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Où en est la déconcentration ?

Dans organisation administrative 

A l’heure où l’on commémore les quinze ans de l’acte II de la décentralisation qui s’est traduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le second volet de l’administration territoriale, la déconcentration, est également d’actualité avec le Plan Préfectures Nouvelle Génération (PPNG), et le programme Action publique 2022. Quant à la Cour des comptes, elle s’est penchée à plusieurs reprises sur son évolution. Deux rapports thématiques y ont été consacré, le dernier en décembre 2017 et le premier en juillet 2013.

La déconcentration est un système administratif dans lequel sont délégués des pouvoirs limités, à des organes non-centraux, placées à la tête de circonscriptions, les organes centraux exerçant à l’égard des organes déconcentrés leur pouvoir hiérarchique.

De manière plus fonctionnelle le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration en donne la définition suivante : « La déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l'Etat le pouvoir, les moyens et la capacité d'initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen, dans un objectif d'efficience, de modernisation, de simplification, d'équité des territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs locaux ».

La déconcentration se développera en plusieurs étapes sous la Cinquième République.

La première est inaugurée par le décret du 14 mars 1964 réorganisant l’administration territoriale de l’Etat. Il renforcera les pouvoirs des préfets en leur donnant un rôle d’animation et une fonction de coordination.

La seconde étape se traduira par plusieurs décrets en 1970. Ils prolongeront la déconcentration en matière financière.

Avec le décret du 10 mai 1982 sur les pouvoirs des préfets s’ouvre une troisième étape. Par la loi du 2 mars 1982 sur la décentralisation le préfet perd ses prérogatives au sein du département et de la région, collectivités territoriales. Sa position au sein de la déconcentration est revue et renforcée.

La quatrième étape correspond à la relance de la politique de « modernisation administrative » par Michel Rocard et débouchera sur la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la république, dite loi ATR qui affirme dans son article premier : « La déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l’Etat. » Le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration réaffirme que sauf exception les services déconcentrés sont responsables de la mise en œuvre des politiques de l’Etat. De plus, le décret du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles énonce que le préfet est seul compétent pour prendre l’ensemble des décisions administratives individuelles entrant dans le champ de compétence des administrations civiles de l’Etat à l’exception de celles concernant les agents publics.

Une cinquième étape s’ouvre avec le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements qui fait de la région, le niveau déconcentré de droit commun et qui confirme son rôle d’animation et de coordination des politiques publiques. L’administration régionale se trouve restructurée autour de huit pôles régionaux regroupant chacun une politique publique et regroupant les services départementaux et régionaux précédemment organisés selon une logique ministérielle

Quelques années plus tard commence une sixième étape dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle débouchera sur la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques, en 2008.

Le décret du 16 février 2010 procède à une réduction importante du nombre de directions régionales : huit structures (au lieu de vingt-trois) sont désormais en charge de la conduite interministérielle des politiques publiques. Il modifie également le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements

Dans le cadre de la « modernisation de l’action publique » (MAP) qui se substitue à la RGPP, le décret no 2015-510 du 7 mai 2015 réécrit la charte de la déconcentration qui doit permettre une meilleure adaptation des politiques publiques aux réalités propres à chaque territoire. Il introduit ainsi une « modularité » dans l’organisation des services déconcentrés et à la création d’une conférence nationale de l’administration territoriale de l’Etat (CNATE) qui doit être le lieu de dialogue entre administrations centrales et territoriales de l’Etat.

La déconcentration s’est traduite par une évolution des structures (1), mais cette évolution connait quelques limites (2).

1 Des structures qui ont évolué

La déconcentration s’exerce principalement à deux niveaux, dans deux circonscriptions administratives : la région et le département.

1.1 Le niveau régional

Selon l’article 5 du décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration, la circonscription régionale est l'échelon territorial :

1° De l'animation et de la coordination des politiques de l'Etat ;

2° De la mise en œuvre des politiques nationales et de l'Union européenne en matière d'emploi, d'innovation, de recherche, de culture, de statistiques publiques, de développement économique et social, et d'aménagement durable du territoire ;

3° De la coordination des actions de toute nature intéressant plusieurs départements de la région ;

4° De la conduite d'actions de modernisation des services déconcentrés dans les domaines de la simplification de leur activité administrative et de l'amélioration de leurs relations avec les usagers ;

5° De la définition du cadre stratégique de la politique immobilière des services déconcentrés de l'Etat.

Elle constitue également un échelon de programmation et de répartition des crédits de l'Etat ainsi que de contractualisation des programmes pluriannuels entre l'Etat et les collectivités locales.

Le préfet de région aidé par un certain nombre d’auxiliaires et secondé par les services déconcentrés régionaux est chargé de la mise en œuvre de ces missions.

1.1.1 Le préfet de région

Les préfets de région ont été créés lors de la réforme de mars 1964. Ils ne forment pas un corps spécial. Est préfet de région le préfet du département qui est le siège du chef-lieu de région. (Art 7 du décret du 29 avril 2004).

Le préfet de région est dépositaire de l'autorité de l'Etat dans la région, il a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois et représente le Premier ministre et chacun des ministres. Il veille à l'exécution des règlements et des décisions gouvernementales.

