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Verbalisation d'infractions routières par procès-verbal électronique (PVe)

Dans Prévention et police municipale 

La dématérialisation est un procédé de transformation des documents papier en supports électroniques (numérisation des informations). L'e-administration (administration en ligne ou administration numérique) est en plein essor (note 1). La dématérialisation concerne aussi la verbalisation de certaines infractions désormais constatées par verbalisation électronique. Elle s'inscrit dans le cadre d'une modernisation de la chaîne de traitement des infractions. Le procès-verbal électronique (PVe) permet de relever certaines infractions routières par le biais d'un appareil électronique portable (Personal digital assistant, PDA), d'un terminal embarqué ou à l'aide de poste informatique. Le message d'infraction, enregistré par l'un de ces équipements, est directement transmis au Centre national de traitement (CNT) situé à Rennes. Le CNT adresse ensuite automatiquement, par courrier, un avis de contravention à la personne interceptée ou au titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule.

Le principe du recours au PVe résulte du décret n°2009-598 du 26 mai 2009 relatif à la constatation de certaines contraventions relevant de la procédure de l'amende forfaitaire. La généralisation du PVe dans les services de police et de gendarmerie nationale est effective depuis le 30 juin 2012. Les collectivités territoriales bénéficient d'une liberté en matière d'utilisation du PVe. Au niveau communal, le recours à la verbalisation électronique implique une délibération du conseil municipal et la signature d'une convention entre la commune et la préfecture (note 2). Le PVe, présenté comme une modernisation de l'action des policiers municipaux, pourrait avoir un impact sur la "pratique des doublettes" (1). La verbalisation électronique reste à concilier avec une éventuelle décentralisation du stationnement (2).

Sommaire

1 Verbalisation électronique et "pratique des doublettes"

La "pratique des doublettes" consiste à apposer sur son véhicule une plaque d'immatriculation attribuée à un autre véhicule. Cette pratique, en nette augmentation (1.1) pourrait être limitée par le recours à la verbalisation électronique (1.2).

1.1 Développement de l'usurpation de plaques d'immatriculation

Selon l'article L317-4-1 code de la route, le fait de mettre en circulation ou de faire circuler un véhicule à moteur ou une remorque muni d'une plaque portant un numéro d'immatriculation attribué à un autre véhicule dans des circonstances qui ont déterminé ou auraient pu déterminer des poursuites pénales contre un tiers est puni de sept ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende. Ce délit entraîne, de plein droit, la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire. En outre, des peines complémentaires sont encourues (suspension pour une durée de 3 ans au plus du permis de conduire ; cette suspension ne pouvant être limitée à la conduite en dehors de l'activité professionnelle - annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis pendant 3 ans au plus - confiscation du véhicule).

Malgré les sanctions encourues en cas d'usurpation de plaques d'immatriculation, les assurances constataient, entre 2009 et 2010, une augmentation de 40% de cette pratique. Environ 300.000 à 400.000 fausses plaques d'immatriculation seraient aujourd'hui en circulation. Suite à la multiplication de situations aberrantes (verbalisation d'un tracteur stationnant à Paris ou de personnes décédées...), l'Association nationale de défense des victimes d'injustices (Andevi) s'est mobilisée pour dénoncer "la pratique des doublettes". L'Andevi sera reçue mi-février au ministère de l'Intérieur.

Le Défenseur des droits s'est trouvé confronté à une augmentation des réclamations relatives aux infractions au code la route : 391 réclamations en 2010, 552 en 2011. Entre 2008 et 2011, le taux d'évolution est de 175,25%. Ces réclamations relatives aux infractions au code de la route incluent la contestation de la qualité d'auteur de l'infraction (usurpation de plaques d'immatriculation...) mais couvre un champ plus large (contraventions reçues postérieurement à la cession de leur véhicule, contestations de l'amende forfaitaire majorée en raison d'un problème relatif au paiement de l'amende initiale...). Le Défenseur des droits a pris position sur le dispositif répressif en matière de sécurité routière et de dématérialisation croissante du traitement des contraventions (décision n°12-R003 du 13 juin 2012). Selon le Défenseur des droits, si le dispositif répressif en matière de sécurité routière s'est progressivement ouvert à une dématérialisation grandissante de l'information, dans un souci d'efficacité et de meilleure gestion du flux des contraventions, il place les usagers face à de réelles difficultés de contestation et de paiement, appelant ainsi à le repenser.

