L'"Europe 2020", la loi du 16 déc. 2010 sur la réforme des collectivités territoriales et la nouvelle définition des fonds structurels "2014-2020"

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par Patrice Raymond
Dernière mise à jour : octobre 2015

La programmation est devenue pour l’Union européenne (UE) comme pour de nombreux Etat un instrument de gestion financière privilégié. Ainsi, par période de 7 années, l’UE élabore une nouvelle programmation financière visant à orienter l'attribution des Fonds européens structurels que l’on nomme aujourd’hui « Fonds européens structurels et d'investissement (FESI) à destination des territoires européens touchés par une forme particulière de friche commerciale ou industrielle notamment.
Pour la nouvelle période 2014-2020, les règlements européens mettent les FESI au service de la stratégie « Europe 2020 » qui impose à la croissance d’être « intelligente », « durable » et « inclusive ». Ces règlements ont pour objectif de renforcer la performance des fonds et l'approche stratégique de leur programmation à trois niveaux.
A l’échelle européenne tout d’abord, le Cadre Stratégique Commun (CSC) précise les orientations stratégiques générales sur les domaines d'action des fonds, sur leur coordination entre eux et avec les autres outils de financement de l'Union européenne.
Au plan national ensuite, l'Accord de Partenariat (AP) définit un socle stratégique commun aux FESI. L'Accord de partenariat engage l'État membre auprès de la Commission européenne à atteindre des objectifs donnés sous délais impératifs sous peine de sanctions. Enfin, à l’échelle de chacun des programmes eux-mêmes, des synergies opérationnelles entre les FESI seront recherchées dans le but d’optimiser des volumes financiers moins importants.
Ce sont plus de 351 milliards d’euros qui seront investis dans les régions, les villes stratégiques et l’économie réelle entre 2014 et 2020. Cette enveloppe constituera bien le principal outil d'investissement de l'Union pour atteindre les objectifs du plan « Europe 2020 ». Ces derniers sont multiples : créer de la croissance et des emplois, s'attaquer au changement climatique et à la dépendance énergétique et réduire la pauvreté et l'exclusion sociale notamment. La politique des fonds structurels 2014/2020 sera ainsi concentrée sur des actions prioritaires telles que le soutien aux petites et moyennes entreprises ou les aides en faveur de l’économie durable.
A côté de ce nouveau redéploiement des fonds européens et la définition de nouveaux objectifs à atteindre, on note de nouvelles exigences en matière de performance dans le cadre de nouvelles règles de gestion de ces fonds. L’environnement financier européen et mondial est aujourd’hui des plus contraints. Le montant des ressources publiques est en sévère diminution. L’UE n’est pas épargnée. Compte tenu des objectifs que se propose d’atteindre la nouvelle politique européenne dans le cadre de son plan « Europe 2020 » (I), l’Etat français ne pouvait faire autrement que de réformer son maillage territorial sous les deux aspects institutionnels et financier (II).

1. Les bases stratégiques du plan « Europe 2020 »

1.1. Une accélération du processus de régionalisation des Territoires et définition de nouveaux objectifs

Par souci de « bonne gestion à moyen terme » des aides financières accordées par l’Europe aux régions les plus en difficulté, le plan « Europe 2020 » vise la mise en place d’une véritable « stratégie de développement à long terme ». Des contrats de partenariats ont été établis entre les Etats membres et la Commission européenne afin que ces mêmes Etats se concentrent sur un éventail moins large de priorité, sur un nombre plus restreint d’objectifs, favorisant par là même un meilleur choix d’investissement.
Plusieurs axes directeurs ont été définis par la Commission européenne suite aux multiples négociations qui se sont déroulées entre les Etats membres, le Parlement et la Commission européenne.
Désormais, le financement des collectivités territoriales en Europe se trouve encadré par plusieurs principes.
Parmi les plus importants, on note la consolidation de la planification stratégique, une plus grande concentration thématique des ressources, l’introduction de la conditionnalité dans l’attribution des fonds ou le versement de reliquats et l’encouragement de toutes les actions favorisant le développement territorial intégré. Plusieurs axes d’actions prioritaires ont été arrêtés.

