pôle métropolitain : un nouveau type de syndicat mixte, Loi RCT du 13 décembre 2010

Le pôle métropolitain constitue un nouveau type de syndicat mixte, introduit par la Loi RCT du 16 décembre 2010, composé d’EPCI (pas de fiscalité propre), et pouvant être ouvert aux conseils régionaux et départementaux. Ils doivent comprendre une population de plus de 300 000 hab., dont un EPCI de plus 100 000 hab. (sauf pour les cas transfrontaliers : un EPCI 50 000 hab.). Ses compétences sont larges et facultatives (d’intérêt métropolitain par délibérations concordantes des EPCI membres). C'est un dispositif proche du syndicat mixte du Pays, mais plutôt avec une visée réseau de villes ou coopérations métropolitaines : il n'y pas d'obligation de contigüité territoriale. Toutefois, sur les 13 Pôles existant en 2016, quelques-uns fonctionnent sur une logique d'aire à continuité territoriale : un concerne directement un Pays établi sur le même périmètre (Brest, créé dans le contexte de décrédibilisation des Pays et dans le souci d'afficher une image "métropolitaine"), un autre a été constitué en 2015 sur la quasi-totalité de l’aire urbaine du Mans, pour regrouper les 6 intercommunalités du Pays du Mans avec 3 autres voisines, et enfin un autre a été créé à Pau : "Pays du Béarn", avec 17 intercommunalités.

5. De nouveaux Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale en 2016

L'intercommunalité à fiscalité propre stimulée par la loi dite "Chevénement" de 1999 a connu un succès quantitatif. Toutefois, les périmètres ont été souvent étroits à l'origine et peuvent confiner à l'"entre-soi" : selon P. Estèbe (2004), seules 30 aires urbaines, sur plus de 350, disposaient d'une intercommunalité couvrant la totalité de l’aire urbaine, et 70% des EPCI-FP apparaissaient comme homogames, c'est-à-dire réunissant des communes riches ou des communes pauvres. Par conséquent, s'est imposé l'impératif d'élargissement des périmètres d'action publique intercommunale.

5.1. Pas de périmètre inférieur à 15 000 habitants sauf dérogations

Aux termes de la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) du 16 décembre 2010, dans chaque département, un SDCI (Schéma Départemental de Coopération Intercommunale) devait renforcer l'intercommunalité à fiscalité propre (élargissement des communautés avec un seuil minimum de 5 000 habitants et une couverture intercommunale intégrale). Mais les SDCI de 2012-2013 n'ont donné lieu qu'à des évolutions modérées (environ 250 modifications de périmètres d'EPCI entre 2012 et 2014). Aussi la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 a relancé l'extension des périmètres des EPCI-FP. Selon l'Article 33 de la loi NOTRe, la constitution d'EPCI-FP devra désormais regrouper au moins 15 000 habitants. Toutefois, ce seuil était adaptable, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants dans les EPCI-FP, pour des raisons de faible densité, de zone de montagne, ou de temps d'apprentissage pour les EPCI fusionnés récemment. Les intercommunalités non conformes à la loi (seuil des 15 000 habitants, plus les dérogations) se situent dans la diagonale aride, dans la zone des massifs, mais également dans l'Ouest intérieur de la France, et tout particulièrement aux limites départementales. Environ 768 communautés de communes (soit 37%) ne respectaient pas les critères de la loi.

De nouvelles fusions et extensions des intercommunalités ont donc été décidées en 2016 dans le cadre de SDCI, proposées par les préfets, adoptées par des CDCI (Commissions Départementales de Coopération Intercommunale) composés d'élus et approuvées par les communes concernées pour être mises en œuvre au 1er janvier 2017. Les préfets ont eu tendance à dépasser le seuil de 15 000 habitants, dépassement rendu parfois nécessaire par la fusion de deux intercommunalités en dessous du seuil de 15 000 habitants.

Le mouvement actuel aboutit à la disparition de près de 39% du nombre total des EPCI-FP, les faisant passer de 2062 à 1266, et de près de 45% des communautés de communes (Mainguené, Sebbane, 2017). La diminution du nombre d'EPCI a principalement porté sur ceux de moins de 15 000 habitants, dont l'effectif passe de 1 225 en 2016 à 342 en 2017 (soit 27% des EPCI), du fait des mesures dérogatoires (notamment, faible densité). Le nombre d’EPCI-FP avec moins de 10 communes chute fortement : 158 en 2017 contre 576 en 2016. La majorité des EPCI compte désormais entre 15 000 et 50 000 habitants (alors que jusqu'à présent la majorité comptait entre 5 000 et 15 000 habitants), et la population passe de 31 800 en 2016 à 52 200 habitants en 2017 (médiane : de 12 000 à 24 400). La moyenne des communes regroupées passe de 17 à 28 en 2017 (médiane : de 14 à 24).

