La politique de l’emploi, de l’insertion et de la formation professionnelle :

G/ Données générales sur les politiques de l’emploi et de l’insertion européennes

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

• 1. Les principaux points à retenir
• 2. Les politiques européennes de l’emploi
• 3. Une montée en puissance progressive des politiques de l’emploi et de l’insertion européennes
• 4. Une double dimension des politiques européennes de l’emploi : formation et stimulation de la demande.
• 5. Le renforcement du rôle du parlement européen

1. Les principaux points à retenir

• Des politiques européennes anciennes au centre de la stratégie Europe 2020 et du traité de Lisbonne (2009).
• Une montée en puissance progressive de ces politiques depuis le traité de Rome ciblées sur la libre circulation, la coordination des systèmes de sécurité sociale, puis à partir des années 1990 le renforcement de la compétitivité.
• Des politiques qui reposent aujourd’hui sur deux piliers : la formation et la stimulation de la demande.
• La montée en puissance du parlement européen a contribué à infléchir ces politiques dans un sens plus social et plus soucieux de la qualité de l’emploi.
• Au-delà des mesures réglementaires, un outil d’intervention directe : le Fonds social européen.

2. Les politiques européennes de l’emploi

La création et l'amélioration des emplois est l'un des objectifs principaux de la stratégie intitulée Europe 2020. La stratégie européenne pour l'emploi, ainsi que ses lignes directrices et ses programmes d'appui tels que le Programme européen pour l'emploi et l'innovation sociale (EaSI), a pour objectif de favoriser la croissance et l'emploi, la mobilité professionnelle et le progrès social. Cette stratégie repose sur les articles 5 et 9 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en vigueur depuis le 1^er décembre 2009 (traité de Lisbonne) dont le premier stipule que « L’Union prend des mesures pour assurer la coordination des politiques de l’emploi des États membres, notamment en définissant les lignes directrices de ces politiques » et le second que « Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine ». La philosophie de cette politique de l’emploi repose sur une logique adaptative : l’objectif d’un niveau élevé d’emploi passe par l'élaboration d'une stratégie coordonnée visant notamment à la formation d'une main-d'œuvre qualifiée et capable de s'adapter ainsi qu'à la création de marchés du travail pouvant réagir rapidement à l'évolution de l'économie.

En parallèle à la création et à l’amélioration des emplois, l’article 151 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne stipule que l'amélioration des conditions de vie et de travail, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines dans la perspective d'un niveau d'emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions sont les objectifs communs de l'Union européenne et de ses États membre.

3. Une montée en puissance progressive des politiques de l’emploi et de l’insertion européennes

Loin d’être récente, l’intervention en matière d’emploi est présente dès l’origine de la construction européenne. Dès les années 1950 en effet, la Communauté européenne du charbon et de l'acier a accordé aux travailleurs une aide à la réadaptation. Cette aide était octroyée aux travailleurs des secteurs du charbon et de l'acier, dont les emplois étaient menacés par la restructuration industrielle.

Afin de permettre aux travailleurs et à leurs familles de profiter pleinement du droit de libre circulation des travailleurs au sein du marché commun, le traité de Rome prévoyait la coordination des systèmes de sécurité sociale des États membres. Le traité a entériné le principe de l'égalité des rémunérations entre les hommes et les femmes pour un même travail ou un travail de même valeur, reconnu comme directement applicable par la Cour de justice, et a prévu la création du Fonds social européen. Créé au début des années soixante, ce Fonds devint la principale arme européenne contre le chômage.

Entré en vigueur le 1^er juillet 1987 l'Acte unique européen a introduit des dispositions qui ont permis d'harmoniser les conditions de santé et de sécurité au travail. Statuant à la majorité qualifiée en coopération avec le Parlement, le Conseil a adopté plusieurs directives fixant des exigences minimales dans ce domaine. L'Acte unique a en outre ajouté la possibilité pour les partenaires sociaux, au niveau européen, de négocier des conventions collectives et a également fixé une politique communautaire en matière de cohésion économique et sociale.