Le préfet de région arrête, après consultation du comité de l'administration régionale, le projet d'action stratégique de l'Etat dans la région (PASE) qui a pris le relais des projets d’action stratégique départementaux (PASED) et régionaux (PASER), afin d’améliorer la lisibilité des actions de l’Etat. Le PASE fixe tout d’abord les priorités d’action de l’Etat dans la région. Pour ce faire, il détermine un nombre limité d’orientations recouvrant un enjeu fort. Le PASE doit être articulé avec le contrat de projet Etat-région et avec les programmes européens.

Le préfet de région est responsable de l'exécution des politiques de l'Etat dans la région, sous réserve des compétences de l'agence régionale de santé, ainsi que de l'exécution des politiques communautaires qui relèvent de la compétence de l'Etat. (Décret du 29 avril 2004, art 2)

Ces politiques qui étaient au départ uniquement celles du développement économique et social et l'aménagement du territoire sont désormais, en plus de ces dernières, celles du développement rural, de l’environnement et du développement durable, de la culture, de l’emploi, du logement, de la rénovation urbaine, de la santé publique (sous réserve des compétences de l'agence régionale d'hospitalisation), ainsi que toutes les politiques communautaires qui relèvent de la compétence de l'Etat. A cette fin il dispose de prérogatives à l’égard des administrations d’Etat.

Ainsi, depuis 2010, le préfet de région a autorité sur les préfets de département, il ne se contente plus de coordonner leur action. D’ailleurs le décret de 2004 modifié par celui du 16 février 2010, ajoute « les préfets de département prennent leurs décisions conformément aux instructions que leur adresse le préfet de région », il précise « Le préfet de région peut également évoquer, par arrêté, et pour une durée limitée, tout ou partie d’une compétence à des fins de coordination régionale. Dans ce cas, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département. »

De même, il dirige, sous l'autorité de chacun des ministres concernés, les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans la région. Il a autorité directe sur les chefs de services.

Enfin, les établissements publics ont l’obligation d’informer le préfet lorsque leurs décisions sont susceptibles d’affecter de façon importante la conduite des politiques de l’Etat à l’échelon local.

A l’égard des collectivités territoriales, il assure le contrôle administratif de la région, de ses établissements publics et des établissements publics interrégionaux qui ont leur siège dans la région. Il assure également, le contrôle administratif des autres établissements et organismes publics dont l'activité ne dépasse pas les limites de la région. Il participe enfin au contrôle budgétaire de la région.

Le préfet exerce également des attributions en ce qui concerne l’exécution du budget de l’Etat. En premier lieu, le préfet est ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat. Cependant, il existe des exceptions : les services du ministère des finances, de l’éducation nationale à l’exception des investissements de ces services.

En tant qu’ordonnateur secondaire, le préfet se voit remettre les autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts par la loi de finances qui doivent être exécutés par les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat. Ils sont mis à disposition, selon le cas, soit du préfet de région, soit du préfet de département.

Les crédits alloués aux services déconcentrés sont notifiés et mis à disposition du préfet globalement par budget opérationnel de programme (BOP) en évitant les affectations préalables, à l’exception des dépenses de personnel. Après avis des chefs des services déconcentrés concernés et présentation au comité de l'administration régionale, le préfet de région arrête la répartition des crédits.

1.1.2 Les auxiliaires du préfet de région

Le préfet de région bénéficie du concours du Secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) et du Comité de l’administration régionale (CAR).

1.1.2.1 Le Secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR)

Il est dirigé par un secrétaire général choisi le plus souvent mais pas nécessairement parmi les sous-préfets. Il comprend en outre les chefs de tous les services de l'Etat dans la région.

Son rôle principal est d’assister le préfet de région dans l’exercice de ses missions et d’assurer le secrétariat du Comité de l’administration régionale.

A la suite de la réforme territoriale de l’Etat et de la fusion des régions entrée en vigueur au 1er janvier 2016, le rôle du SGAR a été redéfini.

Le SGAR est réorganisé autour de deux pôles. Le pôle des politiques publiques interministérielles (3PI) est chargé de l’animation régionale des politiques publiques et de la coordination interministérielle. Il assure le pilotage du Contrat de Plan Etat-Région (CPER). Ce pôle veille également au maintien de l’équilibre entre les territoires au sein de la région.

Le pôle des moyens de la mutualisation et de la modernisation (P3M) assure des actions de modernisation telles que les projets de simplification et de déploiement des projets numériques de l’Etat ou des dispositifs d’innovation territoriale. Il mène la mutualisation en réseau des moyens de fonctionnement des services déconcentrés de l’Etat (notamment Immobilier, Achats et Ressources Humaines).

1.1.2.2 Le Comité de l’administration régionale (CAR)

Il est présidé par le préfet de région et rassemble les préfets des départements de la région, le secrétaire général de la préfecture de région, le secrétaire général placé auprès du préfet du département où se situe le chef-lieu de la région ; tous les chefs des services déconcentrés de la région. Le préfet de région peut proposer aux chefs de juridiction d'assister aux travaux du comité ainsi qu’à toute personne qualifiée.

Le comité de l'administration régionale assiste le préfet de région dans l'exercice de ses attributions. Il se prononce sur les orientations stratégiques de l'Etat dans la région. Il examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de l'Etat.

