FINANCES DE L’ETAT

De Jean Bernard Mattret

Attaché territorial

Mise à jour Février 2009

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FINANCES DE L’ETAT

MISE A JOUR DE FEVRIER 2009

Introduction : le nouveau cadre budgétaire et financier de l’Etat

2. L’évaluation des résultats

Compléter la page 21

Les limites de la LOLF

Grâce à la Cour des comptes1, il est possible de mettre en évidence les limites de la LOLF, dans l’encadré qui figure ci – après :

Le dispositif d’appréciation des performances demeure très insuffisant. Le nombre des objectifs (750 au total) et indicateurs (1200) est trop élevé pour qu’ils puissent servir à l’information et au contrôle du Parlement. Beaucoup ne sont pas renseignés et, quand ils le sont, ne sont pas utilisés pour éclairer notamment la programmation budgétaire.

Tout en relevant les progrès accomplis, la Cour a mis en lumière137 les insuffisances les plus manifestes du dispositif de mesure des résultats et des performances (indicateurs partiellement renseignés, souvent complexes et peu représentatifs ; surabondance de données sur les moyens mobilisés et l’activité des services ; difficulté à mesurer les résultats en termes d’efficacité et de coût des politiques mises en œuvre…). L’exécution 2007 n’a pas été marquée par une amélioration significative à cet égard.

Le nombre des indicateurs a certes baissé dans plusieurs secteurs, par exemple sur les missions Action extérieure de l’Etat et Travail et emploi (-27 %). Mais, outre que certains ministères ont supprimé en priorité les indicateurs qui faisaient apparaître des performances médiocres ou en dégradation (Ecologie et développement durable, Justice), ils restent souvent trop nombreux. A l’inverse, il existe toujours des programmes sans indicateur (Relations avec les collectivités territoriales, Régimes sociaux et de retraite, Accords monétaires internationaux). D’autres sont dotés d’objectifs cibles qui ne sont pas de nature à mesurer – et encore moins à induire – une dynamique propre à améliorer les performances de l’action publique concernée (Outre-mer).

Beaucoup d’indicateurs ne sont pas renseignés (missions Journaux officiels ou Enseignement scolaire, programmes Administration pénitentiaire, Solidarité ou Protection maladie). Leur stabilisation, nécessaire pour créer des séries pluriannuelles et permettre une appréciation significative des performances, n’est pas non plus acquise partout, pour la mission Culture par exemple. De plus, les objectifs et indicateurs du programme ne sont souvent pas repris dans les contrats d’objectifs des opérateurs qui y sont rattachés. Il en est ainsi, par exemple, pour les missions Recherche et enseignement supérieur et Avances à l’audiovisuel public.

Par ailleurs, le fait que les indicateurs soient très dissemblables d’une mission à l’autre, y compris lorsqu’elles poursuivent des finalités proches, interdit toute comparaison utile. Ainsi, les objectifs et indicateurs retenus pour l’enseignement technique agricole ne sont pas harmonisés avec ceux de l’Education nationale, alors qu’ils préparent à des baccalauréats de même nature. Les organismes publics chargés d’une fonction de payeur (Trésor public, CNASEA, Agence unique de paiement) ne sont pas soumis aux mêmes indicateurs. Les missions traitant des activités juridictionnelles (Justice, Conseil et contrôle de l’Etat) n’ont pas non plus adopté d’indicateurs analogues (délai moyen de jugement des affaires, par exemple). Il en est de même d’administrations de contrôle qui ont des finalités voisines (police nationale et douane ; DGCCRF et services vétérinaires ; impôts et douane).

Si le dialogue de gestion entre administrations centrales et services déconcentrés est désormais bien structuré (programmation budgétaire initiale, calendriers et documents préparatoires normalisés, réunions de programmation…), il n’en est pas de même, en revanche, pour la mesure des performances (négociation des objectifs, interprétation des résultats…). Enfin, peu de missions peuvent s’appuyer, comme au ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, sur un service d’audit interne pour s’assurer de la fiabilité des indicateurs.

