La mutualisation des personnels et des biens dans le cadre de la loi du 16 déc. 2010 : raisons, procédures et conséquences

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par Patrice Raymond
Dernière mise à jour : octobre 2015

Depuis 1999 jusqu’à nos jours, l’environnement législatif des collectivités territoriales et des groupements de communes s’est trouvé complété régulièrement textes touchant de plein fouet leur organisation institutionnelle mais aussi financière ou fiscale.

  • La loi de finances rectificative pour 2000 : suppression de la part régionale de Taxe d’habitation et mise en place d’une dotation de compensation,
  • La loi de finances pour 2001 et 2002 : disparition en deux temps de la vignette automobile et versement d’une dotation de compensation,
  • La loi organique du 1er août 2001 dite « L.O.L.F. » : entrée de la France dans une nouvelle ère financière européenne et distinction entre les dotations « mission » et les dotations « prélèvement sur recettes »,
  • La loi de finances pour 2004 : première étape dans la réforme des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales, harmonisation de la structure des DGF
  • La loi de finances pour 2005 : renforcement de la péréquation et réforme du coefficient d’intégration fiscale (CIF),
  • La loi de finances pour 2006 : mise en place du « bouclier fiscal », plafonnement des ressources de taxe professionnelle à 3,5% de la valeur ajoutée de l’entreprise et instauration du ticket modérateur,
  • La loi de finances pour 2007 : reconduction du contrat de croissance et de solidarité,
  • La loi de finances pour 2008 : retour au pacte de stabilité et de solidarité financière, retour de l’indexation de l’enveloppe au seul critère de l’inflation hors tabac,
  • La loi de finances pour 2009 : modification du périmètre des dotations de l’Etat sous enveloppe et hors enveloppe et gel du montant des dotations,
  • La loi de programmation des finances publiques 2011/2014 : gel du montant des dotations de l’Etat,
  • La loi de finances pour 2010 : suppression historique de la Taxe professionnelle et remplacement par la contribution économique territoriale, (CET), mise en place des paniers fiscaux à partir du principe de spécialisation de l’impôt,
  • La loi du 16 décembre 2010 dite « RCT » : incitation au regroupement intercommunal et développement de la solidarité Financière intercommunale,
  • La loi de programmation des finances publiques 2012/2017 : diminution programmée du montant des dotations de l’Etat aux collectivités et EPCI,
  • La loi de finances pour 2012 : mise en place d’un nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), d’un nouveau critère de richesse, le potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA) et programmation à l’horizon 2016 d’une nouvelle péréquation horizontale,
  • La loi de finances pour 2013 : montée en puissance de la péréquation Horizontale et politique volontariste de redressement du déficit public,
  • La loi de finances pour 2014 : diminution historique du montant des dotations de 1,5 milliards d’euros,
  • Loi de finances pour 2015 : diminution historique de 3,7 milliards d’euros de la dotation forfaitaire de la DGF. Diminution de 11 milliards d’euros programmée sur trois ans.
  • La loi du 7 août 2015 dite loi N.O.T.Re : renforcement de l’intercommunalité à fiscalité propre et accroissement des compétences des communautés de communes.
  • La loi de finances pour 1999 : suppression progressive de la part salaire dans la base de TP et disparition des Droits de mutation à titre onéreux régionaux,

Cette chronologie nous amène à plusieurs constats.

Le premier est celui d’une diminution progressive mais réelle des marges de manœuvre des collectivités territoriales et des EPCI sur leurs bases d’imposition par une disparition progressive des leviers fiscaux locaux.

Le second est celui d’un désengagement systématique et programmé de l’Etat dans le financement des politiques publiques locales à travers la diminution du montant de ses dotations.

Le troisième est la cohérence parfaite entre toutes les composantes de cet édifice législatif. La réforme de fond du tissu territorial programmée de longue date sur les terrains institutionnels et financiers, nous amène à nous interroger sur la période qui nous sépare encore de la disparition des collectivités territoriales classiques et de leur remplacement par deux piliers territoriaux de base : celui issu de la fusion des communes et des intercommunalités et celui issu de la fusion des Départements et des Régions.

Le dernier constat est celui de l’interdépendance entre les réformes institutionnelles et les réformes financières. C’est en effet par la réforme des finances locales et des relations financières entre l’Etat et les collectivités que les réformes institutionnelles atteindront leurs objectifs.

