De l'"Acte I" de la décentralisation à l'"Acte III" : chronologie d'un environnement territorial administratif et institutionnel en mutation

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par Patrice Raymond
Dernière mise à jour : octobre 2015

S’interroger sur la décentralisation, c’est s’interroger sur la place et le rôle des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans l’organisation administrative et financière nationale. C’est également s’interroger sur les modalités de partage des pouvoirs entre l’Etat français unitaire et souverain, centralisateur depuis 987 avec les Capétiens d’une part, et les multiples entités territoriales qui composent le territoire national et dont le nombre est aussi important en France que dans le reste des autres pays européens d’autre part. C’est enfin parfaitement maîtriser les oppositions et les complémentarités entre les trois formes d’organisation du pouvoir que sont la déconcentration, la concentration et la décentralisation.

D’une façon générale, la déconcentration est l’action par laquelle une autorité centrale délègue à une autorité locale désignée par elle le pouvoir de décider, d’appliquer, de contrôler et, le cas échéant, de sanctionner pour non respect ou non application de la norme édictée. Les préfets, sous-préfets et recteurs sont les principales autorités déconcentrées de l’Etat. La déconcentration poursuit l’œuvre de la concentration en ce que le cadre général d’action de l’administration reste bien contrôlé au niveau central.

Quant à la décentralisation, il s’agit d’une autre forme d’organisation du pouvoir par laquelle le pouvoir central accorde à des autorités locales élues le même pouvoir de décider, d’appliquer, de contrôler et de sanctionner. En faisant passer les communes et les départements de l’ère de la déconcentration à celle de la décentralisation, les lois dites « Deferre » du 2 mars 1982 et suivantes ont été à l’origine d’un véritable bouleversement dans les relations qui unissent le national au local.

Depuis 1982, trois actes de décentralisation se sont succédés : l’Acte I de 1982 à 2002, l’Acte II de 2003 à 2010 et l’Acte III, appelé également « Acte I de la modernisation de l’Action publique » (MAP) de 2011 à 2015.

Avec la loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’Action publique et à l’affirmation des métropoles, dite loi « MAPAM » et celle du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », l’Etat a terminé de planter le décor d’un troisième volet d’une réforme qui va bien au-delà d’une responsabilisation accrue des exécutifs locaux, bien au-delà également d’une réorganisation des compétences entre acteurs locaux et bien au-delà enfin d’un simple encouragement aux communes à se regrouper ou aux Départements et aux Régions, à terme, à fusionner.

Avec l’Acte III qui est également, et surtout, le premier volet de la modernisation de l’Action publique de l’Etat, ce dernier fait entrer les collectivités, les EPCI, les citoyens et lui-même dans une nouvelle ère institutionnelle et financière.

1. De L’Acte I à l’Acte II de la décentralisation : de l’horizontalité à la transversalité des rapports entre les Territoires et l’Etat

1.1. De 1982 à 2002 : le développement de l’horizontalité dans la gestion des affaires locales (Acte I de la décentralisation)

Une décentralisation à double visage …

Sans autres précisions, le mot « décentralisation » employé seul évoque une vague idée de transfert de compétences de l’Etat aux communes, aux Départements et aux Régions, source de responsabilisation attendue depuis des années pour les uns, source de dépenses non compensées pour les autres. Sur le terrain des finances locales, la décentralisation évoque la faculté reconnue aux collectivités de préparer, de voter et d’exécuter leur propre budget, de voter des taux sur les bases des quatre taxes directes locales de base et de recourir à l’emprunt librement.

La décentralisation renvoie à deux formes de décentralisation bien distinctes couvrant l’une et l’autre les aspects administratifs et financiers de cette forme d’organisation du pouvoir entre le local et le national. Il s’agit de la décentralisation administrative et de la décentralisation financière. Chacune de ces deux formes séparées de la décentralisation bénéficie d’un principe. Le principe de libre administration est à la décentralisation administrative ce que le principe d’autonomie financière est à la décentralisation financière.

1.1.1. 1ère forme de décentralisation : la décentralisation administrative

La décentralisation administrative est inscrite aux articles 34 et 72 de la Constitution. L’article 72 prévoit en effet que les « collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus ». L’article 34 prévoit que la libre administration fait partie du domaine de la loi. La libre administration est liée en tous points à l’« ACTION » des collectivités territoriales. L’ « ACTION » recouvre la faculté de pouvoir décider, d’arrêter, de sanctionner, d’interdire ou d’autoriser. Afin de permettre l’action des collectivités territoriales, la décentralisation administrative s’appuie sur plusieurs composantes parmi lesquelles : la répartition des compétences par blocs, la clause administrative générale de compétences, et le contrôle de légalité a posteriori, dont le contenu est suffisamment connu pour être développé.