Globalement, la lecture des indicateurs ne permet pas de dégager une appréciation sur l’amélioration des performances des administrations et sur les progrès réalisés dans l’efficience des moyens engagés. La gestion par objectifs et la mesure des résultats constituant le fondement même du nouveau cadre de pilotage des politiques publiques issu de la LOLF, c’est bien sur la mise en place - encore très défaillante - d’indicateurs simples et pertinents que doit prioritairement porter l’effort.

En outre, en l’état actuel, les délais de fabrication des RAP ne permettent pas à la Cour de les auditer dans le cadre du présent rapport. Pour qu’elle puisse jouer en ce domaine son rôle d’assistance au Gouvernement et au Parlement, il faudrait qu’elle reçoive plus tôt les projets de RAP. De même, le dialogue budgétaire ne repose pas sur l’analyse conjointe des RAP, dont la procédure budgétaire actuelle est totalement déconnectée.

Pour cette raison, la programmation et la gestion budgétaire relèvent encore d’une simple logique de moyens.

La révision générale des politiques publiques (RGPP)

Il est possible de faire le point sur la RGPP grâce aux éléments d’information qui figurent sur le site Internet de la performance, dans l’encadré suivant :

La mise en œuvre des réformes RGPP

La démarche de révision générale des politiques publiques repose sur la combinaison de l’audit et de la décision politique. Une fois les réformes décidées par le Conseil de la modernisation des politiques publiques (CMPP), les ministères s’organisent pour concrétiser les bénéfices attendus des réformes.

1)     Un dispositif de décision rapide : les grandes étapes de la RGPP


Le 10 juillet 2007, sous l’impulsion du président de la République, le Premier ministre lance les travaux de la révision générale des politiques publiques, cadre structurant de la réforme de l’Etat.

Du diagnostic …


Vingt-six équipes d’audits mixtes, composées d’auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, soit plus de 300 personnes, sont alors constituées pour passer en revue l’ensemble des missions de l’Etat.

Pour mener ces audits, les équipes s’appuient sur une grille de sept questions :

•    Que faisons-nous ?

•    Quels sont les besoins et les attentes collectives ?

•    Faut-il continuer à faire de la sorte ?

•    Qui doit le faire ?

•    Qui doit payer ?

•    Comment faire mieux et moins cher ?

•    Quel doit être le scénario de transformation ?


A l’issue d’une analyse approfondie, des scénarios de réforme sont élaborés pour chaque secteur et soumis au comité de suivi de la RGPP, coprésidé par Claude Guéant, secrétaire général de la présidence de la République et Jean-Paul Faugère, directeur de cabinet du Premier ministre. Ce comité de suivi formule des propositions au Conseil de modernisation des politiques publiques.


… à la décision


Sous la présidence du président de la République, cette instance réunit l’ensemble du gouvernement et les membres du comité de suivi. Elle valide les décisions et définit les grandes étapes de la mise en œuvre. Le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique en est le rapporteur général.

Les trois conseils de modernisation des politiques publiques réunis jusqu'à présent ont ainsi permis de déterminer les grandes orientations des réformes. Dès le 12 décembre 2007, 97 mesures sont décidées lors du premier CMPP. Le CMPP2 du 4 avril 2008 réaffirme les orientations prises en décembre et valide 166 mesures supplémentaires, complétées le 11 juin 2008 par 69 mesures.

Moins d’un an après son lancement, la RGPP a permis de prendre des décisions structurantes modifiant significativement l’organisation de l’Etat.

2)     Passer de la décision à la concrétisation des attendus de la réforme

Le succès de la démarche ne se limite pas à une prise de décision éclairée et rapide. La mise en œuvre des plus de 300 mesures décidées n’est possible que grâce à une implication forte de l’ensemble des ministères.


Tous les ministères mobilisés


Le Premier ministre a réaffirmé, dans sa circulaire du 18 mars 2008, la responsabilité de chaque ministre sur la mise en œuvre des réformes RGPP et donc sur la réussite des réformes qui relèvent de ses attributions. Ainsi, dans chaque ministère, un comité de pilotage de la RGPP est mis en place sous la responsabilité du secrétaire général (ou d’un représentant nommé par le ministre). Pour garantir le succès d’un programme de réformes d’aussi grande ampleur que la RGPP, il est nécessaire de recourir aux meilleures pratiques en matière de gestion de projet.

