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Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)

Dans Finances publiques locales 

Institué par la loi de finances pour 2011, révisé par la loi de finances pour 2012, l’article 112 de la loi de finances pour 2013 aménage le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Le calendrier de montée en puissance est confirmé. A partir de 2016, le FPIC atteindra 2% des recettes fiscales des communautés et des communes (membres ou isolées), soit plus de 1 milliard d’euros en régime de croisière. Pour les années 2012, 2013, 2014 et 2015 d’élargissement progressif du fonds, les montants ont été fixés respectivement à 150 millions, 360 millions, 570 millions et 780 millions d’euros par la loi de finances pour 2012. Contrairement aux souhaits de certaines associations d’élus qui demandaient plus de temps pour la montée en charge du fonds, la loi de finances pour 2013 confirme (implicitement en ne comportant pas de dispositions contraires) le calendrier initial, sans préjuger naturellement de la suite. En revanche, les modalités de prélèvement et de répartition sont modifiées.

Sommaire

A)   Prélèvement

La loi de finances pour 2012 définissait les critères d’éligibilité et de prélèvement par référence au seul potentiel financier agrégé (PFIA) par habitant, calculé sur la base de la population DGF (population municipale complétée d’un habitant par résidence secondaire et par place de caravane et doublée pour les communes éligibles à la DSU ou à la DSR bourgs centres) pondérée selon une échelle logarithmique comprise entre 1 pour les territoires de moins de 7 500 habitants et 2 pour les territoires de plus de 500 000 habitants.

Étaient contributeurs au fonds les ensembles intercommunaux et les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant était supérieur à 90% du potentiel financier agrégé moyen par habitant (critère d’éligibilité). Le prélèvement, opéré sur chaque contributeur pour atteindre l’objectif de rendement, était effectué au prorata de l'écart relatif entre le potentiel financier agrégé par habitant de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée, d’une part, et 90% du potentiel financier agrégé moyen par habitant, d’autre part, multiplié par la population de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée (critère de répartition). Le prélèvement réalisé au titre du FPIC, mais aussi du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF), était plafonné à 10% des recettes fiscales prises en compte. Le prélèvement était opéré sur les douzièmes versés aux communautés et communes concernées.

Le 1° du II de l’article 112 de la loi de finances pour 2013 modifie le critère de prélèvement en introduisant le revenu dans un indice synthétique de ressources et charges.

1)   Introduction d’un indice synthétique de prélèvement

Le nouvel indice synthétique est égal à la somme, pour 80%, de l’écart relatif entre le potentiel financier agrégé par habitant de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée et 90% du potentiel financier agrégé moyen par habitant. S’y ajoute, pour 20%, l’écart relatif entre le revenu par habitant de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée et le revenu moyen par habitant. Le revenu pris en compte est le dernier revenu fiscal de référence connu. La population utilisée correspond à la population municipale.

a) Non ajustement du critère d’éligibilité

Le critère d’éligibilité du prélèvement n’est pas modifié et demeure défini exclusivement par référence à 90% du potentiel financier agrégé moyen par habitant. L’absence d’ajustement du critère d’éligibilité au nouveau critère de répartition soulève une difficulté de calcul.

L’éligibilité en 2012 supposait un excédent relatif de potentiel financier agrégé par habitant par rapport au seuil de 90% de la moyenne. La base de répartition (écart relatif à 90% de la moyenne) était donc toujours positive. En revanche, l’éligibilité en 2013 n’excluant pas un déficit de revenu par rapport à la moyenne, l’addition de 80% d’écart relatif du potentiel financier à 20% d’écart relatif de revenu peut déboucher sur un indice inférieur à zéro. Dans cette configuration la base de répartition devient négative. L’ensemble intercommunal concerné serait alors en droit d’attendre un reversement au lieu de connaître un prélèvement.

