E-CONNAISSANCES   Questions clés   La responsabilité des gouvernants

La responsabilité des gouvernants

Dans organisation politique 

Le 15 décembre 2011, l’ancien président de République, Jacques Chirac a été déclaré coupable de « détournement de fonds publics » et d’« abus de confiance », ainsi que de « prise illégale d’intérêt » par le tribunal correctionnel de Paris. Il a été condamné à deux ans de prison avec sursis dans une affaire d’emplois fictifs de la ville de Paris qui remontait aux années 1990. Il était alors maire de la capitale.

Après douze ans d’immunité pénale à l’Elysée suivis de plusieurs années d’instruction du dossier, le procès s’est tenu du 5 au 23 septembre. L’ancien président avait été autorisé à ne pas se présenter à son procès en raison de « troubles sévères de la mémoire » et « d’importantes erreurs de jugement et de raisonnement » établis par un certificat médical.

A l’occasion de cette affaire, la question du statut pénal du chef de l’Etat a été une nouvelle fois posée. De manière plus générale, c’est la question de la responsabilité des gouvernants qui est ainsi à l’ordre du jour. Ceux-ci encourent éventuellement deux types de responsabilité, l’une est politique, l’autre est pénale.

Sommaire

1.La responsabilité politique

Il faut distinguer celle du Président de la République et celle des ministres.

1.1 La responsabilité politique du Président de la République

1.1.1 L’irresponsabilité de principe

L’irresponsabilité politique du Président de la République est une constante dans tous les régimes parlementaires. Seuls les ministres le sont devant le Parlement. C’est pourquoi tous les actes du Président doivent être contresignés par un ministre qui endosse ainsi la responsabilité de ceux-ci.

Cette irresponsabilité a été clairement énoncée dans la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (article 6 : « le Président de la République n'est responsable qu'en cas de haute trahison ») et dans la Constitution du 27 octobre 1946 (article 42: « Le Président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison ». La Constitution de 1958 a repris ces dispositions (article 68 « Le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. » La loi constitutionnelle du 23 février 2007 a formulé cette irresponsabilité en d’autres termes que l’on trouve désormais à l’article 67 : « Le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68. »

Avec, l’instauration de la VRépublique, la tradition du régime parlementaire a été maintenue dans le texte de la Constitution. Mais dans les faits, le régime s’est présidentialisé. L’irresponsabilité politique du Chef de l’État est alors apparue comme un non sens dans la mesure où l’exercice du pouvoir doit en principe être contrebalancé par la responsabilité. Le général De Gaulle a voulu mettre en jeu sa responsabilité politique, mais ses successeurs ne l'ont pas suivi. C’est par le biais du référendum utilisé de manière plébiscitaire qu’il a en fait posé la question de confiance au peuple et quand sa réponse a été négative, il a démissionné. La dissolution a également permis au Général De Gaulle de mettre en jeu sa responsabilité politique en demandant aux électeurs de se prononcer au-delà des choix locaux (les candidats) sur un choix plus fondamental et national, celui du chef de l’Etat. Toutefois aucun de ses successeurs ne suivra le Général dans ce que d’aucuns considèrent comme une dérive.

Finalement, c’est à l’occasion de l’élection présidentielle, si le président se représente, que la responsabilité politique du Président peut être engagée.

Laresponsabilitedesgouvernants.png

1.1.2 Ses limites

Cette irresponsabilité connaît cependant des limites depuis la révision constitutionnelle de 2007. Le nouvel article 68 de la Constitution met en effet en place une procédure de destitution du Président devant la Haute Cour qui se substitue au jugement pour Haute trahison par la Haute Cour de Justice.

Désormais, la responsabilité du Chef de l'Etat peut être mise en cause en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Que faut-il entendre par là ? Aucun texte n’apporte une quelconque précision, mais on peut penser qu’une violation flagrante de la Constitution comme le refus de promulguer une loi ou encore le recours à l’article 16 lorsque les conditions ne sont pas réunies pourraient être considérées comme un tel manquement. Toutefois, c’est in fine, la Haute cour qui saisie, se prononcerait.

Celle-ci comprend tous les députés et les sénateurs, elle est présidée par le Président de l’Assemblée nationale. Contrairement à l’ancienne Haute Cour de Justice elle ne comprend que des politiques et aucun magistrat.

Elle ne peut être saisie que par l'Assemblée nationale ou par le Sénat à travers l'adoption à la majorité des deux tiers d'une proposition de réunion qui doit être transmise dans les 13 jours à l'autre assemblée. Celle-ci dispose d'un délai de 15 jours pour se prononcer. Une assemblée qui n'adopterait pas la proposition transmise par l'autre mettrait fin à la procédure.