Il est consulté sur :

- Les modalités de mise en œuvre territoriale des programmes budgétaires

- Les conditions d'organisation et de fonctionnement des services de l'Etat dans la région ;

- La préparation et l'exécution des conventions relevant du niveau régional et des conventions d'application des contrats liant l'Etat et la région, ainsi que la préparation et l'exécution des programmes nationaux ou communautaires concernant la région.

1.1.3 Les directions régionales

Le décret n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 avait substitué aux anciennes directions régionales huit pôles régionaux de l'Etat. Avec la mise en œuvre de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) en 2010 de nouvelles directions régionales interministérielles devaient être créées. Les pôles qui avaient rassemblé les différentes administrations locales autour du préfet de région depuis 2004 étaient ainsi dépassés pour devenir plus efficaces.

Les services régionaux, sont au nombre de sept. Certaines directions résultent donc de fusions et de regroupements correspondant aux nouveaux périmètres ministériels.

- La direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail, de l’emploi (DIRECCTE) a vocation à mutualiser l’ensemble des moyens au service des entreprises et de l’emploi ; les services de l’inspection du travail fusionnée y sont rattachés. La DIRECCTE est née de la fusion de huit organismes : la direction régionale de l’emploi, du travail et de la formation professionnelle (DRTEFP), la division développement industriel (DDI) et le service métrologie des DRIRE, la mission concurrence des directions régionales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DRCCRF), la délégation régionale du tourisme (DRT), la délégation régionale du commerce et artisanat (DRCA), la direction régionale du commerce extérieur (DRCE) et les chargés de mission régionaux à l'intelligence économique (CRIE). (Décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi)

- La direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) permet de prendre en compte les nouvelles priorités de la politique territoriale de l’Etat, en particulier en matière environnementale. (Décret n° 2009-235 du 27 février 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement)

- La direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) permettra de rassembler l’ensemble des services et des missions relevant des politiques sociales ainsi que de la jeunesse et des sports. Elle remplace la direction régionale de la Jeunesse et des sports (DRJS), la direction régionale des Affaires sanitaires et sociales (DRASS) et la direction régionale de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ) (Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale)

- La direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF). C’est un service déconcentré du ministère de l'Agriculture et de l’Alimentation, qui a pour mission de mettre en œuvre au niveau de la région la politique nationale en matière d’alimentation, d’agriculture et de forêt.

A ces directions sur lesquelles le préfet exerce une autorité hiérarchique, il faut ajouter des directions ou agences sur lesquels le lien n’est que fonctionnel, il s’agit de ce que l’on appelle le périmètre hors RéATE.

- La direction régionale des finances publiques (DRFiP) qui résulte de la fusion des services fiscaux et de la comptabilité publique. Elle assure, dans le département où se situe le chef-lieu de région, les missions d'une direction départementale. Elle assure également la comptabilité de la région, de ses établissements publics et, éventuellement, d'autres organismes dont le champ d'activité couvre plusieurs départements de la région. Elle évalue également les investissements de l'Etat dans la région et assure le contrôle financier déconcentré. Elle exerce la tutelle de l'ordre des experts comptables. Elle assure la défense économique de la région.

- Le rectorat de région académique et les rectorats d’académie. Depuis le 1er janvier 2016, 17 régions académiques sont mises en place pour répondre au nouveau cadre régional créé par la loi du 16 janvier 2015. Sept régions académiques regroupent plusieurs académies, maintenues dans leurs limites géographiques. Quatre régions académiques sont composées de trois académies. Cinq régions académiques sont composées de deux académies. Huit régions ne comprennent qu’une seule académie, dont quatre en Outre-mer. Un recteur de région académique est désigné dans chacune d’elles, et garantit dans les régions pluri académiques l’unité et la cohérence de la parole de l’État en particulier dans les champs de compétences partagées avec la collectivité régionale.

Dans chaque région académique, un recteur de région académique est nommé. Dans les régions académiques qui comprennent plusieurs académies, le recteur de région académique est nommé parmi les recteurs d’académie. Il dispose de pouvoirs propres et, pour les régions comportant plusieurs académies, garantit, avec l’appui des autres recteurs d’académie, l’unité et la cohérence de la parole de l’Etat dans les champs de compétences partagés avec la collectivité régionale ou le préfet de région. Il est l’interlocuteur unique du préfet de région.

Dans les neuf régions comprenant plusieurs académies, le recteur de région académique préside un comité régional académique où siègent tous les recteurs de la région.

- Les agences régionales de santé (ARS) créées par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires sous le statut d’établissement public administratif. Elles associent l’Etat et l’assurance maladie. Les ARS regroupent en une seule entité, plusieurs organismes chargés des politiques de santé dans les régions et les départements : directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et DDASS), agences régionales de l’hospitalisation (ARH), groupements régionaux de santé publique (GRSP), unions régionales des caisses d’assurance maladie (URCAM), missions régionales de santé (MRS) et volet hospitalier de l’assurance maladie, composé d’une partie du personnel des caisses régionales d’assurance maladie (CRAM), du régime social des indépendants (RSI), de la mutualité sociale agricole (MSA), des directions régionales du service médical (DRSM). Ces agences contribuent à l’amélioration de la lisibilité de la politique de santé et à sa modernisation.

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1.2 Le niveau départemental

L’article 6 du décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration, précise que la circonscription départementale est l'échelon territorial de mise en œuvre des politiques nationales et de l'Union européenne.