La mise en œuvre des décisions : un grand projet à gérer dans chaque ministère



La feuille de route de chaque décision de la RGPP comprend :

•     la désignation explicite d’un chef de projet pour la mise en œuvre de chaque réforme. Responsabilisé, le chef de projet s’engage sur les résultats et détermine le plan d’action lui permettant de les atteindre. Il dispose de l’ensemble des instruments et moyens nécessaires à la conduite de la réforme et rend compte de son avancement au comité de pilotage RGPP de son ministère ;

•    la présentation d’un calendrier de mise en œuvre, ambitieux et réaliste, pour l’obtention des résultats. Rythmée par de grands jalons, la mise en œuvre de la réforme se fait dans une totale transparence ;

•    la définition d’indicateurs de suivi des réformes (avancement et impact). Des trajectoires sur trois ans et des réalisations mesurables au moins annuellement sont définies pour chacun de ces indicateurs. Les résultats ne se limitent pas à l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique. Des indicateurs de « moyens » doivent permettre d’assurer au chef de projet, dans la durée, les ressources humaines ou financières dont il a besoin pour mener à bien son projet.  La mesure de la qualité des services rendus est également un des éléments majeurs suivis pendant la mise en œuvre de la mesure ;

•    l’identification des conditions de réussite, par exemple en ce qui concerne les questions de cohérence interministérielle pour la mise en œuvre de certaines réformes.

Un dispositif de suivi interministériel


Un « tableau de bord interministériel RGPP », léger et partagé, permet dès à présent de rendre compte, chaque mois, de l’avancement des réformes et des résultats atteints. Déployé pour les premières mesures décidées en CMPP (soit 265 pour les deux premiers CMPP), ce tableau de bord sera étendu, dans les mois à venir, aux nouvelles mesures issues du conseil de modernisation du 11 juin.


Le dispositif en place pour les phases de diagnostic et de décision (comités de suivi et CMPP) est pérennisé jusqu’à l’atteinte des résultats visés. Les ministères seront invités à présenter régulièrement l’avancement de la mise en œuvre des réformes dont ils ont la responsabilité. Toutes ces actions sont coordonnées par le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, qui est chargé de la cohérence interministérielle de cette mise en œuvre. Dans ce cadre, l’équipe d’appui (direction générale de la modernisation de l’Etat, direction du budget et direction générale de l’administration et de la fonction publique) assure un suivi d’ensemble de la mise en œuvre de la RGPP.


Ce dispositif, indispensable pour passer de la décision à l’impact, est désormais opérationnel. Dans les ministères, les instances de gouvernance et de suivi de la RGPP sont en place. La totalité des ministères concernés par des mesures issues du CMPP1 ont installé un comité de pilotage ministériel pour la RGPP. Un calendrier de suivi est en cours de déploiement. Il permet de s’assurer de l’avancement des mesures décidées et de vérifier l’atteinte des résultats au cours du temps.

Juillet 2007 : lancement de la RGPP

Sous l’impulsion du Président de la République, le Premier ministre lance les travaux de la Révision générale des politiques publiques, cadre structurant de la réforme de l’Etat. La RGPP repose sur une analyse approfondie des politiques publiques actuelles, la mise en œuvre de scénarios de réformes et leur application concrète au sein des ministères ou au niveau interministériel.

Objectifs :

Juillet 2007 – Mai 2008 : diagnostic et recommandations

12 équipes d’audits mixtes, composées d’auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, soit au total près de 200 personnes, ont été constituées pour passer en revue l’ensemble des missions de l’Etat. Conduits en étroite collaboration avec les ministères, ces travaux visent à analyser en profondeur les politiques publiques existantes et à identifier des leviers de réforme. Quatre chantiers interministériels, portant sur la gestion des ressources humaines de l’État, les relations entre l’État et les collectivités locales, la réforme de l’administration territoriale et la simplification des procédures internes font également l’objet de travaux. A l’issu de cette analyse approfondie, des scénarios de réforme sont élaborés pour chaque secteur et soumis au comité de suivi.