La raréfaction de la ressource publique, la maîtrise de l’évolution des budgets locaux par le développement des dotations de compensation et l’accroissement des charges de fonctionnement savamment orchestré, font de la mutualisation des personnes, des biens et des services la seule voie possible d’équilibre des budgets. En tant que source d’économies d’échelle, la mutualisation s’impose ainsi d’elle-même, quitte à relativiser deux principes fondamentaux de fonctionnement des EPCI, celui de la spécialité et celui de l’exclusivité.

1. Les raisons d’un besoin grandissant de mutualisation des personnels, des services et des biens

1.1. Un environnement financièrement et historiquement contraint

Depuis 1999, chacune des lois de finances a marqué de façon irréversible l’entrée des collectivités dans un environnement financier et fiscal de plus en plus contraint, et au sein duquel les marges de manœuvre des collectivités et des EPCI se sont réduites considérablement. De la suppression de la part salaire dans la base de taxe professionnelle et son remplacement par une dotation de compensation à la loi de programmation des finances publiques 2012/2017 et au pacte de confiance de juillet 2013, l’environnement financier et fiscal des exécutifs a fait l’objet de plus de réformes en quinze ans que durant les cinquante années qui ont précédé.

Des réformes fragilisant les marges de manœuvre financières locales et intercommunales …

La déstabilisation actuelle des élus locaux provient de deux sources différentes et s’exprime dans ces deux domaines par la même conviction que ce qui était n’est plus.

La première source est institutionnelle et a pour origine plusieurs textes de lois.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 introduisant dans la Constitution les notions de « subsidiarité », d’« expérimentation » et de « collectivité chef de file », la loi du 16 décembre 2010 dite loi « R.C.T. » dont l’application est progressive jusqu’en 2016, celle du 17 mai 2013 sur la réforme des modes de scrutin et celle du 28 janvier 2014 dite loi « M.A.P.A.M. » ont mis à plat tous les repères territoriaux des exécutifs.

Des cinq échelons administratifs historiques constitués par l’Etat, les Régions, les Départements, les communes et les EPCI, n’en subsisteront plus que deux dans le cadre d’une nouvelle forme d’Etat « régional et territorial ». Le premier échelon sera celui de proximité et résultera de la fusion des communes et des EPCI. L’autre résultera de la fusion des Départements et des Régions.

Quant à l’échelon « Etat », il sera présent à la tête de chaque région à travers le préfet de région et au niveau européen au sein de chacun des lieux de décisions.

Le « Bloc de compétences », la « clause administrative générale de compétences » et la notion d’« affaires locales » volent nécessairement en éclat.

Sans développer davantage le domaine institutionnel de déstabilisation des élus locaux, et sans minimiser les conséquences de la loi du 6 février 1992 dite loi « A.T.R », c’est la loi du 16 décembre 2010 qui enclenché une véritable rupture dans l’organisation territoriale française. L’un des éléments les plus marquants de cette mutation institutionnelle est la substitution progressive mais certaine de la notion de « Territoire » à celle de « Collectivité territoriale », entre lesquelles il n’existe aucune synonymie. Quant à la loi du 7 août 2015, elle vient donner la cohérence de toutes les réformes introduites dans le cadre de l’Acte III de la décentralisation.

L’autre source de déstabilisation des exécutifs locaux et intercommunaux est financière et fiscale. Quelles en sont les causes ?

1èr élément : Suppression de ressources fiscales propres et remplacement par des dotations

Entre 1999 et 2002, le législateur a procédé à une suppression systématique de certaines ressources fiscales propres et à leur remplacement par des dotations d’Etat. Ont ainsi été supprimés la taxe d’habitation « part régionale », la vignette automobile, les droits de mutation à titre onéreux des Régions et la taxe indirecte sur les débits de boisson. Le Parlement a par ailleurs supprimé progressivement la part salaire dans la base de Taxe professionnelle pour la remplacer totalement par une dotation de compensation part salaire (DCPS). Les taux de Droit de mutation à titre onéreux (DMTO) communaux et départementaux ont été également plafonnés. La suppression de ces impôts a été synonyme d’une diminution sensible des marges de manœuvre des collectivités bénéficiaires et par là même d’une maîtrise grandissante de l’évolution de leur budget. L’évolution des dotations de compensation calculée dans un premier temps selon l’inflation hors tabac puis gelée au montant de 2009, n’a pas permis de compensation sur la ligne des recettes supprimées.

2ème élément : Introduction tardive de la notion d’autonomie financière dans la Constitution et absence de garantie contre toute forme d’atteinte à l’autonomie financière.

