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Lutte contre le tabagisme : pouvoir verbalisateur du policier municipal

Dans Prévention et police municipale 

Les enjeux de santé, de salubrité publiques et de développement durable, ont conduit à renforcer la lutte contre le tabagisme. Les policiers municipaux y sont associés puisqu'ils disposent du pouvoir de verbaliser. L'article R511-1 code de la sécurité intérieure (CSI) attribue compétence aux policiers municipaux (en qualité d'agent de police judiciaire adjoint, APJA - article 21-2° code de procédure pénale, CPP) pour constater, par procès-verbal, en application des dispositions de l'article L511-1 CSI, lorsqu'elles sont commises sur le territoire communal et qu'elles ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête, différentes infractions pour lutter contre le tabagisme : fumer dans un lieu affecté à un usage collectif  (1), violer les normes liées à l'interdiction de fumer dans un lieu affecté à un usage collectif (2), inciter à fumer dans un lieu affecté à un usage collectif (3), fumer au volant d'un véhicule (4), jeter un mégot de cigarette par terre (5), violer une interdiction de fumer posée dans un arrêté de police du maire (6). Par ailleurs, fumer en voiture en présence d'un mineur pourrait constituer une infraction, verbalisable par les policiers municipaux (7), de même que "vapoter" (8). Enfin, attribuer compétence aux policiers municipaux pour verbaliser la violation de l'interdiction de vente aux mineurs est envisagée (9).

Sommaire

1  Verbalisation de l'infraction de fumer dans un lieu affecté à un usage collectif

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser cette infraction résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

1.1 Extension de l'interdiction de fumer dans des lieux affectés à un usage collectif

Selon l'article L3511-7 code de la santé publique (CSP) Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment scolaire, et dans les moyens de transport collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs.
Le champ d'application de l'interdiction de fumer dans des lieux affectés à un usage collectif est fixé à l'article R3511-1 CSP :

  • Dans tous les lieux fermés et couverts qui accueillent du public ou qui constituent des lieux de travail
  • Dans les moyens de transport collectif
  • Dans les espaces non couverts des écoles, collèges et lycées publics et privés, ainsi que des établissements destinés à l'accueil, à la formation ou à l'hébergement des mineurs
  • Dans les aires collectives de jeux telles que définies par le décret n° 96-1136 du 18 décembre 1996 fixant les prescriptions de sécurité relatives aux aires collectives de jeux. Cette extension, en vigueur depuis le 01 juillet 2015, résulte du décret n° 2015-768 du 29 juin 2015. Selon la notice de ce décret : la consommation de tout produit du tabac est interdite dans les aires de jeux. L'interdiction de fumer dans les aires collectives de jeux a pour objet de réduire le tabagisme passif dont sont victimes les enfants et de sensibiliser les parents et les adultes en général sur les dangers du tabac et du tabagisme passif en particulier (www.legifrance.fr).

La ville de Strasbourg avait anticipé l'interdiction de fumer dans les aires collectives de jeux. Dès 2013, une expérience avait été menée, lors d'un week-end, sur l'aire de jeux du parc de l'Orangerie. En 2014, l'expérimentation était étendue à six aires de jeux clôturées de la ville et Strasbourg obtenait le label "Espace sans tabac". Cette interdiction, inscrite dans le règlement des espaces verts publics, ne prévoyait pas d'amende. La ville de Strasbourg, en lien avec la Ligue contre le cancer, avait matérialisé cette interdiction par un panneau spécifique "Espace sans tabac". En mai 2015, l'interdiction de fumer était généralisée à l'ensemble des aires collectives de jeux. Pour les élus, cette mesure constituait un enjeu de santé publique et visait à limiter les risques de brûlures et d'ingestion de mégots par les enfants (note 1).

1.2  Contravention de 3e classe, forfaitisée

En application de l'article R3512-1 CSP : Le fait de fumer dans un lieu à usage collectif mentionné à l'article R. 3511-1 hors de l'emplacement mentionné à l'article R. 3511-2 est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la troisième classe.
En vertu de l'article R48-1 (6°) CPP, la contravention pour violation de l'interdiction de fumer dans un lieu à usage collectif est soumise à la procédure d'amende forfaitaire. Le montant de l'amende forfaitaire (contravention de la 3e classe) s'élève à 68 euros (article R49 CPP) et à 180 euros en cas d'amende forfaitaire majorée (article R49-8 CPP).
En 2011, le Conseil constitutionnel soulignait que la procédure d'amende forfaitaire est destinée à accroître l'efficacité de la répression dans le domaine des contraventions des quatre premières classes pour lequel s'est développé un contentieux de masse auquel l'institution judiciaire ne pourrait faire face si tous les prévenus devaient être convoqués devant un tribunal pour y être jugés. La problématique de cette procédure est de parvenir à un maximum d'efficacité sans priver les personnes mises en cause du droit d'accès à un tribunal (note 2). Le paiement de l'amende forfaitaire a pour effet d'éteindre l'action publique (article 529 alinéa 1er CPP).