12 décembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008: Décisions en CMPP

e Conseil de modernisation des politiques publiques constitue une étape et une instance clé dans le processus de réforme de l’Etat. Placée sous la présidence du Président de la République, cette instance réunit l’ensemble du gouvernement et les membres du comité de suivi. Elle valide les décisions prises en comité de suivi, fixe les orientations et définit les étapes de la démarche. Le ministre du Budget des comptes publics et de la fonction publique en est le rapporteur général.

Une première phase de travaux est achevée en décembre 2007, donnant lieu à la présentation d’une centaine de scénarios de modernisation lors du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), qui s'est tenu à l'Elysée le 12 décembre 2007.

Le 4 avril 2008, le deuxième Conseil de la modernisation a réaffirmé les orientations prises en décembre et donné lieu à une nouvelle série de décisions.

Un troisième CMPP a eu lieu le 11 juin 2008. Il a acté de nouvelles décisions de réformes dans les ministères qui n'avaient pas encore fait l'objet d'un examen d'ensemble de leur organisation.

Fin du 1er semestre 2008 : loi de programmation

L’ensemble des mesures RGPP adopté en conseil de modernisation des politiques publiques sera ensuite inscrit dans la loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011. Le lancement du premier budget pluriannuel va permettre d’inscrire dans la durée toutes les nouvelles politiques gouvernementales. « La définition d’enveloppes de crédits sur trois ans donnera de la visibilité à l’ensemble de notre politique budgétaire, puisqu’elle revient à élaborer une loi de programmation pour chacun des secteurs dont les ministres ont la charge », a précisé le Premier ministre dans une circulaire du 11 février 2008.

2008 – 2012 : Déploiement et mise en œuvre des réformes

Les réformes, issues du diagnostic et validées en CMPP, sont mises en œuvre par les ministères. Un « comité de pilotage RGPP » doit être créé au sein de chaque ministère pour préciser le calendrier de réalisation et définir des indicateurs de suivi (avancement et impact) pour chacune des mesures dont ils ont la responsabilité.

Les équipes d’appui (DGME, Direction du Budget et DGAFP) assurent un suivi d’ensemble de la mise en œuvre des réformes. Des tableaux de bord et des points d’avancement sont régulièrement présentés afin de garantir le succès de la réforme.

L’évaluation des politiques publiques (article 34 et 47 – 2 de la Constitution)

Le 21 juillet 2008, le Congrès et la loi constitutionnelle n° 2008 – 724 du 23 juillet 2008 ont révisé la Constitution de la Vème république sur de nombreux points. L’examen de la révision constitutionnelle sera limité aux finances publiques.

Le premier alinéa de l’article 24 comprend une disposition nouvelle selon laquelle le Parlement évalue les politiques publiques. Déjà, la loi organique sur les lois de finances (LOLF) permettait, en 2001, au Parlement de comparer les objectifs fixés avec les résultats obtenus grâce à l’analyse des rapports annuels de performance. La révision constitutionnelle consacre une approche plus large de l’évaluation sans toutefois la définir et arrêter les méthodes applicables en la matière.

Trois séries de dispositions sont de nature à donner un contenu à cette nouvelle mission du Parlement :

- réservation, en priorité à l’ordre du jour complémentaire, d’une semaine de séance sur quatre au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques (article 48, alinéa 4 de la Constitution) ;

- création de commissions d’enquête, au sein de chaque assemblée, pour recueillir, dans les conditions prévues par loi, des éléments d’information…pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation (article 51 – 2 de la Constitution). Il y a fort à parier que les demandes de création émanant des élus de l’opposition auront du mal à prospérer ;

- assistance de la Cour des comptes. En effet, l’article 47 – 2 de la Constitution prévoit que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Il est à remarquer que la rédaction du nouvel article 47 – 2 rompt l’équidistance de la Cour des comptes entre le Parlement et le Gouvernement que se plaisait à reconnaître le Premier président de la Cour des comptes. En effet, la mission d’assistance dévolue à la Cour des comptes incombe au profit du seul Parlement pour ce qui concerne le contrôle du gouvernement.