C’est le préfet de département qui est chargé de cette mission. Il s’appuie pour cela sur un certain nombre d’auxiliaires et dispose des directions départementales.

1.2.1 Le préfet

Le préfet de département a été confirmé par le décret du 16 février 2010 modifiant celui du 29 avril 2004 dans sa responsabilité de mise en œuvre des politiques publiques au plus près des citoyens. Dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le département, il représente le Premier ministre et chacun des ministres dans le département.

Depuis 1982 le préfet dirige, sous l'autorité de chacun des ministres concernés, les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans le département » (art 1er décret du 29 avril 2004) et prend les décisions dans les matières relevant des attributions de ces services. Il a autorité sur les chefs des services déconcentrés, les délégués ou correspondants de ces administrations. Toutefois ces dispositions ne s’appliquent pas à l'exercice des missions relatives :

- Au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent ;

- Aux actions d'inspection de la législation du travail ;

- Au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluations domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation des biens de l'Etat et aux modalités d'établissement des statistiques. (art 33 du décret du 29 avril 2004 )

- Aux attributions exercées par les agences régionales de santé

Il a seul la responsabilité de l’ordre public.

Le préfet est en effet l’autorité de police administrative du département. Le décret du 29 avril 2004 rappelle qu’il a la charge de l'ordre public, de la sécurité et de la protection des populations, qu’il est responsable, de la préparation et de l'exécution des mesures de défense qui n'ont pas un caractère militaire, enfin qu’il est tenu informé par l'autorité militaire de toutes les affaires qui peuvent avoir une importance particulière dans le département.

En tant qu’autorité de police administrative, il lui appartient de prendre les mesures individuelles ou réglementaires visant au maintien de l’ordre public. Ils peuvent également se substituer aux maires en cas de carence. Dans les grandes villes (plus de 10.000 habitants) le maintien de l’ordre est assuré par le préfet.

Enfin, depuis le décret n° 89-666 du 13 septembre 1989 dans certains départements, « un préfet, adjoint pour la sécurité, est nommé auprès du préfet du département. Il assiste le préfet dans la direction et le contrôle des services de police ainsi que dans la coordination opérationnelle de l'ensemble des forces participant à la sécurité. »

Depuis le décret n°2016-1456 du 28 octobre 2016, le préfet de département est compétent en matière d'entrée et de séjour des étrangers ainsi qu'en matière de droit d'asile.

Dans le domaine des finances, le préfet peut être l'ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat quand ce n’est pas le préfet de région. De plus, les crédits ouverts par la loi de finances qui doivent être exécutés par les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat sont mis à disposition du préfet de département, lorsqu'il a été désigné comme ordonnateur secondaire délégué. La délégation de signature d'ordonnancement secondaire entraînant la mise à disposition directe des crédits aux ordonnateurs secondaires délégués.

Le préfet de département assure également le contrôle administratif du département, des communes, des établissements publics locaux et des établissements publics interdépartementaux qui ont leur siège dans le département. Il veille à l'exercice régulier de leurs compétences par les autorités du département et des communes. (Article 10 du décret du 29 avril 2004)

A ce titre le préfet peut déférer les actes qui lui semblent irréguliers au Tribunal administratif. Il peut aussi demander à ce dernier un sursis à exécution.

Il exerce également le contrôle budgétaire. Ainsi, lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas adopté à temps, ne comprend pas les dépenses obligatoires, n’est pas adopté en équilibre réel ou si le compte administratif fait apparaître un déficit ou n’est pas transmis à temps, le préfet saisi la Chambre régionale des comptes.

1.2.2 Les auxiliaires du préfet

Le préfet est secondé par son directeur de cabinet et les membres de celui-ci. Il est également assisté par un secrétaire général et par les services administratifs de la préfecture, regroupés en un certain nombre de directions.

Le préfet de département s’appuie sur le collège des chefs de service de l’Etat dans le département qu’il préside et qui est composé du ou des préfets délégués, le cas échéant, des sous-préfets, des chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat placés sous son autorité, du directeur départemental des finances publiques, du directeur académique des services de l'éducation nationale agissant sur délégation du recteur d'académie, du commandant du groupement de gendarmerie départementale, du directeur départemental des services d'incendie et de secours, des directeurs de préfecture, du responsable de la délégation départementale de l'agence régionale de santé dans le département, des responsables des unités et délégations départementales de certains services.

Le préfet peut associer au collège, le directeur général de l'agence régionale de santé ou son représentant, les chefs ou responsables des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans la région, et en tant que de besoin, les responsables d'établissements publics et services de l'Etat ayant leur siège dans le département.

Il peut proposer aux chefs de juridiction d'assister aux travaux du collège des chefs de service, comme il peut inviter toute personne qualifiée à être entendue.

Le collège des chefs de service est réuni soit en formation plénière, soit dans une composition restreinte que le préfet détermine en fonction de l'ordre du jour.

Le collège des chefs de service est consulté sur les conditions de mise en œuvre des politiques de l'Etat dans le département et les conditions d'organisation et de fonctionnement des services de l'Etat, en vue de la réalisation d'actions communes et de la mutualisation de leurs moyens,

Les préfets de région et de département sont les délégués territoriaux des établissements publics de l’Etat, sauf exception.