La Haute Cour ainsi saisie, doit statuer dans un délai d'un mois à bulletin secret à la majorité des deux tiers sur la destitution. La décision est d'effet immédiat. Un projet de loi organique précisant les conditions de mise ne œuvre de cette procédure a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 22 décembre 2010 il a commencé à être examiné le 16 novembre 2011.

1.2 La responsabilité politique des ministres

1.2.1 Une responsabilité prévue par les textes

C’est l’article 20 de la Constitution qui énonce le principe de la responsabilité politique du Gouvernement et donc des ministres, ce qui n’a rien d’étonnant dans la mesure où la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 précisait que le régime mis en place devait être parlementaire.

Mais l’article 20 ne fait qu’énoncer le principe de cette responsabilité. Pour ce qui est des procédures de mise en œuvre il renvoie aux articles 49 et 50.

Trois procédures sont prévues et peuvent être engagées devant l’Assemblée nationale exclusivement.

1.2.1.1 L’engagement de responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale

Il s’agit de ce que l’on appelait traditionnellement la question de confiance. C’est le Premier ministre qui engage la responsabilité du Gouvernement après délibération du Conseil des ministres. Lorsque la responsabilité est engagée un débat a lieu et l’Assemblée se prononce par un vote. C’est à la majorité relative que la confiance est accordée. Si elle est refusée, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement conformément à l’article 50 de la Constitution.

1.2.1.2 La motion de censure

Elle résulte d’une initiative d’au moins 58 députés ceux-ci ne pourront renouveler leur geste que trois fois au cours d'une même session ordinaire. Lors d’une session extraordinaire ils ne pourront déposer qu’une seule motion. Bien entendu d’autres députés pourront agir, mais dans les mêmes conditions.

Le débat sur la motion de censure ne peut avoir lieu qu’après l’écoulement d’un délai de quarante huit heures, ce qui permet d’éviter les décisions « à chaud » qui pourraient déboucher sur un renversement intempestif. Le vote de la motion de censure n’est acquit qu’à la majorité absolue décomptée à partir des membres composant l’Assemblée nationale. Cela signifie qu’il faut réunir 289 voix pour renverser le Gouvernement. De plus, seules les voix favorables à la motion sont décomptées, ce qui permet d’assimiler les abstentionnistes à des soutiens du Gouvernement. En d’autres termes avec un tel système on ne peut pas savoir combien de députés soutiennent effectivement le Gouvernement. Ce faisant on le rend moins fragile politiquement.

1.2.1.3 L’engagement de responsabilité du Gouvernement sur un texte

Le troisième alinéa de l’article 49 met en place une procédure originale qui permet au Gouvernement de considérer comme adopté un projet de loi sur lequel il aura engagé sa responsabilité. Vingt quatre heures après la décision du Premier ministre de recourir à cette procédure le texte sera considéré comme adopté sans qu’un vote n’ait eu lieu sur le texte. Toutefois il existe un moyen et un seul permettant d’éviter cette issue : le dépôt et le vote d’une motion de censure. Le dilemme pour les députés est donc le suivant : le texte ou le Gouvernement.

1.2.2 Une responsabilité quasiment inexistante dans la pratique

En plus de cinquante ans, un seul Gouvernement a été renversé, celui de Georges Pompidou à la suite de l’adoption d’une motion de censure le 4 octobre 1962.

Dans ces conditions, on peut dire que l’effort de rationalisation du régime parlementaire, c'est-à-dire l’inscription dans la Constitution de procédures de mise en jeu de la responsabilité relativement difficiles à mettre en œuvre, a atteint son but : mettre fin à l’instabilité ministérielle.

Toutefois, on peut se demander, si cette stabilité n’est pas imputable au phénomène majoritaire c'est-à-dire l’existence à l’Assemblée nationale d’une majorité stable et cohérente. Dans ces conditions, le Gouvernement dispose d’un soutien quasiment automatique.

Si donc le parlementarisme majoritaire semble être l’explication principale, il semble que le parlementarisme rationalisée prend le relais du premier quand celui-ci est défaillant.

Mais, ce n’est pas parce que la responsabilité ministérielle ne se traduit pas par le renversement du Gouvernement que celle-ci a disparue.

2.La responsabilité pénale

Elle se présente de manière différente selon qu’il s’agit du Président de la République ou des ministres.

2.1 La responsabilité pénale du Président de la République

Cette question a été régulièrement débattue pendant les deux mandats de Jacques Chirac.