Face à la disparition progressive des ressources propres des collectivités et leur remplacement par des dotations de compensation, l’inscription dans la Constitution du principe d’autonomie financière était une urgence. Dès l’introduction du principe à l’article 72-2 de la Constitution, une fois sans doute les impôts sources des plus grandes inégalités entre collectivités supprimés, aucune loi de finances n’a procédé à de nouvelles suppressions en dehors de la loi de finances pour 2010 et la Taxe professionnelle. Cette introduction malheureusement tardive est-elle d’un quelconque intérêt pour les collectivités territoriales ? La loi organique du 29 juillet 2004 prise en application de cette révision constitutionnelle pose une garantie bien mince à une éventuelle atteinte à cette autonomie. Dans l’hypothèse où la part des ressources propres ne répondrait pas aux seuils planchers de 2003, la loi organique précise que les dispositions permettant de rétablir cet équilibre seront arrêtées par une loi de finances initiale ou rectificative, pour l’année « n + 4 » au plus tard.

3ème élément : Echec d’une péréquation égalitaire sans prise en compte des charges réelles des collectivités et des EPCI

De nombreux rapports concluent aujourd’hui à juste titre à l’échec du principe de péréquation à propension égalitaire fondé sur des ratios d’évaluation des richesses et des pauvretés fictifs, moyens et nationaux, sans prise en compte des réalités de terrain. Les modes de calcul du potentiel fiscal et financier et de l’effort fiscal sont riches d’enseignements.

Les critères synthétiques et objectifs du potentiel fiscal et du potentiel financier permettent de mesurer les marges de manœuvre encore disponibles d’une collectivité sur ses bases d’imposition au titre des quatre taxes directes locales par rapport à une moyenne nationale d’exploitation des bases d’imposition de communes de même strate. Quant à l’effort fiscal, il permet de mesurer la pression fiscale exercée sur le contribuable local par rapport à une moyenne nationale de pression fiscale exercée par des communes de même strate.

Tels qu’ils sont définis, ces critères n’ont jamais permis une évaluation des richesses réelles des collectivités. Les comparaisons se font au niveau national sans prise en compte des particularismes économiques ou financiers locaux.

4ème élément : Développement d’une nouvelle péréquation horizontale avec prime aux collectivités qui imposent le plus les contribuables

La loi de finances pour 2012 a procédé à la mise en place d’un nouveau fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) dont l’objectif est de développer la péréquation horizontale entre ensembles intercommunaux. Ces derniers sont qualifiés de contributeurs à partir d’un nouveau critère de richesse appelé Potentiel financier intercommunal agrégé.

La loi de finances pour 2014 conditionne la qualité de contributeur à l’importance de la pression fiscale exercée sur les contribuables locaux. Ainsi, en augmentant le poids de l’impôt sur le citoyen, un ensemble intercommunal pourrait ne pas être contributeur. Cette mesure impose aux assemblées délibérantes une pression fiscale qu’elle aurait pu, en toute légitimité, ne pas vouloir exercer.

Par ailleurs, la montée en puissance programmée jusqu’en 2016 du montant de l’enveloppe redistribuée a pour corollaire une aggravation des prélèvements sur les recettes de fonctionnement. Si les exécutifs ne voyaient pas dans ce fonds le moyen pour l’Etat d’imposer aux ensembles intercommunaux riches de verser aux plus pauvres ce que lui-même ne veut plus verser à partir de son propre budget, ils seraient peut-être moins inquiets et donc plus enclins à accepter les nouvelles charges prévues dans les lois « Grenelle 1 et 2 ».

5ème élément : Gel des dotations en 2009 et diminution historique des dotations à partir de 2014 jusqu’en 2017 de 11 milliards d’euros

Avec la suppression des recettes fiscales locales, leur remplacement par des dotations d’Etat dont le montant a été tout d’abord déconnecté des ressources réelles supprimées, puis gelé en montant constant et enfin diminué de façon historique de 3 milliards sur deux années, nous assistons au déroulé d’une stratégie engagée depuis plusieurs années de la part de l’Etat et visant à encourager les regroupements et les mutualisations. Ce seront 11 milliards d’euros qui seront retirés de la Dotation forfaitaire des collectivités et des EPCI. En bloquant dans un premier temps l’évolution des recettes des budgets locaux, puis en augmentant les charges par un nouvel acte de décentralisation, il ne restait plus à l’Etat qu’à durcir encore les critères d’éligibilité aux dotations de péréquation et à diminuer le montant de ses propres dotations pour amener les acteurs locaux à s’engager dans ce qu’ils ont toujours refusé : l’intercommunalité, la mutualisation.