1.2.3 Les directions départementales

Le niveau départemental, niveau de mise en œuvre, n’est plus organisé en fonction des périmètres des ministères, mais en fonction des bénéficiaires de chaque politique publique. Dans le cadre de la RéATE, les principales directions départementales de l’administration : DDASS, DDE, DDAF et autres directions départementales classiques, ont disparu au profit de structures interministérielles en nombre réduit.

Le schéma de base de l’organisation de l’Etat dans le département repose sur deux structures : la direction départementale des territoires (DDT) et la direction départementale de la protection des populations (DDPP).

- La direction départementale du territoire (DDT) traite des politiques à impact territorial sur le socle constitué par les anciennes directions départementales de l’équipement et de l’agriculture et les services « environnement » des préfectures. Elle est la correspondante principale des unités départementales des DREAL et des DRAC (SDAP).

- La direction départementale de la protection des populations (DDPP), constituée notamment à partir des anciennes directions départementales des services vétérinaires. Elle est la correspondante principale des unités départementales de la concurrence – consommation – répression des fraudes. Le positionnement des services de veille et de sécurité sanitaires par rapport à ces directions départementales est fonction des décisions prises en ce qui concerne les Agences régionales de Santé - ARS.

Dans les départements de plus de 400 000 habitants, une troisième direction départementale chargée de la cohésion sociale est constituée. La direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) regroupe l’ancienne direction départementale de la jeunesse et des sports - DDJS et le service des droits des femmes - SDFE ainsi que les fonctions sociales des DDASS et des DDE (hébergement d’urgence et logement dans sa fonction sociale) et les services de la préfecture correspondants.

Mais à côté de ce « périmètre RéATE », on distingue un « périmètre hors RéATE » : les directions des services départementaux de l'Education nationale (DSDEN), les directions départementales de la sécurité publique (DDSP), les directions territoriales (DT) de la protection de la jeunesse, les directions départementales des finances publiques (DRFiP), les groupements de gendarmerie départementale (GGD). De plus, des unités territoriales de la DRAC, de la DREAL et de la DIRECTTE sont installées au niveau départemental ainsi que et les directions départementales de l’Agence régionale de santé.

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2 Des structures qui connaissent des limites

Ces limites sont relatives aussi bien à l’organisation qu’à la gestion.

2.1 Les limites relatives à l’organisation

2.1.1 La juxtaposition d’une déconcentration territoriale et d’une déconcentration fonctionnelle

La déconcentration peut se traduire de deux manières. On pense d’abord à la déconcentration territoriale, qui se traduit par l’intervention d’autorités et de services agissant sur le fondement du pouvoir hiérarchique, dans le cadre de circonscriptions territoriales. Mais la déconcentration peut également être fonctionnelle. Elle se traduit alors par la création d'unités autonomes de service portant souvent le nom d’agence ou d’opérateur national et qui juridiquement sont créées le plus souvent comme établissement public administratif mais qui peuvent aussi se présenter sous la forme d’établissement public industriel et commercial, de groupement d’intérêt, voire d’association ou de société.

Ces entités sont toujours plus nombreuses, et certaines sont dotées d’une représentation territoriale, comme c’est le cas de Pôle Emploi ou de l’Agence française pour la biodiversité, de l’Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie ( ADEME), de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer, également appelé FranceAgriMer ou encore du Centre national pour le développement du sport, de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) et bien sûr des Agences régionales de la santé (ARS).

Or, la cohérence de la déconcentration de l’action de l’Etat, par le biais d’opérateurs et par les services déconcentrés de l’Etat, n’est pas assurée spontanément.

Le décret portant charte de déconcentration du 7 mai 2015 a tenté d’apporter une réponse réglementaire à cette situation en prévoyant de faire du préfet le délégué territorial de l’établissement public d’Etat ayant une représentation territoriale et en rappelant que ces établissements concourent à la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial, sous la coordination du préfet, en cohérence avec celle des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat.

Mais la Cour des comptes estime que la clarification des relations entre les agences et l’Etat territorial passe par une remise en cause de l’idée que le préfet est le délégué territorial des agences. Pour elle, le rôle du préfet à l’égard des agences doit se fonder sur sa fonction de représentant de l’Etat, qui est à ce titre légitime à s’assurer de la cohérence de l’action des agences avec celle de l’Etat dans son ensemble.

Au sein même de la déconcentration territoriale, le préfet n’assure pas nécessairement l’unité de commandement de l’Etat. Si les préfets, représentant du Gouvernement et de chacun des ministres, ont autorité sur l’administration territoriale de l’Etat et assurent une place prééminente de représentation, nombre d’administrations civiles échappent à leur autorité, notamment celles relevant des ministères chargés de l’Education nationale et des Finances.

En vertu de l’article 33 du décret du 29 avril 2004, ces deux administrations échappent à l’autorité du préfet. Cette situation est d’ailleurs traditionnelle, le Recteur et le Trésorier-Payeur général ayant de tout temps occupé une place à part au sein de l’administration déconcentrée. Cette place particulière se traduit d’ailleurs dans l’organisation des ces services.

