Par Philippe Froute
Dernière mise à jour : juin 2018

Les politiques locales de l’emploi trouvent leurs justifications à travers le besoin de corriger les défaillances du marché du travail (voir Fiche 5) et par le fait que la territorialisation de la politique de l’emploi se justifie au regard de la diversité des situations des territoires. Ainsi, c’est la diversité de la demande à travers des besoins particuliers qui justifie la mise en place de dispositifs spécifiques au niveau de l’offre. Toutefois, comme le rappelle Yannick L’Horty dans un numéro spécial de la Revue Economie et Prévision consacré aux travaux de la fédération de recherche TEPP (Territoires, emploi et politiques publiques) du CNRS1 en 2015 « qu’il s’agisse de protection de l’emploi, de salaire minimum, d’indemnisation du chômage, de protection sociale et de revenus d’assistance, d’exonérations générales de cotisations sociales et de crédits d’impôt, le même cadre institutionnel s’applique de la même façon partout en France métropolitaine. … La politique la plus différenciée sur le plan géographique est probablement la politique de la ville, qui s’appuie sur une définition des quartiers prioritaires […] qui se concentr[e] sur les territoires les plus en difficultés. » Sur un plan théorique on trouve peu de justifications à la mise en œuvre de politiques décentralisées. La plupart sont basées sur les modèles de choix de localisation des hommes et des activités (voir Fiche 16) et les modèles de développement local (voir Fiche 17). Néanmoins, la pratique institutionnelle a vu émerger un modèle particulier de répartition des compétences et des projets au niveau local : « la politique territorialisée de l’emploi » (section 1). Cette politique permet de prendre en compte les besoins spécifiques des populations (section 2) en proposant une offre adaptée (section 3).

1. Les théories du développement de politiques locales en faveur de l’emploi

La notion de politique locale de l’emploi est relativement simple à définir : il s’agit, d’une part, d’adapter les politiques nationales (voir Fiche 14) et, d’autre part, de déployer des actions spécifiques au niveau local pour, dans une démarche de recherche d’efficacité, répondre aux attentes des usagers (employeurs, salariés et demandeurs d’emploi). Elle a été mobilisée dès les années soixante-dix pour répondre à la croissance du chômage et des inégalités suite aux chocs pétroliers. Sur un plan théorique, on trouve relativement peu de travaux qui vont étudier et justifier cette démarche. Les modèles théoriques les plus couramment utilisés vont venir appuyer les politiques de zonage destinées à permettre un meilleur portage des projets à un niveau local (section 1.1). On trouve enfin une typologie basée sur les pratiques administratives qui vont mettre en évidence un modèle d’organisation particulier de la politique locale de l’emploi (section 1.2).

1.1. Les justifications des politiques de zonage du développement économique

Le zonage dépasse le cadre des politiques de l’emploi. Il s’applique ainsi par exemple également au versement des différents fonds structurels européens. Néanmoins, la politique de l’emploi s’intègre dans ce type de politique localisée à travers deux motifs principaux rendant une politique de zonage pertinente. Il s’agit ainsi d’une part de mieux cibler le versement des aides financières (section 1.1.1) et d’autre part de favoriser l’expression des espaces pertinents de solidarité active entre communes et d’autres acteurs sur la base d’un projet commun de développement (section 1.1.2). Chacun de ces motifs s’appuie sur un corpus théorique bien identifié : théorie du fédéralisme budgétaire pour le premier et théorie des lieux centraux pour le second.

1.1.1. Zonage des aides financières et théories du fédéralisme budgétaire

Les zonages s’imposent aux collectivités locales dans deux cadres distincts. Le premier est celui des politiques structurelles communautaires qui dépassent le cadre de cette fiche. Le second s’inscrit dans la politique nationale d’aménagement et du développement durable du territoire, où il s’agit pour les collectivités de disposer d’une capacité de prendre des mesures fiscales favorables aux entreprises, au développement des personnes et à l’insertion économique et sociale des populations en difficulté.