  • Répartition des compétences par blocs : En attribuant à chaque catégorie de collectivités territoriales des compétences qu’elles seules peuvent exercer, l’Etat a voulu éviter la mise en place d’une tutelle d’une collectivité sur une autre. Ces compétences ont été énumérées au moment de la décentralisation dans la loi des 7 et 22 juillet 1983. C’est le lien de proximité entre les administrés et le lieu d’exercice de la compétence qui ont présidé aux modalités de répartition et de choix de ces mêmes compétences. Ainsi les écoles primaires élémentaires et préélémentaires et l’urbanisme ont été attribués aux communes, le social et les collèges aux Départements et le développement économique et les lycées aux Régions.
  • Clause administrative générale de compétences : cette clause permet de connaître a priori la catégorie de collectivité compétente pour exercer une compétence que la loi n’avait pas prévue. Une collectivité, dont l’une des compétences prévues expressément dans la loi présente un lien direct ou indirect avec celle non référencée, sera compétente. Ce principe devait éviter les doublons de compétences et de financement.

1.1.2. 2nde forme de décentralisation : la décentralisation financière

Jusqu’à la révision de la Constitution du 28 mars 2003 qui marque une étape importante dans la mise en place de l’Acte II de la décentralisation, la décentralisation financière n’avait pas connu de réformes majeures.

Cette forme de décentralisation est plus discrète. Elle ne vise pas l’ACTION proprement dite mais définit les outils à disposition des collectivités pour trouver les moyens de FINANCEMENT de l’ACTION. La question n’est pas de savoir quelles compétences seront exercées, mais bien de savoir quels moyens financiers locaux les exécutifs devront mettre en œuvre pour trouver les ressources suffisantes pour couvrir les charges liées à la gestion des compétences exercées.

Jusqu’à la révision de la Constitution du 28 mars 2003, le principe avait une valeur législative. Pour la doctrine, l’autonomie financière résultait surtout de la loi du 10 janvier 1980 et de la nouvelle liberté accordée alors aux assemblées de voter les taux d’imposition au titre des quatre taxes directes locales de base. L’autonomie financière contenait également la liberté d’emprunter librement sans contrôle a priori des préfets et de pouvoir instaurer librement certaines taxes facultatives ou de décider de l’inscription dans le budget local de dépenses facultatives.

La période qui précède ce que nous appellerons l’Acte I de la décentralisation est marquée par une forte verticalité et hiérarchie dans les rapports entre l’Etat et les collectivités locales d’alors : les communes et les Départements. En 1982, la verticalité subsiste, mais se trouve complétée par une nouvelle horizontalité dans les rapports entre chacune des catégories de collectivités territoriales. L’objectif est de supprimer les tutelles qui auraient pu se mettre en place entre elles jusqu’alors.

En accordant aux exécutifs locaux les moyens juridiques et financiers de gérer les affaires locales, en garantissant à la libre administration la valeur de liberté fondamentale à valeur constitutionnelle, la décentralisation est apparue rapidement comme une victoire sans précédent depuis 1789 du local sur le national, des collectivités sur l’Etat centralisateur.

Que faut-il en penser ?

Une décentralisation sujette à interrogations …

Si l’on considère l’aspect administratif de la décentralisation qui vise à transférer aux exécutifs locaux de nouveaux domaines d’action, la décentralisation est bien plus ancienne que les lois Deferre de 1982. D’une certaine façon, l’Etat s’était déjà engagé à la fin du XIXème siècle dans la mise en place d’une décentralisation administrative en transférant aux communes la construction des bains-douches et l’obligation de versement d’une aide financière complémentaire aux personnes faisant valoir leur droit à la retraite agricole ou artisanale en situation difficile.

Par ailleurs, en novembre 1975, le Président Valéry GISCARD d’ESTAING, constatant « une aspiration nouvelle des citoyens à participer à la gestion de leur quartier, de leur village, de leur cité », confie au député Olivier GUICHARD la mission de réfléchir aux modalités de réforme en profondeur des rouages institutionnels locaux. Dans son rapport final intitulé « Vivre ensemble », son auteur s’interroge ainsi sur les moyens à mettre en œuvre notamment pour transformer le contrôle de légalité a priori en un contrôle a posteriori, pour attribuer aux communes et aux Départements de l’époque des compétences propres, pour accorder aux assemblées délibérantes locales la liberté de voter des taux sur les bases des taxes directes locales, et pour renommer les quatre vieilles de la révolution.

Dès 1975, le Président de la République considère que « l’Etat s’est en effet englué dans le quotidien. Il est de plus en plus appelé à entrer dans la gestion quotidienne de la vie des français : éducation, habitat, santé, etc… Ainsi pris, l’Etat n’a souvent ni le temps ni le recul suffisant pour jouer le jeu que la collectivité attend de lui ».

Suite aux attentes multiples des élus locaux qui manifestaient leur souhait de suppression de la triple tutelle étatique, et compte tenu de leur volonté d’exercer des compétences plus nombreuses en relation avec la vie quotidienne des administrés, le rapport « Guichard » de 1976 énumère les conditions de la réforme attendue.

Les composantes du nouvel environnement territorial local proposé sont remarquables. Elles ressemblent à s’y méprendre au contenu même des lois Deferre de 1982. Inspiré directement du rapport Guichard, un projet de loi sur le développement des responsabilités locales a été déposé au Sénat par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Christian Bonnet. Bien que le texte ait été adopté en 1980 par le Sénat, l’Assemblée nationale n’en sera jamais saisie.