2  Verbalisation d'une infraction aux normes en lien avec l'interdiction de fumer dans un lieu affecté à un usage collectif

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser ces infractions résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

2.1 Défaut de signalisation apparente de l'interdiction de fumer

Selon l'article R3511-6 CSP : Dans les lieux mentionnés à l'article R. 3511-1, une signalisation apparente rappelle le principe de l'interdiction de fumer. Un modèle de signalisation accompagné d'un message sanitaire de prévention est déterminé par arrêté du ministre chargé de la santé.
Le même arrêté fixe le modèle de l'avertissement sanitaire à apposer à l'entrée des espaces mentionnés à l'article R. 3511-2.

2.2 Emplacement fumeur non conforme aux dispositions des articles R3511-2 et R3511-3 CSP

Selon l'article R3511-2 CSP : L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements mis à la disposition des fumeurs au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1 et créés, le cas échéant, par la personne ou l'organisme responsable des lieux.
Ces emplacements ne peuvent être aménagés au sein des établissements d'enseignement publics et privés, des centres de formation des apprentis, des établissements destinés à ou régulièrement utilisés pour l'accueil, la formation, l'hébergement ou la pratique sportive des mineurs, des aires collectives de jeux et des établissements de santé.
De plus, selon l'article R3511-3 CSP : Les emplacements réservés mentionnés à l'article R. 3511-2 sont des salles closes, affectées à la consommation de tabac et dans lesquelles aucune prestation de service n'est délivrée. Aucune tâche d'entretien et de maintenance ne peut y être exécutée sans que l'air ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure.
Ils respectent les normes suivantes :
1° Etre équipés d'un dispositif d'extraction d'air par ventilation mécanique permettant un renouvellement d'air minimal de dix fois le volume de l'emplacement par heure. Ce dispositif est entièrement indépendant du système de ventilation ou de climatisation d'air du bâtiment. Le local est maintenu en dépression continue d'au moins cinq pascals par rapport aux pièces communicantes ;
2° Etre dotés de fermetures automatiques sans possibilité d'ouverture non intentionnelle ;
3° Ne pas constituer un lieu de passage ;
4° Présenter une superficie au plus égale à 20 % de la superficie totale de l'établissement au sein duquel les emplacements sont aménagés sans que la superficie d'un emplacement puisse dépasser 35 mètre carrés.

Il est à noter que les mineurs ne peuvent pas accéder aux emplacements mis à la disposition des fumeurs au sein des lieux affectés à un usage collectif (article R3511-8 CSP). Toutefois, aucune sanction pénale ne semble exister en cas de violation de cette interdiction. La circulaire du 03 août 2011 relative aux mesures de lutte contre le tabagisme prévues par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (Loi HPST) précise : nous attirons enfin votre attention sur le fait que, par souci de cohérence, le décret n°2010-545 (.../...) modifie l'article R3511-8 du code de la santé publique. L'accès aux emplacements réservés aux fumeurs, qui peuvent être mis en place dans les lieux affectés à un usage collectif où il est interdit de fumer en vertu de l'article L3511-7 et du décret n° 2006-1386 du 15 novembre 2006, est désormais interdit aux fumeurs.

2.3 Contraventions de 4e classe, forfaitisées

En application de l'article R3512-2 CSP : Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe le fait, pour le responsable des lieux où s'applique l'interdiction prévue à l'article R. 3511-1, de :
1° Ne pas mettre en place la signalisation prévue à l'article R. 3511-6 ;
2° Mettre à la disposition de fumeurs un emplacement non conforme aux dispositions des articles R. 3511-2 et R. 3511-3 ; (...).

En vertu de l'article R48-1 (6°) CPP, les contraventions réprimées aux 1° (défaut de signalisation prévue à l'article R3511-6 CSP) et 2° (mise à disposition de fumeurs d'un emplacement non conforme aux dispositions des articles R3511-2 et R3511-3 CSP) de l'article R5312-2 CSP sont soumises à la procédure d'amende forfaitaire. Le montant de l'amende forfaitaire (contraventions de la 4e classe) s'élève à 135 euros (article R49 CPP) et à 375 euros en cas d'amende forfaitaire majorée (article R49-8 CPP).
La notion de "responsable des lieux" a été précisée, notamment par la circulaire du 26 janvier 2007 (note 3) : Le responsable des lieux est la personne qui, en raison de sa qualité ou de la délégation de pouvoir dont elle dispose, a l'autorité et les moyens nécessaires pour assurer l'application des dispositions du décret du 15 novembre 2006. Il pourra s'agir notamment, selon les cas, du propriétaire, de l'exploitant, ou de toute personne ayant reçu délégation de pouvoir en matière d'hygiène et sécurité.

3  Verbalisation de l'infraction d'inciter à fumer dans un lieu affecté à un usage collectif

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser cette infraction résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

3.1 Infraction prévue à l'article R3512-2 (3°) code de la santé publique

Selon l'article R3512-2 CSP : Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe le fait, pour le responsable des lieux où s'applique l'interdiction prévue à l'article R. 3511-1, de : (.../...)
3° Favoriser, sciemment, par quelque moyen que ce soit, la violation de cette interdiction.
Cette infraction, créée par le décret n° 2006-1386 du 15 novembre 2006 fixant les conditions d'application de l'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, vise à sanctionner les responsables des lieux qui incitent les usagers à fumer en toute légalité, par exemple en leur donnant des encouragements oraux en ce sens, ou en mettant à leur disposition des cendriers dans des lieux où il est interdit de fumer (note 3).