Le second motif de zonage peut s’inscrire dans le cadre du théorème du fédéralisme budgétaire de Wallaces Oates. Ce dernier exprime ainsi que la décentralisation peut être efficace lorsque les préférences des agents différent, que les rendements d’échelle sont décroissants, les biens publics divisibles et en l’absence d’effets de débordement (voir Fiche 17).

Dans le cadre de la politique de l’emploi, le recours au théorème du fédéralisme budgétaire repose principalement sur le critère de différenciation des besoins et des attentes des populations. Cette diversité concerne principalement le côté de la demande, mais également l’offre, notamment en raison de la spécialisation de certains bassins d’emplois. Ainsi, dans une certaine mesure, le développement des pôles d’excellence autour de technologies spécifiques renforcent l’hétérogénéité du territoire et le besoin de politiques décentralisées. D’autres théories économiques justifient également la mise en œuvre des politiques de zonage.

1.1.2. Soutien à la reconversion économique et sociale et théorie des lieux centraux

Ainsi, la théorie des lieux centraux de Walter Christaller et August Lösch peut être mobilisée pour étudier et justifier les politiques de zonages. Tout comme les théories du fédéralisme budgétaire, la théorie des lieux centraux repose sur la prise en compte de l’hétérogénéité de la demande. L’idée des auteurs est de montrer comment les entreprises vont s’organiser pour maximiser les profits. Les décisions des entreprises ne sont pas indépendantes et conduisent à la mise en place de réseaux imbriqués (réseaux de marché, régions économiques, réseau de systèmes etc.) (voir Fiche 16).

L’articulation des différents dispositifs de la politique de l’emploi esquisse un système de réseaux imbriqués et hiérarchisés similaires. Par exemple, au niveau national, les contrats aidés ou les dispositifs d’allégement du coût du travail ; complétés au niveau régional par les dispositifs de formation dans une filière professionnelle ; au niveau départemental par les plans d’insertion dans l’emploi des bénéficiaires du RSA, au niveau local par les initiatives des acteurs économiques et sociaux (via les missions locales ou Cap emploi par exemple). Un demandeur d’emploi peut donc potentiellement trouver une aide à la réinsertion professionnelle en mobilisant l’ensemble de ces dispositifs qui sont organisés en réseau (voir section 3). Cette organisation et les pratiques associées ont été analysées par l’Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) qui a proposé une typologie de la politique locale de l’emploi dans un rapport intitulé Evaluation de la politique territoriale de l’emploi paru en 2013.

1.2. Les différents modes d’organisation de la politique locale de l’emploi

En pratique, les deux domaines de la politique de l’emploi sont :

  1. le domaine de l’intervention sur le marché du travail correspondant aux fonctions d’indemnisation et de placement ;
  2. le domaine de l’accompagnement des mutations économiques et de l’aide au maintien, à la création et au développement de l’emploi.

Ces deux domaines peuvent s’organiser selon trois modes : la politique territoriale (section 1.2.1), la politique dupliquée (section 1.2.2) et la politique territorialisée (section 1.2.3).

1.2.1. La politique territoriale

La politique territoriale est un mode d’organisation où les actions pour l’emploi résultent d’un choix autonome des acteurs du territoire sans référence au centre. Les auteurs du rapport de l’IGAS considèrent que ce type n’est que théorique en France car aucun acteur ne possède la totalité du contrôle sur la définition des objectifs, les financements, les modalités de mise en œuvre et l’accès aux public cibles, nécessaires à la mise en œuvre de cette politique de manière entièrement autonome.

1.2.2. La politique dupliquée

Le second modèle et celui de la politique dupliquée sur le territoire. L’échelon territorial est chargé de la mise en œuvre des actions arrêtées au niveau central. Il s’agit en quelques sortes d’un modèle de politique de l’emploi déconcentré où les collectivités remplissent le rôle d’opérateur de l’Etat (c’est le cas de la gestion du RSA au niveau des départements).