La question ici est bien celle de savoir pourquoi, à la lecture des rapports et autres études de l’époque qui contenaient tous les outils de la décentralisation réclamée par les élus et l’Etat lui-même, ne pas avoir décentralisé dès la publication du rapport en 1976 ou en 1980 ?

La réponse est à rechercher, sans doute, du côté des conséquences du projet de réforme visant à réduire de façon significative le nombre des communes que le gouvernement a souhaité engager en 1972 à travers les fusions de communes. Le nombre de fusions réalisées a été très inférieur à celui attendu. La volonté du gouvernement de diminuer massivement le nombre des communes a suscité la méfiance puis l’opposition des élus locaux. Les décrets d’application de la loi visant à réduire le nombre de communes ont ainsi généré un nombre important de dé-fusions réduisant à l’échec la politique ainsi menée.

Si le gouvernement avait engagé en 1980 la politique de décentralisation dont le rapport Guichard avait d’ores et déjà fixé une large partie du contenu, il est certain que l’électeur d’alors se serait souvenu de l’échec territorial de 1972 résultant d’une politique diamétralement opposée à celle qui aurait alors pu être mise en œuvre en 1980. Il se serait inévitablement interrogé sur les objectifs réels du gouvernement passant en quelques années d’une politique de concentration des pouvoirs de l’Etat à une politique opposée de décentralisation. Il se serait également interrogé sur la capacité du gouvernement à réformer efficacement l’organisation du territoire national pour faire face aux nouvelles exigences du VIème plan orienté vers un effort d’industrialisation de la France et de lutte contre l’émiettement communal. Il a sans doute été opportun d’attendre 10 années avant d’engager l’Etat dans une voie de réforme encore jamais mise en œuvre, celle de la décentralisation.

Dix années après la décentralisation, la loi sur l’administration territoriale de la République dite « ATR » procède à un renforcement significatif de l’intercommunalité à fiscalité propre adaptée aux territoires les plus ruraux. En total accord avec la volonté du gouvernement de renforcer sous une forme différente la déconcentration, le ministre de l’Intérieur de l’époque Pierre JOXE propose deux nouvelles structures de type fédératif : les « communautés de communes » pour les communes les plus rurales et les « communautés de villes » pour celles qui ne seraient ni l’une ni l’autre, qualifiées de rurbaines1.

Les EPCI dans lesquels les communes rurales ou rurbaines s’étaient engagées jusqu’à maintenant étaient de type associatif, sans fiscalité propre, dont les compétences étaient librement décidées dans les conseils municipaux et arrêtées en conseil syndical. Avec les deux nouvelles formes de regroupements, une très large majorité des communes françaises se voient proposer une intercommunalité d’une forme tout à fait différente. Les compétences ne sont plus décidées librement par les conseils municipaux des communes membres mais sont imposées ou doivent être choisies dans une liste exhaustive. On parle respectivement de compétences obligatoires ou de compétences optionnelles. Afin de couvrir les charges inhérentes à ces transferts de domaines de compétences à l’intérieur desquels les conseils municipaux devaient définir l‘intérêt communautaire, les groupements bénéficient d’une fiscalité propre. Cette fiscalité permet au groupement ainsi créé de prélever des recettes fiscales en plus de celles prélevées par les communes membres. Il peut également se substituer aux communes membres dans le prélèvement de l’impôt. C’est ainsi en lieu et place des communes membres que les communautés de communes ou les communautés de villes agissent et prélèvent l’impôt.

A la lecture de la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République, dite loi « ATR », on peut légitimement s’interroger sur les raisons qui amènent l’Etat à reconcentrer ses pouvoirs sur les communes.

La politique menée en 1992 ressemble en effet davantage à celle menée en 1972 à travers les fusions qu’à celle développée en 1982 à travers la décentralisation.

Pourquoi dès lors accorder en 1982 aux communes notamment des responsabilités et des marges de manœuvre nouvelles et revenir d’une certaine façon dix années plus tard sur ces transferts à travers la mise en place de l’intercommunalité ? Fallait-il amener les trop nombreuses communes rurales françaises à admettre par elles-mêmes qu’elles n’étaient plus capables d’assumer des compétences devenues trop lourdes à gérer administrativement et financièrement ? Fallait-il un élément déclencheur du besoin d’intercommunalité ?

Quoi qu’il en soit, si les communautés de villes ont connu un succès plus que mitigé, les communautés de communes ont rencontré le succès escompté.

1.2. De 2003 à 2013 : le développement de la transversalité entre les acteurs locaux (Acte II de la décentralisation)

L’Acte II de la décentralisation repose essentiellement sur trois textes :

  • la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 portant révision de la Constitution ;
  • la loi du 13 août 2004 sur les responsabilités et libertés locales ;
  • la loi du 16 décembre 2010 dite « RCT » .

Cette dernière loi est un texte de transition entre les deux formes de décentralisation. Elle plonge en effet ses racines dans l’Acte II et continue de produire des effets dans l’Acte III à travers notamment les schémas départementaux de coopération intercommunale.

Si les apports de la révision de la Constitution sont loin d’être négligeables sur le terrain de la décentralisation administrative, c’est sur le terrain de la décentralisation financière qu’ils ont été les plus remarquables.