2.1.1 Une irresponsabilité de principe

L’ancien article 68 de la Constitution n’évoquait pas explicitement la responsabilité pénale du Président de la République. De plus, il distinguait les actes accomplis dans l’exercice des fonctions des autres, ce qui pouvait laisser place à une éventuelle responsabilité pénale dans ce dernier cas. Face à cette incertitude, le Conseil Constitutionnel, puis la Cour de Cassation ont tranché. Dans sa Décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999, le juge constitutionnel a, certes, exclu la responsabilité pénale du Président de la République pour des actes commis dans l’exercice de ses fonctions établissant ainsi une véritable immunité. Mais, s’agissant des actes commis en dehors de ses fonctions ou antérieurs à ses fonctions, le Conseil Constitutionnel reconnaît au Président de la République un privilège de juridiction puisque seule, selon lui, la Haute Cour de Justice pourrait le juger dans un tel cas.

Quelques mois plus tard, la Cour de cassation a été amenée à se prononcer sur cette question en prenant le soin de montrer qu’elle n’était pas liée par la décision du Conseil Constitutionnel, car celle-ci n’avait qu’une autorité relative. Dans son arrêt n° 481 du  10 octobre 2001 la Cour de Cassation, en assemblée plénière, reconnaît que le Président de la République bénéficie d’une immunité totale, mais temporaire. Totale, parce qu’il ne peut « être entendu comme témoin assisté, ni être mis en examen, cité ou renvoyé pour une infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun ; il n'est pas davantage soumis à l'obligation de comparaître en tant que témoin prévue par l'article 101 du Code de procédure pénale(témoin-assisté), dès lors que cette obligation est assortie (...)d'une mesure de contrainte par la force publique et qu'elle est pénalement sanctionnée ». Mais cette immunité cesse avec le mandat présidentiel. Un mois après la fin de celui-ci, les poursuites contre l’ancien Président redeviennent possibles, dans les conditions du droit commun.

Devant le trouble engendré par ces décisions, et pour trancher définitivement cette question du statut pénal du Président de la République, le candidat Chirac, lors des élections présidentielles de 2002 a promis de réviser la Constitution. Elu, il réunira le 4 juillet 2002 une commission présidée par le Professeur Avril, chargée de proposer une solution. Le rapport de cette commission, remis le 12 décembre 2002 au Président de la République a servi de base à la révision de la Constitution qui n’interviendra qu’à la fin du septennat. (Loi constitutionnelle du 23 février 2007).

C’est désormais l’article 67 de la Constitution qui fixe le statut pénal du président. Celui-ci est quasiment identique à ce que la Cour de cassation avait prévu.

Ainsi le domaine de l’irresponsabilité est-il décrit avec précision :

« Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite ».

Mais cette irresponsabilité est temporaire, elle ne dure que le temps du mandat puisqu’elle est liée à l’exercice du mandat. Aussi, les poursuites contre le Président de la République peuvent-elles être reprises dans le délai d'un mois suivant la cessation des fonctions. Encore faut-il que les délais de prescription ou de forclusion soient suspendus, ce qui est le cas.

2.1.2 Une responsabilité exceptionnelle devant la Cour pénale internationale

La Convention de Rome du 18 juillet 1998 a créé la Cour pénale internationale (CPI). Elle est compétente pour juger les crimes de génocide, les crimes contre l'humanité, ainsi que les crimes de guerre. La qualité de chef d’Etat, de chef de gouvernement de membre d'un gouvernement n'exonère pas de la responsabilité pénale (art. 27 du statut de la CPI). De même, les chefs militaires et les responsables hiérarchiques (art. 28 du statut de la CPI) peuvent être poursuivis. La France a ratifié la Convention de Rome, ce qui a provoqué la révision constitutionnelle du 23 février 2007.

2.2 La responsabilité pénale des ministres

L’article 68-1 de la Constitution pose le principe d’une responsabilité des ministres pour des crimes ou des délits. Lorsque ceux-ci sont commis dans l’exercice des fonctions, ils bénéficient d’un privilège de juridiction, mais lorsqu’ils le crime ou le délit est commis en dehors des fonctions ce sont les juridictions ordinaires qui sont compétentes.

2.2.1 Une responsabilité de droit commun

Lorsque le ministre agit en tant qu’homme, il est normal qu’il soit jugé comme n’importe quel justiciable. Plus précisément, la Constitution distingue les crimes ou les délits accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et ceux qui ne le sont pas.

Ainsi, la Cour de cassation estime que c’est l’absence de tout lien entre les faits poursuivis et la fonction ministérielle qui entraine la compétence des juridictions ordinaires. Elle parle également de délits commis à l’occasion des fonctions ministérielles par opposition aux délits commis dans l’exercice des fonctions.

2.2.2 Un privilège de juridiction exceptionnel

Les faits accomplis dans l’exercice des fonctions relèvent d’une juridiction spéciale qui utilise une procédure particulière.

