Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : février 2016

L’action sociale locale englobe l’aide sociale légale mais aussi l’action sociale « classique » entendue comme l’aide sociale extra-légale ou facultative.

Puisque la prévention des risques sociaux et le développement social des territoires est une préoccupation commune à toutes les entités publiques, l’action sociale est mise en œuvre par de nombreux acteurs locaux : les trois niveaux de collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et des établissements publics locaux spécialisés : caisses des écoles, centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS).

L’action sociale est tournée essentiellement vers 4 types de publics : les personnes âgées, les personnes et les familles rencontrant des difficultés sociales, les enfants et adolescents, enfin les personnes handicapées.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est venue confirmer le rôle fondamental du Département en matière d’action sociale même si parfois demeure un certain enchevêtrement des compétences avec l’Etat et la commune.

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion ainsi que le décret n° 2009-404 du 15 avril 2009 qui définit les règles qui régiront le RSA au 1er juin 2009, confirme le rôle prépondérant du Département dans la gestion de la solidarité sociale.

Enfin, la loi n° 2104-58 du 27 janvier 2014 dite loi « MAPAM » confirme la place prépondérante du Département comme chef de file de l’action sociale, de développement social et de la contribution à la résorption de la précarité énergétique ainsi que de l’autonomie des personnes.

La loi NOTRE du 7 août 2015 confirme cette prépondérance.

C’est le domaine de l’aide et de l’action sociale au sens large, c’est-à-dire l’ensemble des dispositifs et services qui concourent au développement social et à la lutte contre les exclusions, qui a connu la décentralisation la plus poussée en 1983. La loi du 22 juillet 1983 confie aux départements une compétence de droit commun en matière d’aide sociale légale et en matière de prévention sanitaire.

Entendue dans un sens « moderne » ou « élargi », l’action sociale embrasse un ensemble large et générique d’actions, obligatoires ou facultatives, qui contribuent à la cohésion de la société.

Cette conception est celle progressivement privilégiée par le législateur :

  • En 2000, le « code de la famille et de l’aide sociale », est ainsi devenue le « code de l’action sociale et des familles » ;
  • En 2002, le législateur a apporté, dans la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, une définition de l’action sociale fondée sur son champ matériel, ses missions, ses publics et ses acteurs (CASF. Art. L. 116-1 et L. 116-2).

L’aide sociale légale obligatoire : Elle constitue un « droit-créance », que peuvent opposer les personnes résidant en France et satisfaisant aux conditions légales et réglementaires.

L’action sociale facultative : Elle peut également se formaliser sous forme d’aide sociale extra légale ou facultative. Il s’agit de l’institution par les collectivités territoriales d’une action sociale conditionnée par l’existence d’un intérêt public local. Cette action sociale facultative ne peut intervenir pour autant que le besoin local n’est pas déjà satisfait par une prestation légale d’aide sociale, relevant ou non d’une autre personne publique, et exclusive de toute autre intervention publique

L’action sociale prend pour l’essentiel trois formes différentes:

  • L’attribution des prestations en espèces ou en nature (aides financières, CESU, prêts remboursables ou non, aides alimentaires,…) ;
  • L’octroi d’avantages tarifaires dans l’accès aux services publics (transports, cantines scolaires, centres de loisirs, musées,….)
  • La mise en place de structures collectives d’accueil (structures d’accueil de la petite enfance, établissements sociaux et médico-sociaux) ou rendant des services à domicile (portage de repas, services de télé-alarme,…).

La loi du 13 août 2004 est venue confirmer le rôle fondamental du Département en matière d’action sociale. Et la loi du 27 janvier 2014 dite « MAPAM » a attribué à cette collectivité territoriale le rôle de chef de file dans ce domaine.  

1. La commune : la maîtrise de certaines compétences traditionnelles

Les communes continuent à exercer leurs compétences traditionnelles (prise en charge des indigents, gestion des hospices) mais aussi une mission plus globale de prévention et de développement social à travers les centres communaux d’action sociale (C.C.A.S.).

Les C.C.A.S. restent l’outil de base de la mise en œuvre d’une politique sociale de proximité même si certains reprochent à l’acte II de la décentralisation d’avoir fait d’eux de simples « sous-traitants » de l’action départementale.

Ces centres créés en 1978 en lieu et place des Bureaux d’aide sociale animent l’action générale de prévention et de développement social de la commune. Pour cela les C.C.A.S. procèdent obligatoirement à l’enquête sociale sur leur territoire.

La commune est ainsi responsable :

  • de l’aide à l’enfance et à la famille (participe aux actions de prévention, à la politique de la ville, finance les équipements à destination des jeunes et des familles) ;
  • de l’aide aux handicapés exclusivement en favorisant les conditions d’accès aux lieux publics ;
  • de l’aide aux personnes âgées en gérant les maisons de retraite communales, en cofinançant l’aide sociale et en développant l’animation à destination de ces personnes ;
  • de l’aide à l’insertion et du développement social ;
  • de la prévention et promotion de la santé.