1.2.1. Les aspects administratifs et institutionnels de l’Acte II

Concernant la décentralisation administrative, le législateur constituant a précisé à l’article 1er que la République s’appuyait sur une forme décentralisée. On note également à l’alinéa 1 de l’article 72 l’introduction, sans surprise, de la Région au rang des collectivités territoriales à valeur constitutionnelle. La mise en place d’une Europe fédérale de régions imposait en effet que les Régions soient hissées au rang de collectivités à statut constitutionnel. Il était difficilement envisageable qu’une commune aussi petite soit-elle puisse bénéficier d’une valeur juridique supérieure à celle d’une Région.

Cette même révision a permis d’introduire trois nouvelles formes d’intervention des collectivités ou de leur groupement. Il s’agit de la subsidiarité, de l’expérimentation et des collectivités chef de file. Ces trois nouveaux modes de gestion des compétences révèlent de la part de l’Etat le souci de laisser désormais aux exécutifs locaux plus de marge de manœuvre qu’auparavant.

Concernant la subsidiarité : Si un domaine de compétences n’est attribué à aucune collectivité en particulier c’est celle qui se trouve la mieux placée qui aura vocation à intervenir. La Constitution ne précise aucun des critères qui permettent de désigner précisément la collectivité la mieux placée. Il s’agit de la mieux positionnée « géographiquement », « matériellement » et financièrement ». Les critères mentionnés sont ceux qui président dans le cadre de la loi du 16 décembre 2010 au caractère pertinent des périmètres des intercommunalités.

Concernant l’expérimentation : la loi peut autoriser les collectivités ou un de leurs groupements à déroger à la loi ou au règlement pour gérer de façon expérimentale une action locale à sa façon. Si l’expérience est concluante, ce mode de gestion sera étendu à toutes les collectivités de même catégorie dans le même domaine de compétence. Là encore, l’Etat laisse aux acteurs locaux le soin d’imaginer un mode d’action local sans doute plus approprié que celui que l’Etat aurait pu imposer lui- même.

Concernant la notion de « chef de file » : le nouvel article 72 de la Constitution confie aux collectivités territoriales ou à un de leurs groupements le soin de coordonner une action dans le cadre d’un domaine de compétence commun. Là encore, l’Etat ne souhaite plus a priori intervenir et régler comme il le faisait auparavant certains conflits d’attribution. Il laisse pour la première fois les entités locales trouver une solution à un conflit de compétences.

Ces trois nouvelles modalités d’action illustrent la nouvelle philosophie de l’Acte II de la décentralisation. En passant à l’Acte II, on passe de l’horizontalité et de la superposition à la transversalité et à la mutualisation. Cette mutualisation se poursuivra avec l’Acte III qui s’ouvre avec la loi du 16 décembre 2010 et se poursuit jusqu’à la loi du 7 août 2015 dite loi « NOTRe ».

La loi du 13 août 2004 viendra donner à ces trois nouveaux modes d’exécution des compétences tout leur sens. Cette loi transfère en effet de nouvelles compétences aux collectivités territoriales par pôles de spécialités. Elle attribue en totalité certains domaines de compétences aux Départements (social, santé, voirie), et les Régions se voient confier le développement économique, l’apprentissage, et l’aide aux entreprises.

Les principes de subsidiarité, d’expérimentation et de chef de file ne peuvent être sources d’efficacité en produisant leurs effets que si les compétences sont exercées par le biais de collectivités ayant acquis l’expérience en ce domaine.

Quant aux intercommunalités, la révision de la Constitution du 28 mars 2003 a permis d’inscrire pour la première fois la notion de « groupement de collectivités » dans le cadre de la pratique de l’expérimentation et du recours à la notion de « chef de file ». Dans une circulaire du 23 novembre 2005 relative à l’intercommunalité, aux périmètres des EPCI et à l’intérêt communautaire, le ministre de l’Intérieur souhaite en finir avec l’ancienne culture de la superposition des structures en favorisant la transversalité des interventions et en encourageant la mutualisation des moyens. Pour ce faire, le ministre encourage vivement la définition de l’intérêt communautaire, c’est-à-dire la ligne de partage au sein d’un même domaine de compétences entre ce qui est conservé par la commune et ce qui est délégué au groupement, sous forme d’objectifs à atteindre et non sous la forme d’une énumération fastidieuse et lacunaire des biens transférés.

En définissant les missions de l’EPCI sous forme de ratios qualitatifs, quantitatifs ou géographiques, les transferts de compétences et par conséquent de biens nécessaires à l’exercice de ces compétences seront accélérés en faveur de l’intercommunalité. En ce sens, la loi du 16 décembre 2010 dite « RCT » marque une avancée significative en posant les bases de nouvelles formes de mutualisation à travers la mise à disposition ascendante ou descendante de services, la création de services communs, et enfin l’achat de matériels communs par l’EPCI au bénéfice des communes membres.