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par les lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics.

Justement, le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques présenté au Parlement, le 15 juillet 2008, précise les modalités de passage à la pluri annualité : « une loi de programmation des finances publiques permettra de soumettre au Parlement la trajectoire financière envisagée par l’ensemble des administrations publiques (périmètre de nos engagements européens) sur les années 2009 – 2012. Cette trajectoire déclinée par sous – secteur [NDLR : assurément il faut inclure le secteur public local qui comprend les collectivités locales] ne se limitera pas à l’évaluation du solde, mais portera sur les dépenses et les recettes…. Le vote du Parlement permettra de solenniser les engagements pris par la France dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. » Ainsi, le conseil des ministres du 26 septembre 2008 a adopté deux projets de loi : l’un, traditionnel à cette période de l’année : le projet de loi de finances (PLF) pour 2009 ; l’autre, plus novateur : le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012.

L’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques peut être analysé, toujours, à la lumière du rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques. Est écartée la possibilité d’appliquer au budget de l’Etat la « règle d’or » (interdiction du financement par emprunt des dépenses de fonctionnement) en vigueur pour les collectivités territoriales. En effet une telle règle aurait été inadaptée à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics d’ici à 2012. Par exemple, si elle était fondée sur l’investissement brut de l’ensemble des administrations publiques, elle ne permettrait d’assurer cet équilibre. Or, d’après ce rapport préparatoire, l’objectif de moyen terme du Gouvernement en matière de finances publiques reste inchangé : assurer le retour à l’équilibre des comptes publics (même si le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un déficit prévisionnel, en 2012, de 0,5 % du PIB) et ramener la dette publique sous les 60 % du PIB en 2012 au plus tard. Pour atteindre ces objectifs, la maîtrise des dépenses publiques passe donc nécessairement par celle des dépenses locales…Le rythme de progression des dépenses locales devrait s’infléchir afin de ne pas excéder une hausse annuelle de 1,4 % en volume.

L’article 47 – 2 de la Constitution introduit de nouvelles dispositions sur les comptes publics : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur gestion financière. »

La première phrase peut être reliée à l’article 58 de la LOLF selon lequel la mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des Comptes par l’article 47 de la Constitution comporte la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat. La nouvelle rédaction de l’article 47 – 2 de la Constitution étend – elle le champ d’application de la certification des comptes à l’ensemble des comptes publics, y compris les comptes locaux, ce qui serait extension du rôle dévolu à la Cour des comptes en la matière ?

La deuxième phrase de l’article 47 – 2 de la Constitution est aussi à relier à la LOLF. Ainsi, le dernier alinéa de l’article 27 prévoit que les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. Désormais l’image fidèle est étendue à la gestion des administrations publiques. Les référentiels internationaux n’envisagent pas une telle extension puisque l’annexe 2 à la norme internationale de comptabilité publique n°1 définit l’image fidèle de la manière suivante : « Si l’information doit représenter fidèlement des opérations et autres événements, il est nécessaire qu’elle soit présentée en accord avec la substance des opérations et autres événements, et non pas uniquement selon leur forme juridique

CHAPITRE 1 : LES ASPECTS POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES DU BUDGET DE L’ÉTAT

2 - Dépenses publiques et politique budgétaire à moyen terme

2.2 La programmation pluriannuelle des dépenses publiques

Compléter la 34 par le texte suivant :

Article 34 de la Constitution : loi de programmation des finances publiques (2009 – 2012)

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par les lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics.

Justement, le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques présenté au Parlement, le 15 juillet 2008, précise les modalités de passage à la pluri annualité : « une loi de programmation des finances publiques permettra de soumettre au Parlement la trajectoire financière envisagée par l’ensemble des administrations publiques (périmètre de nos engagements européens) sur les années 2009 – 2012. Cette trajectoire déclinée par sous – secteur [NDLR : assurément il faut inclure le secteur public local qui comprend les collectivités locales] ne se limitera pas à l’évaluation du solde, mais portera sur les dépenses et les recettes…. Le vote du Parlement permettra de solenniser les engagements pris par la France dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. » Ainsi, le conseil des ministres du 26 septembre 2008 a adopté deux projets de loi : l’un, traditionnel à cette période de l’année : le projet de loi de finances (PLF) pour 2009 ; l’autre, plus novateur : le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012.