1er Axe : Définition de 11 nouveaux objectifs1, piliers de la stratégie « régions 2020 » impliquant une concentration des crédits sur trois priorités : Recherche et Développement (RD), Innovation et PME (60% des crédits) et Energie-climat.

2ème Axe : La recherche d’une efficacité accrue des fonds par le développement des partenariats et des coopérations multi-niveaux entre les territoires adaptés aux réalités locales. L’éligibilité aux fonds de cohésion sera conditionnée par le respect de conditions « ex ante » (respect du droit communautaire, réactivité aux transpositions des normes européennes, existence de stratégies opérationnelles entre Etats ou entre régions). L’objectif atteint de performance des programmes donnera lieu à évaluation et le cas échéant, à récompense par une « réserve de performance » ou, au contraire, sera sanctionnée financièrement.

3ème Axe : Une meilleure coordination entre l’ensemble des fonds européens : FEDER-FSE-FEADER-FEAMP, au travers d’un cadre stratégique commun. Il est établi un contrat « accord » de partenariat commun aux quatre fonds. Il est également prévu la possibilité de mise en œuvre de programmes régionaux pluri- fonds.

4ème Axe : Une volonté de renforcer l’approche territoriale, via de nouveaux outils (les Investissements territoriaux intégrés - ITI -) ou la généralisation d’outils existants (les Groupes d’action locale du programme LEADER). Cette approche résolument « territoriale », donnant lieu à une concentration possible des financements, amènera les Etats et les régions à un effort historique de priorisation de leurs projets répondant à un nouvel objectif européen de « spécialisation politique intelligente ». Finie l’antique approche tubulaire et segmentée dans l’utilisation des fonds, on assiste à la mise en place d’une véritable stratégie transversale. Ces stratégies seront élaborées au plus près des régions dans le cadre de stratégies d’innovation par objectifs, performance et résultats.

5ème Axe : Un objectif de simplification administrative, en particulier pour les porteurs de projet.
La nouvelle stratégie de financement des collectivités territoriales en Europe est qualifiée par ses promoteurs de « stratégie intelligente, durable et inclusive ». Il s’agit là de la clé de voûte de la nouvelle programmation 2014/2020. Une croissance intelligente doit développer une économie fondée sur la connaissance, la formation et l’innovation. Une croissance durable doit promouvoir une économie plus efficace, pertinente dans l’utilisation des ressources en tous genres, plus verte et plus compétitive. Quant à la croissance inclusive, elle doit encourager une économie à fort taux d’emploi favorisant la cohésion sociale et territoriale par une parfaite évaluation des atouts et des handicaps propres à chaque territoire.
La période 2014/2020 sera marquée par l’introduction de nouveaux critères de conditionnalité afin d’encourager le plus possible les Etats membres à concrétiser les objectifs fixés dans les demandes de financement, en rapport avec « Europe 2020 ». Cette notion de conditionnalité est nouvelle. Elle prendra la forme de ratios de conditionnalité dont le respect pourra conduire au versement de bonus financiers et le non-respect, à l’interruption des financements et la restitution des fonds alloués. Ces nouveaux ratios sont essentiels2.
Une dernière innovation doit être mise en avant dans le cadre de la programmation « Europe 2020 ». Il s’agit de l’approche résolument territoriale de l’aide financière. Cette nouvelle approche territoriale passe par deux nouveaux instruments : le « développement local mené par les acteurs locaux » inscrit aux articles 32 à 35 du règlement portant dispositions communes, et les « investissements territoriaux intégrés » inscrit à l’article 36 du même règlement.
L’ « Europe 2020 » définit l’approche territoriale comme une approche multidimensionnelle, taillée sur mesure en fonction des spécificités territoriales et des résultats qui peuvent raisonnablement être escomptés localement. Il est tout à fait significatif de lire dans un document de Mars 2014 de la Commission européenne relatif aux ITI, que pour mieux appréhender ces territoires, « il pourrait s’avérer nécessaire de ne plus s’en tenir aux divisions administratives traditionnelles ; les différents niveaux de l’exécutif pourraient aussi être appelés à faire preuve d’une plus grande volonté de coopérer et de coordonner leur action pour accomplir des objectifs communs3 ».
Les bouleversements à venir sont importants. La nouvelle approche territoriale sous- entend la possibilité de méconnaître les limites territoriales classiques telles que celles des communes, des Départements ou des Régions au profit de nouvelles limites correspondant à certaines difficultés données, sociales, économiques, environnementales par exemple.