La loi du 16 décembre 2010 avait également prévu les modalités de fusion des Départements et des Régions, ainsi que la fusion de leurs élus en une seule catégorie de représentants : les conseillers territoriaux. On voit déjà chez le législateur la volonté d’aboutir à terme à une restructuration de la cartographie nationale. L’objectif, à terme, est bien de passer de cinq échelons administratifs territoriaux à deux dans le cadre d’une Europe fédérale des régions. Ces deux échelons territoriaux de base seront les intercommunalités d’une part et les grandes régions d’autre part. La volonté de supprimer la clause administrative générale des compétences des départements et des régions dans la loi « RCT » et de soumettre ces mêmes collectivités au principe de spécialité, illustre la volonté du gouvernement d’alors de maîtriser administrativement mais aussi financièrement l’exercice des compétences confiées.

1.2.2. Les aspects financiers de l’Acte II de la décentralisation

Concernant la décentralisation financière, l’une des principales innovations de la révision de la Constitution de 1958 a été l’inscription à l’article 72-2 du principe d’autonomie financière. Ses contours ont été fixés dans la loi organique du 29 juillet 2004.

Bien que hissée au rang constitutionnel, la nouvelle notion de ressources déterminantes en tant que composante phare du principe n’a pas empêché une réforme historique du paysage fiscal des collectivités territoriales et des EPCI par la loi de finances pour 2010.

La suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale (CET), composée elle-même d’une cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), est à l’origine d’une nouvelle affectation des impôts locaux par catégorie de collectivités territoriales. Cette spécialisation des recettes par « panier fiscal » a permis de réserver au bénéfice des seules communes un nombre de recettes beaucoup plus important que pour les Départements et les Régions.

Cette large variété de ressources permettra à terme aux différents EPCI à fiscalité propre une intégration fiscale grandissante en fonction de leur besoin de financement. Un panier fiscal communal très complet permet un large panel de ressources potentielles pour les groupements et le passage d’une forme fiscale peu intégrée, telle la fiscalité additionnelle à une forme totalement intégrée, telle la fiscalité professionnelle unique de niveau 2, anciennement « fiscalité mixte ».

Les premiers jalons de transversalité que l’Acte II a mis en place s’appuient également sur un renforcement de la péréquation horizontale, amenant les collectivités riches à coopérer avec les collectivités pauvres. Une montée en puissance de la péréquation horizontale est prévue, jusqu’en 2016, à travers le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Sans poursuivre davantage, l’Acte II pose clairement les premières bases de nouvelles formes de transversalité dans la gestion des compétences.

Bien qu’inscrites dans la Constitution à l’occasion de la révision du 28 mars 2003, la subsidiarité, l’expérimentation et la notion de chef de file ne trouveront leur utilité réelle que dans le cadre de l’Acte III. En poursuivant les transferts de compétences initiés dans le cadre de l’Acte I, l’Acte II entame une sensibilisation à la mutualisation obligée des actions entre acteurs locaux, que l’Acte III développera en priorité en associant « Etat » et « Collectivités » dans une même dynamique de réforme.

2. L’ « Acte III » de la décentralisation ou l’« Acte I » de la MAP : l’Etat et les collectivités associés dans une même dynamique de simplification de la cartographie territoriale

2.1. Les composantes majeures de l’Acte III de la décentralisation

L’Acte I de la « MAP » devait s’appuyer sur trois projets de loi. Un seul est devenu la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et de la modernisation des Métropoles dite « MAPTAM ».

Les deux autres projets de loi devaient être adoptés avant la fin 2014. Il s’agissait du projet de loi de mobilisation des Régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires, et du projet de loi de développement des solidarités territoriales. Bien que le calendrier électoral ait quelque peu bouleversé l’ordre du jour des assemblées, on retrouve cependant dans d’autres textes de lois, promulgués depuis, les lignes directrices des projets initiaux.

A côté de chacune des lois de finances qui se succèdent depuis 2012 et qui fondent l’environnement financier de l’Acte III, ce même Acte s’appuie administrativement sur les lois suivantes :

  • La loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral ;
  • La loi du 24 janvier 2014 dite loi MAPTAM » ;
  • La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
  • La loi du 7 août 2015 dite loi « NOTRe »

2.1.1. La loi « MAPAM » accélère considérablement l’effort de transversalité entamé sous l’Acte II.

Plusieurs dispositions de cette loi sont à mettre en avant à ce sujet

2.1.1.1. La notion de collectivités « chef de file »

Les Régions sont chargées d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'aménagement et au développement durable du territoire, à la protection de la biodiversité, au climat, à la qualité de l'air et à l'énergie, au développement économique, au soutien de l'innovation, à l'internationalisation des entreprises, à l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, et au soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Les Régions auxquelles fait allusion la loi « MAPAM » sont bien celles qui résultent des fusions de 2015 proposées par le Premier ministre Valls dans le cadre de la réforme territoriale.

Les Départements ne sont pas en reste. Ayant acquis depuis 1982 un savoir-faire incontesté en plusieurs domaines, il leur est confié par la loi « MAPAM » la mission de chef de file dans de nombreux domaines. Les Départements sont ainsi chargés d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale, au développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique, à l’autonomie des personnes, à la solidarité des territoires. Les Départements sont par ailleurs consultés par la Région préalablement à l’élaboration des contrats de projet « Etat/Région » afin de tenir compte des spécificités de certains territoires.

La loi « MAPAM » prévoit enfin que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences sont chargés d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à la mobilité durable, à l'organisation des services publics de proximité, et à l'aménagement de l'espace et au développement local.

