E-CONNAISSANCES   Notions clés   La règle d’or se met en place dans un contexte délicat   La garantie de la règle d'or: la haut conseil des finances publiques

La garantie de la règle d'or: la haut conseil des finances publiques

Dans Finances publiques locales 

Pour garantir le respect de la règle d’or, le TSCG prévoit dans son article 3 § 2, la mise en place d’«institutions chargées,  au niveau national,  de vérifier  le respect  des règles  énoncées » dont le rôle et l’indépendance doivent être précisés.

Cette institution a été créée par la loi organique, il s’agit du Haut conseil des finances publiques dont le rôle est également précisé par la loi organique.

Sommaire

2  La garantie de la règle d'or : le Haut conseil des finances publiques

Pour garantir le respect de la règle d’or, le TSCG prévoit dans son article 3 § 2, la mise en place d’«institutions chargées, au niveau national, de vérifier le respect des règles énoncées » dont le rôle et l’indépendance doivent être précisés.

Cette institution a été créée par la loi organique, il s’agit du Haut conseil des finances publiques dont le rôle est également précisé par la loi organique.

2.1  La nouvelle institution

Ce Haut conseil doit être indépendant ce qui se traduit dans sa composition mais aussi dans son fonctionnement.

2.1.1  Sa composition

Le Haut conseil des finances publiques, est placé auprès de la Cour des comptes. Son président est le premier président de la Cour des comptes, M. Didier MIGAUX

Il comprend dix membres :

   Quatre magistrats de la Cour des comptes en activité à la Cour, désignés par son premier président : M. Raoul BRIET, président de chambre, Mme Martine LATARE, conseillère-maître, M. François ECALLE, conseiller-maître, Mme Catherine DEMIER, conseillère-maître ;

   Quatre membres nommés en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée à savoir :

M. Jean PISANI-FERRY, professeur d'économie, nommé par le président de l'Assemblée nationale,
M. Michel AGLIETTA, ancien administrateur de l'INSEE, professeur d'économie, nommé par le président du Sénat,

Mme Marguerite BÉRARD-ANDRIEU, inspectrice des finances, directrice générale adjointe du groupe bancaire BPCE, nommée par le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale,

Mme Mathilde LEMOINE, directrice de département de la banque HSBC- France, nommée par le président de la commission des finances du Sénat ;

   Un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental en raison de ses compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques, il s’agit de M. Philippe DESSERTINE, professeur d’économie.

   Le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques : M. Jean-Luc TAVERNIER

Les membres du Haut conseil des finances publiques à l’exception du directeur général de l’INSEE sont nommés pour cinq ans.

Le mandat des membres appartenant à la Cour des comptes est renouvelable une fois contrairement aux autres membres dont le mandat n’est pas renouvelable. Bien sûr le directeur général de l’INSEE reste membre pendant toute la période où il exerce son mandat au sein de l’INSEE.

Le renouvellement des membres du Haut conseil des finances publiques se fait par moitié tous les trente mois, mais lors de son installation, le Haut conseil comprend deux membres de la Cour des comptes dont le mandat est de trente mois renouvelable une fois et deux autres membres dont le mandat est de trente mois non renouvelable. Ces membres sont tirés au sort par le Haut Conseil des finances publiques, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.

En cas de décès ou de démission, de cessation de fonctions d'un membre ou, s'agissant d'un magistrat de la Cour des comptes, de cessation de son activité à la Cour, il est pourvu à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à un an, le mandat du nouveau membre est renouvelable une fois.

L’ensemble des membres à l’exception des membres nommés par le président du Conseil économique, social et environnemental et le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques, comprennent autant de femmes que d'hommes.

Un tirage au sort, dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d’Etat, indique le membre devant être nommé par chacune des cinq autorités mentionnées plus haut est un homme ou une femme. Lors de chaque renouvellement, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme, une femme. Le remplaçant d'un membre nommé est de même sexe.

Il ne peut être mis fin aux fonctions d’un membre du Haut conseil que par l’autorité l’ayant désigné et après avis conforme émis à la majorité des deux tiers des autres membres constatant qu’une incapacité physique permanente ou qu’un manquement grave à ses obligations empêche la poursuite de son mandat.

Les membres du Haut conseil ne peuvent exercer de fonctions publiques électives, ils ne sont pas rémunérés. Ils doivent lors de leur nomination, remettre au premier président de la Cour des comptes une déclaration d'intérêts.

2.1.2  Son fonctionnement

Le Haut conseil des finances publiques se réunit sur convocation de son président. Il délibère valablement s’il réunit, en dehors de son président, cinq de ses membres, dont deux ont été désignés par les autorités mentionnées plus haut. Il se prononce à la majorité des voix. En cas de partage égal des voix, celle de son président est prépondérante.