3.2 Contravention de 4e classe, non forfaitisée

En application de l'article R3512-2 CSP : Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe le fait, pour le responsable des lieux où s'applique l'interdiction prévue à l'article R. 3511-1, de : (.../...)
3° Favoriser, sciemment, par quelque moyen que ce soit, la violation de cette interdiction.

Cette contravention ne bénéficie pas de la procédure d'amende forfaitaire. Les éléments constitutifs de cette infraction peuvent être difficile à caractériser. La rédaction du procès-verbal doit être précise afin de mettre en évidence la matérialité de l'infraction.

4  Verbalisation de l'infraction de fumer au volant d'un véhicule

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser cette infraction résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

4.1 Violation d'un principe général de circulation posé à l'article R412-6 code de la route

Selon l'article R412-6 code de la route :
I.-Tout véhicule en mouvement ou tout ensemble de véhicules en mouvement doit avoir un conducteur. Celui-ci doit, à tout moment, adopter un comportement prudent et respectueux envers les autres usagers des voies ouvertes à la circulation. Il doit notamment faire preuve d'une prudence accrue à l'égard des usagers les plus vulnérables.
II.-Tout conducteur doit se tenir constamment en état et en position d'exécuter commodément et sans délai toutes les manoeuvres qui lui incombent. Ses possibilités de mouvement et son champ de vision ne doivent pas être réduits par le nombre ou la position des passagers, par les objets transportés ou par l'apposition d'objets non transparents sur les vitres. (.../...)

4.2 Contravention de 2e classe, forfaitisée

Selon l'article R412-6 code de la route : (.../...)
III.-Le fait, pour tout conducteur, de contrevenir aux dispositions du II ci-dessus est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe.
IV.-En cas d'infraction aux dispositions du II ci-dessus, l'immobilisation du véhicule peut être prescrite dans les conditions prévues aux articles L. 325-1 à L. 325-3.

En vertu de l'article R48-1 (1°) CPP, les contraventions réprimées par le code de la route qu'elles entraînent ou non un retrait des points affectés au permis de conduire sous réserve des dispositions de l'article R. 49-8-5 relatives à l'amende forfaitaire minorée, sont soumises à la procédure d'amende forfaitaire. Le montant de l'amende forfaitaire (contravention de la 2e classe) s'élève à 35 euros (article R49 CPP) et à 75 euros en cas d'amende forfaitaire majorée (article R49-8 CPP).
Toutefois, le contrevenant bénéficie de la procédure de l'amende forfaitaire minorée. En effet, selon l'article R49-8-5 CPP, les dispositions de l'article 529-7 du présent code relatives à l'amende forfaitaire minorée sont applicables aux contraventions des deuxième, troisième et quatrième classes mentionnées à l'article R. 48-1 (1°) à l'exception des contraventions réprimées par les articles R. 417-1 à R. 417-13 et R. 421-7 du code de la route relatives à l'arrêt et au stationnement dangereux, gênant ou abusif.
Dès lors, en vertu de l'article 529-7 CPP : Pour les contraventions au code de la route des deuxième, troisième et quatrième classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, à l'exception de celles relatives au stationnement, l'amende forfaitaire est minorée si le contrevenant en règle le montant dans les conditions prévues par l'article 529-8.
L'article 529-3 CPP précise que le montant de l'amende forfaitaire minorée peut être acquitté soit entre les mains de l'agent verbalisateur au moment de la constatation de l'infraction, soit dans un délai de quinze jours à compter de la constatation de l'infraction ou, si l'avis de contravention est ultérieurement envoyé à l'intéressé, dans le délai de quinze jours à compter de cet envoi.
En cas de non-paiement de l'amende forfaitaire minorée dans les conditions prévues ci-dessus, le contrevenant est redevable de l'amende forfaitaire.
En application de l'article R49-9 CPP, le montant de l'amende forfaitaire minorée est de 22 euros pour les contraventions de la 2e classe.
En 2010, le Conseil constitutionnel soulignait qu'en matière de circulation routière, pour inciter au paiement spontané, il existe même un dispositif d'amende forfaitaire minorée applicable au contrevenant qui paye dans les 3 jours de la remise de l'avis de contravention ou dans les 15 jours de son envoi (note 4).

5  Verbalisation de l'infraction de jeter un mégot de cigarette par terre

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser cette infraction résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

5.1 Atteinte à la protection de l'environnement : article R633-6 code pénal

La pollution due aux mégots de cigarettes est importante : pour la ville de Paris, chaque année, près de 350 tonnes de mégots de cigarettes sont ramassées. Les communes innovent et, au delà de la sensibilisation à ce thème et de la verbalisation, elles s'engagent vers le recyclage de ces déchets. En lien notamment avec Terracycle (www.terracycle.fr) ou Eco-Action-Plus (www.eco-action-plus.fr), les communes participent à la collecte des mégots de cigarettes, dans des boîtes spéciales, pour un recyclage en compost ou en plaques de plastique.
Selon l'article R633-6 CP : Hors les cas prévus par les articles R. 635-8 et R. 644-2, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, en lieu public ou privé, à l'exception des emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative compétente, des ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, y compris en urinant sur la voie publique, si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation.