2.1.1.2. La Conférence territoriale de l’action publique (CTAP)

Dans chaque région, la CTAP est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. La CTAP peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. La loi lui reconnaît une compétence en matière de coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères.

2.1.1.3. Les schémas régionaux de l’intermodalité

Le schéma régional de l’intermodalité coordonne à l’échelle régionale, en l’absence d’une autorité organisatrice de transport unique les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités publiques en ce qui concerne l’offre de services, l’’information des usagers, la tarification et la billettique. Ce schéma assure la cohérence des services de transport public et de mobilité offerts aux usagers sur le territoire régional dans l’objectif d’une complémentarité des services et des réseaux, dans le respect des compétences de chacune des autorités organisatrices de transport du territoire. Il permet une articulation entre les différents modes de déplacement, notamment en ce qui concerne la mise en place de pôles d’échange.

2.1.1.4. La gestion des fonds structurels européens

Par la loi « MAPAM », l’État confie aux Régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d’intérêt public mis en place par plusieurs régions à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d’autorité de gestion, soit par délégation de gestion. Pour les régions d’outre-mer qui décident de renoncer à la qualité d’autorité de gestion du Fonds européen agricole pour le développement rural, celle-ci peut être confiée aux Départements lorsqu’ils apportent leur soutien au développement agricole et rural du territoire. La loi « MAPAM » confie la gestion du Fonds social européen (FSE) aux Départements ou aux collectivités et organismes chargés du pilotage de plans locaux pour l’insertion par l’emploi qui en font la demande.

2.1.1.5. Les Pôles d’équilibre territorial et rural (PETR)

Le pôle d’équilibre territorial et rural est un établissement public constitué par accord entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. La création du pôle d’équilibre territorial et rural est décidée par délibérations concordantes des EPCI à fiscalité propre. Elle est approuvée par arrêté du représentant de l’État dans le département. Les pôles sont indissociables des projets de territoire. Le projet de territoire définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural. Il précise les actions en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace et de promotion de la transition écologique qui sont conduites par les établissements publics de coopération intercommunale ou, en leur nom et pour leur compte, par le pôle d’équilibre territorial et rural.

L’utilisation de la notion de « territoire » est récurrente. Cette notion de territoire est centrale. Elle se substitue de plus en plus à la notion de collectivité territoriale. Ces deux entités ne sont pourtant pas synonymes.

C’est la loi « RCT » du 16 décembre 2010, dans ses dispositions relatives au renforcement de l’intercommunalité à travers le redéploiement des schémas départementaux de coopération intercommunale, qui a permis de lancer les premières bases de reconnaissance de l’entité « territoire ». La définition des territoires s’appuie essentiellement sur des critères matériels de richesse ou de pauvreté permettant de définir un périmètre cohérent d’intervention, indépendamment des frontières classiques communales, départementales ou régionales.

Au sein d’un territoire, l’acteur n’agit que dans le cadre des handicaps ou richesses propres à son territoire. Les marges de manœuvre de l’exécutif et des assemblées sont plus contraintes dans la mesure où le projet politique est totalement dépendant du « QUOI » et non du « QUI ». La méthodologie qui rassemble tous les outils permettant de définir au plus juste les raisons et la nature des atouts ou des handicaps dont dépendra le projet d’action à mener s’appelle la « gouvernance ».

La qualité des résultats de la politique publique locale menée dépend de la qualité de l’évaluation des besoins et des particularités notamment économiques, sociales, environnementales et culturelles du terrain.

2.1.2. La loi N.O.T.Re

Il s’agit d’un véritable monument législatif qui a fait l’objet, à lui seul, d’une publication sur le Wikiterritorial à laquelle nous renvoyons.

Cette loi pose les derniers jalons de l’Acte III de la décentralisation dans le cadre duquel à partir du 1er janvier 2017 viendra se mettre en place la seconde véritable version des schémas départementaux de coopération intercommunale. Elle participe à la régionalisation des politiques publiques, au renforcement de l’intercommunalité et au développement de l’égalité et des solidarités entre les territoires.

2.2. La modernisation de l’Action publique, l’Acte III de la décentralisation ou l’Acte II de la RGPP

La confusion entre l’ « Acte III » de la décentralisation et l’ « Acte I » de la MAP suscite de très nombreuses problématiques et réflexions. Sur la similitude entre les deux réformes, plus aucun doute n’est permis. A l’occasion de la présentation du rapport final de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le Premier ministre Ayrault a bien insisté sur le fait que, précisément, la nouveauté de la réforme en cours était de considérer que l’Etat seul ne pourrait répondre aux impératifs européens en matière de redressement des finances publiques. Le Premier ministre devait conclure ainsi que le projet de modernisation de l’action publique devrait être étroitement articulé avec la nouvelle étape de décentralisation, pour une efficacité renforcée de l’action publique et une meilleure organisation des compétences de l’Etat. La nouveauté de la réforme engagée en 2014 est de lier réforme de l’Etat et décentralisation.

Le lien très étroit qui unit la décentralisation et l’Etat ne doit pas surprendre.

