Fiche 1

L'organisation de la sécurité en France : répartition des compétences entre la police et la gendarmerie, l'apport de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité

Par Alma BENZAID

Dernière mise à jour : novembre 2016

L'exercice par l'État de son autorité légitime au service de la sécurité des biens et des populations urbaines, périurbaines et rurales constitue un défi majeur, d'autant plus en période d'état d'urgence. Pour y faire face, la déconcentration permet d'adapter l'exercice du pouvoir à l'ensemble du territoire national et la décentralisation territoriale emporte des transferts de compétences et de budgets conséquents. Il en résulte une coexistence entre des forces de sécurité étatiques et des forces de polices municipales.

La gendarmerie est une force chargée de missions de police judiciaire, de sécurité publique et de sécurité routière en France, en Outre-Mer, en Europe et à l'étranger. Elle se compose de gendarmes spécialisés (transports aériens, armement, air, maritime, armements nucléaires). La police nationale rassemble sous la hiérarchie du Préfet de police de Paris les commissaires de police, la police civile, les officiers de police, les gardiens de la paix, les enquêteurs de police ainsi que le personnel administratif, technique et scientifique. Depuis le 1er janvier 2009, la gendarmerie nationale a quitté la tutelle du ministère de la défense pour rejoindre celle du ministère de l’intérieur. En conséquence, chaque gendarme départemental est placé sous l’autorité du préfet.

Dès lors, l'étude de la répartition des compétences entre la police et la gendarmerie révèle la complexité de l'organisation territoriale.

1. La répartition des compétences avant 1995 : l'application des règles classiques d'organisation territoriale

Le préfet a « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » (art. 72 de la Constitution). Il est « le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement ». Il exerce une compétence de police générale subsidiairement, si le maire mis en demeure d'agir s'est abstenu (art. L. 2215-1, 1° du CGCT, CE, 9 févr. 1955, Épx Le Brigand). Les pouvoirs de police générale du préfet lui étant attribués personnellement, il ne peut pas les déléguer à un sous-préfet (CE, 31 juill. 1992, Cne Petite-Île).

Le maire dispose depuis le XIXè siècle de pouvoirs de police administrative générale. Les matières relevant du maire sont listées aux articles L. 2211-1, L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT. La police rurale est décrite aux articles L. 2213-16 et s. et la police des mers à l'article L. 2212-3 du même code. Il peut intervenir dans le cadre des lois et règlements qui lui reconnaissent une compétence ainsi que toutes les fois qu'une autre autorité n'est pas expressément investie pour garantir localement l'ordre public. Les pouvoirs de police du maire s'exercent dans l'intérêt de l'ordre public sur tout le territoire de la commune, y compris sur les dépendances du domaine public de l'État ouvertes à la circulation générale ou à la promenade publique (CE, 17 janv. 1986, Mansuy). Le maire peut déléguer une compétence de police à ses adjoints, au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général et au directeur des services techniques (art. L. 2122-18 et L. 2122-20 du CGCT, CE, 18 janv. 1991, Sté Multypromotion).

1.1. Des autorités sont investies d'un pouvoir de police limité

La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 reconnaît au maire de Paris des pouvoirs de police pour garantir la salubrité sur la voie publique, le maintien du bon ordre dans les foires et marchés et sous réserve de l'avis du préfet de police, pour délivrer les permissions et concessions d'emplacement sur la voie publique et les permis de stationnement aux petits marchands en plus de leurs prérogatives en matière de conservation du domaine communal.

Le décret n° 85-827 du 31 juillet 1985 autorise le président d'une université à interdire à toute personne l'accès aux locaux en cas de "désordre ou de menace de désordre".

1.2. La loi n° 83-8 du 7 avril 1983 : les premiers fondements du régime de la police d'État

Le régime de la police d'État impose aux forces de police étatisées d’exécuter les arrêtés de police du maire (art. L. 122-1 du Code de la sécurité intérieure - CSI) dans les communes respectant les deux critères cumulatifs posés par le décret n° 96-827 du 19 septembre 1996 à savoir : une population communale supérieure à 20 000 habitants et des caractéristiques de délinquance d'une zone urbaine.