Extraits de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

La programmation des finances publiques s'inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Elle traduit les incidences du plan de relance de l'économie, telles que retracées dans la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009. Elle s'établit comme suit, sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées :

1° Evolution du solde des administrations publiques :

(En points de PIB)


Besoin (―)
 ou capacité add
 de financement

2008

2009

2010

2011

2012

Administrations publiques

― 3,2

― 4,4

― 3,1

― 2,3

― 1,5

dont Etat

― 2,7

― 3,8

― 2,8

― 2,4

― 1,9

dont organismes divers d'administration centrale

0,0

0,2

0,1

0,2

0,3

dont administrations de sécurité sociale

― 0,1

― 0,4

― 0,3

― 0,1

0,0

dont administrations publiques locales

― 0,3

― 0,3

― 0,2

― 0,1

0,0

2° Evolution de la dette publique :

(En points de PIB)


2008

2009

2010

2011

2012

Dette des administrations publiques

67,0

69,9

70,5

70,0

68,6

L'évolution des dépenses de l'ensemble constitué par l'Etat, les organismes divers d'administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour la période 2009 à 2012 s'établit à 1,1 % en volume en moyenne annuelle.

La progression annuelle des dépenses de l'Etat n'excède pas, au cours de la période mentionnée à l'article 1er et à périmètre constant, hors effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, cette progression s'établit à 0,1 % en volume en 2009.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, hors effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base évolue chaque année de 3,3 % en valeur, à périmètre constant, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat, sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

I. ― Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes fiscales nettes de l'Etat par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :


2009

2010

2011

2012

Recettes fiscales nettes de l'Etat

252,4

271,0

280,9

295,4

II. ― Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature, cotisations et contributions sociales établies au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes de ces régimes par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :


2009

2010

2011

2012

Recettes des régimes obligatoires de base

428,0

445,4

465,9

485,9

I. ― Au titre de chaque année de la période mentionnée à l'article 1er, les créations ou extensions :

1° De dépenses fiscales ;

2° Ainsi que de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, sont compensées par des suppressions ou diminutions de mesures relevant respectivement des 1° et 2°, pour un montant équivalent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi.
 II. ― Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

I. ― Le Gouvernement présente chaque année au Parlement :

1° Au plus tard le premier mardi d'octobre, l'objectif annuel de coût retenu pour les dépenses fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;

2° Au plus tard le 15 octobre, l'objectif annuel de coût des réductions, exonérations et abattements mentionnés au 2° de l'article 11 retenu pour l'exercice à venir et l'exercice en cours, ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations et abattements.

II. - A cette occasion, il présente également un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures visées à l'article 11 adoptées dans les douze mois qui précèdent ou prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l'année suivante.

III. - Dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute mesure visée à l'article 11, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur à la date de publication de la présente loi, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011.

Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et au plus tard avant le débat d'orientation budgétaire, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi. En cas d'écart par rapport à la programmation des finances publiques fixée à l'article 2, il précise les mesures envisagées pour l'année en cours et les années suivantes afin d'en assurer le respect.

Page 49

Compléter le 2 par le texte suivant :

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par les lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics.

L’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques peut être analysé, toujours, à la lumière du rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques. Est écartée la possibilité d’appliquer au budget de l’Etat la « règle d’or » (interdiction du financement par emprunt des dépenses de fonctionnement) en vigueur pour les collectivités territoriales. En effet une telle règle aurait été inadaptée à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics d’ici à 2012. Par exemple, si elle était fondée sur l’investissement brut de l’ensemble des administrations publiques, elle ne permettrait d’assurer cet équilibre. Or, d’après la loi de programmation pluriannuelle, l’objectif de moyen terme du Gouvernement en matière de finances publiques reste inchangé : assurer le retour à l’équilibre des comptes publics (même si le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un déficit prévisionnel, en 2012, de 0,5 % du PIB) et ramener la dette publique sous les 60 % du PIB en 2012 au plus tard. Pour atteindre ces objectifs, la maîtrise des dépenses publiques passe donc nécessairement par celle des dépenses locales…Le rythme de progression des dépenses locales devrait s’infléchir afin de ne pas excéder une hausse annuelle de 1,4 % en volume.