Le Défenseur des droits déplore la complexité de ce dispositif répressif et le défaut de garanti, pour les usagers, de l'effectivité de leurs droits. Ainsi, il attire l'attention sur les risques d'une généralisation progressive du PVe et le risque d'un afflux de réclamations. C'est le CNT qui adresse les avis de contravention et centralise les contestations. Ces dernières sont ensuite redirigées vers les officiers du ministère public (OMP) territorialement compétents. Selon le Défenseur des droits, le réclamant n'est pas informé de cette transmission à l'OMP. Dès lors, en cas d'absence de réponse à sa contestation, le Défenseur des droits interroge sur les suites données par le réclamant : effectuera-t-il ses relances à Rennes, tandis que sa demande aura été transmise à l'OMP local ?

En matière de "pratique des doublettes", le Défenseur des droits souligne l'absence de sécurisation de la vente des plaques d'immatriculation sur Internet (aucune pièce justifiant la propriété du véhicule n'est réclamée). Sur ce point, le Défenseur des droits prévoit d'intervenir auprès du gouvernement afin d'impliquer les acquéreurs, les fournisseurs et les installateurs des plaques d'immatriculation dans la lutte contre cette pratique. Il relève, en outre, de nombreuses réclamations de victimes de cette pratique se trouvant confrontées à un refus des forces de l'ordre d'enregistrer les dépôts de plainte relatifs à la "pratique des doublettes". Le Défenseur des droits rappelle, dans le cadre de sa mission de déontologie de la sécurité, l'obligation de la police judiciaire posée à l'article 15-3 CPP (La police judiciaire est tenue de recevoir les plaintes déposées par les victimes d'infractions à la loi pénale et de les transmettre, le cas échéant, au service ou à l'unité de police judiciaire territorialement compétent. Tout dépôt de plainte fait l'objet d'un procès-verbal et donne lieu à la délivrance immédiate d'un récépissé à la victime. Si elle en fait la demande, une copie du procès-verbal lui est immédiatement remise). Le Défenseur des droits demande, dans l'immédiat, un rappel aux services de police et de gendarmerie du cadre légal concernant leur obligation d'enregistrer les plaintes des citoyens, notamment pour les délits d'usurpation de plaques d'immatriculation. Il souligne que la production d'un dépôt de plainte est obligatoire pour pouvoir bénéficier de la procédure gratuite de changement d'immatriculation du véhicule en cas de verbalisation liée à une usurpation.

En novembre 2012, le Défenseur des droits a enjoint les ministres de l'Intérieur et de la Justice de répondre à ses préconisations. La mission générale du Défenseur des droits inclut d'assurer le suivi de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Or, en mars 2012, la France a, une nouvelle fois, été condamnée par la CEDH pour violation de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CSDH). Selon la CEDH, la France ne garantit pas, en matière de contestation pour infractions au code de la route, l'exercice du droit à un recours effectif devant une juridiction (note 3).

Le développement de la verbalisation électronique reste à concilier avec les droits des usagers. Le PVe pourrait s'avérer une solution pour lutter contre le développement de l'usurpation des plaques d'immatriculation.

1.2 Verbalisation électronique : une solution pour limiter la "pratique des doublettes" ?

Le sénateur Daniel Laurent a soumis au ministère de l'Intérieur deux questions écrites. La première est relative à la lutte contre l'usurpation des plaques d'immatriculation et la protection des victimes (Question écrite n°03054, JO Sénat du 15 novembre 2012, page 2576). Il souligne que si le PVe devrait permettre de mettre fin à la "pratique des doublettes", il ne sera peut-être pas suffisant. Le sénateur interroge le gouvernement sur l'éventualité de la mise en place d'autres méthodes plus performantes et parfaitement fiables. La seconde question écrite porte sur la réforme du traitement des contraventions (Question écrite n°23780, JO Sénat du 21 juin 2012, page 1381). Le sénateur interroge sur la suite qui sera donnée à la proposition de réforme du traitement des contraventions émise par le Défenseur des droits, tout en insistant sur la nécessité de fermeté en matière de politique de sécurité routière. Ces deux questions écrites sont en attente de réponse du ministère de l'Intérieur.