6ème élément : Suppression de la Taxe professionnelle et compensation des pertes de recettes par de nouvelles recettes sans levier

La loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle et l’a remplacée par un nouvel impôt, la contribution économique territoriale, composé elle-même de deux sous-impôts : la contribution foncière des entreprises (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Ces deux impôts ne permettaient de compenser que 21,5 milliards d’euros sur les 30,8 milliards d’euros supprimés. Un autre dispositif a permis le versement de 9,3 milliards d’euros complémentaires. Sur les quatorze recettes remplaçant la seule taxe professionnelle, seule la cotisation foncière sur les entreprises donne lieu à l’application d’un taux local sur une base. Toutes les autres mesures se bornent à assurer des recettes sans intervention des exécutifs.

7ème élément : Substitution progressive de la fiscalité intercommunale intégrée à celle des communes membres

En faisant supporter au bloc communal et intercommunal l’essentiel de la baisse de 1,5 milliard du montant de la DGF forfaitaire, l’Etat a permis une réduction de ses propres dépenses, diminuant ainsi le déficit. En diminuant le montant de la principale dotation de fonctionnement des collectivités tout en augmentant leurs dépenses, l’Etat est certain que l’intercommunalité et la mutualisation qu’elle encourage apparaîtront pour les exécutifs locaux comme les seules voies possibles de maintien des services publics locaux et d’équilibre des budgets. On comprend mieux dès lors l’une des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 qui prévoit la faculté pour les communes, sous réserve de délibérations concordantes, d’abandonner la DGF communale à l’intercommunalité. On peut se douter qu’aucune commune n’a eu recours à cette disposition.

Les contraintes financières que rencontrent les collectivités et les EPCI sont telles que la territorialisation de la DGF au bénéfice des EPCI sera peut-être le seul moyen permettant d’assurer aux intercommunalités les conditions satisfaisantes de continuité et d’adaptation des services au public qui leur seront confiés.

Par ailleurs, pour faire face à des besoins de ressources supplémentaires, le passage d’une fiscalité faiblement intégrée de type « fiscalité additionnelle » à une fiscalité très intégrée de type « fiscalité professionnelle unique de niveau 2 » sera le seul moyen d’assurer l’équilibre des budgets intercommunaux. Cette montée en puissance de la fiscalité intercommunale aboutira à une substitution des budgets intercommunaux aux budgets communaux

8ème élément : Capacité d’autofinancement en baisse fragilisant les investissements à venir

La raréfaction des ressources publiques en raison d’une diminution des dotations de l’Etat, de l’accroissement pour certaines collectivités et EPCI des prélèvements au titre du Fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales et de la substitution de l’Etat aux contribuables locaux par le biais des dégrèvements et des abattements toujours plus importants, provoquent une baisse importante des reliquats de recettes de fonctionnement et par là même l’incapacité de pouvoir affecter en recette d’investissement un montant suffisant de crédits permettant l’équilibre de la section d’investissement.

Cette autofinancement constitue un complément précieux de ressources d’investissement et évite le recours à l’emprunt. Son montant ne cesse de chuter.

9ème élément : Critères d’éligibilité des collectivités à l’emprunt plus restrictifs après les accords de « Bâle III »

La crise financière de 2008 et les difficultés rencontrées par le secteur bancaire sont à l’origine de nouvelles règles prudentielles conclues à l’occasion des accords de

« Bâle III ». La nouvelle obligation de réserve de fonds propres en volume plus important dans les banques a imposé à ces dernières de réduire le volume d’argent destiné aux prêts. Ne pouvant plus assumer le risque d’emprunts non remboursés, les banques ne prêtent plus désormais qu’aux collectivités territoriales et aux EPCI dont la capacité de désendettement est égale ou inférieure à 5 années.

On sait les investissements que les lois « Grenelle 1 et 2 » imposent aux collectivités territoriales et aux EPCI. Sans qu’il soit nécessaire d’insister davantage sur les raisons qui amènent aujourd’hui les élus locaux à se méfier de toutes dispositions législatives qui leur imposeraient de nouvelles dépenses, on peut affirmer sans risque d’exagération que jamais les marges de manœuvre des exécutifs locaux n’ont été aussi faibles pour équilibrer les budgets. Les Lois « Grenelle 1 et 2 » ont des conséquences financières sur les budgets locaux.

Cet environnement a des conséquences importantes pour nos territoires. Les exécutifs bénéficient de moins en moins de ressources propres dont le volume dépend d’un quelconque pouvoir local tel que la liberté de vote des taux notamment.