Page 51

6) La France remplit – elle l’indicateur de convergence européenne en matière de déficit public en 2009 ?

Page 52

Compléter la réponse n°2

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par les lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics.

L’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques peut être analysé, toujours, à la lumière du rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques. Est écartée la possibilité d’appliquer au budget de l’Etat la « règle d’or » (interdiction du financement par emprunt des dépenses de fonctionnement) en vigueur pour les collectivités territoriales. En effet une telle règle aurait été inadaptée à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics d’ici à 2012. Par exemple, si elle était fondée sur l’investissement brut de l’ensemble des administrations publiques, elle ne permettrait d’assurer cet équilibre. Or, d’après la loi de programmation pluriannuelle, l’objectif de moyen terme du Gouvernement en matière de finances publiques reste inchangé : assurer le retour à l’équilibre des comptes publics (même si le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un déficit prévisionnel, en 2012, de 0,5 % du PIB) et ramener la dette publique sous les 60 % du PIB en 2012 au plus tard. Pour atteindre ces objectifs, la maîtrise des dépenses publiques passe donc nécessairement par celle des dépenses locales…Le rythme de progression des dépenses locales devrait s’infléchir afin de ne pas excéder une hausse annuelle de 1,4 % en volume.

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Compléter la réponse n°6

En 2009, le déficit des administrations publiques pourrait dépasser 5 % du produit intérieur brut, en France, alors que l’indicateur de convergence européenne en matière de finances publiques fixe la limite à 3 % du PIB.

En 2009, la dette des administrations publiques pourrait dépasser 70 % du produit intérieur brut, en France, alors que l’indicateur de convergence européenne en matière de finances publiques fixe la limite à 60 % du PIB.

3 - Influence économique des dépenses de l’État

Après le 3.2 qui figure à la page 39, compléter le texte par les développements qui suivent.

Les relances budgétaires et la crise économique et financière : les exemples français et américains.

Les déficits et la dette publique (voir rapport public de la Cour des comptes 2009)

La France a déjà connu une récession en 1993 mais la situation de ses finances publiques est aujourd'hui plus mauvaise qu'elle n'était à l'époque, avec une dette publique supérieure à 64 % du PIB à fin 2007, contre environ 40 % en 1992. Contrairement à ses partenaires européens, elle n'a pas rééquilibré ses comptes publics dans les années où la croissance fut relativement soutenue.

L'impact principal de la crise concernera les recettes publiques. Il sera en partie décalé dans le temps et atteindra sans doute son plein effet seulement en 2010. Les déficits seront aussi accrus par les mesures prises pour financer le secteur bancaire et relancer l'activité.

Les premières ont pour contrepartie l'acquisition d'actifs par le secteur public et pourraient n'avoir qu'un effet limité sur le déficit. En revanche, les secondes augmenteraient le déficit public d'environ 1 point de PIB, surtout en 2009.

Le gouvernement prévoit, dans l'hypothèse du retour de la croissance en 2010, que l'endettement diminuera à partir de 2011 après avoir atteint un sommet d'environ 70 % du PIB.

L'expérience de 1993 montre cependant que les conséquences de la crise pourraient être beaucoup plus importantes.

De 1992 à 1997, la dette publique avait en effet enregistré une augmentation de 19 points de PIB. La répétition de ce scénario amènerait la dette à près de 85 % du PIB en 2012.

L'évolution prévue des déficits et de la dette inscrite dans la loi de programmation pluriannuelle est donc plus qu'incertaine. En revanche, les principales orientations de cette loi, maîtrise des dépenses publiques hormis celles qui sont directement liées à la crise et absence de baisse durable des prélèvements obligatoires, restent pertinentes.

Ce sont en effet les conditions d'un retour à l'équilibre des comptes publics et celui-ci est nécessaire pour permettre d'atteindre l'objectif prioritaire que doit rester la stabilisation puis la réduction de l'endettement public à moyen terme.