Dans la même période, les programmes d'action pour l'emploi ont été orientés vers des catégories spécifiques et un certain nombre de systèmes d'observation et de documentation ont été établis. Pour encourager la libre circulation des travailleurs et aider ces derniers à trouver un emploi dans un autre État membre le service européen de l'emploi a été créé en 1992. Il constitue un réseau de coopération entre la Commission et les services publics de l'emploi des États membres de l'Espace économique européen et d'autres organisations partenaires.

A partir des années 1990 sont jetées les bases d’une politique de l’emploi plus approfondie avec la publication du Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi en 1993. Dans un contexte de chômage élevé dans la plupart des pays de l'Union, ce Livre blanc a ouvert le débat sur la stratégie européenne en matière d'économie et d'emploi en mettant pour la première fois l'emploi au rang des principales priorités de l'Union européenne. Quatre années plus tard, le traité d'Amsterdam signé en 1997 et entré en vigueur en mai 1999, a servi de base à l'élaboration de la stratégie européenne pour l'emploi ainsi qu'à la création du comité consultatif pour l'emploi qui a été établi à titre permanent en vue de promouvoir la coordination entre les États membres des politiques en matière d'emploi et de marché du travail. Les États membres restent cependant seuls compétents pour l'élaboration de leurs politiques de l'emploi. Le traité autorisait la Communauté à prendre «les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle». Sur cette base, deux directives ont été rapidement adoptées, à savoir la directive 2000/43/CE relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique et la directive 2000/78/CE portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail. L'insertion d'un protocole social dans le traité a en outre renforcé la participation des partenaires sociaux.

Le Conseil européen, réuni à Lisbonne en 2000, s'est fixé une nouvelle stratégie pour que l'Union européenne devienne «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde», faisant ainsi du plein emploi l'objectif prioritaire de la politique d'emploi et de la politique sociale et fixant des objectifs concrets à atteindre d'ici à 2010. La stratégie européenne pour l’emploi a été révisée en 2002 puis renouvelée en 2005. Les révisions ont conduit à l'adoption d'un cadre pluriannuel, dont le premier cycle s'est écoulé de 2005 à 2008. Depuis 2005, les lignes directrices pour l'emploi font partie des grandes orientations des politiques économiques (GOPE). Cette stratégie « pour l'emploi et pour une croissance intelligente, durable et inclusive », d'une durée de dix ans, comprenait, pour la première fois, cinq grands objectifs: porter à 20 % le taux d'emploi des personnes âgées de 64 à 75 ans d'ici 2020, sortir au moins 20 millions de personnes de la pauvreté et de l'exclusion, améliorer la qualité et l'efficacité de l'éducation et de la formation, ramener le taux de décrochage scolaire à 10 % (contre 15 %) et porter à 40 % au moins (au lieu de 31 %) la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans ayant achevé un cycle de l'enseignement supérieur ou d'un niveau équivalent. Les États membres doivent traduire en objectifs nationaux l'ensemble de ces cinq grands objectifs, en tenant compte des situations de départ et des conditions qui sont les leurs.

Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, consolide la dimension sociale de l'intégration européenne. Il souligne les objectifs sociaux de l'Union, notamment le plein emploi et la solidarité intergénérationnelle dans son article 3. L'article 6 reconnaît à la charte des droits fondamentaux la même force juridique contraignante que les traités. La charte elle-même reconnaît ce que l'on appelle les «droits de solidarité», tels que le droit des travailleurs à l'information et à la consultation, le droit de négociation collective et le droit à des conditions de travail correctes et équitables, ainsi que le droit à la sécurité sociale et à l'assistance sociale.

La stratégie « Europe 2020 » est une stratégie de coordination des politiques économiques au sein de l'Union européenne sur une période de dix ans. Adoptée le 17 juin 2010 par les Etats membres, cette stratégie succède à la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi qui avait été adoptée par le Conseil européen des 23 et 24 mars 2000, puis révisée à mi-parcours en 2005. Elle entend favoriser une croissance dite inclusive au sens où elle encourage une économie à fort taux d'emploi favorisant la cohésion sociale et territoriale. Le nouveau programme stratégique de l'Union reprend l’objectif de réduire de 20 millions le nombre de personnes menacées par la pauvreté d'ici 2020 et renouvelle parallèlement son engagement en faveur d'un objectif ambitieux dans le domaine de l'emploi en fixant un taux d'emploi de 75 % dans la tranche d'âge de 20 à 64 ans. Parmi les sept initiatives phares sélectionnées pour contribuer à la réalisation des objectifs d'Europe 2020, trois concernent plus spécifiquement le domaine de l'emploi et des affaires sociales:

• La stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois vise à remodeler les politiques de flexicurité¹ afin d'améliorer le fonctionnement du marché du travail, à aider les personnes à acquérir des qualifications porteuses d'avenir et à améliorer la qualité des emplois ainsi que les conditions de travail.
• « Jeunesse en mouvement » contribue à améliorer l'éducation et la formation et aide les jeunes à étudier à l'étranger et à trouver un emploi
• La plate-forme européenne contre la pauvreté et l'exclusion sociale aide à diffuser les bonnes pratiques et à offrir des concours financiers pour soutenir l'inclusion sociale et lutter contre les discriminations.

4. Une double dimension des politiques européennes de l’emploi : formation et stimulation de la demande.

Les lignes directrices pour l'emploi adoptées par le Conseil européen en octobre 2010 reprennent en les précisant les objectifs de la stratégie pour l’emploi en faisant du système de formation le principal vecteur de la politique de l’emploi mais aussi son principal responsable : plus grande participation des femmes et des hommes au marché du travail, réduction du chômage structurel et valorisation de l'emploi de qualité, formation d'une main-d'œuvre qualifiée en mesure de répondre aux besoins du marché du travail et promotion de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, amélioration de la qualité des systèmes d'éducation et de formation et accroissement de leurs performances, hausse de la fréquentation dans l'enseignement supérieur ou d'un niveau équivalent, et valorisation de l'intégration sociale et de la lutte contre la pauvreté.

En mars 2015, la Commission a publié une proposition de révision des lignes directrices, qui laissait apparaître une orientation plus marquée vers le marché du travail : stimuler la demande de main-d'œuvre, renforcer l'offre de main-d'œuvre et ses compétences, améliorer le fonctionnement des marchés du travail, garantir l'équité, lutter contre la pauvreté et promouvoir l'égalité des chances.

Au-delà de ces objectifs et orientations, l’Union européenne intervient également plus directement à travers le programme de l'Union européenne pour l'emploi et l'innovation sociale (EaSI), adopté par le Parlement et le Conseil en 2013. il regroupe trois programmes actuels: Progress (Programme communautaire pour l'emploi et la solidarité sociale), qui permet de produire des connaissances analytiques, d'encourager le partage des informations et l'apprentissage mutuel, EURES (Services européens de l'emploi), réseau de mobilité professionnelle offrant des services d'information, d'orientation et de recrutement ou de stage dans toute l'Union, Micro financement et entrepreneuriat social, qui prévoit l'accès des personnes et des microentreprises au micro financement, donne des moyens aux établissements de microcrédit et encourage le développement d'entreprises sociales, par exemple celles qui ont pour principal objectif de répondre à des besoins sociaux.

Enfin en février 2016, le Conseil a adopté la proposition de recommandation de la Commission relative à l'intégration des chômeurs de longue durée sur le marché du travail. Ce document met l'accent sur l'inscription auprès d'un service de l'emploi, une évaluation individuelle approfondie et un accord d'intégration professionnelle. Comme dans la garantie pour la jeunesse, un système de suivi sera mis en place par l'intermédiaire du Semestre européen et du Comité de l'emploi.

5. Le renforcement du rôle du parlement européen

Le parlement européen a toujours pris une part active à l'action de l'Union en matière de politique sociale et d'emploi, dans le but de renforcer la capacité européenne à combattre le chômage et à améliorer les conditions de travail et de vie des citoyens. D’abord consultatif, le rôle du parlement européen s'est progressivement renforcé. Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, il doit être consulté au sujet des lignes directrices pour l'emploi avant leur adoption par le Conseil. De plus, la méthode ouverte de coordination a accru le rôle des parlements, non seulement le rôle du parlement européen, mais aussi celui des parlements nationaux, qui devraient être associés à la fixation et à la réalisation des objectifs nationaux. Les résolutions et d'autres contributions montrent que le parlement européen considère l'emploi et l'intégration sociale comme une des priorités les plus importantes pour l'Union européenne et qu'il estime que cette dernière et ses États membres doivent coordonner leurs efforts.