Concernant le critère de population, il s'agit d'apprécier la population de la commune en cause. Toutefois, une commune n'atteignant pas à elle seule ce seuil peut bénéficier du régime de la police d'État si elle est incluse dans un ensemble urbain de plus de 20 000 habitants situé en zone de police (CE, 16 janv. 2008, n° 298480, Cne de Bon-Encontre).

Concernant le taux de délinquance générale, un taux de délinquance de voie publique inférieur à 30 % et un taux de délinquance des mineurs inférieur à 50 % par rapport au niveau national justifient la suppression du régime de la police d'État (CE, 30 nov. 2001).

Si la demande émane du conseil municipal, le régime de la police d'État est institué par arrêté conjoint des ministres de l'Intérieur, des Collectivités territoriales, du Budget et le cas échéant de l'Outre-mer. Il est institué par décret en Conseil d'État si le conseil municipal exprime un désaccord. La suppression du régime de la police d'État dans une commune respecte le parallélisme des formes.

Les conséquences organiques : les services de gendarmerie rattachés au ministère de l'Intérieur sont placés sous la direction du représentant de l'État dans le département (art. L. 122-1 du CSI). Ils assurent la sécurité publique et l'ordre public dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication (art. L. 421-1 du CSI). Le préfet de police de Paris a la charge de l'ordre public dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (art. L. 122-2 du CSI), tout en conservant des pouvoirs de police administrative (art. L. 2521-1 du CGCT). Cette distinction tend à remettre en cause la simple assimilation de la police administrative au maintien au sens large de l'ordre public.

Les conséquences en termes de responsabilité : la commune est responsable des dommages causés par des agents de la police nationale ayant participé à une mission non transférée à l'État (CE, 23 févr. 1951, Sieur Desgranges). Au cas où le dommage résulte, en tout ou partie, de la faute d'un agent ou du mauvais fonctionnement d'un service ne relevant pas de la commune, la responsabilité de celle-ci est atténuée à due concurrence (art. L. 2216-2 du CGCT). Concrètement, la commune doit réparer intégralement le préjudice de la victime d'une faute commise dans l'exercice du pouvoir de police municipale, puis se retourner vers l'État afin qu'il supporte sa part de responsabilité.

2. La répartition des compétences selon la LOPSI de 1995 : une tentative de réponse administrativo-juridique

En 1995, 1 000 communes de moins de 10 000 habitants avaient une police d'État, avec des petites circonscriptions de police isolées et éloignées de leur siège départemental. Afin de remédier aux déséquilibres, la LOPSI pose le principe des « besoins en matière de sécurité ». Les chefs-lieux de département sont systématiquement placés sous ce régime (art. R. 2214-1 du CGCT). Pour les autres communes, trois conditions cumulatives doivent être respectées : plus de 20 000 habitants, un ensemble urbain et les caractéristiques de la délinquance locale (art. R. 2214-2 du CGCT) évaluées à partir des statistiques de la police et de la gendarmerie. Un contrat local de sécurité (circulaire du 28 octobre 1997) entre les acteurs concernés par la sécurité et la prévention sur un territoire donné peut également mettre en évidence les besoins particuliers d'une commune, ce qui illustre le phénomène de contractualisation en matière de sécurité à l'échelon local.

Le régime de police d'État peut être supprimé "lorsque les conditions posées pour son établissement ne sont pas remplies"(art. R. 2214-3 du CGCT).

La décision peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir (pour le contrôle du seuil démographique : CE, 16 janv. 2008 Cne Marinade ; pour l'appréciation des caractéristiques de la délinquance : CE, 30 nov. 2001).

Les conséquences organiques : dans les communes sous régime de police d'État, les pouvoirs de police du maire sont partiellement transférés au préfet, chargé du « soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique » sauf en ce qui concerne les « troubles de voisinage » (art. L. 2214-4 du CGCT), du « bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes ». À titre d'illustration, le maire n'est pas compétent pour interdire la prostitution sur des considérations de tranquillité publique (TA Caen, 18 nov. 2003, Préfet du Calvados). Le préfet est également responsable du bon ordre en matière de manifestations occasionnelles de personnes (art. L. 211-2 du CSI). Le maire ne peut pas invoquer la gêne pour la circulation imputable à une manifestation pour user de ses prérogatives dans une commune où est instituée une police d'État (art. L. 2212-2, 1° du CGCT) dans la mesure où le préfet a seul qualité pour prononcer l'interdiction d'une manifestation de nature à troubler l'ordre public (art L. 211-3 du CSI).

