Actions extérieures de l’UE : la gestion de crise, la solidarité et l’aide au développement, les accords d’association avec les États tiers

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par BAUBY Pierre, président de RAP (Reconstruire l’action publique), membre du Conseil scientifique d’Europa et Mihaela M. Similie (Popa), chercheur
Dernière mise à jour : janvier 2017

Comme nous l’avons montré dans la partie consacrée à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et à la politique de sécurité et de défense commune (PESD), les relations extérieures de l’Union européenne recouvrent, outre le processus d’élargissement, la politique commerciale commune et les volets extérieurs d’autres politiques, notamment de la PAC, la coopération pour le développement, l’aide humanitaire et la politique de voisinage, que nous présenterons successivement.

Ces politiques engagent des moyens financiers et institutionnels multiples, avec l’objectif de consacrer au moins 90% des aides pour le développement.

A la différence de la PESC, qui relève du processus décisionnel intergouvernemental et qui a un rôle plutôt politique, ces autres politiques concernant les relations extérieures de l’Union relèvent, le plus souvent, de la procédure législative ordinaire ou de la majorité qualifiée et assurent une intervention économique, et ainsi une action plus concrète, de l’Union à l‘échelle internationale.

1. La politique de coopération au développement (art. 208-211 TFUE)

1.1. Les origines

La politique européenne d’aide au développement est l’héritière des politiques nationales conduites par les Etats membres qui avaient des colonies. Pour les pays et territoires d’outre-mer (PTOM), expression qui relève des situations antérieures aux décolonisations, le traité de Rome a institué un régime d’association visant à promouvoir leur développement économique et social et à établir des relations économiques stables. Quant aux relations avec d’autres pays en développement, elles ont été développées dans un cadre conventionnel évolutif qui constitue aujourd’hui la politique de coopération au développement.

Le traité de Rome avait prévu la création d’un Fonds européen de développement (FED) pour des aides techniques et financières aux PTOM. Ensuite, il est devenu un instrument financier pour la coopération européenne avec les pays d’Afrique, puis d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP – voir infra), pour l'aide humanitaire et l'aide d'urgence. C’est un fonds géré par la Commission européenne mais indépendant du budget de l’Union (donc hors des procédures budgétaires habituelles et du contrôle par le Parlement européen), alimenté par des contributions nationales des Etats membres, qui sont négociées pour chaque période de programmation en fonction des liens historiques avec les pays bénéficiaires : ainsi, la France y contribue à un taux supérieur à celui de sa contribution au budget général de l’Union, même s’il est en diminution (de presque 20% pour la période 2007-2013 à presque 18% pour la période 2014-2020).

Initialement, les aides au développement étaient orientées vers l’Afrique francophone avec des aides aux infrastructures dans le cadre des conventions de Yaoundé I et II (1963-1969-1975). Depuis 1975, les Communautés, puis l’Union européenne, ont élargi les conventions à l’ensemble des pays dits ACP – Afrique, Caraïbes, Pacifique – pour mettre en œuvre des programmes de coopération inscrits dans la durée dans le cadre d’une série de Conventions dites « de Lomé », la première en 1975 avec 46 pays (Lomé I), puis la seconde en 1979 avec 57 pays (Lomé II), la troisième en 1984 avec 66 pays (Lomé III), la quatrième en 1990 avec 70 pays (Lomé IV).