1.2.3. La politique territorialisée

Le troisième modèle est qualifié de politique territorialisée. La politique de l’emploi est impulsée par l’échelon central. Les différents instruments et mesures sont adaptés au niveau régional, départemental, des « pays », des zones et des bassins d’emploi. Dans cette approche, les responsables territoriaux disposent – selon les circonstances et les stratégies du centre – d’une marge de manœuvre pour adapter ou mettre en place des dispositifs complémentaires. C’est le modèle le plus courant dans le cas de la France. Il permet en théorie d’adapter le mieux l’offre de service à la diversité des publics. En effet, en matière de demande d’emploi, la France se caractérise par une forte hétérogénéité des territoires.

2. Des disparités marquées de la demande d’emploi sur le territoire

La montée du chômage qui touche l’ensemble de la population ainsi que des catégories de population en difficulté (jeunes, seniors, personnes peu qualifiées et exclues durablement de l’emploi) place la politique de l’emploi au cœur du débat public avec des particularités locales marquées. On observe ainsi une concentration du nombre de chômeurs au sens de l’Insee (section 2.1). Selon les différentes catégories sociodémographiques concernées la répartition sur le territoire est également hétérogène ce qui va influencer les dispositifs mis en œuvre pour l’insertion économique et sociale de ces individus (section 2.2).

2.1. Une concentration du chômage

Si le taux de chômage s’élevait à 9,2% au premier trimestre 2018 avec 2,6 millions d’individus (source Insee), cette moyenne masque de profondes disparités entre les territoires que ce soit au niveau régional (section 2.1.1) départemental (section 2.1.2) ou au niveau des zones d’emploi (section 2.1.3).

2.1.1. Au niveau régional

En effet, les taux de chômage régionaux s’échelonnent entre 7,5% pour les Pays de la Loire à 11,5% pour les Hauts de France pour le premier trimestre 2018. La Normandie possède un taux de chômage égal à la moyenne nationale. Seules quatre Régions dépassent ce niveau : Corse, Hauts de France, Occitanie et Provence-Alpes-Côte d’Azur (voir tableau ci-dessous) :

RégionTaux de chômageRégionTaux de chômage
Auverge-Rhône-Alpes7,9%Ile-de-France8,0%
Bourgogne-Franche-Comté7,8%Normandie9,2%
Bretagne7,6%Nouvelle Aquitaine8,6%
Centre-Val de Loire8,5%Occitanie10,7%
Corse10%Pays de la Loire7,5%
Grand Est8,8%Provence-Alpes-Côte d’Azur10,8%
Hauts de France11,5%  

Source : Insee, Chiffres Clés, juin 2018

Le fait que seules quatre Régions parmi treize possèdent un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale révèle une forte concentration du chômage au sein de ces territoires et notamment des départements situés dans ces Régions.

2.1.2. Au niveau départemental

Ainsi, au niveau des départements, les taux de chômage s’échelonnent entre 5,4% pour le Cantal et 14,5% pour les Pyrénées-Orientales. Trente-trois départements sur les quatre-vingt-seize départements métropolitains ont un taux de chômage supérieur à celui de la moyenne nationale. Parmi ces départements, plus des trois quarts font partie des quatre Régions possédant un taux de chômage supérieur à la moyenne, mais certains sont situés sur des territoires n’en faisant pas partie comme la Seine maritime qui possède un taux de chômage s’élevant à 10,4% ou la Charente maritime avec un taux de chômage s’élevant à 9,5%. Ce faisant, ces territoires vont posséder des singularités fortes qui vont les distinguer des autres territoires qui peuvent appeler la mise en œuvre de dispositifs ciblés plus en adéquation avec les caractéristiques des populations. Cet effet est d’autant plus marqué que l’on affine le niveau d’analyse, par exemple au niveau des zones d’emploi.