Pour faire suite aux propositions du Défenseur des droits (Décision n°12-R003), une réforme du traitement des contraventions est envisagée au ministère de la Justice. De plus, la Garde des sceaux entend mettre en œuvre différentes mesures : inciter les policiers à prendre au sérieux les plaintes pour PV injustifiés, simplifier l'enregistrement des plaintes et des formulaires de requête en exonération et assurer un recours effectif au juge afin de contester les amendes pour les victimes de la "pratique des doublettes".

Le ministère de l'Intérieur a actualisé le système de verbalisation électronique. Depuis fin novembre 2012, les agents verbalisateurs sont tenus d'indiquer, lors de la saisie du PVe, l'immatriculation ainsi que la marque du véhicule. Après interrogation du fichier des immatriculations (Système d'immatriculation des véhicules, SIV), si la marque n'est pas identique à celle relevée par l'agent verbalisateur, la contravention n'est pas envoyée (www.antai.gouv.fr). Des doutes sont émis quant à l'efficacité de ce système. La "pratique des doublettes" pourrait perdurer car les usurpateurs risquent de choisir l'immatriculation d'un véhicule de marque, type et couleur identiques. Il est alors proposé de prendre en compte le numéro d'identification du véhicule, propre à chaque véhicule et figurant sur le certificat d'immatriculation (anciennement "carte grise"). Par ailleurs, les policiers municipaux ont un accès indirect aux fichiers relatifs aux véhicules en circulation. Ils doivent obtenir l'accord des services de police ou de gendarmerie. Le rapport du Sénat de 2012 (note 4) propose de permettre l'accès direct des polices municipales au système d'immatriculation des véhicules (SIV) et d'envisager un accès direct au fichier des permis de conduire et au fichier des véhicules volés (Proposition n°21).

La généralisation du PVe pourrait avoir des conséquences en matière de décentralisation du stationnement sur voirie.

2 Verbalisation électronique et décentralisation du stationnement sur voirie

L'efficacité des politiques locales de stationnement est questionnée depuis de nombreuses années. La réforme visant à décentraliser et à dépénaliser le stationnement sur voirie reste incertaine (2.1). La généralisation du PVe pourrait contrarier l'éventualité de la mise en place de cette réforme (2.2).

2.1 Vers une décentralisation-dépénalisation du stationnement sur voirie ?

Si la réglementation du stationnement payant sur voirie est une compétence communale, la violation de cette réglementation constitue une infraction pénale.

En 2003, dans le cadre d'une réflexion sur les politiques de déplacements urbains et l'aménagement urbain (note 5), le transfert à l'Autorité organisatrice des transports urbains (AOTU) de la politique du stationnement était préconisé. Afin que les collectivités territoriales aient la maîtrise du stationnement, le rapport proposait d'introduire un amendement à la loi relative aux responsabilités locales. Cet amendement des députés Bignon, Mariani, Lagarde, relatif à la dépénalisation-décentralisation du stationnement payant sur voirie avait ensuite été retiré par ses auteurs, à la demande du gouvernement. Postérieurement, la proposition de loi relative à la dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant sur voirie (Assemblée nationale n°1941 du 24 novembre 2004, Christian Philip) n'a pas abouti. Elle visait à donner aux collectivités territoriales une pleine compétente en matière de stationnement payant sur voirie afin d'agir sur la politique des déplacements urbains.

En 2008, une étude en droit comparé montrait que la plupart des pays européens avaient, ces dix dernières années, mis en œuvre un système dépénalisé du stationnement (note 6). Ce rapport soulignait un risque contenu dans la proposition de loi de 2004 : la dépénalisation du stationnement ne concernait que les amendes de classe 1 (relatives au stationnement payant) et excluaient celles de classe 2 relatives au stationnement gênant. En application du principe de progressivité des peines, les amendes prévues par les collectivités territoriales devront alors être inférieures à celles de l'amende pénale. Pour le Certu, ce dispositif risquerait d'affaiblir le système dans les secteurs urbains où la pression du stationnement est forte : outre la valeur de l'amende, c'est aussi la fréquence du contrôle qui détermine son pouvoir de dissuasion. Un contrôle plus intense du stationnement payant risque de reporter des véhicules sur du stationnement gênant. Il faudrait donc que les agents de contrôle soient assermentés pour la verbalisation de tout type de stationnement irrégulier.