Ainsi comme on l’a vu précédemment, lors de la refonte du cadre régional opéré par la loi du 16 janvier 2015, dix-sept régions académiques ont bien été mises en place, mais les trente académies et rectorats qui préexistaient n’ont pas disparu pour autant. Dans les régions académiques qui comprennent plusieurs académies, le recteur de région académique est nommé parmi les recteurs d’académie. Il dispose certes de pouvoirs propres, mais les recteurs d’académie conservent une large part d’autonomie, puisqu’ils sont seuls responsables des budgets opérationnels de programmes académiques et que certains domaines importants ne relèvent pas de la coordination régionale comme le premier degré par exemple. Certains signes témoignent d’ailleurs de cette situation particulière puisque dans quatre cas, le siège des régions académiques n’a pas été localisé, au chef-lieu de région.

Quant aux Finances, les Directions régionales des finances publiques (DRFiP) ne sont en fait que des directions départementales compétentes dans le département chef-lieu de région qui en plus de ces attributions en exerce quelques autres au niveau régional, mais par rapport aux autres services déconcentrés de l’Etat, les compétences régionales de ces directions apparaissent très modestes comme le constate la Cour des comptes.

2.1.2 L’existence de découpages dérogatoires

Une vingtaine de réseaux de services sont suprarégionaux ou interdépartementaux. La multiplication de ces circonscriptions de périmètres différents rend illisible l’organisation des services et complique leur coordination,

On peut citer d’abord les sept zones de défense et de sécurité. Elles ont été créées en 1959 et redécoupées en 2015. À la tête de la zone de défense et de sécurité se trouve le préfet de zone, également préfet de la région et du département chef-lieu de la zone de défense.

Le préfet de zone est chargé de l’élaboration des mesures non militaires de défense et de la coopération avec l'autorité militaire, de la coordination des moyens de sécurité civile dans la zone et de l'administration et de la mutualisation d'un certain nombre de moyens de la police nationale et de moyens des transmissions du ministère de l'Intérieur. En outre, il prépare et met en œuvre l’ensemble des mesures de prévention, de protection et de secours des biens et des personnes en cas de crise grave ou de catastrophe naturelle dépassant le cadre du département. Le préfet de zone peut se voir confier une autorité sur les préfets de département lorsque la sûreté de l’État est mise en cause. Le préfet de zone est assisté d’un préfet délégué pour la défense et la sécurité.

Pour ce qui est de la gestion de l’eau des zones de bassin ont été créées elles épousent les contours des différents bassins hydrologiques des grands fleuves. Dans chacun des six bassins, (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Agence de l'eau, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse, Seine-Normandie) le préfet de la région où le comité de bassin a son siège, anime et coordonne la politique de l'Etat en matière de police et de gestion des ressources en eau afin de réaliser l'unité et la cohérence des actions déconcentrées de l'Etat en ce domaine dans les régions et départements concernés. Il est assisté dans cette mission par une commission administrative de bassin qu’il préside. Elle est composée des préfets de région, des préfets de département, du directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) qui assure la fonction de délégué de bassin, du directeur régional des finances publiques (DRFiP) et du directeur de l’agence de l’eau. La commission est notamment consultée sur les projets de schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, de programme de mesures et de schéma directeur de prévision des crues.

Il existe également quatre directions interrégionales de la mer (DIRM) dont le siège est au Havre, à Nantes, à Bordeaux et à Marseille. Elles sont chargées de la conduite des politiques de l’Etat en matière de développement durable de la mer, de la gestion des ressources et de la régulation des activités maritimes. En outre-mer, elles prennent le nom de directions de la mer.

Les directions de la sécurité de l’aviation civile interrégionales (DSAC IR) sont les échelons interrégionaux de la Direction de la sécurité de l’aviation civile (DSAC), service à compétence nationale rattaché au Directeur général de l’aviation civile (DGAC). Elles sont chargées de veiller aux respects des normes internationales applicables aux domaines de l’aviation civile, des réglementations communautaires et des dispositions législatives et réglementaires nationales, en matière de sécurité, de sûreté et d’environnement.

Les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), sont des services déconcentrés à l'échelle interrégionale de l'administration pénitentiaire. Il en existe neuf en France métropolitaine, et une pour l'outre-mer. Elles coordonnent l'activité des établissements pénitentiaires et des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

Au lendemain du redécoupage régional, la Douane a redessiné les contours de ses directions interrégionales A l'issue de cette réforme :

- six directions interrégionales des douanes couvrent très exactement le périmètre de la région administrative ;

- trois directions interrégionales des douanes couvrent deux régions administratives : la DI de Dijon pour les régions Centre-Val de Loire et Bourgogne-Franche Comté, la DI de Marseille pour les régions PACA et Corse, la DI de Nantes pour les régions Bretagne et Pays de la Loire.

- une région administrative (Île-de-France) est couverte par deux directions interrégionales.

Les onze directions interdépartementales des routes (DIR) ont en charge la construction et l’entretien du réseau routier national non concédé (autoroutes et routes nationales). La gestion de ce réseau à l’échelle départementale étant devenue inadaptée, les anciennes directions départementales de l’Equipement (DDE) ont été remplacées par onze directions interdépartementales des routes (DIR). Les routes communales et départementales sont, elles, gérées par les services techniques des communes et des départements.