Lors de la détermination des lignes directrices pour l'emploi sur la période 2008-2010, le parlement a insisté pour que la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne et la qualité de l'emploi acquièrent plus de poids. Il a également recommandé la prise en compte d'une «flexicurité» équilibrée. Le Parlement a fortement appuyé la stratégie «Europe 2020» et a adopté des résolutions par lesquelles il a approuvé et renforcé les différentes initiatives phares ainsi que le train de mesures de 2012 consacrées à l'emploi. Bon nombre des initiatives prises pour lutter contre le chômage des jeunes proviennent de propositions du parlement, comme la garantie pour la jeunesse et les normes minimales en matière de stage. Dans sa résolution du 17 juillet 2014, il a demandé l'élaboration d'un cadre juridique européen comprenant des normes minimales contraignantes pour la mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse - y compris en matière de qualité de l'apprentissage - recouvrant également les jeunes âgés de 25 à 30 ans.

De récents travaux menés par le parlement européen sur le développement des compétences ont influencé la nouvelle stratégie pour les compétences en Europe, publiée par la Commission en juin 2016. Parmi ces travaux figurent une résolution du parlement européen du 10 septembre 2015 sur la création d'un marché du travail compétitif dans l'Union du XXIe siècle avec l’adaptation des compétences et des qualifications à la demande et aux perspectives d'emploi, une résolution du 19 janvier 2016 sur les politiques en faveur du développement des compétences pour lutter contre le chômage des jeunes, ainsi que sa résolution du 12 avril 2016 sur le programme Erasmus+ et d'autres outils pour favoriser la mobilité dans l'éducation et la formation professionnelles.

6. Un outil central : le Fonds social européen

Le Fonds Social Européen (FSE) est l’un des 5 Fonds structurels de la politique européenne de cohésion économique, sociale et territoriale dont les objectifs visent à réduire les écarts de développement existants entre les régions de l’UE et à promouvoir « une croissance durable, intelligente et inclusive dans ces territoires », conformément aux objectifs de la Stratégie Europe 2020.

Créé en 1957 par le traité de Rome, le Fonds Social Européen est le principal levier financier de l’Union européenne pour la promotion de l’emploi. Son budget annuel est de 10 milliards d’euros. Le FSE est géré selon des programmes cycliques de 7 ans, la programmation actuelle couvrant la période 2014-2020. L’objectif premier du Fonds est de soutenir la création d’emplois de meilleure qualité dans l’Union et d’améliorer les perspectives professionnelles des citoyens (jeunes, demandeurs d’emploi, inactifs, handicapés, salariés étudiants etc.), prioritairement en direction des groupes les moins qualifiées et les plus exposés au chômage et à l’exclusion par le financement de projets dans les pays de l’UE aux niveaux local, régional et national.

Plus spécifiquement en France sur 2014-2020, le FSE est doté d’une enveloppe de 6 milliards d’€, mobilisée autour de 4 objectifs thématiques : l’inclusion active et la lutte contre la pauvreté, l’éducation et la formation tout au long de la vie, l’accès à l’emploi durable et le soutien à la mobilité du travail et plus marginalement le renforcement des capacités administratives (uniquement dans les DOM). Comme les autres Fonds structurels, le FSE n’intervient jamais seul pour soutenir un projet, mais toujours en cofinancement d’autres financeurs publics et/ou privés (Etat, collectivités locales, chambres consulaires, entreprises, etc.).

1 La flexicurité telle que proposée par l’UE constitue une stratégie intégrée visant à améliorer simultanément la flexibilité et la sécurité sur le marché du travail (« flexisécurité »). Elle a pour objectifs de rendre les parcours professionnels plus sûrs, de mobiliser les ressources en main d’œuvre en vue d’accroître les taux d’emploi et de répondre aux défis du vieillissement et de l’adaptation de l’économie à la globalisation financière. Elle se veut un équilibre entre souplesse et sécurisation des dispositions contractuelles et repose sur des stratégies globales d’apprentissage tout au long de la vie, des politiques actives du marché du travail et des systèmes de sécurité sociales réformés.