Quant aux ressources fiscales classiques, l’adage selon lequel l’Etat est aujourd’hui le premier contribuable des collectivités territoriales et des EPCI illustre parfaitement le développement du montant des dotations de l’Etat dans les budgets locaux au risque de ne plus voir dans la fiscalité son caractère local.

1.2. Les Territoires : un nouvel espace de mutualisation encouragée

La substitution progressive de la notion de « Territoires » à celle de « collectivités territoriales »…

Une collectivité territoriale se caractérise par l’existence d’un exécutif placé à sa tête et dont on connaît la nature a priori. Il s’agit d’un maire pour une commune, d’un président de Conseil départemental, d’un président de Conseil régional et d’un président d’EPCI dans le cadre de l’intercommunalité.

Ces exécutifs gèrent des compétences énumérées dans la loi et réparties par blocs. C’est à l’intérieur de frontières immuables depuis près de deux siècles pour les communes et les départements notamment, que ces compétences sont exercées. Enfin, les administrés dans l’intérêt desquels ces compétences sont exercées sont ceux rattachés à chacune de ces collectivités territoriales ou EPCI. Ces caractères ne permettent pas de définir un « Territoire ».

Concernant les « exécutifs » : La révision de la Constitution du 28 mars 2003 a permis d’inscrire à l’article 72 de nouveaux principes permettant chacun un mode de gestion locale des compétences : la subsidiarité, l’expérimentation et l’existence de collectivités ou d’intercommunalités « chef de file ». Le nouvel article 72 prévoit en effet trois nouveaux principes d’organisation du pouvoir entre collectivités et EPCI. Cet article prévoit ainsi notamment que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Il s’agit ici du principe de « SUBSIDIARITE ». Il prévoit également que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée déterminée, à la loi ou aux règlements.

Un territoire se caractérise par le fait que ce n’est plus l’exécutif qui décide de ce qu’il y a à faire, mais c’est ce qui doit être fait qui détermine la nature de l’autorité responsable.

Concernant les « compétences » : La nature des actions posées ne dépend plus de l’exécutif, autrement dit du « QUI ? » mais est liée au « QUOI ? ».

C’est bien la nature des handicaps, des richesses, des pauvretés et des besoins qui déterminera ce qu’il y aura à faire. Les compétences ne sont plus définies et attribuées une fois pour toutes, mais dépendent étroitement du terrain.

Concernant les « frontières »: Depuis de nombreuses années, les fonds structurels européens sont redistribués à l’intérieur d’une zone dont les limites correspondent à celles des friches que ces fonds se proposent de faire disparaître. Les nouveaux zonages d’intervention ne coïncident plus avec les frontières classiques des collectivités territoriales. Dans le même sens, la circulaire du 27 décembre 2010, prise en application de la loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales, précise aux préfets, dans le cadre de la préparation des schémas départementaux de coopération intercommunale, que les frontières pertinentes des EPCI pourront ne pas coïncider avec les frontières classiques départementales ou régionales.

Concernant les « bénéficiaires » : les administrés concernés ne sont plus les administrés municipaux, départements, régionaux ou intercommunaux. Il s’agit des citoyens qui, à un moment de leur vie et compte tenu de leur besoin, se trouveront dans une zone de cohésion donnée. Le rattachement d’un administré à une zone d’intervention donnée peut évoluer régulièrement.

Il est clair que ce qui sépare un « Territoire » d’une « collectivité territoriale » est la place du « QUOI ? » dans la conduite des politiques par rapport au « QUI ? ». Cette nouvelle prise en compte du « QUOI ? » doit amener le législateur à abandonner les critères anciens de potentiel fiscal et financier ainsi que l’effort fiscal. Ils doivent être remplacés rapidement par d’autres critères, matériels, localisés et en lien étroit avec les caractéristiques du terrain. Le total bouleversement du paysage fiscal local occasionné par la suppression de la taxe professionnelle en 2010 a provoqué de nouvelles sources d’inégalités de richesses que le fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) et la dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle (DCRTP) sont loin d’avoir corrigées. A ce titre, Yves FREVILLE, ancien sénateur, membre du Conseil national de l'information statistique, a observé que le remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE risque d’engendrer de nouvelles inégalités de richesses dans un environnement que l’ancienne péréquation avait tenté tant bien que mal de corriger.