On oppose souvent à tort « décentralisation » et « souveraineté ». C’est ainsi, avons- nous dit, que la décentralisation de 1982 a été ressentie pour beaucoup comme une victoire du local sur le central, comme une revanche de la démocratie locale sur le dirigisme ancestral de l’Etat. Il n’en est rien.

En effet, l’article 1er de la Constitution de 1958 prévoit que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. (…) Son organisation est décentralisée ». La décentralisation n’a donc jamais eu pour objectif de s’opposer à la souveraineté de l’Etat. Les principes de libre administration et d’autonomie financière n’ont jamais été sources potentielles de « liberté » ou d’« autonomie » dans les domaines administratifs et financiers.

La décentralisation est officiellement la forme donnée à l’organisation de la souveraineté. En d’autres termes, l’Acte III de la décentralisation n’est pas le troisième acte d’une libéralisation des collectivités territoriales mais une étape décisive qui amène pour la première fois l’Etat à associer totalement les collectivités à son propre changement. De ce fait, le troisième volet de la décentralisation vise à protéger l’unité du territoire et l’indivisibilité de la République. Doit-on interpréter la décentralisation comme une autre forme de concentration ?

Chacun des actes de la décentralisation doit être considéré comme l’une des étapes d’adaptation de l’Etat à un environnement en mutation. Entre « décentralisation » et « déconcentration », il y a manifestement une certaine continuité.

Le milieu des années 2010 est une période de convergences de multiples réformes engagées il y a plusieurs années.

En 2014, s’ouvre tout d’abord une nouvelle période de programmation des plus stratégiques des fonds structurels européens couvrant la période « 2014/2020 » dans le cadre du projet « Europe 2020 ».

C’est en 2012, par ailleurs, que l’on a pu mesurer les conséquences de deux importantes réformes, celle initiée par la LOLF à partir de 2002 et la RGPP à partir de 2007. Le rapport publié fin 2012 sur le bilan de la RGPP a permis de tirer les conclusions d’une réforme historique de l’administration d’Etat et d’apprécier les conditions de réussite d’une telle politique. Fort de la LOLF et de la RGPP, l’Etat a pu passer en 2010 à une vitesse supérieure dans la réforme de ses rouages afin de répondre aux nouvelles exigences d’une Europe fédérale et régionale en construction. C’est la DNO 2010/2015 qui prendra le relai de la RGPP concernant l’administration de l’Etat. Concernant les collectivités territoriales et les EPCI, c’est l’Acte III qui prendra le relai de la RGPP.

Même si la concentration et la déconcentration des pouvoirs ont permis pendant de très nombreuses années de protéger la souveraineté nationale, la construction européenne, la mondialisation des échanges et les nouvelles attentes des élus et des citoyens ne permettaient plus à l’Etat d’être omniprésent comme avant 1982. En transférant progressivement aux collectivités toutes les compétences qu’il ne souhaitait plus exercer lui-même, l’Etat a souhaité alléger ses missions d’intervention tout en responsabilisant les collectivités territoriales. Après vingt ans de décentralisation, les collectivités territoriales ont acquis dans leurs domaines de compétences propres un réel savoir-faire. La proximité de l’Etat à travers la personne des préfets et des sous-préfets n’était plus aussi nécessaire en 2007 qu’en 1982.

Avec pour toile de fond la construction européenne et l’émergence progressive d’une véritable Europe fédérale de régions dans la mise en place de laquelle la France ne pouvait être absente, l’Acte III représente l’occasion pour l’Etat d’aller plus loin dans le transfert de compétences en procédant à sa propre métamorphose : passer d’un Etat unitaire et souverain à un Etat « régional et territorial » et toujours souverain. Ces profondes modifications de l’environnement de l’Etat et des collectivités se sont produites en plusieurs étapes après l’Acte II de la décentralisation. L’Acte III fait des collectivités territoriales et des groupements un support précieux d’adaptation de l’Etat aux nouvelles exigences financières et institutionnelles européennes. Avant cet Acte III, l’Etat s’est d’abord attaché à modifier le cadre général de préparation, de vote et d’exécution des lois de finances.

En introduisant à partir du 1er janvier 2002 une nouvelle obligation de résultats dans le maniement des deniers publics nationaux, l’Etat français se dote d’un nouvel instrument de gestion stratégique des lois de finances dès le lendemain de la troisième et dernière phase de la mise en place de l’Union économique et monétaire (UEM).

La LOLF pour réformer les finances publiques …

La LOLF constitue la seconde Constitution financière de l’Etat après l’Ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. C’est une obligation de résultat qui s’impose désormais aux exécutifs. Il est admis par tous que la LOLF a accordé au parlement de nouveaux pouvoirs, source de meilleure démocratie.

Cependant, il ne faut pas minimiser les nouvelles marges de manœuvre que la LOLF a permis d’octroyer à l’exécutif. Il n’est pas surprenant qu’en période de grands bouleversements politiques, économiques, sociaux, et financiers mondiaux, l’exécutif bénéficie de nouveaux outils permettant une réelle concentration de ses pouvoirs.