1.2. Une nouvelle programmation des fonds structurels européens 2014/2020 pour des territoires plus forts

Conformément aux objectifs de la stratégie « Europe 2020 », l’UE soutient le développement économique dans tous les pays de l’UE par le biais de cinq fonds principaux : le Fonds européen de développement économique territorial (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).
Le Fonds européen de développement régional (FEDER) a pour vocation de renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les déséquilibres entre ses régions. Les investissements au titre du FEDER se concentrent sur plusieurs domaines prioritaires : l’innovation et la recherche, la stratégie numérique, le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), l’économie sobre en carbone. L’attribution des crédits au titre du FEDER dépend de la catégorie à laquelle appartient la région en situation de friche sur l’un ou l’autre de ses aspects.
Ainsi, dans les régions plus développées, au moins 80 % des fonds doivent être consacrés à au moins deux de ces priorités. Dans celles considérées en « transition », ce pourcentage est de 60 %. Dans les régions les moins développées, ce pourcentage n’est plus que de 50 %. Les règlements communautaires prévoient en outre que certaines ressources du FEDER doivent être investies spécifiquement dans des projets promouvant une économie sobre en carbone : régions plus développées: 20 %, régions en transition: 15 %, et régions moins développées: 12 %. Toujours dans le cadre de cette priorité de développement durable, le FEDER privilégie le développement urbain durable en palliant les problèmes économiques, environnementaux et sociaux en milieu urbain. Il est ainsi prévu que les États membres devront réserver au moins 5 % des ressources allouées au titre de ce fonds à ce dernier domaine par le biais d’«actions intégrées» gérées directement par les villes.
La nouvelle politique « Europe 2020 » prend en compte encore davantage certaines spécificités territoriales. Ainsi, les zones à handicaps géographiques naturels et les zones ultrapériphériques bénéficient d’un soutien privilégié.
Le Fonds social européen investit essentiellement dans l’aide aux personnes les plus vulnérables menacées gravement de pauvreté et d’exclusion. Les financements proposés visent le soutien à l’emploi et à la formation notamment. Toutes les régions sont concernées par cette aide. Entre 2014 et 2020, ce sont plus de 80 milliards d’euros qui seront consacrés à des projets visant à développer le capital humain. 3,2 milliards d’euros seront consacrés au développement de l’emploi des plus jeunes. L’« Europe 2020 » fixe quatre objectifs thématiques à ce fonds : promouvoir l’emploi et soutenir la mobilité de la main-d’œuvre, promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté, investir dans l’éducation, les compétences et l'apprentissage tout au long de la vie. Le dernier vise le renforcement des capacités institutionnelles et l’efficacité de l’administration publique.
Le fonds de cohésion se concentre sur les pays les plus pauvres, ceux dont le produit national brut est inférieur à 90% de la moyenne communautaire dans le double but d’aplanir les disparités sociales et économiques et de promouvoir le développement durable. Pour la période 2014-2020, plusieurs pays sont considérés comme prioritaires : la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l’Estonie, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie. L’éligibilité au fonds dépend également de la détermination de ce même pays à régler par les mesures adaptées un éventuel déficit excessif.
Ce seront ainsi plus de 63 milliards d’euros qui seront versés dans le cadre de politiques visant notamment le développement de réseaux transeuropéens de transport, et notamment les projets prioritaires d’intérêt européen désignés comme tels par l’UE. Les projets envisagés devront par ailleurs promouvoir des actions intégrant certains objectifs européens : efficacité énergétique, recours aux énergies renouvelables, développement du transport ferroviaire, soutien à l’intermodalité, renforcement des transports publics, …
Le Fonds européen agricole pour le développement rural représente le 2ème pilier de la politique agricole commune dans sa version post 2013. Dans la mesure où chacun des instruments obéit à un cadre stratégique commun, la politique agricole commune s’est adaptée dans ses objectifs au nouveau cadre « Europe 2020 ».
Les aides à l’agriculture visent désormais trois objectifs : une production alimentaire viable, la gestion durable des ressources et un développement rural équilibré, qui s’inscrivent bien dans la stratégie de l’Europe 2020. Ces objectifs ont 6 priorités : transfert des connaissances, amélioration de la compétitivité, organisation de la chaîne alimentaire, restauration et préservation des écosystèmes, utilisation efficace des ressources face aux changements climatiques, inclusion sociale en milieu rural.
Si la prochaine programmation en matière d’aide pour l’agriculture présente de nombreux points communs avec l’ancienne, on retient cependant parmi les encouragements européens à l’efficacité, l’existence d’une réserve de performance correspondant à 7% du FEADER. Cette réserve ne sera débloquée qu’en 2019 par la Commission, à la seule condition d’avoir atteint pour le Projet de développement rural (PDR) certains objectifs de réalisation. En revanche, la règle du dégagement d’office devrait être assouplie, passant de 2 à 3 ans. On note également en France la nouvelle gestion régionalisée de ce fonds après la loi du 27 janvier 2014 dite loi « MAPAM ».
Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche vise à promouvoir une pêche et une aquaculture durables et compétitives, à favoriser l'élaboration et la mise en œuvre de la politique maritime intégrée de l'Union de manière à compléter la politique de cohésion de l’UE dans le domaine de la pêche, et à promouvoir le développement territorial équilibré et solidaire des zones tributaires de la pêche. Le FEAMP est structuré autour de quatre piliers.