Il ne peut délibérer ni publier d’avis dans d’autres cas ou sur d’autres sujets que ceux prévus par la loi organique. Il ne peut publier d'opinion dissidente.

Il établit et rend public son règlement intérieur, qui précise les conditions dans lesquelles son président peut déléguer ses attributions. Celui-ci gère les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

Le Haut conseil peut procéder à l’audition des représentants de l’ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique et de la prévision économique. Il peut faire appel à des organismes ou des personnalités extérieures à l’administration, notamment pour apprécier les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs.

Le Gouvernement répond aux demandes d’information que lui adresse le Haut conseil dans le cadre de la préparation de ses avis.

Dans l’exercice de leurs missions, les membres du Haut conseil des finances publiques ne peuvent solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée. Ils sont tenus au secret des délibérations.

Enfin, le président du Haut Conseil des finances publiques est entendu à tout moment à la demande des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat.

2.2  Le rôle du Haut conseil

Le Haut conseil rend un certain nombre d’avis dont les suites sont variées.

2.2.1  Les différents avis du Haut conseil

Son avis est sollicité lors de l’élaboration de tous les textes financiers comme le montre le tableau suivant :

Textes concernésRôle du HCFP
Projet de loi de programmation des finances publiques
  • avis sur les prévisions macroéconomiques
  • avis sur la cohérence du texte au regard de l’objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France.

Lorsqu'il exprime un avis sur l’estimation du produit intérieur brut potentiel sur laquelle repose le projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques le motive, notamment au regard des estimations du Gouvernement et de la Commission européenne.
Lorsqu'il exprime un avis sur une prévision de croissance, il tient compte des prévisions d'un ensemble d'organismes dont il a établi et rendu publique la liste.

Projet de loi de finances de l’année
  • avis sur les prévisions macroéconomiques (a)
  • avis sur la cohérence du texte au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques
  • avis sur les mesures de correction des écarts importants entre l’exécution de l’année précédente et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques
Projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année
  • avis sur les prévisions macroéconomiques (a)
  • avis sur les mesures de correction des écarts importants entre l’exécution de l’année précédente et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques
Projet de loi de finances rectificativeavis sur les prévisions macroéconomiques (a)
Projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale
  • avis sur les prévisions macroéconomiques (a)
Programme de stabilité
  • avis sur les prévisions macroéconomiques
Rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation des finances publiques
  • avis sur l’existence d’éventuels écarts importants entre l’exécution de l’année précédente et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques
Projet de loi de règlement
  • avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

(a) Un nouvel avis est prévu en cas de révision par le Gouvernement de ses prévisions macroéconomiques au cours de l’examen d’un projet de loi de finances ou d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le Haut conseil des finances publiques a annoncé qu’il rendra son premier avis le 15 avril, à l’occasion de la transmission au Parlement du programme de stabilité révisé pour la période 2013-2017 dans lequel le gouvernement doit indiquer comment il compte s’y prendre pour respecter ses objectifs de baisses des déficits publics dans un environnement économique dégradé.

Ce programme sera ensuite remis à la Commission européenne, qui a déjà laissé la porte ouverte à un report d'un an du respect de ces objectifs mais à la condition que la France affiche en 2014 des déficits publics « nettement en-deçà » du seuil de 3% du PIB qu’elle aurait dû atteindre en 2013.

2.2.2  Les suites des avis

Les avis du Haut conseil ne sont que consultatifs. Dans un cas cependant, un « mécanisme de correction » est prévu. La loi organique a également instauré l’introduction d’un article liminaire dans les différentes lois à objet financier enfin, le Conseil constitutionnel pourrait intervenir dans certaines conditions.

2.2.2.1  Le mécanisme de correction

Le TSCG prévoit dans son article 3, §1, e) qu’« un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée ».

Le Conseil constitutionnel a constaté, dans sa décision du 9 août 2012, que les « stipulations [du traité] ne définissent ni les modalités selon lesquelles ce mécanisme doit être déclenché ni les mesures à la mise en œuvre desquelles il doit conduire ; qu’elles laissent par suite aux États la liberté de définir ces modalités et ces mesures dans le respect de leurs règles constitutionnelles » ;

C’est pourquoi, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précise dans son article 23 dans quelles conditions le Haut conseil intervient dans ce cadre.

On sait que le Haut conseil examine le projet de loi de règlement. A cette occasion, il rend un avis dans lequel il peut identifier, le cas échéant, des écarts importants, entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l’ensemble des administrations publiques lorsqu’il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le Haut conseil rend alors un avis public qui est joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles prévues par l’article 3 du TSCG, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l’avis du Haut conseil identifie de tels écarts dans son avis, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Il présente alors les mesures de correction envisagéesIl le fait au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.
Un rapport annexé au prochain projet de loi de finances de l’année et au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l’ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Éventuellement, ce rapport justifie les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques.