S’il existe des circonscriptions suprarégionales, il existe aussi des circonscriptions infra régionales voire infra départementales. C’est le cas pour les services judiciaires. Certaines régions ont ainsi de trop nombreuses cours d’appel (cinq en Nouvelle Aquitaine et quatre en Auvergne-Rhône-Alpes). Au total, le nombre de cours d'appel, est aujourd’hui de 37 pour 17 régions. Ce qui conduit à des chevauchements de compétence territoriale et n'est plus adaptée à la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques, pilotées au niveau régional, où l'action pénale joue un rôle essentiel.

Au niveau infra-départemental, l’Etat demeure fortement présent. Plusieurs sous-préfectures n’atteignent plus la taille critique. En novembre 2016, soixante comptaient ainsi moins de dix agents. Mais pour l’institution, la diminution souhaitable du nombre de sous-préfectures n’est envisageable que si elle est accompagnée de la clarification du rôle du sous-préfet.

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2.2 Les limites relatives à la gestion et à la gouvernance

C’est aussi bien l’objet de la gestion que ses moyens qui sont en cause.

2.2.1 L’objet de la gestion

2.2.1.1 Les compétences

Dans ses rapports, la Cour des comptes a constaté un enchevêtrement des compétences entre les services déconcentrés de l’Etat notamment en matière routière (entre DREAL et DIR) mais aussi dans le domaine du développement économique et de l’emploi, où l’Etat déconcentré, à travers les DIRECCTE, est concurrencé par les régions et par Pôle Emploi.

A l’inverse plusieurs missions sont délaissées ou partiellement exercées ce qui se traduit par des allongements des délais d’instruction en matière d’installations classées (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)) ou des demandes d’aide pour les agriculteurs au titre de la politique agricole commune (Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM)). Dans le domaine de la cohésion sociale, l’exercice de certaines compétences par les directions départementales ne repose que sur un ou deux agents. Cette situation découle du fait que les missions de l’Etat exercées dans le cadre de la déconcentration ne sont pas suffisamment évaluées. Si c’était le cas certaines d’entre-elles seraient supprimées. Il en va ainsi notamment des autorisations de diriger les exploitations agricoles, délivrées par les DRAAF et les DDTM, de la délivrance des licences d'entrepreneur de spectacle dans les DRAC, du rôle des DIRECCTE en matière de tourisme ou encore de la participation, à la demande du service départemental d’incendie et de secours, des agents des DDT(M) aux visites de sécurité

Certaines compétences en raison de leur contenu très technique, sont mieux exercées à un niveau plus élevé. Il en va ainsi, du pôle national localisé à Metz qui instruit pour le compte de l’ensemble des DREAL les demandes de transferts transfrontaliers de déchets. De même, dans les académies, quelques missions des services départementaux (DSDEN), notamment les plus petits d’entre eux, pourraient être assumées par le rectorat.

2.2.1.2 Les finances

Selon la loi organique sur les lois de finances (LOLF) l’ensemble des crédits sont présentés par mission, chacune couvrant une politique publique et comportant au moins deux programmes.

Sa mise en œuvre dans les territoires se fait au moyen de « budgets opérationnels de programmes (BOP) » et « d’unités opérationnelles » (UO) qui déclinent chaque programme localement.

L’architecture budgétaire et l’organisation territoriale de l’Etat ne sont pas adaptés l’une à l’autre : le nombre élevé de BOP, conçus selon une logique verticale, contredit l’organisation interministérielle retenue pour certaines directions territoriales

Cette structure budgétaire ne s’articule donc pas aisément avec les nécessités de transversalité, de souplesse et de réactivité d’une administration territoriale.

Quant au nombre de BOP à gérer par certaines directions départementales, il est considérable. Ainsi, les DDCSPP et DDCS ont à gérer pour certaines d’entre elles jusqu’à seize BOP. Certes, un effort a été fait en vue de la réduction de leur nombre, mais il est insuffisant.

2.2.2 Les moyens de la gestion

2.2.2.1 Les personnels

La gestion des ressources humaines reste très centralisée dans la plupart des ministères. Même si d’un ministère à l’autre la situation peut varier. Ainsi, la gestion des personnels enseignants apparaît la plus largement déconcentrée, notamment ceux du premier degré (nomination, notation, avancement, pouvoir disciplinaire). A l’inverse trois ministères (agriculture, finances, culture) ne déconcentrent quasiment aucun acte de gestion.

Cette relative centralisation a pour effet de priver les directeurs des administrations déconcentrées d’une réelle autorité sur leur personnel : le plus souvent, ils n’ont que peu de prise sur les actes relatifs à la situation individuelle de leurs agents notamment l’affectation, l’avancement ou la répartition des primes, ce qui limite aussi la motivation des agents.

C’est pourquoi l’arrêté interministériel du 29 décembre 2016, portant sur la déconcentration managériale, prévoit le recueil systématique de l’avis préalable du chef de service sur certains actes relatifs à la situation individuelle des agents notamment l’affectation, l’avancement et les sanctions disciplinaires.

D’autre part dans les directions issues de fusion, la cohabitation d’agents originaires de ministères différents conduit à des inégalités : les agents gérés au niveau local voient souvent leurs dossiers traités plus rapidement que ceux dont la gestion est centralisée.

Quant au contenu des statuts, on constate qu’il varie d’un agent à l’autre dans les directions regroupées à l’occasion de la RéATE. Il en va de même des rémunérations, des grilles indiciaires et des régimes de primes.