2.1.3. Au niveau des zones d’emploi

Créées en 1983, les zones d’emploi sont des zones d’étude et d’information sur les marchés du travail locaux ainsi que des territoires d’actions possibles pour les politiques d’emploi initiées par les pouvoirs publics ou les acteurs locaux. Actualisées en 2010, elles sont définies sur un critère de migrations communales alternantes domicile-travail. Aucune zone ne peut comporter moins de 5000 actifs mais ne doit pas être trop importantes en termes de population afin de conserver une pertinence en tant que bassin d’emploi local. Elles sont actuellement au nombre de 321. Au niveau des zones d’emploi de la France métropolitaine, les taux de chômage s’échelonnent entre 4,6% pour la zone d’emploi des Herbiers et 16,7% pour la zone d’emploi d’Agde-Mézenas. Ainsi, plus on affine l’analyse plus la dispersion des situations sur le marché de l’emploi est importante et plus les situations différent localement. Les besoins sur les zones d’emploi différeront donc grandement d’une zone à l’autre. Mais d’autres facteurs sont à l’œuvre. Dans le rapport précité, l’IGAS relevait en 2013 qu’en termes de nombre de chômeurs, 10 zones d’emploi rassemblaient un quart des chômeurs. En d’autres termes, 25% des chômeurs sont concentrés sur 3% des zones d’emploi. Sachant qu’un des critères de constitution des zones d’emploi est la comparabilité des populations concernées, ceci renforce la disparité des besoins au niveau local et justifie la mise en œuvre de politiques différenciées. Ce besoin de recherche d’une plus grande adéquation de la politique aux spécificités des publics est renforcé lorsque l’on étudie plus en détail les caractéristiques sociodémographiques des demandeurs d’emploi.

2.2. Une répartition hétérogène des caractéristiques sociodémographiques des demandeurs d’emploi

Au-delà du seul taux de chômage, la répartition des caractéristiques sociodémographiques des populations en difficulté diffère également fortement en fonction des territoires. L’accompagnement de ces populations nécessite ainsi de pouvoir adapter finement les différents dispositifs. L’hétérogénéité concerne la répartition par sexe (section 2.2.1), par âge (section 2.2.2) ainsi que les trajectoires individuelles comme la durée du chômage (section 2.2.3).

2.2.1. La répartition par sexe des chômeurs

Si les taux de chômage par sexe sont similaires, on observe néanmoins de grandes disparités. Par exemple, le département qui connaît le taux de chômage le plus faible au premier trimestre 2018, le Cantal, enregistrait un taux de 5,6% pour les femmes contre 5,8% pour les hommes en 2017 soit un écart de 0,2 points. Ces proportions étaient respectivement de 13,9% et 15,1% dans les Pyrénées-Orientales, soit un écart de 1,2 point. Les types d’emplois exercés et donc les besoins en termes de développement des compétences et d’insertion professionnelle vont différer, ce qui implique de pouvoir cibler les offres de service. D’une manière globale on observe une part des chômeurs de sexe féminin plus importante dans l’Ouest métropolitain ainsi qu’en Corse. Des différences notables apparaissent également au niveau de la répartition par âge des chômeurs.

2.2.2. La répartition par âge des chômeurs

Lorsque l’on affine l’analyse par âge, les contrastes sont beaucoup plus marqués et la cartographie des besoins ne recoupent pas nécessairement celle découlant de l’analyse des taux de chômage par sexe. Le taux de chômage moyen de 15-24 ans s’élevait à 21,6% en France métropolitaine en 2017. Il s’échelonnait entre 10,2% à Paris et 34,4% dans l’Aisne. La situation dans les Doms est préoccupante avec des taux supérieurs à 50% en Guadeloupe et à la Martinique. Ceci implique des besoins en formation importants pour favoriser l’insertion. Ainsi, en dehors des Doms, on trouve davantage de jeunes parmi les demandeurs d’emploi dans le Nord et le Nord-Ouest.