Le maire d'une commune dont la police a été étatisée continue d'assumer les prérogatives qui ne sont pas prises en charge par le préfet, tel que le "maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics"(art. L. 2214-4 du CGCT), de la police du rivage de la mer, jusqu'à la limite des eaux (art. L. 2212-3 du CGCT) et de la police des funérailles (art. L. 2213-9 du CGCT). Toutefois, la loi accorde au préfet un droit de regard pour garantir les opérations d'exhumation, de ré-inhumation et de translation de corps (art. L. 2213-14 du CGCT). La lutte contre les bruits de voisinage continue également d'être exercée par le maire (art. L. 2214-4 du CGCT, CE, 2 juill. 1997). En effet, la police du bruit relève des autorités étatiques, mais le maire peut compléter la réglementation par "des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans (...) la commune"(art. L. 1311-1 du code de la santé publique).

Les conséquences en termes de responsabilité : la responsabilité de l'État est engagée en cas de dommage imputable à l'exercice d'une compétence qui s'exerce sous le contrôle du préfet (art. L. 2122-27 CGCT).

Une mise en œuvre complexe :

Les responsabilités sont devenues plus confuses en raison de l’urbanisation accélérée, du développement des zones périurbaines et de la croissance de villes de moins de 10.000 habitants qui ont imbriqué les territoires. En effet, le fait de passer successivement à pied et à plusieurs reprises d'une zone de police à une zone de gendarmerie constitue un handicap en termes de sécurité : la population ne sait pas toujours à qui s’adresser et les malfrats peuvent déjouer les actions des policiers (car limitées au ressort de leur circonscription).

Depuis 1997, les projets du Gouvernement de suppression des circonscriptions de police via la requalification en zones de gendarmerie se sont heurtés à l'opposition des élus concernés. Ainsi, certaines communes de moins de 10.000 habitants sont restées placées sous la responsabilité de la police nationale. En 1999, seules six circonscriptions de police (Hirson, les Andelys, Aubusson, Vitry-le-François, Bagnères-de-Bigorre, Saint-Junien) et 35 communes sont passées en zone de gendarmerie, tandis que 11 communes étaient transférées en zone police.

Le Gouvernement, insatisfait, a, dès sa formation en mai 2002, décidé de rouvrir le dossier du redéploiement des compétences territoriales de la police et de la gendarmerie.

3. La répartition des compétences depuis la LOPSI de 2002 : la priorité donnée à la sécurité intérieure

La LOPSI du 29 août 2002 fut présentée comme un texte « refondateur », censé « parvenir à un redéploiement rationnel et équilibré » entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale tout en s'appuyant sur la LOPSI de 1995. L'objectif de cette importante réforme de l’État consistait à faire reculer l'insécurité en confiant aux forces de police et de gendarmerie de métropole et d'outre-mer des circonscriptions cohérentes au regard notamment des bassins de délinquance.

Le principe directeur réside dans le respect d'un équilibre entre les deux forces de sécurité en termes d'échanges de population couverte et d'effectifs concernés. La Cour des comptes, dans son rapport de 2011, dresse un bilan mitigé de la réforme.

Le redéploiement des communes

Les transferts vers la zone de police visaient à améliorer l'offre de sécurité (conditions d'accueil de la population, délais d'intervention, capacités de renforts). Les créations d'emplois autorisées par la LOPSI ont favorisé une mise en place d'effectifs calculés en fonction des besoins avérés ainsi que la création de nouvelles unités comme des brigades anti-criminalité, d'installer dans certains quartiers des bureaux de police, d'augmenter les capacités de renfort. Les grandes agglomérations ont toutes été placées en zone de police, ce qui favorise l’unité de commandement. Les circonscriptions de police élargies correspondent le plus souvent à la zone d'application d'un contrat local de sécurité (CLS), ce qui améliore le dialogue avec les élus et l'ensemble des partenaires. Les zones rurales et périurbaines ont formé avec les villes moyennes confiées à la gendarmerie des espaces correspondant à des bassins également homogènes du point de vue de la géographie, des activités humaines et de la délinquance. Au total, dans 65 départements dont 4 d'outre-mer, 79 circonscriptions de police ont été étendues, 3 créées, 40 commissariats fermés (donc 40 villes confiées à la gendarmerie nationale).