5.2. La constitution de communautés "XXL"

L’une des caractéristiques est l’accroissement du nombre d’EPCI-FP de grande taille, généralement dénommées "XXL", c’est-à-dire composées d’au moins 50 communes : il s’établit à 148 au 1er janvier 2017, contre 53 au 1er janvier 2016, soit une multiplication par trois. Le nombre des EPCI de plus de 100 communes progresse et s’établirait à 14 au 1er janvier 2017 (exemples des communautés d'agglomération du Pays basque : 158 communes, du Grand Reims : 143 communes, du Cotentin : 130 communes), contre cinq en 2016. Ces communautés XXL se retrouvent dans la plupart des régions : elles peuvent s'expliquer dans certains cas par la petite taille des communes.

5.3. Vers la généralisation de la mixité (urbaine/rurale)

Au regard de la place des pôles urbains des grandes et moyennes aires urbaines au sens de l’INSEE (unité urbaine qui compte au moins 5000 emplois et qui n’est pas placée sous l’influence d’une autre unité urbaine), les communautés "mixtes" (pôle urbain et espaces périurbains ou ruraux) atteignent près de la moitié de l’échantillon (508 communautés en 2017 sur 1250 résultant des SDCI) et regroupent la majeure partie de la population française (49,7 millions d’habitants). Si l'on s'en tient aux seules communautés à statut urbain (communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles), le mouvement actuel comprend de nombreux élargissements à des communes rurales : sur 240 EPCI étudiés à statut urbain, 92% (la totalité des métropoles et des communautés urbaines) constitueraient désormais des territoires mixtes. En croisant les données des SDCI avec celles de la base de données sur l’occupation des sols Corine Land Cover (AdCF, 2016), très rares seront les communautés à comprendre désormais un taux d’urbanisation de leur superficie supérieur à 50 %. Pour les communautés d’agglomération, le taux d’urbanisation est même souvent inférieur à 20%.

6. L'avenir des Pays : Des pôles d'équilibre territorial et rural ?

Le passage à une nouvelle carte intercommunale devrait relancer la question des périmètres de coopération à l’échelle des projets de territoires du type Pays, qui regroupent plusieurs communautés autour d'un projet de développement. Les Pays ont retrouvé une certaine légitimité par la création de Pôles d'Equilibre Territoriaux et Ruraux (PETR) par la loi MAPTAM de 27 janvier 2014 et visant à créer un syndicat mixte regroupant plusieurs communautés pour mettre en œuvre un projet de territoire. Mais l’avenir des Pays se transformant en Pôles est désormais fortement conditionné par le nouvel élargissement des intercommunalités à fiscalité propre, résultant de la loi NOTRe d'août 2015.

L'adoption en 2013, dans le cadre de la loi MAPTAM d'un article portant sur la création de pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) vise notamment à donner un nouveau souffle à ces formes de coopération de type Pays, mises à mal par la loi RCT de 2010 ayant conduit à abroger le support juridique des Pays. Les Pays constitués avant la loi du 16 décembre 2010, et organisés sous forme de syndicats mixtes fermés (c'est-à-dire associant uniquement des communes ou intercommunalités), seront automatiquement transformés en PETR. Le pôle doit avoir pour fonction première d’élaborer, dans les 12 mois suivant sa mise en place, un projet de territoire, soumis pour avis au conseil de développement (réintroduit dans la loi). Le projet de territoire "se décline au travers d’actions en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace et de transition énergétique". Le pôle pourra être également le cadre de la contractualisation,. La dénomination de rural - introduite par le Sénat - est toutefois restrictive, alors que celle de "territorial" permet de prendre en compte le caractère "rurbain" croissant de la société française, les villes moyennes et petites et le périurbain, et de poursuivre la volonté de la loi Voynet de faire des Pays des instances de coopération entre rural et urbain, alors même qu’un grand nombre des Pays actuels sont aujourd’hui des Pays composites (rural/urbain).

En 2016, 35% des territoires de projets étaient organisés en PETR, et au 1er janvier 2017, on devrait compter environ 220 PETR. Par ailleurs, environ 2 communautés d'agglomération et urbaines sur 5 sont impliquées dans un PETR (ANPP, 2016).

A la faible évolution de la composition des Pays en EPCI-FP issue des SDCI de 2012-2013 (nombre moyen d’EPCI par Pays de 5,6 avant les SDCI à 4,4 après), succède une évolution plus substantielle dans les SDCI de 2016. D'un recensement effectué par l'ANPP sur 369 Pays/Pôles, il se dégage les évolutions suivantes prévues au 1er janvier 2017 :

  • 73 Pays au périmètre superposé à celui d’un seul EPCI-FP (20%), ce qui rendra superflue l'organisation de deux structures sur un même périmètre,
  • 103 correspondant à 2 EPCI-FP (28%),
  • 193 comptant plus de 2 EPCI-FP (52%).

Ainsi, alors que certains Pays devraient se transformer en une seule grande intercommunalité, de nombreux Pays et Pôles devraient s'avérer encore utiles pour fédérer plusieurs communautés, et dans certains cas, on pourrait envisager "que les EPCI élargis puissent constituer de nouveaux PETR, à une nouvelle échelle, en s’adaptant à la réalité du territoire concerné" (Vallini, 2014). Toutefois, l'existence des Pays est largement dépendante des financements régionaux au travers d'une contractualisation territoriale et d'un soutien à l'ingénierie. Or, à la suite des élections régionales de décembre 2015, certaines Régions ont décidé soit de supprimer leur politique de contractualisation ou de financement de l’ingénierie des Pays (Auvergne-Rhône Alpes, Pays de la Loire, Normandie…).