De nouveaux outils institutionnels et financiers favorisant la mutualisation …

1.2.1. 1er outil : Les schémas départementaux de coopération intercommunale et la définition de nouveaux périmètres pertinents favorables à l’essor de la mutualisation à l’intérieur d’un même territoire :

La loi du 16 décembre 2010 dite loi « RCT » imposait 5 objectifs aux nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale :

  • la suppression des communes isolées,
  • le développement de la solidarité financière,
  • l’atteinte d’un seuil démographique intercommunal minimum de 5 000 habitants,
  • la diminution du nombre de syndicats de communes dans la loi dite « MAPAM » du 27 janvier 2014,
  • la définition de périmètres intercommunaux pertinents.

La loi du 7 août 2015 dite loi NOTRe, s’inscrit dans un environnement où les communes isolées ont disparu. L’objectif de renforcement de l’intercommunalité a en revanche amené le législateur à modifier les seuils démographiques de regroupement. Fixé à 15 000 habitants, le seuil est modulé en fonction de la densité démographique. Dans sa circulaire du 27 décembre 2010 prise en application de la loi « RCT », le ministre Richert indiquait, la nécessité de fixer les nouveaux périmètres des EPCI en s’appuyant sur les critères élaborés par l’INSEE tels que celui de « ville centre », de « ruralité », de « schéma de cohérence territoriale », de « bassin de vie » notamment. Ces critères restent plus que jamais d’actualité.

La particularité de chacun de ces critères est d’être à l’origine de périmètres qui ne coïncident pas nécessairement avec les frontières classiques des collectivités et des EPCI. La localisation de ces périmètres ne répond à aucune volonté politique a priori mais s’appuie sur des éléments factuels, de terrain, créant ainsi des périmètres objectifs de handicaps ou de richesses donnés. Dans la mesure où les périmètres ne dépendent plus nécessairement de la volonté du politique mais d’un constat avéré, les mutualisations visant à remédier à un handicap donné ou à participer à la mise en œuvre d’une politique locale seront plus faciles à mettre en œuvre. Autrement dit les mutualisations seront réalisées dans le seul but, non pas de plaire à « QUI » ? mais de remédier à « QUOI » ?

1.2.2. 2ème outil : La loi de finances pour 2014 et l’utilisation de la notion de charge fonctionnelle

En 2014, en application du pacte de solidarité et de confiance de juillet 2013, l’Etat a diminué de 1,5 milliard d’euros le montant de la Dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement des collectivités et des EPCI.

La loi de finances pour 2014 a annoncé la création d’un nouveau critère d’éligibilité à la DGF fondé sur le volume de dépenses abandonnées par les communes à l’EPCI dont elles sont membres. Ce critère devait donner la possibilité aux aux exécutifs de faire en sorte de moins perdre de DGF en mutualisant avec l’intercommunalité d’appartenance les charges fonctionnelles. Autrement dit, plus la commune devait mutualiser avec l’EPCI les charges de fonctionnement liées au service juridique ou au service informatique, et moins l’Etat diminuait le montant de DGF attribuée.

Face aux difficultés de définition de la notion de charges fonctionnelles, le projet de loi de finances pour 2016 a momentanément renoncé à ce nouveau critère appelé « coefficient d’intégration et de mutualisation » (CIM). Seul le Coefficient d’intégration fiscale (CIF) subsiste. Compte tenu de la volonté de l’Etat d’encourager les mutualisations de personnels, de biens ou de service, le CIM ne peut être définitivement abandonné.

1.2.3. 3ème outil : Le coefficient d’intégration fiscale comme critère d’encouragement au développement de la fiscalité propre

Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer le volume de recettes prélevées par un EPCI par rapport au volume de recettes prélevées par les communes membres. Plus ce volume est important et plus on en déduit que le groupement se substitue dans ses compétences aux communes qu’il rassemble. Compte tenu du principe d’équilibre réel des budgets intercommunaux, un volume de recettes intercommunales qui augmente induit un volume de dépenses qui croît en fonction. Plus le CIF révèle une intégration importante et plus l’Etat reverse un montant de DGF intercommunalité important. Ce critère d’éligibilité pourrait s’avérer un facteur sérieux d’encouragement à la substitution grandissante des groupements sur les communes à travers un transfert plus important de compétences des communes aux EPCI.

2. Les modalités et l’avenir de la mutualisation des charges entre collectivités et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)

2.1. Les différentes formes de mutualisation : la mutualisation des personnes, des services et des biens

Bien que présente dans le statut de la fonction publique territoriale depuis 1983, la mutualisation des personnels de la fonction publique a rencontré dans la loi du 16 décembre 2010 des conditions favorables à son développement. En encourageant les cas de mutualisation des agents publics, la loi du 16 décembre 2010 a en même temps profondément modifié la procédure classique de mutualisation tout en relativisant les principes d’exclusivité et de spécialité inhérents aux EPCI.