Ces programmes avaient pour but de favoriser la participation des pays ACP à l'économie de marché et aux échanges commerciaux internationaux. Ces partenariats se caractérisent par des préférences commerciales non réciproques accordées aux États ACP, notamment l'accès illimité au marché de l’UE pour 99% des produits industriels et beaucoup d'autres produits, particulièrement pour les 39 pays les moins avancés (PMA) du groupe ACP. Lors de Lomé I, fut mis en place le STABEX, système de stabilisation réparti par le Fonds européen de développement (FED). Instauré pour 48 produits de base, d'origine agricole, il permettait de compenser la perte des recettes à l'exportation subie par les pays ACP. Lors de Lomé II, le SYSMIN (Système de Développement du potentiel minier), couvrant huit produits miniers, permettait d’intervenir par des prêts aux pays fortement dépendants de l’exploitation d’un minéral si la baisse des cours menaçait l'outil de production (le seuil de déclenchement était de 15% des exportations totales). Lomé III comportait un protocole sur le sucre, prévoyant l'importation de 1,3 million de tonnes de sucre de canne aux prix européens. Ce protocole a facilité le développement de certains pays fournisseurs de sucre de canne comme l’île Maurice, les îles Fidji ou la Guyane. Lomé IV visait une promotion des entreprises et des investissements privés. En outre, il favorisait l'ouverture à des partenaires non institutionnels comme les entreprises, les coopératives et les syndicats. Elle a introduit aussi une clause de suspension de l’aide communautaire en cas de violation des droits de l’Homme.

Le traité de Maastricht a inscrit dans le droit primaire les objectifs de la coopération au développement, la procédure d’adoption des mesures de mise en œuvre et a introduit un titre consacré à la coopération financière et technique avec les pays tiers.

En 2000, les conventions de Lomé ont été remplacées par l’« accord de Cotonou » avec 79 pays conclu pour une durée de 20 ans. L'accord de Cotonou signé le 13 juin 2000 a élargi et réformé le cadre de coopération par l’instauration d’un dialogue politique renforcé au niveau du Conseil de l’UE et des ministres des pays ACP, d’une assemblée parlementaire paritaire et a introduit des questions nouvelles (droits de l’homme, bonne gouvernance et lutte contre la corruption, immigration, environnement). Il est le plus grand cadre financier et politique au monde pour la coopération Nord-Sud.

Pour assurer la conformité avec les règles de l’OMC, qui prévoient notamment que toute préférence accordée à un membre de l’Organisation doit être accordée à tous les autres sans discrimination (clause de la nation la plus favorisée), la conclusion d’accords de partenariat économique de libre-échange régionaux (pour favoriser l’intégration économique régionale des ACP) est envisagée pour remplacer les accords actuels entre l’UE et les pays ACP, qui reposent sur des préférences commerciales non réciproques (le STABEX et le SYSMIN étant déjà supprimés). Ces nouveaux accords régionaux concerneront le commerce, y compris de services, les règles de concurrence, les marchés publics, l’environnement, les normes sanitaires et phytosanitaires, les normes de travail et de propriété intellectuelle, les investissements, le principe du pays d’origine. Les pays ACP sont encouragés à adhérer en groupe, après une intégration régionale, mais cette approche demeure assez critiquée par ceux-ci, ce qui bloque la conclusion des accords de partenariat économique (un seul contrat a pu être signé, en 2012, avec la région Caraïbes). Dans l’attende de la conclusion de nouveaux accords, des accords transitoires avec des pays ou sous-régions ont été conclus, qui régissent le commerce des biens, leur accès au marché européen et l’ouverture progressive des marchés ACP.

1.2. Les objectifs

Le traité de Lisbonne a apporté quelques modifications aux objectifs de cette politique et a réuni l’ensemble des dispositions dans le titre III TFUE sur la coopération avec les pays tiers et l’aide humanitaire. Le traité prévoit une compétence partagée entre l’Union et ses Etats membres. L’Union ne se substitue pas aux politiques nationales, mais vise à les compléter et à les renforcer (art. 208 TFUE) ; les Etats sont invités à coordonner leurs politiques et à se concerter sur leurs programmes d’aide (art. 210 TFUE). Cette exigence poursuit le consensus politique européen exprimé en décembre 2005 par les présidents de la Commission, du Parlement et du Conseil pour définir les principes communs d’une action complémentaire de l’Union et de ses Etats membres pour la politique de développement. Les Etats ayant un passé colonial (France, Royaume-Uni, Espagne, Portugal, Pays Bas, Italie, Belgique) souhaitent en particulier conserver des relations étroites avec leurs anciennes colonies, y compris par en matière d’aide au développement.