L'avis du Haut conseil des finances publiques comporte une appréciation de ces mesures de correction et, le cas échéant, de ces différences.

Certes les avis donnés par le Haut conseil dans les différentes hypothèses envisagées ici ne lient pas le Gouvernement, mais ils obligent le Gouvernement à se justifier.

De plus, le Gouvernement peut demander au Haut conseil des finances publiques de constater si les conditions mentionnées à l’article 3 du TSCG, pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l’être. Rappelons que ces circonstances permettent au Gouvernement de s’écarter temporairement de l’objectif à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement. Le Haut Conseil répond sans délai, par un avis motivé et rendu public.

2.2.2.2  L’introduction d’un article liminaire dans les différentes lois à objet financier

Les articles 7 et 8 de la loi organique instaure un article liminaire à la loi de finances de l’année et aux lois de finances rectificatives permettant au Parlement de vérifier si, pour l’année sur laquelle elle porte, la prévision annuelle de solde des administrations publiques (APU) est conforme à celle fixée dans la loi de programmation des finances publiques.

Afin d’améliorer l’information du Parlement sur l’évolution des soldes structurel et effectif des administrations publiques, l’article 9 de la loi organique complète ce dispositif par la création de deux nouveaux rapports :

  • un rapport annexé au projet de loi de finances de l’année présentant l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel et du solde effectif des APU détaillés par sous-secteur d’administrations publiques (Etat, organismes divers d’administration centrale, administrations de sécurité sociale et administrations locales), ainsi que les éléments permettant d’établir le passage entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel ;
  • un rapport annexé au projet de loi de financement de l’année présentant l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Ces différents éléments renforcent la crédibilité et l’efficacité des avis du Haut conseil qui eux-mêmes sont joints aux projets de lois en question.

2.2.2.3  Le contrôle du Conseil constitutionnel sur la base du principe de sincérité

L’article 6 de la loi organique énonce le principe de sincérité des lois de programmation des finances publiques, en précisant : « Sa sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Or l’article 13 du même texte précise que le Haut conseil des finances publiques rend un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques. Dans ces conditions, la sincérité de la loi de programmation devra être appréciée notamment en prenant en compte cet avis.

Ainsi, le Conseil constitutionnel pourrait annuler une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ou de programmation si leur sincérité apparaissait douteuse au regard de l’avis donné par le Haut conseil des finances publiques. C’est d’ailleurs ce que le Conseil constitutionnel lui-même reconnaissait dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012 relative au TSCG :

« le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; (...) saisi dans le cadre de l’article 61 de la Constitution, il doit notamment s’assurer de la sincérité de ces lois ; (...) il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l’avis des institutions indépendantes préalablement mises en place [Haut conseil des finances publiques]»

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La « règle d’or » est donc bien mise effectivement en place depuis le 1er mars. On peut constater en quoi elle est loin de constituer pour le Gouvernement et le Parlement un carcan dans lequel ils seraient enfermés. On est loin d’une loi d’airain. La règle n’est pas d’or mais de bronze seulement.

Liste des membres du Haut Conseil des finances publiques

(NOR: HCFX1307189K)

Application des dispositions de l'article 11 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et de l'article 1er du décret n° 2013-144 du 18 février 2013 relatif à la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques.
Magistrats de la Cour des comptes en activité à la cour, désignés par son premier président :
M. Raoul BRIET, président de chambre.
Mme Martine LATARE, conseillère-maître.
M. François ECALLE, conseiller-maître.
Mme Catherine DEMIER, conseillère-maître ;
Membres nommés, respectivement, par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat :
M. Jean PISANI-FERRY, professeur d'économie, nommé par le président de l'Assemblée nationale.
M. Michel AGLIETTA, ancien administrateur de l'INSEE, professeur d'économie, nommé par le président du Sénat.
Mme Marguerite BÉRARD-ANDRIEU, inspectrice des finances, directrice générale adjointe d'un groupe bancaire, nommée par le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Mme Mathilde LEMOINE, directrice de département d'une banque, nommée par le président de la commission des finances du Sénat ;
Membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental :
M. Philippe DESSERTINE, professeur d'économie.
Le mandat des membres prend effet le jour de l'installation du Haut Conseil.
Siège également au Haut Conseil, en qualité de membre de droit, le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques.
Le Haut Conseil des finances publiques est présidé par le premier président de la Cour des comptes.

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Créé le 04/04/2013