Dans le cadre du projet de loi Grenelle 2, une proposition d'amendement avait été déposée par le sénateur Louis Nègre (Rapporteur du volet transport du projet de loi Grenelle 2). Elle avait ensuite été retirée, le gouvernement s'étant engagé à proposer un nouveau dispositif sur la base du rapport d'un groupe de travail présidé par le sénateur Louis Nègre. Dans ce rapport de novembre 2011 (Rapport sur la dépénalisation et la décentralisation du stationnement), le sénateur Louis Nègre rappelait les observations de la Mission des Inspections générales (Transports, Intérieur, Finances, Justice) de 2004 sur le stationnement payant sur voirie et celles de la Cour de comptes (Rapport public de 2009) : Les collectivités territoriales sont mieux placées que l'Etat pour conduire dans un Etat décentralisé, les évolutions nécessaires. Le recentrage de l'Etat sur ses fonctions essentielles, devrait le conduire à abandonner la compétence de stationnement payant (Rapport de 2004 de la Mission des Inspections générales). Quant au rapport de la Cour des comptes, le sénateur Louis Nègre précisait qu'il conduit à confirmer l'obsolescence du système actuel (en matière d'amendes forfaitaires) et donc la nécessité impérative pour l'Etat d'opérer, sans plus tarder, une remise à plat complète qui facilitera d'ailleurs la mise en place de la dépénalisation-décentralisation du stationnement. En définitive, le rapport Louis Nègre de 2011 confirme la nécessité d'une dépénalisation-décentralisation du stationnement et émet des propositions concrètes :

  • Transformation de l'amende forfaitaire en contribution forfaitaire dépénalisée et décentralisée au stationnement. Le montant pourrait être modulé par les agglomérations entre 8 et 35 euros (environ 8 fois le taux horaire),
  • Possibilité pour les communes de déléguer la gestion du stationnement de surface aux EPCI titulaires de la compétence transport. Les agents gestionnaires n'ont plus besoin d'être assermentés puisque la contribution est dépénalisée,
  • Institution d'un monopole de traitement de la contribution forfaitaire décentralisée au stationnement par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions. L'Agence récupèrerait le produit de cette contribution et la redistribuerait aux collectivités territoriales après prélèvement d'un pourcentage couvrant les frais de recouvrement,
  • Eventualité d'une phase expérimentale sur une ou deux régions puis extension à l'ensemble du territoire national.

Depuis de nombreuses années, le Groupement des autorités responsables de transport (GART) plaide pour l'instauration d'un véritable service public décentralisé (local) du stationnement. Dans un document d'octobre 2012 portant contribution à l'Acte III de la décentralisation (18 propositions concernant le volet transport de l'Acte III de la décentralisation. Assemblée générale du GART, octobre 2012), le GART souligne que la politique de stationnement fait l'objet de nombreux dysfonctionnements dus, là encore, à une répartition très complexe des compétences entre acteurs. La compétence de gestion du stationnement peut appartenir à la commune ou à l'intercommunalité, tandis que le pouvoir de police du stationnement est entre les mains des maires ou, le cas échéant, entre celles du Président de communauté. Par ailleurs, le montant des amendes, fixé nationalement indépendamment du coût horaire du stationnement, rend impossible la modulation des tarifs en fonction du type d'usagers (hors stationnement des résidents). Les sanctions apparaissent peu dissuasives dans les grandes villes (Paris, Lyon...). De plus, le taux de fraude est élevé, atteignant plus de 80% dans certaines grandes agglomérations. En conséquence, le GART propose la transformation, à l'échelon intercommunal, des AOTU en Autorités organisatrices de la mobilité durable (AOMD), en les rendant compétentes en matière de réglementation du stationnement dépénalisé et décentralisé, d'aménagement de la voirie et de gestion de la circulation.

Le débat sur la décentralisation-dépénalisation du stationnement sur voirie pourrait être réactivé sous réserve de sa compatibilité avec le PVe.