Le nouvel indice synthétique de prélèvement aurait justifié l’ajustement du critère d’éligibilité pour éviter de transformer un prélèvement en versement. La difficulté n’a pas échappé à la DGCL. Les échanges au sein du groupe de travail du comité des finances locales (CFL) ont amené à privilégier le maintien de la règle d'assujettissement actuelle par souci de lisibilité plutôt que de changer de critère d’éligibilité en imposant un indice synthétique de prélèvement strictement positif. En conséquence, lors de la répartition du FPIC en 2013, les bases de répartition négatives seront annulées.

b) Calcul du prélèvement

Le montant du prélèvement, opéré sur chaque contributeur pour atteindre l’objectif de rendement, correspond à l’indice synthétique de ressources et de charges multiplié par la population DGF de l’ensemble intercommunal ou de la commune.

Le prélèvement opéré au titre du FPIC mais aussi du FSRIF sera plafonné en 2013 à 11% des recettes fiscales prises en compte, contre 10% en 2012.

2)   Répartition du prélèvement entre la communauté et les communes-membres

Deux régimes de répartition du prélèvement, à la fois « verticale » entre la communauté et ses communes-membres et « horizontale » entre les communes-membres, étaient prévus par la loi de finances pour 2012, l’un de droit commun, l’autre dérogatoire.

a) Nouvelle référence au coefficient d’intégration fiscale

Le 2° du II de l’article 112 simplifie la procédure de droit commun en organisant une répartition « verticale » entre la communauté et ses communes-membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale, au lieu de la contribution au potentiel financier agrégé, puis « horizontale » entre les communes-membres en fonction du potentiel financier par habitant des communes et de leur population.

En cas de choix de la procédure dérogatoire à la majorité des deux-tiers, la répartition « verticale » demeure opérée en fonction du coefficient d’intégration fiscale. La répartition « horizontale » entre les communes-membres continue aussi d’être réalisée en fonction de leur population, de l'écart du revenu par habitant des communes au revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale, et du potentiel fiscal ou financier par habitant des communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant du territoire intercommunal, ainsi que, à titre complémentaire, d’autres critères de ressources ou de charges qui peuvent être choisis par le conseil communautaire.

Le projet de loi de finances prévoyait de réaliser la répartition en fonction de l’insuffisance du potentiel fiscal ou financier par habitant des communes-membres ; formulation qui aurait conduit à demander une contribution plus importante aux plus pauvres et moindre aux plus riches. La loi de finances supprime l’effet contre-péréquateur de la règle de répartition dérogatoire du prélèvement en fixant le partage en fonction du potentiel fiscal ou financier par habitant.

b) Conditions d’annulation ou de minoration du prélèvement communal

Les conditions d’annulation ou de minoration des prélèvements opérés sur les communes éligibles à la DSU-cible demeurent inchangées. Le prélèvement dû par les cent cinquante premières communes de plus de 10 000 habitants éligibles l’année précédente est annulé. Celui dû par les cent communes suivantes est minoré de 50%. Le prélèvement dû par les dix premières communes éligibles de 5 000 à 10 000 habitants l’année précédente est annulé (au lieu du premier tiers en 2012). Le prélèvement dû par les communes suivantes est minoré de 50%. Pour les communes-membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les montants correspondants sont acquittés par ce dernier.

De même, le prélèvement sur les communes-membres d’un groupement de coopération à fiscalité propre est minoré à due concurrence des contributions versées l’année précédente au fonds de solidarité des communes de la région Île de France (FSRIF). Les montants correspondant à ces minorations sont acquittés par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartiennent ces communes.

Nouveauté de la loi de finances pour 2013, les modalités dérogatoires ne peuvent avoir pour effet de majorer de plus de 20% la contribution d’une commune-membre par rapport au montant issu de la règle de droit commun.

B)   Reversement

La loi de finances pour 2013 conserve l’essentiel des modalités de reversement du fonds fixés par la loi de finances pour 2012. Cependant, la définition du critère d’effort fiscal, utilisé pour définir l’éligibilité et la répartition du reversement aux ensembles intercommunaux, est majorée du produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties par le 5° du I de l’article 111.

1)   Répartition du reversement entre la communauté et les communes-membres

Plus significatif, la répartition « verticale » du reversement entre la communauté et ses communes-membres est aménagée. Le 2° du III de l’article 112 prévoit de répartir l’attribution entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes-membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale puis entre les communes-membres en fonction de l’insuffisance du potentiel financier par habitant de ces communes et de leur population.