5.2 Contravention de 3e classe, forfaitisée

Depuis le décret n° 2015-337 du 25 mars 2015, le contrevenant encourt une contravention de 3e classe. La notice de ce décret précise : le décret aggrave l'amende encourue en cas d'abandon de détritus sur la voie publique. Ces faits sont actuellement punis de l'amende encourue pour les contraventions de la 2e classe, soit 150 euros. Ils seront désormais punis de l'amende encourue pour les contraventions de la 3e classe, soit 450 euros. Le décret maintient toutefois une amende de la 2e classe en cas de non-respect de la réglementation en matière de collecte d'ordures, portant notamment sur les heures et jours de collecte ou le tri sélectif. La nouvelle contravention de 3e classe pourra être constatée par les agents de police municipale et pourra faire l'objet d'une amende forfaitaire de 68 euros ou d'une amende forfaitaire majorée de 180 euros. Il permet également cette constatation et cette forfaitisation pour la contravention de la 4e classe réprimant l'entrave à la libre circulation sur la voie publique, qui peut être constituée lorsque, du fait de leur importance, les ordures abandonnées entravent ou diminuent la liberté ou la sûreté de passage (www.legifrance.fr).
En vertu de l'article R48-1 (3°) CPP, les contraventions en matière de protection de l'environnement réprimées par l'article R633-6 code pénal sont soumises à la procédure d'amende forfaitaire. Le montant de l'amende forfaitaire (contraventions de la 3e classe) s'élève à 68 euros (article R49 CPP) et à 180 euros en cas d'amende forfaitaire majorée (article R49-8 CPP).

6  Verbalisation pour non-respect de l'interdiction de fumer posée dans un arrêté de police du maire

La compétence des policiers municipaux pour verbaliser cette infraction résulte des articles R511-1 CSI et R15-33-29-3 CPP.

6.1 Extension, à l'initiative des maires, de l'interdiction de fumer dans les espaces publics extérieurs

Enjeux de santé publique, de salubrité publique, de prévention des incendies..., autant d'enjeux qui incitent les maires à édicter des arrêtés interdisant de fumer dans les espaces publics extérieurs, notamment sur les plages. Ainsi, de plus en plus de communes signent une convention avec la Ligue nationale contre le cancer (www.ligue-cancer.net), officialisant ainsi la labellisation "Plage sans tabac". Dès 2011, La Ciotat, Cannes, Nice, Saint-Malo... ont été parmi les premières villes de France à interdire, par arrêté municipal, de fumer sur les plages.
En mars 2015, la ville de Strasbourg s'interrogeait sur la pertinence d'édicter un arrêté interdisant de fumer sur la voie publique les jours pairs.

6.2 Contravention de 1e classe, non forfaitisée

En vertu de l'article R610-5 code pénal, la violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 1re classe.
Cette contravention ne permet pas le recours à la procédure d'amende forfaitaire. De manière générale, la demande de forfaitiser les infractions pour violation des arrêtés de police du maire est ancienne (note 5).
Les partisans du recours à la procédure simplifiée du timbre amende évoquent différents arguments :

  • Peine encourue peu dissuasive (38 euros maximum, article 131-13 code pénal)
  • Lourdeur de la procédure constituant un frein à la verbalisation (relevé de l'identité du contrevenant, rédaction d'un procès-verbal par le policier municipal, transmission du procès-verbal via l'officier de police judiciaire territorialement compétent au procureur de la République)
  • Fréquence du classement sans suite : sentiment d'impunité pour les contrevenants et démotivation des policiers municipaux
  • Longueur de la procédure de saisine du tribunal de police
  • Désencombrer les tribunaux de police
  • Valoriser le travail des policiers municipaux.

En réponse, le gouvernement a pris position sur la forfaitisation des infractions pour violation des arrêtés de police du maire :

  • Favorable aux possibilités d'extension du recours au timbre-amende, qui présente de nombreux avantages quant au recouvrement. En effet, la procédure de l'amende forfaitaire permet de moduler le montant de l'amende en fonction de sa date de paiement et de solder la dette au Trésor public, selon le cas, par un montant minoré, normal ou majoré (note 6).
  • Les arrêtés de police du maire ne sont pas pris en application d'une réglementation nationale.
  • Solution qui ne semble pas totalement satisfaisante, car elle ne permettrait pas de déterminer à l'avance, de façon limitative et sélective, les infractions donnant lieu à une amende forfaitaire. Cela pose un problème de principe, car le système de la forfaitisation permet à des agents verbalisateurs d'appliquer une sanction sans que le parquet soit en mesure d'apprécier l'opportunité des poursuites (note 6).
  • Mais il est tout à fait possible de créer des contraventions réprimant de façon spécifique la violation de certains types d'arrêtés municipaux ou de règlements de police de portée nationale et de prévoir leur forfaitisation au cas par cas. Cela peut se faire par voie réglementaire (note 6).
  • Echapperaient cependant à cette procédure, certains arrêtés de police municipaux, notamment en matière de mendicité ou de circulation nocturne des mineurs, pour lesquels il conviendrait de maintenir la comparution devant le tribunal de police (note 5).