La loi du 13 août 2004 permet aux communes qui le souhaitent de prendre en charge le logement étudiant et à titre expérimental d’exercer la responsabilité de la politique de résorption de l’habitat insalubre et de la lutte contre le saturnisme.

La plupart du temps la commune intervient concomitamment au département sauf dans l’hypothèse où le second confie l’exercice de ses compétences à une commune voire à un établissement de coopération intercommunale.

La reconnaissance d’une « action sociale d’intérêt communautaire » est récente : loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il n’existe pas de données globalisées sur l’action sociale intercommunale qui peut être exercée directement par les EPCI ou via les centres intercommunaux d’action sociale.

2. Le département : le pivot de l’action sociale

Le département dispose d’une compétence de droit commun de gestion et de pilotage de l’aide et de l’action sociale.

Le département devient en application de l’article L. 121-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF) le pilote quant à la définition et la mise en œuvre de la politique d’action sociale notamment par l’élaboration des schémas départementaux d’organisation sociale et médico-sociale (art. L. 312-4 du C.A.S.F.), la coordination de l’action en direction des personnes âgées, le financement et la gestion des fonds d’aide aux jeunes en difficulté et des fonds de solidarité pour le logement, l’autorisation et le financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC).

Toutefois le département n’est pas seul puisqu’il doit tenir compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’à la sécurité sociale.

Le département est ainsi responsable :

  • de l’aide sociale à l’enfance (agrément des assistantes maternelles, prévention et mise en place d’un dispositif maltraitance, missions sociales de PMI, gestion du fond d’aide aux jeunes…) ;
  • de l’aide aux personnes handicapées adultes (aide à domicile, allocation compensatrice pour tierce personne…) ;
  • de l’aide aux personnes (verse la prestation compensation handicap, prestations d’aide au maintien à domicile et notamment l’aide ménagère…) ;
  • de l’aide aux personnes âgées (établissements d’hébergement, schéma gérontologique, finance l’allocation personnalisée à l’autonomie à domicile et en établissement…) ;
  • de l’insertion et du développement social (Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion en vigueur à compter du 1er juin 2009, art. L. 262-1 à L. 262-58 du C.A.S.F., le Fond de solidarité logement, politique de la ville relevant de sa compétence…). 

Les prestations d’aide sociale légale versées par les départements regroupent :

  • Le revenu minimum d’insertion (RMI)
  • L’aide sociale aux personnes âgées (aide à l’hébergement, aide à domicile, APA)
  • L’aide sociale aux personnes handicapées (aide à l’hébergement, aide à domicile, ACTP, PCH)
  • L’aide sociale à l’enfance (accueil d’enfants et actions éducatives).

Par l’action sociale, le Département peut compléter l’aide sociale. L’article L. 121-4 du code de l’action sociale et des familles « Le conseil général peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations mentionnées à l'article L. 121-1. Le département assure la charge financière de ces décisions (…) ».

Le Département peut par convention déléguer cette compétence à une métropole.

3. La région : le domaine de la formation sociale et sanitaire

La région dispose d’une compétence de planification s’agissant de l’élaboration du schéma régional des formations sociales, de l’agrément des établissements dispensant des formations initiales, de leur financement.

La formation des personnels paramédicaux est également transférée aux régions.

4. L’Etat : garant des droits fondamentaux et responsable des grandes politiques nationales

L’État conserve son pouvoir de réglementation générale et de définition de la politique sociale. Il demeure également compétent quant à la détermination des conditions tarifaires et légales d’accès des bénéficiaires.

Le droit au logement opposable (La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable dit DALO) est la faculté pour le demandeur d'utiliser la voie d'un recours amiable puis, le cas échéant, la voie d'un recours contentieux pour obtenir un logement ordinaire ou être accueilli dans une structure d’hébergement.

Ce droit fixe une obligation de résultat pour l'État, désigné comme garant du droit au logement opposable reconnu par le législateur.

Ce droit au logement opposable est, par principe, ouvert à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence, n'est pas en mesure d'accéder à un logement décent et indépendant par ses propres moyens, ou de s'y maintenir.

Par ailleurs, l’État dispose notamment d’un pouvoir de police lorsque la santé, la sécurité des personnes accueillies est compromise. Le préfet dispose notamment d’un pouvoir de substitution pour arrêter le schéma des équipements sociaux en cas de carence du conseil général.

La compétence de l’État est définie par l’article 35 de la loi du 22 juillet 1983 :

  • de l’aide à l’enfance et à la famille notamment en assurant la protection judiciaire de la jeunesse étant précisé que les départements qui le souhaitent peuvent procéder à une expérimentation en ce domaine ;
  • de l’aide à l’insertion et du développement social notamment en autorisant et finançant les mesures d’aide sociale pour les personnes accueillies en CHRS (Centre d’Hébergement et de Réinsertion Sociale) ;
  • de la prévention et promotion de la santé (pilote les campagnes autour de la toxicomanie, du Sida, de dépistage dans différents domaines comme les MST, le cancer…) ;
  • pour les adultes handicapés et les personnes âgées l’État n’assure plus que la tarification et le contrôle des prestations de soin financés par l’assurance maladie.
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Créé par Julien Lenoir le 11 mars 2016
    
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