Chez les 50 ans et plus, le taux de chômage moyen dans la France métropolitaine s’élevait à 6,4% en 2017. Les taux s’échelonnaient entre 3,8% dans la Mayenne et 10,3% dans les Pyrénées-Orientales. Dans les Doms, les taux dépassent les 18%. Ces différences induisent également des ajustements différents pour pouvoir proposer des solutions de reconversion et de formation (formation tout au long de la vie) adaptées au profil des chômeurs.

2.2.3. La répartition des trajectoires individuelles

Si, par définition, la meilleure prise en compte possible des trajectoires individuelles supposerait de pouvoir proposer un accompagnement individualisé, il est possible de mesurer l’ampleur de ces besoins à travers des indicateurs composites. Le principal d’entre eux est l’indicateur de dépendance économique qui mesure le rapport entre la somme des habitants de moins de 20 ans et ceux de 60 ans et plus sur la population âgée entre 20 et 59 ans. On observe un taux de dépendance plus faible dans les zones d’emploi des grandes agglomérations. Les besoins spécifiques vers ces catégories de population (jeunes de moins de 25 ans et seniors) seront donc moins importants en moyenne dans ces zones.

Parmi les autres facteurs importants, on trouve également la durée passée en situation de chômage qui s’accompagne d’un déclassement et d’une perte de qualification et, par conséquent, rend plus difficile le retour à l’emploi. Les Doms, le Nord et le Centre sont particulièrement concernés par cette problématique. Tous ces éléments rendent nécessaires l’adaptation de l’offre à la diversité des demandes.

3. La diversité de l’offre des politiques locales en faveur de l’emploi

Sur un plan comptable, l’inventaire de l’IGAS précédemment cité conduit à la décomposition des dépenses liées à la politique de l’emploi suivante : 56,6% sont réalisés par l’Etat central, 31% au titre de l’assurance chômage et 12,4 % pour les collectivités territoriales, ce qui représente environ 20 Milliards d’euros, soit 1 point de PIB. Néanmoins, l’IGAS a recensé plus de 160 dispositifs liés à la politique locale en faveur de l’emploi (section 3.1). Cette grande diversité des dispositifs permet un rapprochement des institutions avec les publics cibles mais est également porteuse d’une grande complexité (section 3.2).

3.1. Tour d’horizon des différents dispositifs des politiques locales en faveur de l’emploi

Les nombreux dispositifs des politiques locales en faveur de l’emploi s’inscrivent dans le cadre du service public de l’emploi codifié au sein du Code du Travail (section 3.1.1). Sur un plan comptable on peut décomposer les différentes dépenses en trois catégories de prestations (section 3.1.2).

3.1.1. Le service public de l’emploi

Les principales missions du service public de l’emploi sont définies à l’article L. 5311-1 du code du travail. Il s’agit de :

  • l’accueil, l’orientation et l’information ;
  • le versement d’un revenu de remplacement ;
  • le placement ;
  • l’accompagnement des demandeurs d’emploi ;
  • la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés.

La complexité de la fourniture de ce service est qu’il implique de nombreux acteurs qui peuvent avoir des rôles qui s’entrecroisent. Nous reproduisons ici un schéma de l’IGAS qui est éclairant sur cet aspect :

Fiche 19_image1.png

Il est possible de rassembler ces différentes actions en trois catégories de prestations.

3.1.2. Les différentes catégories de prestation

Les différentes catégories de prestations se décomposent en :

  • Aides financières qui correspondent aux dépenses fiscales et aux dispositifs d’allégements et d’exonérations (58,9% selon l’IGAS)
  • Les prestations en espèces qui correspondent aux versements financiers assurés aux bénéficiaires des politiques de l’emploi (36,9 % selon l’IGAS)
  • Les prestations en nature qui correspondent à l’ensemble des actions au bénéfice des employeurs, des salariés et des demandeurs d’emploi qui ne conduisent pas à un versement financier direct. On trouve parmi cette catégorie les actions d’accompagnement par exemple. (4,2% selon l’IGAS)

La politique territorialisée de l’emploi cherche à rapprocher les différents dispositifs à travers les institutions qui les pilotent des publics cibles de ces dispositifs.