En février 2015, le gouvernement informait du projet de constituer un groupe de travail, entre le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice, pour élaborer conjointement une liste des infractions dont la forfaitisation pourrait être utilement décidée de cette manière (note 6).

D'autres pistes sont envisagées :

  • Relever le montant maximal des amendes prévues pour les contraventions de la première classe de 38 euros à 100 euros. Pour le gouvernement, cette proposition nécessitera une modification législative, qui ne peut pas être réalisée isolément, en application des principes de nécessité et de proportionnalité des peines (note 6).
  • Inscrire dans le code pénal que les arrêtés de police du maire puissent être sanctionnés d'une contravention de la première ou de la deuxième classe, ce qui porterait à 150 euros, au lieu de 38 euros, le montant maximal de l'amende. Pour le gouvernement, c'est une piste qui peut effectivement être explorée (note 6).

7  Fumer en voiture en présence d'un mineur : une incrimination ?

7.1 Projet d'incrimination porté par le gouvernement

En 2013, au nom de la protection de l'enfance, le sénateur Yannick Vaugrenard interrogeait le gouvernement sur l'interdiction de fumer dans les voitures en présence d'un enfant mineur. Selon le gouvernement : si cette solution est intéressante, elle peut se heurter au statut privé du véhicule, ce qui ferait douter de la faisabilité d'une telle mesure. D'autres pistes de réflexion doivent être explorées, et nous pensons, en particulier, à l'extension de l'interdiction de fumer dans tous les lieux collectifs où sont présents des mineurs, tels que les parcs publics, les jardins d'enfants et les plages (note 7).
Fin 2013, le Sénat publiait une étude de législation comparée relative à l'interdiction de fumer en voiture en présence d'enfants (note 8).
En 2014, dans le cadre du projet de loi relatif à la santé (projet de loi de Marisol TOURAINE relatif à la modernisation de notre système de santé, note 9), le gouvernement prévoit d'interdire, à tous les occupants d'un véhicule, de fumer en présence d'un enfant de moins de douze ans (nouvel article L3511-7-2 code de la santé publique). Selon le gouvernement, il s'agit d'une mesure de bon sens pour éviter le tabagisme passif. Une telle mesure a déjà été adoptée, dès 2007, par plusieurs Etats d'Australie, du Canada et des Etats-Unis. La ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a précisé que cette interdiction serait insérée dans le code de la route qui contient déjà des mesures permettant d'intervenir dans l'espace privé que constitue un véhicule. Elle n'a pas été considérée comme non conforme à la Constitution ou comme attentatoire aux libertés individuelles. C'est le cas du contrôle d'alcoolémie des personnes au volant et de l'utilisation du téléphone portable en voiture.
Le texte, adopté à l'Assemblée nationale (311 voix pour/241 contre), le 14 avril 2015, prévoit l'interdiction, à tous les occupants d'un véhicule, de fumer en présence d'un enfant de moins de 18 ans (article 5 duodecies, nouveau). La modification de l'âge (18 ans au lieu de 12 ans) résulte d'un amendement (n° 1452), soutenu par Arnaud Richard : pourquoi s'arrêter à douze ans ? Pourquoi pas treize ou quatorze ? Quitte à aller en ce sens, nous proposons d'interdire de fumer dans un véhicule en présence d'un mineur, quel que soit son âge (note 10). Le rapporteur, Olivier Véran, a émis un avis défavorable à cet amendement : le but est de sanctionner le fait pour un adulte, conducteur ou non, de fumer dans un véhicule en présence d'un enfant de moins de douze ans. Jusqu'à cet âge, la sphère respiratoire et pulmonaire en développement est extrêmement fragile. La voiture, de surcroît, est un espace clos, ce qui multiplie la nocivité du tabagisme passif, contre quoi l'intérêt général commande de lutter par tous les moyens. Nous pensons que cet impératif l'emporte en droit sur tous les objections que vous avez pu émettre. Enfin, si nous avons retenu l'âge de douze ans, c'est qu'on considère que c'est l'âge à partir duquel un dialogue peut s'engager entre la personne mineure et ses parents (note 10). Le gouvernement adoptait la même position : ces impératifs de santé publique prévalent sur le respect de l'espace privé que constitue une voiture. L'intérêt général justifie qu'on édicte, dans un objectif de santé publique, des règles dont le respect s'impose dans un espace privé. C'est pourquoi je suis défavorable à votre amendement même si j'en comprends le sens. Comme je vous l'ai dit en commission, monsieur le député, on peut débattre de la pertinence de ce choix de douze ans mais dis-huit ans me paraît excessif. L'amendement n° 1452 a cependant été adopté.
Au Sénat, le texte de la commission des affaires sociales (n° 654, 2014/2015), du 22 juillet 2015, confirme l'interdiction, à tous les occupants d'un véhicule, de fumer en présence d'un enfant de moins de 18 ans. Le projet de loi relatif à la santé sera débattu au Sénat, en séance publique, à compter du 14 septembre 2015.