2.2 Concilier verbalisation électronique et décentralisation-dépénalisation du stationnement sur voirie

Le gouvernement s'est longtemps opposé à la décentralisation-dépénalisation du stationnement invoquant des problèmes techniques liés à la mise en œuvre du PVe (gestion centralisée de la verbalisation électronique...).

Lors de la séance publique du Sénat, le 10 janvier 2012, le sénateur Roland Ries interrogeait sur l'articulation entre la mise en place du PVe et la décentralisation-dépénalisation "souhaitable" du stationnement (note 7). Le sénateur soulignait les nombreux atouts du PVe : plus de risque de perte du timbre-amende, nouvelles possibilités de paiement, allègement des tâches administratives et des frais de gestion, réduction considérable du coût de la collecte pour les collectivités. Toutefois, le sénateur demandait si le PVe ne sera pas un obstacle à la mise en œuvre de la décentralisation-dépénalisation du stationnement qu'il soutient. En réponse, le gouvernement précisait qu'à la demande des élus locaux, le gouvernement a augmenté l'amende pour défaut de stationnement de 11 à 17 euros depuis le 1er août 2011 afin d'améliorer l'efficacité des politiques de stationnement mise en place dans les villes. Le gouvernement souhaite procéder à une évaluation sur 2 à 3 ans des résultats de ces évolutions avant tout nouveau changement, car la décentralisation et la dépénalisation du stationnement supposerait de modifier l'ensemble du dispositif qui vient d'être adopté (note 8).

Le rapport du sénateur Louis Nègre de 2011, en faveur de la décentralisation-dépénalisation du stationnement, tend à démontrer l'articulation possible entre cette évolution et la généralisation de la verbalisation électronique :

  • La dépénalisation ne concerne que les actuelles amendes pour stationnement autorisé mais non acquitté. Tout ce qui concerne le stationnement interdit et les autres infractions routières (excès de vitesse, feux rouges...) reste du seul ressort de la justice (ministère public). L'impact de la réforme est donc relativement limité,
  • Le PVe est une technique électronique qui suppose une consultation du fichier des immatriculations, qui est sensible. Mais rien n'interdit que les communautés et grandes villes principalement intéressées par la dépénalisation aient accès, dans des conditions strictement définies, à ce fichier (agents assermentés), comme elles l'ont à un autre fichier tout aussi sensible, celui du Ministère de l'Education nationale...,
  • A défaut, et dans tous les cas, le traitement des titres de recettes (qui ne seraient plus des amendes) pourrait être réalisé, pour le compte des collectivités, par les services de l'Etat, comme ces derniers calculent et recouvrent contre rétribution, les impôts directs locaux. Ainsi, les services de l'Etat (Rennes...) contribueraient à la réforme, et pourraient y compris assurer les consultations du fichier central des immatriculations, les agents des collectivités locales utilisant le même matériel que les agents de l'Etat pour la transmission des plaques d'immatriculation...

 En définitive, jusqu'en 2014, les collectivités territoriales peuvent bénéficier d'un soutien financier de l'Etat pour équiper les policiers municipaux du dispositif de PVe. Les politiques publiques en matière de verbalisation électronique d'infractions routières pourraient évoluer en 2013.

Notes

(1) Le développement de l'administration numérique est confirmé par le premier Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012. Circulaire du Premier ministre, Modernisation de l'action publique (MAP) du 09 janvier 2013 (n°5630/SG)
(2) Le procès-verbal électronique en matière d'infractions routières. Philippe Deloire (Journal des Maires, n°12, décembre 2012, pages 55 et 56)
(3) Sécurité routière. Impossibilité de contester un PV : la France condamnée par la CEDH (www.lagazette.fr - 08 mars 2012)
(4) De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique. François Pillet, René Vandierendonck. Rapport d'information n°782 (2001/2012), fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 septembre 2012
(5) Le financement des déplacements urbains. Christian Philip. 09 décembre 2003
(6) Dépénaliser et décentraliser le stationnement. Certu, CETE Méditerranée. Rapport d'étude, janvier 2008
(7) Question orale sans débat n°1481S publiée au JO Sénat du 17 novembre 2011, page 2897 (Question orale suite au défaut de réponse aux questions écrites du 28 avril 2011 et du 15 septembre 2011)
(8) Réponse du ministère chargé de l'outre-mer, JO Sénat du 11 janvier 2012, page 8

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Créé le 30/01/2013