1er pilier : une pêche verte et intelligente pour faciliter d’une part la transition vers une pêche durable, plus sélective, ne produisant pas de rejets, plus respectueuse des écosystèmes marins et contribuant de ce fait à la gestion durable de ces derniers, et pour accorder d’autre part une aide ciblée sur l'innovation et la valeur ajoutée afin de rendre le secteur de la pêche économiquement viable et résistant aux chocs extérieurs et à la concurrence de pays tiers.

2ème pilier : une aquaculture verte et intelligente pour mettre en place une aquaculture économiquement viable, compétitive et verte, capable de faire face à la concurrence mondiale et de fournir des produits sains et de haute valeur nutritive aux consommateurs de l'UE.

3ème pilier : un développement territorial durable et solidaire pour enrayer le déclin de nombreuses communautés côtières et de l'intérieur des terres qui sont tributaires de la pêche en conférant une plus grande valeur ajoutée à la pêche et aux activités liées à la pêche et en favorisant la diversification vers d'autres secteurs de l'économie maritime.

4ème pilier : une politique maritime intégrée pour défendre les priorités transversales qui génèrent des économies et de la croissance mais que les États membres ne mettront pas en oeuvre eux-mêmes – telles que la connaissance du milieu marin, la planification de l'espace maritime, la gestion intégrée des zones côtières et la surveillance maritime intégrée, la protection du milieu marin, en particulier de sa biodiversité, ainsi que l'adaptation aux effets néfastes du changement climatique sur les zones côtières.

Outre les quatre piliers, le FEAMP prévoit des mesures d'accompagnement en matière de collecte de données et des avis scientifiques, dans le domaine du contrôle, des marchés de la pêche et dans celui du paiement volontaire aux Organisations régionales de gestion de la pêche (ORGP) notamment.
A l’analyse de ces quelques éléments, on mesure la nouvelle stratégie européenne qui fait de la territorialisation des actions de l’Union, du développement durable et de la mutualisation des fonds ses trois principes de base. La nature même des politiques suivies et les montants d’enveloppes en jeu ne peuvent qu’attirer l’attention des acteurs publics touchés de plein fouet par une crise financière mondiale.
C’est surtout la nature des ratios d’éligibilité aux fonds qui doit amener certains Etats à entrer dans une véritable politique d’adaptation de leur cartographie et de leur organisation institutionnelle. Depuis plusieurs années, cette adaptation obligée des Etats aux nouveaux rouages financiers européens a amené la France à s’interroger sur sa propre organisation territoriale et sur les modalités actuelles de répartition des pouvoirs entre les acteurs publics locaux et nationaux.
La question est bien celle de savoir si les relations juridiques, financières et institutionnelles qui existent entre l’Etat français et les collectivités territoriales, fondées sur des textes vieux de plus de trente ans sont bien adaptées aux nouvelles exigences et nouveaux impératifs européens ?