Les transferts vers la zone de gendarmerie : sur 121 communes, 67 circonscriptions de sécurité publique (CSP, la direction de la police nationale dont dépendent tous les commissariats de France, dans lesquels les citoyens peuvent se rendre lorsqu'ils sont confrontées à une difficulté) ont été fermées et 54 communes sans fermeture de CSP ont été transférées à la gendarmerie entre 2003 et 2006, ce qui fit bénéficié à la police a bénéficié́ d’un surcroît de population dans sa zone de compétence.

En termes d'effectifs de police : les effectifs de la police nationale dégagés dans les 41 CSP fermées de 2003 à 2006 pour cause de transfert en zone de gendarmerie des 67 communes correspondantes ont permis d’obtenir un taux de couverture moyen de la population d’un policier pour 478 habitants dans les communes transférées à la sécurité publique, au lieu d’un policier pour 307 habitants dans les 39 CSP supprimées. Des situations notoires de mauvaise répartition des moyens ont ainsi disparu.

En termes d'effectifs de gendarmerie : les effectifs rendus disponibles par les transferts des 219 communes en zone de police se sont élevés à 1 544 personnels et ont représenté 62 % des effectifs redéployés dans le contexte de la LOPSI. Dans les 41 CSP fermées au cours de redéploiements opérés entre 2003 et 2006, le taux de substitution des gendarmes aux policiers précédemment en poste peut être évalué a posteriori à 54 %. Les gendarmes sont donc globalement moins présents que les policiers sur le territoire.

En termes d'élucidation : le Gouvernement avait présenté la LOPSI de 2002 comme un moyen d’améliorer à moyen terme le taux d’élucidation grâce à une meilleure adéquation des forces aux caractéristiques des territoires. Dans son rapport de 2011, la Cour des comptes révèle de fréquentes baisses du taux d’élucidation depuis 2002. Toutefois, ces résultats peuvent tenir davantage de la baisse du nombre d’infractions révélées par l’action des services (IRAS) que du redéploiement des forces. Ces infractions, donnant automatiquement lieu à des actes de poursuite, sont quasi systématiquement élucidées. Dès lors, moins elles sont nombreuses dans le total des faits constatés moins le taux d’élucidation est élevé. A l’inverse, la hausse du nombre d’IRAS dans une zone gendarmerie explique, parfois à elle seule, la croissance du taux d’élucidation. D’où la mise en œuvre de politiques variables dans le temps des directions générales, départementales, voire des parquets vis-à-vis des IRAS (par exemple en matière de simple consommation de stupéfiants).

4. La répartition des compétences issue de la RGPP : l’extension de la zone de police autour des grandes agglomérations

La loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale rattache organiquement la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur.

En conséquence, la zone de police est étendue autour de quelques grandes agglomérations, malgré l’objectif général de redéploiement territorial police-gendarmerie énoncé́ en 2008 par le Gouvernement.

4.1. La police d’agglomération dans les grands bassins de délinquance

Les directives du Président de la République et du Premier ministre à l’égard du ministre de l’Intérieur concernant la réforme de l’organisation des forces portaient sur la création d’une unité de commandement au niveau de l’agglomération (parisienne dans un premier temps, puis nationale sur la base d’une analyse des bassins de délinquance). Ainsi, en 2009, le préfet de police de Paris s’est vu confier l’autorité sur 33 000 policiers chargés de la sécurité des 6,4 millions d’habitants de Paris et des départements de la petite couronne, afin de permettre l’optimisation des moyens disponibles et de l’action des services en matière de maintien de l’ordre et de lutte contre la délinquance.