La maîtrise des dépenses publiques n'est elle-même pas acquise. La Cour avait déjà souligné dans son rapport de juin 2008 que les réformes alors engagées étaient insuffisantes pour limiter la croissance des dépenses à 1 % en volume, objectif du gouvernement, et ce diagnostic reste d'actualité.

De plus, cet objectif de croissance moyenne des dépenses sur l'ensemble de la période 2009-2012 suppose, pour être respecté, que les mesures de relance de l'économie soient réellement réversibles et temporaires.

La Cour présentera, dans son rapport de juin prochain, une analyse plus approfondie de la situation en 2008 et 2009 et des perspectives des finances publiques. Elle développera aussi ses recommandations sur le pilotage des finances publiques dans la crise.

Pour disposer d’une vision globale des plans de relance dans le monde, il est possible de se référer au site The Economist, à l’adresse :

http://www.economist.com/finance/displaystory.cfm?story_id=13035552

CHAPITRE 4 : LES PRINCIPES BUDGETAIRES

5 - Principe de l’équilibre

5.1 La notion d’équilibre budgétaire

Ajouter le texte suivant à la fin de la page 119

Définition constitutionnelle

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par les lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes publics.

L’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques peut être analysé, toujours, à la lumière du rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques. Est écartée la possibilité d’appliquer au budget de l’Etat la « règle d’or » (interdiction du financement par emprunt des dépenses de fonctionnement) en vigueur pour les collectivités territoriales. En effet une telle règle aurait été inadaptée à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics d’ici à 2012. Par exemple, si elle était fondée sur l’investissement brut de l’ensemble des administrations publiques, elle ne permettrait d’assurer cet équilibre. Or, d’après ce rapport préparatoire, l’objectif de moyen terme du Gouvernement en matière de finances publiques reste inchangé : assurer le retour à l’équilibre des comptes publics (même si le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un déficit prévisionnel, en 2012, de 0,5 % du PIB) et ramener la dette publique sous les 60 % du PIB en 2012 au plus tard. Pour atteindre ces objectifs, la maîtrise des dépenses publiques passe donc nécessairement par celle des dépenses locales…Le rythme de progression des dépenses locales devrait s’infléchir afin de ne pas excéder une hausse annuelle de 1,4 % en volume.

CHAPITRE 15 : LES CONTRÔLES JURIDICTIONNELS

1.2 Missions

1.2.1 Contrôle juridictionnel

Remplacer le texte qui figurait dans le manuel de base, pp. 263 et 264 par le texte suivant :

La réforme juridictionnelle

Une importante réforme des procédures juridictionnelles mises en œuvre par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes a été adoptée en 2008 (loi n°2008-1091 du 28 octobre 2008, décrets n°2008-1397 et n°2008-1398 du 19 décembre 2008). Ces procédures sont adaptées aux exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En particulier, la loi renforce le caractère équitable des procédures et les rend plus efficaces, en les simplifiant, en en réduisant les délais et en renforçant les prérogatives du juge.


Les fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement sont désormais séparées : toute procédure contentieuse ne peut être ouverte que par un réquisitoire du ministère public. De même, le caractère contradictoire de la procédure est renforcé et les audiences publiques sont généralisées.

La réforme améliore aussi l’efficacité des procédures. La règle du « double arrêt » est supprimée. Il est également prévu de pouvoir prononcer la décharge des comptables par ordonnance. De plus, le délai de prescription est ramené à cinq ans pour le jugement des comptes des comptables patents. Enfin, la loi renforce les prérogatives du juge des comptes en supprimant le pouvoir de remise gracieuse reconnu au ministre du budget en matière d’amende.

La loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2009, mais elle ne s’applique pas aux suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles prises à titre provisoire et notifiées avant le 1er janvier 2009.

1 Cour des comptes, RAPPORT SUR LES RÉSULTATS ET LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT POUR L’ANNÉE 2007, pp.101 à 116. Le rapport peut être consulté sur le site Internet des juridictions financières, à l’adresse :   http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RRGB/Rapport-resultats-2007.pdf.

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