Cette diversité des statuts et des régimes indemnitaires constitue un frein important à une gestion optimisée des effectifs dans les territoires. Cette situation est aggravée lorsque les directions concernées relèvent de plusieurs programmes budgétaires supports. L’échec de l’opérateur national de la paye créé par décret le 15 mai 2007 n’a fait que maintenir une telle situation.

2.2.2.2 La mutualisation

La mise en commun de moyens permet des économies mais aussi une plus grande efficacité. La mutualisation porte sur les implantations immobilières, sur les achats et sur les fonctions de support (gestion de la paie, gestion de la comptabilité). A cet effet, le préfet de région et le préfet de département arrêtent un schéma organisant la mutualisation des moyens entre les services de l’Etat.

Cependant les résultats sont relativement décevants. La Cour des comptes a constaté « la forte hétérogénéité des solutions adoptées, la lenteur à mettre en œuvre un pilotage performant et l’absence de mesure standardisée des résultats obtenus »

Pour ce qui est des achats, par exemple, les Missions régionales « achat » (MRA), créées en 2010, ne géraient jusqu’en 2016 que les achats liés à l’entretien immobilier en région : sur un volume total annuel de dépenses de 875 millions d’euros, les MRA ont conclu des marchés mutualisés d’un montant de 260 millions d’euros, soit environ 30 % du total. Depuis les MRA ont été transformées en plateformes régionales des achats de l’Etat (PFRA).

En matière immobilière, la régionalisation des travaux sur les bâtiments domaniaux des directions déconcentrées, s’est lentement étendue aux administrations économiques et financières, et concerne dorénavant l’ensemble des services déconcentrés, à l’exception de ceux du ministère de la Défense.

La réforme régionale de 2015 a entrainé de nombreuses opérations de mutualisation. Le secrétariat général du Gouvernement préconise la fusion des secrétariats généraux des directions départementales interministérielles (DDI) dans plusieurs départements. Cette réforme devrait être étendue aux DDFiP. Au sein du ministère de l’Education nationale, l’intégration des services support des directions des services départementaux de l’Education nationale (DSDEN) des départements chefs-lieux et des rectorats devrait être encouragée.

La Création au sein des SGAR depuis 2016 d’un second pôle consacré aux moyens de la mutualisation et de la modernisation (P3M) devrait améliorer la situation.

2.2.2.3 Le numérique

La plupart des directions régionales ont adopté un schéma directeur des systèmes d’information 2016-2018. Le développement des télé-procédures et de la dématérialisation de l’information ainsi que des démarches administratives est important et régulier.

Mais il subsiste de fortes disparités et des marges de progression non négligeables. Ainsi, la dématérialisation de la saisine par voie électronique, qui est obligatoire depuis 2015 pour les services déconcentrés, est encore loin d’être généralisée. Certaines applications connaissent des difficultés. C’est le cas notamment du logiciel OSIRIS, qui gère le deuxième pilier de la PAC ainsi que l’application Télé Actes.

Quand les applications fonctionnent, l’usage qu’en font leurs destinataires potentiels est limité, la France se caractérisant par un taux de recours peu élevé.

ASP : Agence de services et de paiement

ATE : Administration territoriale de l’État

ATESAT : Assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire

BOP : Budget opérationnel de programme

CAP : Commission administrative paritaire

CAR : Comité de l’administration régionale

CCI : Chambre de commerce et d’industrie

CIO : Centre d’information et d’orientation

DASEN : Directeur académique des services de l’éducation nationale

DB : Direction du budget

DDCS : Direction départementale de la cohésion sociale

DDCS/PP : Direction départementale de la cohésion sociale / de la protection de la population

DDFiP : Direction départementale des finances publiques

DDI : Direction départementale interministérielle

DDT(M) : Direction départementale des territoires (et de la mer)

DGAFP : Direction générale de l’administration et de la fonction publique

DGDDI : Direction générale des douanes et des droits indirects

DGFiP : Direction générale des finances publiques

DIR : Direction interdépartementale des routes

DIRECCTE : Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et

de l’emploi

DNO : Directive nationale d’orientation

DRAAF : Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt

DRAC : Direction régionale des affaires culturelles

DREAL : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

DRFiP : Direction régionale des finances publiques

DRJSCS : Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

DSDEN : Direction des services départementaux de l’éducation nationale

ETP : Équivalent temps plein

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

FONJEP : Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire

LOLF : Loi organique relative aux lois de finances

MAAF : Ministère de l’agriculture de l’agroalimentaire et de la forêt

MAPTAM : (Loi de) modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

MAREVA : Méthode d’analyse et de remontée de la valeur

MEEM : Ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer

MENESR : Ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche

MRA : Missions régionales « achat »

NOTRé : Nouvelle organisation du territoire de la République

PPNG : Plan préfectures nouvelle génération

RéATE : Réforme de l’administration territoriale

RIFSEEP : Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel

RPROG : Responsable de programme

SGAR : Secrétariat général pour les affaires régionales

SGG : Secrétariat général du gouvernement

SRADDET : Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires

URSSAF : Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales

ZEP : Zone d’éducation prioritaire

ZFU : Zone franche urbaine

ZRR : Zone de revitalisation rurale

ZRU : Zone de redynamisation urbaine

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Créé le 11/04/2018