7.2 Volonté d'attribuer compétence aux policiers municipaux pour verbaliser

Selon le rapport de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale portant sur le projet de loi relatif à la santé (note 11), le gouvernement entend, pour des raisons légistiques, apporter deux modifications à l'article L3512-4 code de la santé publique :

  • la première est une mesure de coordination, qui confie aux agents chargés de s'assurer du respect de l'interdiction de fumer le soin de s'assurer du respect de l'interdiction de vapoter,
  • la seconde a pour objet d'asseoir les pouvoirs de la police municipale en matière de contrôle des infractions à la législation sur le tabac. Les policiers municipaux et assimilés (gardes-champêtres, agents de surveillance de Paris) ne sont pas mentionnés dans la liste des agents chargés de constater les infractions à l'interdiction de fumer dans les lieux publics. Seul le règlement les y habilite. Il s'agit ici de porter cette habilitation au niveau législatif, mais aussi de permettre à ces agents de contrôler le respect de l'interdiction de vente aux mineurs (au besoin en demandant la production d'une pièce d'identité). Par coordination, ils seraient également chargés de contrôler le respect de l'interdiction de vapoter. Aucun acte d'enquête ne doit cependant être nécessaire, ces agents n'étant pas officiers de police judiciaire.

Pour la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, l'objectif est de permettre aux policiers municipaux de constater les infractions à la législation du tabac et produits connexes, en particulier le fait de fumer dans des aires de jeux pour enfants (en vigueur depuis le 01 juillet 2015, décret n° 2015-768 du 29 juin 2015) ou en voiture, ou de vapoter dans certains lieux publics. Il s'agit de démultiplier les corps habilités à pratiquer ces contrôles (note 11).
Le projet gouvernemental de modifier l'article L3512-4 code de la santé publique a été adopté par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. Cependant, Bernard Accoyer, membre de cette commission déclarait : les polices municipales sont déjà débordées en essayant d'assurer la sécurité de nos concitoyens. Cette nouvelle tâche nous paraît superfétatoire.
Le texte, adopté à l'Assemblée nationale, le 14 avril 2015 (article 5 sexdecies - nouveau), précise, notamment, que deux alinéas sont ajoutés à l'article L3512-4 code de la santé publique :
* Les agents de police municipale, les gardes champêtres, les agents de surveillance de Paris ainsi que les agents de la ville de Paris chargés d’un service de police mentionnés, respectivement, aux articles L. 511-1, L. 521-1, L. 531-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure peuvent constater par procès-verbaux les infractions aux articles L. 3511-2-1, L. 3511-7 et L. 3511-7-1 du présent code et des règlements pris pour leur application lorsqu’elles sont commises sur le territoire communal, sur le territoire de la ville de Paris ou sur le territoire pour lesquels ils sont assermentés et qu’elles ne nécessitent pas de leur part d’actes d’enquête.
* Ces agents peuvent, pour constater une infraction à l’article L. 3511-2-1, exiger que le client établisse la preuve de sa majorité, par la production de tout document officiel muni d’une photographie.

La commission des affaires sociales du Sénat (22 juillet 2015) a adopté (voir infra 9.2) l'amendement n° 341, présenté par Mmes Deroche et Doineau et M. Milon, rapporteurs (article 5 sexdecies - nouveau) : l’article L. 3512-4 du code de la santé publique est ainsi rédigé :
« Les agents mentionnés à l’article L. 1312-1 du présent code veillent, dans les conditions prévues audit article, au respect des articles L. 3511-2-1, 3511-7 et L. 3511-7-7 du présent code et des règlements pris pour leur application.
« Les agents mentionnés aux articles L. 8112-1, L. 8112-3 et L. 8112-5 du code du travail veillent au respect des articles L. 3511-7 et L. 3511-7-1 du présent code dans les conditions prévues aux articles L. 8113-1 à L. 8113-5 et L. 8113-7 du code du travail. »

Le projet de loi relatif à la santé sera débattu au Sénat, en séance publique, à compter du 14 septembre 2015.

8  "Vapoter" : une incrimination ?