Article 208 TFUE

1. La politique de l'Union dans le domaine de la coopération au développement est menée dans le cadre des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union. (…)

L'objectif principal de la politique de l'Union dans ce domaine est la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté. L'Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en oeuvre des politiques qui sont susceptibles d'affecter les pays en développement.

2. L'Union et les États membres respectent les engagements et tiennent compte des objectifs qu'ils ont agréés dans le cadre des Nations Unies et des autres organisations internationales compétentes.

1.3. La situation actuelle et les principaux moyens d’action

Aujourd’hui, en dépit d’une diminution de leur montant et d’un objectif affiché plus ambitieux, l’UE est le premier donateur mondial au développement, ses aides représentant plus de 50% de l’aide mondiale au développement et plus de 0,4% du RNB de l’Union.

Les aides de l’Union sont orientées de manière différenciée vers des actions dans plus de 160 pays dans le monde : l’Amérique latine, l’Asie, le Moyen-Orient (Iran, Irak et Yémen) et l’Afrique de Sud (stratégie Afrique-UE) dans le cadre des programmes de coopération régionale ou bilatérale. Dans ce cadre, la France est, pas sa contribution, le quatrième donateur mondial et l’Afrique le premier bénéficiaire.

La coopération au développement est réalisée dans le cadre de programmes pluriannuels de financement par des mesures adoptées selon la procédure législative ordinaire (art. 209 TFUE). Pour certains pays bénéficiaires, un cadre pluriannuel commun de programmation entre l’Union et les Etats membres a été institué, pour une meilleure coordination avec les politiques nationales (environ trois quarts des aides étant alloués par les Etats membres, selon des procédures nationales).

Des institutions assurent un dialogue permanent : un Conseil des ministres ACP-UE se tient chaque année et le Comité des ambassadeurs ACP, qui bénéficie de l'aide technique d’un secrétariat permanent dont le siège est à Bruxelles, se réunit régulièrement. Les parlementaires ACP et les membres du Parlement européen se rencontrent deux fois par an à l’occasion d’une assemblée paritaire pour débattre des questions relatives au partenariat.

Un « programme indicatif national » (PIN) est négocié conjointement par la Commission européenne et chaque État ACP. Il définit des objectifs de développement, par exemple en matière d'enseignement ou de santé et contient un engagement annuel de dépenses adapté aux besoins du pays concerné. Le PIN est financé par le Fonds européen de développement (FED), qui constitue le protocole financier de chaque accord et qui est alimenté par les États membres de l'UE (voir supra). Des prêts supplémentaires consentis par la BEI, majoritairement destinés aux dépenses d'infrastructures, s’inscrivent également dans le cadre de ces coopérations.

L’aide au développement repose aussi sur des instruments financiers prévus dans le budget général de l’Union. Ainsi, l’instrument de coopération au développement et de coopération économique (ICD), dont près de deux tiers sont octroyés sous forme de dons (subvention globale ou à des projets) et le reste sous des modalités diverses (aides techniques, bonifications d’intérêt, garanties de prêts, etc.) pour les coopérations avec l’Amérique latine, l’Asie, le Moyen-Orient, l’Afghanistan, l’Afrique de Sud, ainsi que pour d’autres programmes ou actions thématiques (biens et enjeux publics mondiaux et réduction de la pauvreté, développement durable et démocratie, programme Pan africain pour la Stratégie UE-Afrique, etc.).

En outre, l’Instrument de financement de la coopération au développement (Règlement (UE) n° 233/2014), doté d’une enveloppe de plus de 19 milliards euros pour la période 2014-2020, vise essentiellement à lutter contre la pauvreté dans les pays en développement. Il contribue également à réaliser d'autres objectifs de l’action extérieure de l’UE, notamment pour encourager un développement économique, social et environnemental durable, et promouvoir la démocratie, l’État de droit, la bonne gouvernance et le respect des droits de l’homme.