Symétriquement au prélèvement, la loi de finances corrige l’effet contre-péréquateur de la formulation du projet de loi en se référant à l’insuffisance et non au montant du potentiel financier par habitant pour opérer la répartition du reversement.

Par dérogation, l’attribution peut être répartie par délibération du conseil communautaire prise avant le 30 juin de l'année de répartition, à la majorité des deux tiers entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes-membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale, puis entre les communes-membres en fonction de leur population, de l'écart du revenu par habitant au revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale et de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que, à titre complémentaire, d’autres critères de ressources ou de charges qui peuvent être choisis par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale.

Une répartition à l’entière initiative du conseil communautaire demeure possible par délibération, prise avant le 30 juin de l'année de répartition, de l’organe délibérant statuant à l'unanimité.

2)   Encadrement du reversement dérogatoire et garantie

Symétriquement au prélèvement, les modalités dérogatoires ne peuvent avoir pour effet de minorer de plus de 20% l’attribution d’une commune-membre par rapport à celle calculée en application de la règle de droit commun.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2013 précise que la garantie de sortie non renouvelable égale à la moitié de l’attribution perçue l’année précédente pour les ensembles intercommunaux qui cessent d'être éligibles au reversement du FPIC, est répartie entre l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes-membres.

C)   Évaluation et de performance péréquatrice du fonds

La modification de l’alimentation du FPIC soulève deux questions. D’une part, quel sera l’impact du nouveau critère de prélèvement sur la contribution des ensembles intercommunaux et des communes isolées ? D’autre part, la lecture des inégalités des ressources et de charges, censées être corrigées du moins en partie par le fonds de péréquation, sera-t-elle améliorée ?

1)   Évaluation de l’impact du nouveau critère de prélèvement

L’introduction du revenu dans l’indice synthétique de prélèvement modifie le périmètre et le montant des contributions, certes faiblement par habitant, mais en revanche plus sensiblement en pourcentages du premier prélèvement. La répartition effective des contributions en 2012 est comparée à la répartition à laquelle aurait aboutie le nouveau critère de 2013 s’il avait été appliqué dès 2012, en conservant le critère d’éligibilité initial et en annulant les bases de répartition négatives.

A critère d’éligibilité inchangé, le nombre de contributeurs diminue du fait de la mise à zéro des indices synthétiques de ressources et de charges négatifs. 1711 ensembles intercommunaux ou communaux éligibles avec le critère 2012 le restent avec le critère 2013. 159 territoires contributeurs en 2012 ne le sont plus avec le critère 2013. Le nombre de contributeurs baisse en conséquence de 1870 (soit 47,21% des ensembles intercommunaux et communes isolées) à 1711 (43,20%).

Les augmentations, en moyenne de 0,70€ par tête, varient entre 0,01€ et 5,60€. Les baisses en moyenne de -0,67€ par habitant s’échelonnent entre -0,01€ et -12,09€. En termes relatifs, les bouleversements sont nettement plus considérables avec des augmentations jusqu’à 4127% error et à l’opposé des disparitions intégrales (-100%).

Le nouveau critère réduit la contribution des ensembles intercommunaux ou communaux industriels dotés d’un potentiel financier élevé mais d’un revenu relativement plus faible par habitant. Le prélèvement se reporte principalement sur les grandes agglomérations urbaines, contrairement aux attentes notamment des villes-centres.

La sommation des prélèvements par région révèle un impact asymétrique du nouveau critère avec une progression de la contribution des ensembles intercommunaux et des communes isolées de la région d’Île de France et une baisse pour toutes les autres. En proportion du prélèvement de 2012, la contribution des territoires d’Île de France progresse de 8,46%. Les baisses atteignent -100% en Martinique, -88,17% en Guyane, -21,85% dans le Limousin, -19,02% en Auvergne, -17,36% dans le Nord-Pas-de-Calais, entre -10% et -15% dans les autres régions, à l’exception de replis plus faibles en Alsace (-3,97%), Aquitaine (-5,00%) et Rhône-Alpes (-2,36%).