3.2. Le rapprochement des institutions et des publics cibles

L’ensemble des dispositifs peut apparaître comme constituant une nébuleuse complexe. Aussi, il est nécessaire de pouvoir dresser une cartographie pour les usagers mais également les fournisseurs du service public de l’emploi (section 3.2.1). Les évolutions récentes tendent à complexifier davantage la compréhension de ces dispositifs, notamment en liant la politique de l’emploi avec la politique de soutien ou de développement de l’activité économique ou avec la politique de la ville (section 3.2.2).

3.2.1. Cartographie des dispositifs à destination des populations en difficulté

Ainsi, la recherche de l’adéquation entre les besoins des populations et les services proposés à l’échelle locale génère des initiatives particulières conduites par les acteurs dans les territoires (développement d’actions complémentaires ou spécifiques dans les domaines de l’accueil et de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et de publics cibles, actions particulières favorables à l’emploi ou à l’insertion, accompagnement et anticipation des mutations économiques, encouragements au développement de l'emploi…). En fonction de leurs caractéristiques (salariés ou non, jeunes de moins de 25 ans, demandeurs d’emploi ou personnes en difficulté d’insertion) les usagers peuvent mobiliser différentes institutions pour répondre à leurs besoins. L’IGAS fournit une cartographie des combinaisons possibles que nous reproduisons ci-dessous.

Fiche 19_image2.png

 

AFPA : Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

APEC : Association pour l’emploi des cadres

BIJ : Bureau Information Jeunesse

CIO : Centre d’information et d’orientation

CRIJ : Centre régional d’information jeunesse

MDE : Maison de l’emploi

MGI : Mission générale d’insertion

OPACIF : Organisme paritaire agréé au titre du congé individuel de formation

OPCA : Organisme paritaire collecteur agréé

OPP : Opérateurs privés de placement

PLIE : Plan local d’insertion économique

SCUIO : Services communs universitaires et interuniversitaires d’accueil, d’orientation et d’insertion professionnelle des étudiants

SOP AFPA : Service orientation professionnelle AFPA

Ainsi, une jeune personne de moins de 25 ans peut potentiellement rencontrer huit interlocuteurs différents. D’autre part, des dispositifs comme les missions locales vont recevoir des publics avec des profils très variés (jeunes de moins de 25 ans, demandeurs d’emploi et/ou personnes en difficulté d’insertion). Ce que met en évidence cette cartographie de l’IGAS est un besoin important de coordination des différentes initiatives. Cet impératif est renforcé par les évolutions récentes de la politique de l’emploi.

3.2.2. Les évolutions récentes

Les deux dernières décennies ont été marquées par la mobilisation de nouveaux dispositifs dans le cadre de la politique de l’emploi par le développement de mesures tendant à diminuer le coût du travail. Au cours de la même période, les mesures de soutien à l’activité économique ont également été fortement développées par les différentes collectivités publiques (mise en place des commissaires au redressement productif, rôle des commissions des chefs de services financiers dans l’approche des entreprises en difficulté…). Il existe des liens de plus en plus forts entre la politique de l’emploi et la politique de soutien ou de développement à l’activité économique et aux entreprises. Ces liens sont nécessaires pour permettre de remplir l’objectif d’amélioration de la situation de l’emploi. Le soutien aux personnes en difficulté à travers la politique de la ville et le nouveau zonage des quartiers prioritaires répond également à cet objectif. L’IGAS relève les problèmes de cohérence, d’articulation et d’efficience des différentes politiques. En effet, ces évolutions conduisent à un facteur structurel de complexité lié aux objectifs différents que peuvent suivre les différentes institutions. Ainsi, la volonté de rapprocher l’offre des besoins individuels peut se heurter à un phénomène de complexification trop importante qui peut réduire in fine l’efficacité des dispositifs.

  1. ^ L’horty et al., [2015], « Territoires, emploi et politiques publiques », Economie et Prévision, n°206-207.
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