De nouvelles propositions ont été faites pour qu’à l’horizon 2020 le Fonds européen de développement soit inclus dans le budget de l’Union européenne.

Depuis 2011, le Service européen d’action extérieure (SEAE) a intégré une partie des directions de l’ancienne DG Développement de la Commission européenne (les directions géographiques). En même temps, une nouvelle direction (DG Développement et coopération) a été créée en 2011, par la fusion des services centraux de l’ancienne DG Développement et d’EuropeAid (ancien office de coopération crée en 2000). Le SEAE et cette nouvelle direction de la Commission gèrent conjointement la programmation de l’aide, avec l’appui des délégations de la Commission dans les pays bénéficiaires.

2. L’aide humanitaire (art. 214 TFUE)

2.1. Les origines

La Communauté européenne a déployé des actions d’aide humanitaires dès la fin des années 1960, mais c’est seulement au début des années 1990 qu’elle s’est dotée d’un cadre institutionnel spécifique. Ainsi, en 1992 a été crée l’Office européen pour l’aide humanitaire d’urgence (ECHO), chargé de la gestion de l’aide humanitaire octroyée par la Communauté hors de son territoire et mis en oeuvre par l’intermédiaire d’environ 200 organisations non gouvernementales (telle que la Croix Rouge) ou internationales (telles que les Nations Unies) intervenant dans les zones affectées par des catastrophes naturelles ou des conflits.

2.2. Les objectifs

Le traité de Lisbonne a doté la politique d’aide humanitaire d’une base juridique spécifique (art. 214 TFUE) qui prévoit ses objectifs (ci-après) et les principes de conduite de ses actions : impartialité, neutralité et non-discrimination. Le nouveau traité inscrit également la possibilité de création d’un Corps volontaire européen d’aide humanitaire. Le cadre de mise en œuvre des actions d’aide humanitaire est adopté par la procédure législative ordinaire.

Les actions de l'Union dans le domaine de l'aide humanitaire visent, de manière ponctuelle, à porter assistance et secours aux populations des pays tiers, victimes de catastrophes naturelles (cyclones, tremblements de terre, inondations et sécheresses) ou d'origine humaine, et à les protéger, pour faire face aux besoins humanitaires résultant de ces différentes situations, y compris par une aide alimentaire, et à les aider à développer leur résilience (prévention et réduction des risques de désastres, préparation pour y faire face).

2.3. La situation actuelle et les principaux moyens d’action

L’intervention humanitaire de la Communauté repose sur le Règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil, qui s’inspire des principes du droit humanitaire international et affirme les principes d’impartialité, de non-discrimination et de neutralité.

Pour la période de programmation 2014-2020 les perspectives financières ont prévu plus de 6,6 milliards d’euros pour le soutien aux programmes d’aide, dont une partie pour des interventions d’urgence. Ainsi, plus de la moitié des aides sont octroyées aux territoires de l’Afrique subsaharienne, dont plus des trois quarts de la population vit dans la pauvreté.

En 2014, un nouveau programme humanitaire a été créé (Règlement (UE) n° 375/2014) pour encourager le volontariat et le développement d’un Corps européen d’aide humanitaire (EVHAC) par une formation pratique et un déploiement de volontaires dans le cadre d’opérations d’aide humanitaire financées par l’UE dans le monde. Dans la période programmation 2014-2020, ce dispositif permet la constitution d’un corps d’environ 10 000 personnes.

3. La politique de voisinage (art. 8 TUE)

3.1. Les origines

Cette politique recouvre les relations de l’UE avec les pays tiers disposant d’une frontière commune avec l’Union à l’est et au sud.

En lançant sa politique de voisinage en 2002-2003, l’Union européenne intégrait la nouvelle réalité géostratégique issue de son élargissement vers l’Est. Elle cherchait à créer un « anneau de sécurité et de prospérité » autour d’elle, en encourageant le renforcement de la coopération politique, une intégration économique progressive et plus approfondie entre l’Union et les pays voisins, ainsi qu’une mobilité accrue des populations pour développer les contacts et la connaissance mutuelle.