8.1 Projet d'incrimination porté par le gouvernement

La question de l'encadrement juridique de l'usage de la cigarette électronique (e-cigarette) n'est pas nouvelle.
En 2013, le Conseil d'Etat était saisi par le Premier ministre d'une demande d'avis relatif aux conditions d'usage de la cigarette électronique (note 12). Le Conseil d'Etat soulignait le caractère ambivalent et plurifonctionnel de la cigarette électronique. L'ambivalence tient, selon le Conseil d'Etat, dans le fait que vapoter pastiche la cigarette (relevant d'une forme de tabagisme apparent). Selon le Conseil d'Etat, la législation actuelle relative à l’interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif n’est ni directement applicable ni directement transposable à la cigarette électronique sans dispositions d’adaptations. Il a néanmoins considéré qu’il est loisible au législateur d’apporter des restrictions à la liberté de « vapoter » sans que toutefois, en l’état des données scientifiques disponibles, cette interdiction ne puisse être aussi générale que celle qui s’applique à la cigarette traditionnelle.
En application de l’impératif de prévention des risques et de protection de la santé publique qui s’apprécie de façon particulière à l’égard des mineurs, le Conseil d’État a cependant estimé qu’il était loisible au législateur d’interdire l’usage de cigarettes électroniques dans l’ensemble des lieux accueillant des mineurs, y compris aux majeurs s’y trouvant. Il a estimé d’autre part que des raisons particulières tenant aux exigences du bon déroulement du travail ou des conditions de transport peuvent aussi, dans une certaine mesure, justifier des mesures d’interdiction de l’usage de la cigarette électronique.
Concernant les autres lieux à usage collectif, une interdiction générale lui a paru disproportionnée, en l’état des connaissances scientifiques en 2013. Il a noté cependant que si un risque de confusion apparaissait entre la cigarette électronique et la cigarette traditionnelle, de sorte que le respect de l’interdiction de fumer dans ces lieux serait compromis, il appartiendrait au Gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour éviter tout risque de confusion de la cigarette électronique avec la cigarette traditionnelle au titre de la réglementation du produit.
En 2014, la Cour de cassation (note 13) rappelle, qu'en vertu du principe d'interprétation stricte de la loi pénale, l'interdiction de fumer ne s'applique pas à la cigarette électronique.
Le projet de loi relatif à la santé (note 9) entend lutter activement contre le tabagisme : le projet de loi de santé poursuit cette ambition en mettant en oeuvre des mesures essentielles du Programme National de Réduction du Tabagisme (PNRT) : paquets neutres de cigarettes... (www.social-sante.gouv.fr). L'encadrement de l'usage de la cigarette électronique est posé. Selon le gouvernement, l'objectif majeur est d'éviter "l'incitation à fumer que peut représenter le geste de vapoter, et plus généralement de "maintenir l'acceptation sociale de l'interdiction de fumer dans les lieux publics".
Le texte adopté par l'Assemblée nationale, le 14 avril 2015 (voir supra 7.2), crée l'article L3511-7-1 code de la santé publique (article 5 undecies - nouveau) :
« Art. L. 3511-7-1. – Il est interdit de vapoter dans :
« 1° Les établissements scolaires et les établissements destinés à l’accueil, à la formation et à l’hébergement des mineurs, notamment ceux mentionnés à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ;
« 2° Les moyens de transport collectif fermés ;
« 3° Les lieux de travail fermés et couverts à usage collectif.
« Des emplacements réservés à l’usage des dispositifs électroniques de vapotage sont mis à la disposition des vapoteurs dans les lieux mentionnés aux 1° à 3°.
« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article, notamment les modalités d’aménagement des emplacements réservés à l’usage des dispositifs électroniques de vapotage. »

La commission des affaires sociales du Sénat a adopté l'amendement n° 338 (voir supra 7.2) : il supprime la mise à disposition d'emplacements réservés à l'usage de la cigarette électronique dans les moyens de transport collectifs fermés, qui semble concrètement impraticable. Nous pouvons demander aux vapoteurs, comme aux fumeurs, de s'abstenir le temps du transport.

8.2 Volonté d'attribuer compétence aux policiers municipaux pour verbaliser

Le gouvernement et les parlementaires prévoyent d'attribuer compétence aux policiers municipaux pour verbaliser la violation de l'interdiction de vapoter dans certains lieux publics (voir supra 7.2).
Le projet de loi relatif à la santé sera débattu au Sénat, en séance publique, à compter du 14 septembre 2015.

9  Vers une compétence des policiers municipaux à contrôler le respect de l'interdiction de vente aux mineurs ?

9.1 Infraction posée à l'article R3512-3 code de la santé publique

Selon l'article L3511-2-1 code de la santé publique : Il est interdit de vendre ou d'offrir gratuitement, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, à des mineurs de moins de dix-huit ans :
1° Des produits du tabac ou des ingrédients définis au deuxième alinéa de l'article L. 3511-1 ;
2° Sans préjudice des dispositions relatives à la vente au détail des produits répondant à la définition du médicament au sens de l'article L. 5111-1 :
    a) Des cigarettes électroniques ou toute autre forme d'inhalateur électromécanique ou électronique simulant l'acte de fumer ;
    b) Des liquides, contenant ou non de la nicotine, ayant pour objet d'être consommés avec une cigarette électronique ou avec toute autre forme d'inhalateur électromécanique ou électronique simulant l'acte de fumer.

En vertu de l'article R3512-3 CSP : Le fait de vendre ou d'offrir gratuitement, dans les débits de tabac, dans tous commerces ou lieux publics, des produits du tabac à un mineur est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, sauf si le contrevenant prouve avoir été induit en erreur sur l'âge du mineur.
La personne chargée de vendre des produits du tabac peut exiger que les intéressés établissent la preuve de leur majorité, par la production d'une pièce d'identité ou de tout autre document officiel muni d'une photographie.