2. Un maillage cartographique et institutionnel français incompatible avec les objectifs « Europe 2020 »

2.1. Une lente évolution législative interne pour une meilleure gestion des fonds européens structurels stratégiques

La récente programmation financière 2014/2020 fait entrer le financement européen des régions en difficulté dans une ère nouvelle.
Compte tenu d’une part des nouvelles exigences européennes concernant l’éligibilité et la gestion des fonds alloués et compte tenu d’autre part de la définition des territoires pertinents destinés à recevoir les instruments financiers, la France doit poursuivre les réformes engagées depuis plusieurs années pour adapter ses modes de relations avec les acteurs publics locaux et sa cartographie.
En luttant contre l’émiettement territorial et en rationnalisant ses relations avec les collectivités territoriales et les EPCI par le biais d’une politique de responsabilisation des acteurs locaux, l’Etat français adapte institutionnellement et financièrement son territoire aux nouvelles exigences européennes.
A l’attente européenne de gestion localisée et territorialisée des fonds, la France a longtemps répondu par un système administratif très centralisé, laissant de faibles marges de manœuvre aux collectivités. Si la France ne parle pas le même langage européen sur le terrain de l’aménagement et du développement du territoire, elle risque de ne pas être éligible à certaines aides financières. En cas d’éligibilité, cette différence de culture pourrait-être à l’origine d’un dégagement d’office.
Si le mode local de gestion des projets et de suivi de l’utilisation des instruments ne correspond pas à ce qu’attend l’Europe ou ne permet pas de dégager les ratios pertinents de gestion stratégique des financements européens, la France éprouvera les plus grandes difficultés à présenter les dossiers de demande de cofinancement.
La règle du dégagement d'office est prévue à la section 7 du règlement général sur les fonds structurels européens : « La Commission dégage d'office la partie d'un engagement budgétaire pour un programme opérationnel qui n'a pas été utilisée pour le paiement de préfinancement ou pour les paiements intermédiaires, ou pour laquelle aucune demande de paiement (...) ne lui a été transmise, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de l'engagement budgétaire au titre du programme ». Cette pratique est justifiée par un principe de bonne gestion financière qui impose aux Etats demandeurs de pouvoir programmer les dossiers selon un rythme régulier afin d'assurer une présence constante de l'aide européenne dans les territoires. L’objectif est de pouvoir lisser sur toute la période du programme les dépenses inhérentes au projet. Cela évite les effets négatifs d'une surconcentration des dépenses en fin de programme. Le versement souvent en urgence d’un solde d’enveloppe financière, dont le montant est parfois conséquent, présente des risques réels de manque d’analyse et d’évaluation des besoins réels.
Même si la France n’a eu à regretter aucun dégagement d’office dans le cadre de la programmation 2007/2014, l’environnement financier très contraint des Etats et des collectivités ne permet pas à l’un ou à l’autre de ces acteurs de perdre des fonds.
Il n’est pas rare qu’un Etat perde son financement parce qu’il ne dispose pas du complément financier nécessaire, ou parce que les dossiers n’ont pas été déposés à temps ou n’ont pas été complétés avec les ratios attendus par l’Europe. Il peut arriver en effet que les ratios utilisés par l’UE pour évaluer la fiabilité d’un projet ne soient pas ceux en vigueur dans un Etat. Par ailleurs, une fois éligible, ces financements européens doivent impérativement être utilisés sous peine d’être retirés. Un dégagement d’office rend difficile par la suite le dépôt de nouvelles demandes.
Tous les Etats doivent être en ordre de marche pour adapter leur territoire et leur mode de gestion à cette nouvelle période 2014/2020 intermédiaire entre ce qui était et ce qui sera. Les Actes II et III de la décentralisation et la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales contiennent de nombreuses réformes historiques qui correspondent parfaitement aux adaptations territoriales et financières dont avait besoin la France pour entrer dans cette nouvelle ère d’éligibilité aux fonds structurels pour la période 2014/2020.
Parmi les réformes les plus significatives que le législateur a engagées dans le sens d’une nouvelle territorialisation des actions et du développement de nouveaux modes de coopération ou de mutualisation entre acteurs locaux, on peut citer :