La mutualisation « ascendante » et « descendante » par la mise à disposition de services …

L’ancien article L. 5211-4-1 a été divisé en deux articles séparant ainsi les mises à disposition de services dans le cadre des compétences transférées et la mise en place de services communs dont la création est possible en dehors des compétences transférées.

La mutualisation des services entre collectivités et EPCI a été source de vives critiques de la part de la Commission européenne.

Dans l’hypothèse où les compétences transférées au groupement dans le cadre d’un même bloc de compétences ne l’ont été que de façon partielle, la loi du 16 décembre 2010 prévoit désormais que « dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences », à raison même de ce transfert partiel. L’article L. 5211-4-1 II du CGCT prévoit que « ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l’EPCI auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci ». Se trouvent exclus de ce dispositif les services non affectés par un transfert de compétence, tels que les services fonctionnels.

Concernant la mutualisation descendante, l’article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit que « les services d'un EPCI peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services ». Une communauté de communes peut ainsi mettre à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, un ou plusieurs services communautaires, dans le cadre d’une bonne organisation des services. La loi du 16 décembre 2010 a cependant prévu que ces services devront être liés aux compétences qui ont été transférées à la communauté et ne pourront pas concerner des services fonctionnels. »

Chacune de ces deux mises à disposition donne lieu à la signature d’une convention de mise à disposition permettant au service bénéficiaire de rembourser à la collectivité ou EPCI prestataire le coût de la mise à disposition. Les modalités de ce remboursement ont été fixées par un décret du 10 mai 2011 (art. D.5211-16 du CGCT). Le principe d’exclusivité est ici fragilisé. L’objectif non camouflé est d’encourager toutes formes de coopération entre acteurs.

La création de services communs aux communes et aux intercommunalités…

L’article L. 5211-4-2 du CGCT prévoit qu’« en dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs ». Ne sont donc concernées que les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles. Contrairement à la mise à disposition, la création de services communs peut donc intervenir dans le cadre de services fonctionnels, c’est à dire des services qui ne sont pas transférés au moment des transferts des compétences obligatoires ou optionnelles. Il s’agit du service des finances, de la direction des ressources humaines, de la direction de la communication notamment. Cette création peut également intervenir dans le cadre de services sans lien avec les compétences qui ont été transférées à l’EPCI.

L’achat de matériels mutualisés …

La loi du 16 décembre 2010 prévoit par ailleurs la possibilité d’achat de matériels communs, sous conditions. Il peut s’agir de biens achetés par un EPCI et mis à disposition des communes membres. Cette nouvelle faculté déroge à un ancien principe selon lequel l’EPCI ne pouvait gérer de biens que dans le cadre des compétences transférées. L’article L. 5211-4-3 du CGCT prévoit désormais qu’ « afin de permettre une mise en commun de moyens, un EPCI à fiscalité propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées antérieurement à l'établissement public de coopération intercommunale ».

En application de ce nouvel article, un EPCI à fiscalité propre exclusivement pourra acquérir des biens meubles ou immeubles même en dehors des compétences qui lui ont été transférées et les mettre à disposition des communes membres. Cette disposition encourage la mutualisation au point de remettre en cause le principe de spécialité. Dans la mesure ou aucune disposition de la loi ne fait référence au code des marchés publics, le règlement de mise à disposition élaboré puis voté par l’EPCI propriétaire des biens acquis semble échapper aux règles de mise en concurrence. Cette convention n’est donc pas un marché public de fourniture. La convention de mise à disposition chiffre par commune bénéficiaire la mise à disposition à la charge des communes.

La loi NOTRe du 7 aôut 2015 est venue encourager la pratique de mutualisation en étendant encore le champ des mutualisations entre communes et EPCI.