4.2. La réorganisation de la gendarmerie en agglomération parisienne

En principe, la gendarmerie n’est pas territorialement compétence en matière de sécurité publique à Paris et dans la petite couronne. Elle dispose néanmoins de groupements départementaux. Quatre groupements (des brigades de recherches de Paris et des départements de la petite couronne) et onze brigades territoriales ont été dissoutes et remplacées par un groupement de gendarmerie « interdépartemental de Paris» (GGIP), composé d'une seule brigade territoriale par département (Paris-Exelmans, Nanterre, Bobigny et Créteil). Cette mesure de rationalisation a permis de redéployer 342 emplois (ETP).

4.3. La police des territoires en zone de gendarmerie

À l’instar de la police d’agglomération mais en dehors des aires urbaines, cette police vise à mieux répondre aux besoins de la population sédentaire ou de passage en matière de sécurisation des territoires et des flux importants de population (par exemple sur la côte méditerranéenne l’été ou en zone de montagne l’hiver). Pour compenser ce phénomène d’extension de la zone de compétence de la police dans quelques grandes aires urbaines, la DGGN et la DGPN ont initié des réflexions pour proposer des échanges compensés en matière de zone de compétences qui permettraient d’atteindre un équilibre en termes de population, d’activité et d’effectifs.

En termes d’emplois pour la police : le ministère de l’Intérieur évalue à 16 emplois le solde net des besoins engendrés par les opérations de fermeture et d’extension de CSP. Toutefois, les bilans chiffrés du ministère sont à lire en parallèle des flux de population. Il en résulte que les opérations de développement de la police d’agglomération et les transferts de CSP en zone de gendarmerie ont conduit les services de sécurité publique à prendre en charge une population supplémentaire d’habitants avec des effectifs quasiment constants.

En termes d’emplois pour la gendarmerie : les effectifs supplémentaires affectés par la DGGN pour renforcer la brigade territoriale dans les villes se sont élevés au total à 243 emplois (ETP), essentiellement issus des ETP rendus disponibles dans les communes transférées à la police d’agglomération. Une lecture combinée avec les flux de population révèle que les opérations de redéploiement ont conduit la gendarmerie à une situation de besoin d’emplois alors que la population couverte par sa zone de compétence a été réduite. L’équilibre projeté n’a donc pas été atteint.

5. Les perspectives de nouveaux redéploiements

L’atténuation des critères traditionnels de distinction entre police et gendarmerie selon les zones rurales ou urbaines

L’article 1er de la loi dispose que « la gendarmerie nationale est destinée à assurer la sécurité́ publique et l'ordre public, particulièrement dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication ». En effet, l’extension et la densification des espaces périurbains implique une certaine souplesse dans la répartition des compétences. Ainsi, la compétence territoriale de la gendarmerie recouvre une diversité de situations.

Elle se compose à la fois de zones rurales, d’espaces périurbains et de véritables centres urbains, dont une partie sur la bande côtière où se concentre la population.

5.1. L’optimisation de l’emploi des personnels

Dans les départements où la présence policière est importante, une partie des effectifs est affectée à la Direction départementale de la sécurité Publique en renfort des CSP (ce dont les CSP éloignées de la ville chef-lieu bénéficient rarement ou dans des délais conséquents). Dans les départements peu peuplés et dotés d’une faible présence policière, ces possibilités de renfort sont limitées alors que la délinquance peut connaître des variations conjoncturelles. Les chiffres de la Cour des comptes révèlent que, dans les petites villes, pour une même intensité de délinquance, la gendarmerie mobilise des moyens nettement moins importants que la police pour assurer les missions de sécurité publique. Ainsi, le nombre de policiers par habitant pourrait être réduit, dans la mesure où les règles spécifiques d’organisation du travail des policiers laissent penser qu’un nombre inférieur ou égal de gendarmes permettrait de remplir les mêmes missions.

5.2. L’affranchissement des frontières administratives

Dans son rapport de 2011, la Cour des comptes suggère aux directions générales de s’interroger sur l’intérêt que leurs zones de compétence à s‘affranchir des diverses frontières administratives, notamment départementales. La LOPSI permet qu’une même CSP couvre des communes de plusieurs départements, avec une unité de commandement, ce qui n’a été mis en œuvre qu’une seule fois, les préfets de département et les DDSP n’y étant guère favorables.