  • la spécialisation des Régions dans le domaine de l’aide économique aux entreprises (loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité et loi du 7 août 2015 dite loi NOTRe),
  • l’introduction des principes de subsidiarité, d’expérimentation et de collectivité chef de file (révision de la Constitution du 28 mars 2003),
  • la spécialisation des Départements dans le domaine de la construction, de l’entretien et de l’aménagement de la voirie (loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales),
  • la réforme du mode de calcul du coefficient d’intégration fiscale des communautés de communes à fiscalité additionnelle (loi de finances pour 2005),
  • la définition des premières composantes de l’Etat régional et territorial (Directive nationale d’orientation 2010/2015). La nouvelle dynamique donnée aux Préfets de régions et la nouvelle organisation des services de l’Etat dans les régions répondent ainsi aux nouvelles exigences européennes qui consistent à faire des « régions » les collectivités territoriales de base.

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Organigramme des nouveaux services régionaux de l’Etat suite à la RGPP.

Parmi ces réformes, on peut citer encore :

  • la première évocation d’une fusion possible des conseillers généraux et régionaux, renforcement historique de l’intercommunalité à fiscalité propre à travers les schémas départementaux de coopération intercommunale (loi du 16 décembre 2010 dite loi « RCT »). Même si ce dispositif a été abandonné dans la loi M.A.P.T.P.A.M, la simplification du territoire national par un rapprochement de ces deux collectivités reste d’actualité.
  • la suppression de la taxe professionnelle, la création de la contribution économique territoriale, et la spécialisation des ressources fiscales locales par un nouvel outil : le panier fiscal (loi de finances pour 2010),
  • la création d’un nouvel outil de péréquation horizontale à travers le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, la création d’un nouvel indicateur de richesse des ensembles intercommunaux (loi de finances pour 2012),
  • le renforcement de la péréquation horizontale par des modifications apportées aux critères de contribution ou d’éligibilité (lois de finances pour 2013 et 2014),
  • la réforme des modes de scrutin pour les élections municipales et communautaires, la suppression programmée des cantons (loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral),
  • la mise en place des premiers jalons de la modernisation de l’action publique et la création des métropoles (loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et à l’affirmation des métropoles).

La loi NOTRe du 7 août vient clore ce processus de réformes.