A titre d’illustration non exhaustive, la nouvelle obligation de résultat retire aux parlementaires toute possibilité de s’opposer à la politique engagée en cours d’exécution de la loi de finances. La seule opposition légitime ne pourra s’exercer qu’au moment de la discussion de la loi de règlement en octobre ou novembre de l’année « n+1 ». Le fait par ailleurs que la loi de règlement doive faire l’objet d’un « vote » et non d’une adoption avant la discussion du projet de loi de finances de l’année, évite au gouvernement le blocage politique si, le cas échéant, le résultat de l’année « n-1 » était rejeté.

Quant au nouveau principe de sincérité issu de l’article 32 de la LOLF, il laisse au Premier ministre et au ministre du Budget des marges de manœuvre très importantes quant au montant des recettes et des dépenses à inscrire dans le projet de loi de finances.

L’obligation de résultat qui résulte de la LOLF est donc relative.

La RGPP pour réformer l’administration …

La RGPP a pu ainsi s’appuyer sur la nouvelle architecture budgétaire inscrite dans la LOLF. L’objectif de la RGPP est de développer la culture de diagnostic périodique dans des domaines clés de l’administration. La RGPP a consisté en une série de questions permettant de s’interroger sur le maintien ou non de certaines missions au sein des services de l’Etat. Pour les activités qui peuvent être assurées par d’autres acteurs, la question est celle du financement et du suivi des activités.

La DNO pour une nouvelle forme territoriale d’administration …

Immédiatement après la RGPP et dans le cadre de la nouvelle Europe fédérale des régions, la Directive Nationale d’Orientation du ministère de l’Intérieur couvrant la période 2010/2015 a poursuivi la réforme de l’administration de l’Etat. Cette nouvelle vague de changements vise à mettre en place une nouvelle architecture de l’Etat, le faisant passer d’une forme unitaire à une nouvelle forme régionale et territoriale.

La Région devient la pièce maîtresse de la nouvelle stratégie institutionnelle et financière de l’Etat. Le défi qui se présente à l’Etat est de pouvoir très rapidement passer d’une forme souveraine et unitaire à une forme souveraine et régionalisée.

Cette transformation peut être source d’incompréhension.

Il est difficile de parler de forme « souveraine et fédérale ». La culture administrative de l’Etat français est celle d’un Etat unitaire dont les composantes sont totalement opposées à la forme fédérale d’Etat. La régionalisation de l’Etat français implique une fusion des régions existantes. Les nouvelles directions régionales et départementales s’articuleront autour du préfet de région, supérieur hiérarchique des préfets de département et coordonnateur des politiques de l’Etat dans la région.

La souveraineté de l’Etat n’est en rien fragilisée. Elle s’exprimera désormais de façon parfaitement adaptée aux particularités du territoire à l’échelle de chaque Région dont le nombre sera de 14 dans un premier temps.

La MAP : l’ « Acte II » de la RGPP …

La mise en place de l’Etat régional imposait au préalable une réforme totale du tissu territorial français. La modernisation de l’action publique poursuit l’œuvre engagée par la RGPP, dans le cadre d’un environnement territorial rénové. Il y a donc bien synonymie entre l’« Acte III » de la décentralisation, l’« Acte I » de la MAP et l’ « Acte II » de la RGPP.

Il peut paraître surprenant que soient assimilés l’Acte III de la décentralisation et l’Acte I de la « MAP ». Comment en effet le troisième volet d’une réforme d’envergure des collectivités territoriales débutée en 1982 pourrait-il constituer la première étape d’une réforme historique de l’Etat lui-même ?

Si les Actes I et II, dans la droite ligne desquels est intervenu l’Acte III, ont préparé la réforme de l’Etat, la décentralisation de 1982 a-t-elle été mise en place pour les collectivités et les citoyens locaux ou pour l’Etat exclusivement ?

Autrement dit, si l’Acte I de la MAP est la suite inéluctable des Actes I et II de la décentralisation, l’émergence de deux blocs territoriaux « commune/EPCI » d’une part et « Département/Région » d’autre part est-elle le résultat d’une programmation de plus de trente années ?

En d’autres termes, la mutation territoriale à laquelle les exécutifs territoriaux et les citoyens sont aujourd’hui confrontés est-elle inéluctable ?

Les réformes en question s’inscrivent dans une programmation dont les enjeux sont éminemment stratégiques.

Textes de références

  • Rapport Guichard 1976, « Vivre ensemble », Archives AN,
  • Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958,
  • Loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales,
  • Rapport du Conseil de l’Europe, Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales, Doc. 11373 du 14 septembre 2007, La régionalisation en Europe,
  • Loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales,
  • Rapport Inspection générale de l’Administration, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, 25 septembre 2012, Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat, 84 pages,
  • Circulaire du 27 décembre 2010 prise en application de la loi « RCT »,
  • Loi du 27 janvier 2014 sur la Modernisation de l’Action publique et l’affirmation des métropoles dite loi « MAPTAM »,
  • Loi du 16 janvier 2015 sur la délimitation des régions et la réforme des scrutins,
  • Loi du 7 août 2015 sur la Nouvelle organisation territoriale de la République dite loi « NOTRe ».
  1. ^ Voir : Décret n°92-604 du 1 juillet 1992 portant charte de la déconcentration.
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Créé par Julien Lenoir le 02 février 2016
    
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