9.2 Infraction verbalisable par les policiers municipaux ?

La verbalisation de l'infraction de vente de produits du tabac aux mineurs, par les policiers municipaux, a conduit le gouvernement et les parlementaires à proposer une modification de l'article L3512-4 code de la santé publique (voir supra 7.2), notamment en raison de la possibilité de demander la production d'une pièce d'identité.
Ainsi, la commission des affaires sociales du Sénat a adopté l'amendement n° 341 (voir supra 7.2) et en a précisé l'objet :
En application de l’article L. 1312-1 du code de la santé publique, auquel l’article L. 3512-4 fait référence, les agents des collectivités territoriales habilités et assermentés peuvent constater des infractions et dresser procès-verbal. Les agents de police municipale, les garde-champêtres et les agents de la ville de Paris chargés d’un service de police sont assermentés en application du code de la sécurité intérieure. Les agents de surveillance de Paris sont agréés. Il n’est donc pas nécessaire de les mentionner à nouveau à cet article. En revanche, en application de l’article 78-2 du code de procédure pénale, ces agents sont, d’ores et déjà, autorisés à effectuer un relevé d’identité dans le cadre des infractions qu’ils sont habilités à verbaliser. Ils ne peuvent toutefois retenir la personne en vue de vérifier son identité si celle-ci refuse ou est dans l’impossibilité de la fournir. L’exigence d’une pièce d’identité contrevient aux limites posées par le Conseil constitutionnel, en l’absence de contrôle de l’autorité judiciaire sur ces agents. Le III de l’article L. 231-2 du code rural et de la pêche maritime a été supprimé par l’article 31 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013, il est donc proposé de supprimer la référence et de distinguer les infractions pour lesquelles les inspecteurs du travail et assimilés peuvent intervenir.
L'article 78-2 CPP concerne le contrôle d'identité. Dans ce domaine, les policiers municipaux sont incompétents. Par contre, en vertu de l'article 78-6 CPP, les policiers municipaux peuvent effectuer un relevé d'identité, en vue de dresser un procès-verbal d'infraction entrant dans leur champ de compétence. En cas de refus ou d'impossibilité pour le contrevenant de justifier de son identité, le policier municipal est tenu de rendre compte immédiatement de la situation à un officier de police judiciaire territorialement compétent.
En vertu de l'article R48-1 CPP, la contravention prévue à l'article R3512-3 CSP bénéficie de la procédure d'amende forfaitaire.
En définitive, la liste des infractions verbalisables par les policiers municipaux en matière de lutte contre le tabagisme pourrait évoluer lors des débats au Sénat sur le projet de loi relatif à la santé, à compter du 14 septembre 2015.

NOTES

1 Extension de l'interdiction de fumer aux aires collectives de jeux. Prévention. Strasbourg bannit le tabac sur la totalité de ses aires de jeux (www.lagazettedescommunes.com du 31 mai 2015)
2 Conseil constitutionnel. Décision n° 2011-162 QPC du 16 septembre 2011. Société Locawatt. Commentaire
Circulaire de la DACG n° 2007-2/G4 du 26 janvier 2007 relative aux orientations de la politique pénale en matière de lutte contre le tabagisme
Conseil constitutionnel. Décision n° 2010-38 QPC du 29 septembre 2010. Commentaire
Sénat. Sanction de certaines infractions aux arrêtés du maire par le timbre-amende. 12e législature. Question écrite n° 06842 de M. Nicolas About (Yvelines - UC), publiée dans le JO Sénat du 03/04/2003 - page 1106. Réponse du Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, publiée dans le JO Sénat du 18/03/2004 - page 654
6 Sénat. Police municipale et procès-verbaux par timbre amende. 14e législature. Question orale sans débat n° 1036S de M. Vincent Delahaye (Essonne - UDI-UC), publiée dans le JO Sénat du 19/02/2015 - page 344. Réponse du Ministère des outre-mer, publiée dans le JO Sénat du 08/04/2015 - page 3111
Sénat. Question orale sans débat n° 0305S de M. Yannick Vaugrenard (Loire-Atlantique - SOC) publiée dans le JO Sénat du 24 janvier 2013, page 231. Réponse du Ministère chargé de la famille, publiée dans le JO Sénat du 27 mars 2013, page 2392
8 Sénat. L'interdiction de fumer en voiture en présence d'enfants. Etude de législation comparée n° 240 du 27 décembre 2013
Projet de loi relatif à la santé. Assemblée nationale n° 2302, du 15 octobre 2014
10 Assemblée nationale, XIVe législature. Session ordinaire de 2014-2015. Compte rendu intégral. Deuxième séance du vendredi 03 avril 2015
11 Assemblée nationale. Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif à la santé, n° 2673 du 20 mars 2015 - article 5 sexdecies
12 Conseil d’État. Section sociale. Extrait du registre des délibérations. Assemblée générale du jeudi 17 octobre 2013 - N° 387.797 - Demande d'avis relatif aux conditions d'usage de la cigarette électronique (www.conseil-etat.fr - Le Conseil d’État et la juridiction administrative. 08 octobre 2014/Avis/Cigarette électronique).
13 Cour de cassation, chambre criminelle, 26 novembre 2014, n° pourvoi 14-81.888

Voir aussi : Jurisprudence. "Vapoter" n'est pas fumer : l'interdiction de fumer ne s'applique pas à la cigarette électronique (www.service-public.fr du 09 janvier 2015).

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Créé le 07/09/2015