2.2. Vers une nouvelle forme de souveraineté nationale adaptée aux nouvelles exigences européennes

Les deux nouveaux attributs de la France désormais « régionale » et « territoriale » cadrent parfaitement avec les nouvelles exigences inscrites dans le programme 2014/2020. Il n’y a rien de surprenant à cela.
La France « régionale » se substitue à la France « unitaire » en hissant au premier rang territorial l’échelon décisionnel de base dans le cadre d’une Europe fédérale des régions. Quant à la France « territoriale », elle substitue à toutes les collectivités territoriales et les EPCI une nouvelle zone géographique d’intervention et d’évaluation de politiques publiques nationales et européennes que constituent les « Territoires »4.
C’est ici la différence entre « collectivités territoriales » et « territoires » qui doit attirer l’attention. Les zones géographiques d’intervention des ITI se caractérisent par certaines spécificités liées à leur richesse, leur pauvreté, leur potentialité économique, sociale ou culturelle, leurs atouts et/ou leurs handicaps. A la tête d’une collectivité territoriale se trouvait un élu, dont les compétences, déterminées par blocs, étaient fixées par les lois de décentralisation de 1982 et suivantes. Chacune d’entre elles s’exerçait dans l’intérêt d’un administré à l’intérieur de frontières historiques.
Les zones géographiques désormais pertinentes sont les territoires à la tête desquels il est difficile de définir a priori la nature de l’exécutif5. Les frontières pertinentes des ensembles intercommunaux ne coïncident plus avec les frontières classiques mais avec des critères de richesse et de pauvreté au sens de l’instrument intégré européen. Les similitudes sont totales.
On retient également de ces réformes la mise en place progressive de deux piliers territoriaux « EPCI/communes » et « Départements/Régions » pour une plus grande efficacité d’action et de suivi financier des projets.
Parmi ces textes, la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales et la circulaire du 27 décembre 2010 prise en son application, complétées par la loi du 7 août 2015 dite loi « NOTRe », occupent une place prépondérante dans cette lente évolution législative.
De la loi « Joxe » du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République à la loi du 12 juillet 1999 dite loi « Chevènement », c’est bien le sort des communes et des intercommunalités que l’on a cherché à régler définitivement dans cette loi.
Dans un cadre financier organisé de telle façon qu’il devient de plus en plus contraint, ne permettant plus aucune marge de manœuvre financière et fiscale aux collectivités et aux EPCI, les communes auront à faire de plus en plus avec de moins en moins de ressources.
Ainsi que le précise la loi du 16 décembre 2010, les regroupements seront bien volontaires, non par choix mais par obligation. La simplification de la cartographie passera par une accélération de la suppression de l’échelon communal.
A titre d’illustration, on note que désormais l’évaluation des richesses au titre du FPIC s’effectue sur un ensemble intercommunal à l’intérieur duquel les richesses et les pauvretés des communes et de l’EPCI d’appartenance sont fusionnées.
La loi du 16 décembre 2010 précitée fixe le cadre d’évolution et d’adaptation institutionnelle des communes et des intercommunalités jusqu’à l’horizon 2016, date à laquelle la loi « NOTRe » prendra le relai. Elle fixe également les bases de la mutualisation des personnels et des services entre les communes et les intercommunalités.
Afin de devenir l’échelon de base de la nouvelle cartographie territoriale française, les régions issues de la fusion introduite par la loi du 16 janvier 2015 constituent également l’espace géographique de référence dans l’organisation administrative des services de l’Etat. L’«Acte III» de la décentralisation pour certains ou l’«Acte I» de la Modernisation de l’Action Publique (MAP) pour d’autres, confère aux régions des pouvoirs nouveaux.
Entre autres missions, la Région sera compétente en direction des jeunes, des adultes, des personnes handicapées et définira la politique de lutte contre l’illettrisme et pour l’acquisition de compétences clés. Elle devra également élaborer un contrat de plan régional de développement des formations professionnelles dont les orientations seront mises en œuvre dans le cadre d’une « carte régionale des formations professionnelles initiales» élaborée chaque année par la collectivité et mise en œuvre en concertation avec l’Etat.
La loi du 7 août 2015 renforce encore le rôle de la région. Elle sera notamment responsable de la politique de soutien aux petites et moyennes entreprises et aux entreprises de taille intermédiaire. Elle devra présenter un schéma régional quinquennal de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII). La région élaborera également un schéma régional d’aménagement durable du territoire (SRADDT) dans lequel figureront les orientations stratégiques en matière d’aménagement du territoire, de mobilité, de lutte contre la pollution de l’air, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de logement et de gestion des déchets.
Si la Région se hisse désormais au rang des collectivités les plus stratégiques en interne et au rang européen, les régions dont il s’agit se distinguent résolument des régions de 1982. Le trop grand nombre de Régions en France, leur trop faible niveau démographique et leur trop faible volume de richesse créée ne font plus regarder les Régions d’hier comme suffisamment attractives, concurrentielles et compétitives face au nouveau défi européen. Cette collectivité territoriale n’est plus adaptée aux nouveaux enjeux européens.
Sans qu’il soit nécessaire de poursuivre plus avant, on ne peut que constater le lien très étroit entre la poursuite de la mise en place de l’Europe fédérale des Régions et les différentes réformes d’envergure qui touchent de plein fouet l’organisation même de l’Etat, l’organisation de son territoire et les relations qu’il entretient avec les collectivités territoriales et les EPCI.
La nouvelle programmation financière 2014/2020 impose à l’Etat français des mutations historiques que la révision de la Constitution de 2003, chacune des lois de finances depuis 1999 et la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales ont contribué largement à mettre en place. La nouvelle programmation 2014/2020 marque dans plusieurs de ces dispositions une rupture avec les programmations européennes précédentes. Si, par ailleurs, cette approche est en parfaite cohérence avec le nouvel objectif de cohésion territoriale inscrit dans le traité de Lisbonne, elle amène à s’interroger sur l’avenir de la forme juridique actuelle de certains Etats membres de l’Europe. Afin d’optimiser leur chance d’éligibilité aux nouveaux instruments financiers, une réforme de leur organisation institutionnelle s’impose.
Il semble bien que l’efficacité avec laquelle les fonds financiers européens seront utilisés en France dépende très étroitement de l’efficacité et de la rapidité avec lesquelles la mutation institutionnelle et financière de l’Etat et de ses collectivités sera menée.