La loi NOTRe prévoit ainsi les outils suivants :

  • mise à disposition automatique des agents municipaux qui exercent en partie leurs fonctions dans un service commun (modification de l’article L5211-4-2 du CGCT) ;
  • le service commun peut être géré par la communauté ou une commune membre sur choix du conseil communautaire (modification de l’article L5211-4-2 du CGCT) ;
  • élargissement des services communs à tous les services supports, en dehors des missions confiées aux centres de gestion (modification de l’article L5211-4-2 du CGCT) ;
  • les communautés de communes pourraient confier, par convention, la création ou la gestion d’équipements ou services, à ses communes membres ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public, et inversement (modification de l’article L5214-16-1 du CGCT) ;
  • mutualisations possibles entre communes membres d’un même groupement à fiscalité propre dans le cadre du schéma de mutualisation (modification de l’article L5111-1 du CGCT) ; pour cela, l’article L5111-1-1 du CGCT rend désormais possible la signature d’une convention entre communes membres d’une même groupement pour « la mise à disposition du service et des équipements d'un des cocontractants à la convention au profit d'un autre de ces cocontractants, ou le regroupement des services et équipements existants de chaque cocontractant à la convention au sein d'un service unifié relevant d'un seul de ces cocontractants ».
  • création possible d’une CAP commune à un EPCI, ses communes membres et leurs établissements publics, lorsque la collectivité ou l’établissement public n’est pas obligatoirement affilié à un centre de gestion ;
  • création de services unifiés possibles entre plusieurs communautés et leurs communes membres pour l’instruction des autorisations d’urbanisme

2.2. Des économies d’échelle encouragées mais encore incertaines

La date butoir de réalisation des schémas de mutualisation prévue dans la loi du 16 décembre 2010 à fin mars 2015 a été repoussée au 31 décembre 2015 par la loi NOTRe.

Le caractère contraint de l’environnement actuel des finances publiques fait de l’idée de mutualisation des compétences une évidence. Aussi séduisante soit-elle, la mutualisation est plus difficile à mettre en œuvre qu’à décrire.

La culture du partenariat, que la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République qualifiait d’ « intercommunalité de projet » par opposition à l’« intercommunalité de service » des syndicats de communes, est encore très embryonnaire et souvent mal comprise. Le rapport de la Cour des comptes du 25 novembre 2005 sur l’Intercommunalité en France est riche d’enseignements à ce sujet.

La recherche d'un périmètre pertinent n'a pas toujours été une préoccupation prioritaire lors de la constitution de communautés qui ont été créées rapidement pour bénéficier des fortes incitations financières. Le rapport constate par ailleurs que même si le législateur a souhaité a plusieurs reprises que les périmètres des communautés constituent des " espaces de solidarité ", les résultats n’ont souvent pas été à la hauteur dans la mesure où les communes n'acceptent pas toujours de partager le produit de leur taxe professionnelle. Dans le cadre d’EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), le groupement peut être amené à reverser aux communes membres un reliquat de recettes fiscales prélevées sur les contribuables communaux au lieu et place des communes, supérieur au montant total de ses dépenses.

Il peut également reverser une dotation appelée dotation de solidarité communautaire (DSC), laquelle s’analyse comme une dotation de péréquation. Les libertés accordées aux acteurs pour évaluer le montant de ces reversements sont telles que le rapport de la Cour des comptes regrette que ces montants ne reflètent pas un besoin réel. Leurs montants dépassent ce qui devrait être effectivement reversé.

Afin d’éviter que l’intercommunalité serve plus les intérêts des communes membres que l’intercommunalité elle-même, l’Etat a procédé à certains aménagements dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale.

Rappelons que le coefficient d’intégration fiscale est évalué à partir d’un rapport entre le montant des recettes de la communauté et celui prélevé par les communes membres. Il reflète l’importance des charges transférées à la communauté et donc le montant de la fiscalité effectivement nécessaire à leur financement. Afin de décourager certains exécutifs locaux et intercommunaux dans cette pratique, le CIF est diminué de l’intégralité des « dépenses de transfert » versées par la communauté à ses communes membres. Les dépenses de transfert prises en compte dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale des EPCI correspondent à l'attribution de compensation (AC) et à la moitié de la dotation de solidarité communautaire.

La mutualisation suppose pour être opérationnelle un véritable changement de culture au sein des collectivités territoriales et des EPCI.

Textes de référence

  • Loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales, dite loi « RCT »
  • Décret du 10 mai 2011 relatif au mode de calcul des mises à disposition par le biais de conventions
  • Rapport de la Cour des comptes du 25 novembre 2005 relatif à l’Intercommunalité en France
  • Loi de finances pour 2014 sur les modalités de diminution de la DGF forfaitaire des collectivités territoriales et des EPCI et sur la notion de transfert de charges fonctionnelles
  • Loi de finances pour 2015 réformant la dotation forfaitaire de la DGF des communes et procédant à une première diminution des dotations pour participation au redressement des finances publiques
  • Projet de loi de finances pour 2016 procédant à la réforme de la dotation forfaitaire des communes assise sur les charges
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Créé par Julien Lenoir le 02 février 2016
    
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