2)   Évaluation de la performance péréquatrice du FPIC

Destiné à réduire les inégalités de ressources et de charges entre territoires intercommunaux et communaux, le FPIC atteint-il son objectif et si oui dans quelle proportion ? En d’autres termes, quelle est la performance péréquatrice du nouveau fonds, notamment en comparaison des dotations nationales ? Le rapport d’évaluation du FPIC prévu en application de l’article 144 de la loi de finances pour 2012 a été présenté au comité des finances locales (CFL) le 24 septembre 2013.

a) Évaluation globale

Par référence à l’indicateur de ressources élargi (IRE), qui intègre les corrections déjà opérées par les dotations de l’Etat, le pouvoir péréquateur additionnel du FPIC serait de 1,62% en 2012. Le FPIC est toutefois appelé à plus que sextupler de volume dans sa configuration de croisière. Si le prélèvement de 2% des ressources fiscales directes avait été appliqué dès 2012, le pouvoir péréquateur du fonds national aurait atteint 11,36%.

Par référence au pouvoir d’achat du seul potentiel fiscal agrégé (PFIA), la performance péréquatrice du FPIC peut être comparée à celle des dotations de péréquation verticale (DSU, DSR, DNP) ainsi qu’à celle de la dotation d’intercommunalité. Toutes choses égales par ailleurs (notamment les montants des dotations de péréquation communale verticale qui sont ici stables entre 2012 et 2016), la performance péréquatrice du FPIC sera en 2016 supérieure à la performance de chacune des autres dotations de péréquation verticale (à volume financier inférieur). L’apport du nouveau fonds sera donc important. Il permettra de plus que doubler la performance de la péréquation strictement communale. Une telle performance résulte de l’effet doublement péréquateur du fonds : d’une part il accroît les ressources des collectivités moins riches, d’autre part il diminue les ressources des collectivités plus favorisées.

La comparaison des effets péréquateurs respectifs des dotations de péréquation verticale et du FPIC peut être biaisée par les différences de volumes financiers mis en jeu. Si les dotations de péréquation des communes sont plus péréquateurs que le FPIC en 2012, c'est avant tout parce qu'en volume financier elles sont 20 fois plus importantes que le FPIC. Dans ces conditions, il est intéressant de distinguer dans la mesure de la performance péréquatrice ce qui relève de l'effet masse (les montants mis en jeu) de ce qui relève du dispositif proprement dit. Il a été procédé à une mesure globale de l’intensité péréquatrice du FPIC en faisant abstraction de l’effet masse (méthode de Kakwani). Ainsi, si l'on fait abstraction de l'effet masse, 1€ de FPIC réduit 3,6 fois plus les inégalités que les dotations de péréquation des communes.

b) Évaluation individuelle

L’étude des trajectoires individuelles confirme, avec des nuances, l’efficacité péréquatrice du FPIC. L’évaluation individuelle de la réduction des inégalités est réalisée en appréciant l’écart par rapport à la moyenne de chacune des collectivités avant et après l’intervention du FPIC. Le mécanisme est considéré péréquateur si le dispositif fait converger, à la hausse ou à la baisse, le critère de référence retenu vers la moyenne.

Par référence au pouvoir d’achat de l’indice élargi de ressources, le FPIC dans la configuration de 2016 produirait une convergence vers la moyenne (effets péréquateurs) pour 2703 (78,80%) ensembles intercommunaux et communes isolées sur un total de 3430 collectivités concernées par des prélèvements et/ou des reversements non nuls. Toutefois, des divergences apparaîtraient (effets contre-péréquateurs) pour 580 collectivités (16,91%) et des franchissements de la moyenne dans un sens ou dans l’autre (effets sur-péréquateurs) pour 147 (4,29%).

L’hétérogénéité des effets redistributifs provient du changement de maille territoriale avec la référence aux ensembles intercommunaux. Apparaissent ici les conséquences de la multiplicité et de l’absence de coordination des mécanismes péréquateurs destinés, d’une part, aux communes urbaines et rurales et, d’autre part, aux communautés.

L’hétérogénéité des corrections résulte aussi du changement de représentation des inégalités de pouvoir d’achat et donc des effets de mémoire de dispositifs de péréquation fondés sur une lecture différente des écarts de ressources et de charges ; question abordée plus bas.

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Créé le 16/01/2013