2.2.2.1 Une juridiction spéciale : la Cour de justice de la République

Créée par la loi constitutionnelle du 19 juillet 1993 et mise en place par l’ordonnance du 23 novembre 1993, la Cour de justice de la République est composée de douze parlementaires : 6 députés et 6 sénateurs élus par leur assemblée après chaque renouvellement (5 ans à l'Assemblée nationale, 3 ans au Sénat). Elle comprend également 3 magistrats professionnels issus de la Cour de Cassation dont un assure la présidence de la Cour.

Elle remplace la Haute cour de justice qui jusque là était compétente pour juger le Président de la République mais aussi les ministres. Cependant elle ne pouvait pas être saisie par les victimes. C’est pourquoi, à la suite de « l’affaire du sang contaminé » et du scandale provoqué par la décision de la commission des requêtes de ne par poursuivre les ministres impliqués, la Cour de justice de République fut créé et une procédure plus favorables aux victimes fut mise en place.

2.2.2.2 Une procédure particulière

La Cour peut être saisie par l’intermédiaire d’une commission des requêtes composée de 3 magistrats de la Cour de Cassation, de 2 conseillers d’Etat, de 2 conseillers maîtres à la Cour des comptes.

Deux possibilités existent :

  • Soit une personne qui se prétend lésée saisit la commission des requêtes. Le dossier est,  soit classé, soit transmis au Procureur général de la Cour de Cassation aux fins de saisine de la Cour.
  • Soit le Procureur saisit directement la Cour sur avis conforme de la commission des requêtes.

Lorsque la commission des requêtes estime qu’il y a lieu de poursuivre, elle renvoie l’affaire devant la Cour par un arrêt susceptible d’un pourvoi en cassation.

L’instruction est alors confiée à une commission d’instruction composée de 3 conseillers à la Cour de Cassation qui décide de renvoyer devant la Cour ou d’abandonner les poursuites.

La Cour juge alors le ministre lors d’une procédure publique et contradictoire. Elle est liée par le principe de la détermination légale des infractions et des peines.

Depuis l'installation de la Cour de justice de la République, le 1er février 1994, la commission des requêtes a été saisie de 1 075 requêtes, 38 ont débouché sur une saisine de la commission d'instruction. A l'issue de celle-ci, quatre affaires ont conduit à un arrêt de renvoi devant la Cour de justice de la République. La formation de jugement s'est donc réunie à quatre reprises depuis sa création, le 9 mars 1999, le 16 mai 2000, le 7 juillet 2004 et le 30 avril 2010.

Dans son arrêt du 9 mars 1999, concernant l'Affaire du sang contaminé, la Cour de justice de la République, a relaxé deux ministres : Laurent Fabius, Premier ministre et Georgina Dufoix, Ministre des Affaires sociales et de la Solidarité. Mais elle a déclaré coupable Edmond Hervé (secrétaire d'État à la Santé) en le dispensant toutefois de peine.

Le 16 mai 2000, Ségolène Royal, ministre de l’enseignement scolaire a été relaxée. Elle était poursuivie en diffamation par deux enseignants à qui elle avait reproché d'avoir permis la commission d'actes de bizutage.

Le 7 juillet 2004, elle a condamné Michel Gilibert, ancien Secrétaire d’Etat aux personnes handicapées dans le gouvernement Bérégovoy, à trois ans de prison avec sursis, 20 000 euros d'amende, cinq ans d'inéligibilité et d'interdiction de droit de vote pour escroquerie au préjudice de l'État (détournement de 1,3 million d'euros).

Le 30 avril 2010, Charles Pasqua ancien ministre de l'Intérieur a été relaxé dans l’affaire du transfert du siège de GEC-Alstom où il était poursuivi pour« complicité et recel d'abus de biens sociaux » et dans celle du casino d'Annemasse où il était poursuivi pour « corruption passive par une personne dépositaire de l'autorité publique ». Mais dans l’affaire de la Sofremi il a été condamné à une année de prison avec sursis pour complicité d'abus de biens sociaux et de complicité de recel.

La Cour de cassation saisie par Charles Pasqua a confirmé d'une part les relaxes dont a bénéficié l'ancien ministre mais également sa condamnation dans le troisième dossier.

Le 3 août 2011, la commission des requêtes de la Cour de Justice de la République a donné son feu vert à une instruction dans l’affaire Christine Lagarde, à propos d'un arbitrage en faveur de Bernard Tapie en 2008.

Liens utiles

Constitution du 4 octobre 1958

Conseil constitutionnel vendredi 22 janvier 1999 - Décision N° 98-408 DC Loi autorisant la ratification de la convention portant statut de la Cour pénale internationale

Tags:
Créé le 05/01/2012