Références législatives

  • Règlement (UE) N° 1303/2013 du Parlement Européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil
  • Commission Européenne, mars 2014, Investissement territorial intégré, Politique de cohésion
  • Ministère de l’intérieur, DGCL, Guide pratique de la réforme des collectivités territoriales, 2011, 80 p.
  1. ^ Les 11 nouveaux objectifs sont les suivants : Renforcer la recherche, le développement technologique et l’innovation, Améliorer l’accès aux technologies de l’information et de la communication, leur utilisation et leur qualité, Renforcer la compétitivité des PME, Soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de carbone dans tous les secteurs, Promouvoir l’adaptation aux changements climatiques et la prévention et la gestion des risques, Protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation rationnelle des ressources, Promouvoir le transport durable et supprimer les goulets d’étranglement dans les infrastructures de réseaux essentiels, Promouvoir l’emploi et soutenir la mobilité de la main d’œuvre, Promouvoir l’inclusion sociale et combattre la pauvreté, Investir dans l’éducation, les compétences et la formation tout au long de la vie, Renforcer les capacités institutionnelles et l’efficacité de l’administration publique.
  2. ^ Conditionnalité macroéconomique : conditionnement du versement des fonds structurels (FEDER et FSE) au respect du pacte de stabilité et de croissance. Conditionnalité ex-ante : respect d'un ensemble de pré-conditions nécessaires à la bonne utilisation des fonds pour chacune des priorités retenues (SRI, transposition de directives, établissement de plans stratégiques, capacités administratives…). Conditionnalité ex-post : liée à l’atteinte de résultats et à la performance des programmes. Cadre de performance : Fixation d’indicateurs financiers et de réalisations à atteindre (cibles) et réserve de performance de 7% allouée en 2019 aux programmes ayant atteint leurs cibles avec possibilité de suspension de paiement en cas d’objectifs non atteints.
  3. ^ Commission européenne, mars 2014, Investissement territorial intégré, Politique de cohésion, p.2.
  4. ^ La Directive nationale d’orientation (DNO) 2010/2015 fixe les bases de la nouvelle organisation territoriale de l’Etat. Le Préfet de région secondé par ses services est pilote des politiques publiques. Il est répartiteur des moyens des services de l’Etat et garant de la cohérence et de la modernisation de l’Etat. Le Préfet de département et ses services exécutent les préconisations du Préfet de région. Le Comité de l’administration régionale (CAR) moteur de la collégialité régionale, associe les préfets de départements et les directeurs régionaux au du Préfet de région. Le Projet d’action stratégique de l’Etat (PASE) devient un outil stratégique. Le SGAR se voit confier un nouveau rôle dans la relation avec l’échelon départemental et la mutualisation des moyens.
  5. ^ A l’occasion de la révision de la Constitution du 28 mars 2003, l’introduction à l’article 72 des principes de subsidiarité, d’expérimentation et de collectivités chef de file vise à reléguer au second plan le « QUI » au bénéfice de « QUOI ».
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Créé par Julien Lenoir le 02 février 2016
    
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