3.2. Les objectifs

Cette politique cherche à développer « des relations privilégiées » avec les pays voisins, « en vue d'établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l'Union » (art. 8 TUE) - valeurs et principes démocratiques, respect des droits de l’homme, de l’Etat de droit, de la bonne gouvernance, principes de l’économie de marché et développement durable.

Pour cela, l’Union peut conclure des accords spécifiques, qui « peuvent comporter des droits et obligations réciproques, ainsi que la possibilité de conduire des actions en commun » (art. 8 TUE).

3.3. La situation actuelle et les principaux moyens d’action

Actuellement, cette politique concerne les relations avec 16 pays voisins avec comme objectif à l’horizon 2020 des accords d’association et des plans d’action avec la plupart d’entre eux.

Au sud de la Méditerranée, la politique de voisinage s’est inscrite dans la continuité de la coopération initiée dans les années 1960 et 1970 et du « processus de Barcelone » (Euromed) lancé en 1995 avec 12 pays méditerranéens, avec ses trois volets politique, économique, culturel et social. L’Union pour la Méditerranée a pris le relais d’Euromed en 2008 autour de projets concrets : elle englobe 44 pays, en comprenant l’UE (plus Monaco), les dix pays du voisinage méditerranéen (plus la Mauritanie), et les pays de l’élargissement riverains de la Méditerranée (Turquie, Albanie, Bosnie, Monténégro). Actuellement, cette politique se heurte a plusieurs défis : la question de la démocratie et des droits de l’homme, les conflits tels que le conflit israélo-palestinien, la réforme des économies méditerranéennes, la montée du terrorisme islamiste avec l’expansion de Daesh, la pression migratoire et les attentats qui ont frappé Paris et Bruxelles, le développement de la pression migratoire sur les routes de la Méditerranée et des Balkans.

A l’Est, l’UE a cherché à concilier le renforcement des liens avec les « nouveaux voisins » (Moldavie, Ukraine, Biélorussie, rejoints en 2005 par les trois Etats du Caucase : Arménie, Azerbaïdjan et Belarus) et le renforcement du partenariat avec la Russie. En 2006 l’UE a décidé de lancer la négociation de deux nouveaux accords pour renforcer ses relations avec la Russie et l’Ukraine. Cette politique a cependant buté d’abord sur la crise géorgienne (2008), puis sur la crise ukrainienne (2014-2015) avec en particulier l’annexion de la Crimée et le soutien russe à une rébellion militaire dans le Donbass. L’UE a adopté des sanctions contre la Russie, a soutenu le nouveau régime ukrainien, tout en restant une force de médiation dans le domaine énergétique, symbole de l’interdépendance UE-Russie. La politique de voisinage à l’Est a pris le nom en 2009 de « partenariat oriental ». Si les progrès sont encore assez limités, à cause aussi de l’instabilité politique dans la région, ils ont permis à trois Etats (Georgie, Moldavie et Ukraine) de conclure des accords d’association et de libre échange avec l’UE.

Pour la période de programmation 2014-2020, la politique de voisinage de l’UE est financée par l’Instrument européen de voisinage (IEV), doté de plus de 15 milliards euros (1,43% de l’enveloppe financière 2014-2020), conformément aux dispositions du Règlement (UE) n°232/2014 et Règlement (UE) n°236/2014. La mise en œuvre du soutien de l’UE observe le principe de différenciation, pour permettre une adaptation de l’intervention de l’Union aux progrès réalisés par les seize pays partenaires dans la mise en oeuvre des réformes. Ces pays sont également éligibles pour obtenir d’autres apports financiers de la part de l’UE par l’Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme, l’Instrument pour la paix et la stabilité, l’Instrument de coopération pour le développement, Erasmus+, ainsi que par le nouveau instrument de voisinage, qui vie à soutenir le développement des infrastructures de transport et énergie.

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