La décision prise en 2016 par le Comité Interministériel aux Ruralités du 20 mai 2016 de promouvoir des contrats de ruralité à l'échelle privilégiée intercommunautaire, notamment des PETR, devrait permettre de renforcer cette échelle de coopération et de compléter l'accent mis sur les métropoles. Ce retour à une contractualisation de la part de l'Etat doit couvrir six volets : la cohésion sociale, l’accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs centres, l’attractivité du territoire, les mobilités et la transition écologique. En 2017, 216 millions du Fonds de Soutien à l’Investissement Local (FSIL) seront dédiés aux contrats de ruralité. Il conviendrait toutefois, pour avoir une vision complète de l'aménagement du territoire, d'intégrer les villes moyennes qui constituent une armature urbaine essentielle, grands oubliés entre les métropoles et les territoires ruraux.

Conclusion : des élargissements et une articulation problématiques

Le mouvement le plus récent est une extension des EPCI-FP et le renforcement des solidarités rural-urbain. Les avantages du poids (notamment dans des régions élargies), de la plus grande capacité financière et fiscale, de la réalisation d'économies d'échelle et de la rationalisation et de la plus grande qualité de services, peuvent être confrontés à différents risques : taille et superficie trop grande, gouvernance (nombre important d’élus communautaires, conseil communautaire pléthorique, représentation des communes), divergence entre besoins urbains et ruraux, possibles lourdeurs de gestion et d’administration (renforcement de la technostructure, coût d’extension de services), problème de proximité (plus de 30 minutes de distance entre certaines communes et le centre de l'EPCI)… En particulier, deux défis doivent être relevés par de grands périmètres : la capacité à harmoniser l'hétérogénéité des compétences transférées par leurs communes membres (et notamment à prendre en compte les services de proximité, spécificité davantage développée en milieu rural) et la capacité à concilier la gestion des services (particularité des EPCI-FP) et la conduite de projet global, stratégique et prospectif (davantage porté par un échelon fédératif comme les Pays). Le passage progressif de l’intercommunalité de ges­tion et d’action à celle de projet "rend nécessaire une évo­lution d’une partie au moins des métiers et profils des agents : l’élaboration d’un projet territorial cohérent nécessite en effet une animation transversale, la mise en œuvre de méthodes de concertation interne et externe", car entre communautés, les différences de moyens produisent une très grande hétérogénéité dans la capacité d’élaboration d’un projet de territoire. Les petites communautés restent souvent à une intercommunalité de gestion, alors que dans les communautés plus grandes, la difficulté est de mobiliser les différentes directions dans une logique transversale (Rey-Giraud, AdCF, 2015).

Références bibliographiques

Bibliographie

  • AdCF, 2015, Les projets de territoire des communautés, Enjeux et pratiques observées, mars.
  • AdCF, 2016, Périmètres intercommunaux : vers la généralisation d’un modèle mixte rural-urbain, 08/07/2016, www.adcf.org
  • ANPP, 2016, Panorama des Pôles territoriaux et des Pays, www.anpp.fr .
  • Aubert F., Frère Q., 2013, "La montée en puissance de l’intercommunalité, entre gestion rationnelle et renforcement des identités", Rapport d’information, Actes du colloque du 19 décembre 2012 : Les représentations et les transformations sociales des mondes ruraux et périurbains, Sénat.
  • Doré G., 2011, "La place de la société civile au travers des conseils de développement", XXVIIème journées de l'Association Tiers Monde (ATM), 8-11 juin.
  • Doré G., 2013, "Les territoires de projets entre intégration intercommunale et démarches de développement durable", in Carrière J.-P., Demazière C., Petrea R., Filimon L. (ed.), La mise en oeuvre du développement territorial durable : déclinaisons franco-roumaines, L'Harmattan.
  • Doré G., 2014, "La contractualisation territoriale des régions françaises", RERU (Revue d'Economie Régionale et Urbaine), juin, 2014/1.
  • Estèbe P., 2004, "Le territoire est-il un bon instrument de la redistribution ? Le cas de la réforme de l’intercommunalité en France", Lien social et Politiques, n° 52.
  • Lépicier D., Doré G., Diallo A., 2014, "Pays et intercommunalités, quelles conséquences de la réforme des collectivités territoriales", Revue d'Economie Rurale, n° 344, novembre-décembre 2014.
  • Mainguené A., Sebbane L., 2017, "1 266 EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2017", BIS, DGCL, n° 113, janvier.
  • Rey-Giraud G., "Les territoires qui font projet", AdCF, 2015, Les projets de territoire des communautés, Enjeux et pratiques observées, mars.  
  • Vallini A., secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, Etats Généraux des Pôles territoriaux et des Pays, Tours, 9 décembre 2014.

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Créé le 01/06/2017