La péréquation financière territoriale
Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : janvier 2019
- Pourquoi la péréquation ?
- 1. La péréquation verticale
- 2. La péréquation horizontale
Pourquoi la péréquation ?
Depuis les années 1980, le législateur a voulu corriger les inégalités de richesses entre les collectivités locales. Tel est le sens de la dotation de péréquation mise en œuvre dès l'application de la DGF en 1979. En effet, la finalité péréquatrice est d'atténuer les disparités entre collectivités territoriales en procédant à une redistribution des ressources en fonction d'indicateurs physiques et financiers.
Reconnue à valeur constitutionnelle (art. 72-2 de la constitution) la péréquation est le pendant de l'accroissement des compétences locales et de l'autonomie accordée aux collectivités locales, notamment sur le plan fiscal.
Deux sortes de péréquation peuvent être distinguées : la péréquation verticale (1) et horizontale (2).
1. La péréquation verticale
Elle consiste pour l'État à répartir équitablement les dotations entre collectivités territoriales.
Historiquement, la péréquation a tout d'abord relevé de la péréquation verticale.
Cela est rendu possible par année après année grâce à l'évolution annuelle de la part forfaitaire inférieure à l'évolution de la masse totale de la DGF, la différence majorait chaque année les montants consacrés à la péréquation.
1.1. La répartition des dotations de péréquation
Elle fait intervenir des critères de ressources et de charges qui sont mis en œuvre à travers :
- un système de parts
La masse globale est fractionnée en autant de sous enveloppes qu'il y a de critères (ex : la dotation de fonctionnement minimale des départements)
- un système d'indices synthétiques
Il est de création plus récente (ex : indice synthétique de charges de ressources pour la DSU en 1993). Aujourd'hui la répartition des dotations de péréquation se fait le plus souvent en fonction du potentiel financier ce qui permet de prendre en compte non plus seulement l'écart de richesse fiscale par rapport à la moyenne, mais l'ensemble des ressources financières stables, récurrentes et non affectées.
1.2. Répartition de la péréquation verticale entre niveaux de collectivités territoriales (7,9 milliards en 2018)
1.2.1. Au sein de la strate communale et intercommunale
Elle repose principalement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) et à l’intérieur de celle-ci sur :
1.2.1.1. La Dotation de Solidarité Urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS)
Créée en 1991 la DSU-CS n'a cessé de progresser. Elle atteint 2,2 milliards d’euros en 2018 à comparer au 1,3 milliard retenu en PLF 2012.
Elle est composée de deux enveloppes
- communes entre 500 et 9999 habitants
- communes de plus de 10 000 habitants
Elle est répartie par le biais d’un indice synthétique retenant des indicateurs objectifs (revenu moyen par habitant, potentiel financier, nombre d’APL…)
1.2.1.2. La Dotation de Solidarité Rurale (DSR)
Elle est le pendant de la DSU pour les communes rurales de moins de 10 000 habitants. Elle est répartie à travers :
- une fraction « bourg centre »
- une fraction péréquation
Elle atteint 1,512 milliard en 2018.
1.2.1.3. La Dotation Nationale de Péréquation (DNP)
Elle se divise en
- une part principale
- une part de majoration.
Elle atteint 750 millions en 2018.
1.2.1.4. Le Fonds National de Péréquation de la Taxe Professionnelle
Il s’agissait de mécanismes départementaux qui régissaient entre communes les recettes de la taxe professionnelle liées aux établissements considérés comme « exceptionnels » au regard du rendement important de taxe professionnelle qu’ils généraient.
La disparition de celle-ci a réformé le fonctionnement de ce fonds. La part des FDPTP destinée aux communes défavorisées est désormais alimentée par la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de TP. Les critères d’éligibilité sont définis au niveau départemental entre les communes et les EPCI en prenant en compte la faiblesse de leur potentiel fiscal.
Il s’élève à 333 millions d’euros en 2018.
1.2.1.5. La Dotation d’Intercommunalité
Son montant est fixé par habitant en fonction de la catégorie d’EPCI à laquelle appartient la commune.
Les sommes ainsi obtenues sont réparties en :
- une dotation de base pour 30 % de l’enveloppe en fonction de la population et du coefficient d’intégration fiscale (CIF)
- une dotation de péréquation pour 70 % en fonction notamment du potentiel fiscal.
Elle s’élève à 1,496 milliards en 2018.
1.2.2. Au sein de la strate départementale
La péréquation est assurée par le truchement de :
1.2.2.1. La Dotation de Péréquation Urbaine (DPU)
réservée aux départements ayant plus de 100 habitants/km² et un taux d'urbanisation supérieure à 65 % avec un potentiel financier inférieur à 1,5 fois le potentiel financier des départements remplissant la condition d'urbanité.
Elle s’élève à 657,4 millions d’euros en 2018.
1.2.2.2. La Dotation de Fonctionnement Minimale (DFM)
Elle est réservée aux départements ruraux, c'est-à-dire ne remplissant pas la condition d'urbanité et dont le potentiel financier est inférieur au double du potentiel financier des départements non urbains.
Son montant s’élève à 836 millions en 2018.
2. La péréquation horizontale
Elle s’effectue entre collectivités et consiste à attribuer aux collectivités défavorisées une partie des ressources des collectivités les plus riches.
Elle s’élève à 3,4 milliards en 2018.
1.1. Répartition de la péréquation horizontale entre niveaux de collectivités territoriales
1.1.1. Au sein de la strate communale et intercommunale
1.1.1.1. Le fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales
Son montant atteint 2 % des recettes fiscales des EPCI, soit plus d’un milliard d’euros.
Il est proposé d'organiser les prélèvements et les reversements du FPIC autour de la notion "d'ensemble intercommunal" et ainsi les intercommunalités et non les communes seront la pierre angulaire du fonds. Dès lors, il fonctionnera à partir des 2 600 EPCI et un peu plus de 1 600 communes isolées et non à partir des36 700 communes françaises.
Pour les prélèvements, la richesse des territoires sera mesurée à l'aide d'un critère très large : le Potentiel Financier Agrégé (PFIA) comprenant :
- le potentiel fiscal des ensembles intercommunaux
- les dotations forfaitaires perçues au titre de la DGF
Le nouveau Potentiel Fiscal Agrégé peut être schématisé comme suit :
On dépasse donc le cadre des recettes fiscales pour intégrer les ressources réelles. Pour mesurer la richesse d'un territoire à travers le Potentiel fiscal agrégé.
Si l'on ajoute à ce dernier :
- la dotation de base
- la dotation superficiaire
- le complément de garantie
de la DGF on passe du potentiel fiscal agrégé au potentiel financier agrégé.
Seront contributeurs au fonds les ensembles intercommunaux dont PFIA/habitant est supérieur à 0,90 fois le PFIA/habitant moyen de la strate démographique auxquels ils appartiennent. A cet effet, il est créé 6 strates démographiques.
Le plafonnement du prélèvement pour chaque commune ou EPCI est fixé à hauteur de 15 % du produit perçu au titre des ressources fiscales.
Seront bénéficiaires du fonds les ensembles intercommunaux, 50 % des collectivités classées par ordre décroissant d'un indice synthétique mesurant leurs ressources et leurs charges composé de 2 indicateurs :
- le PFIA/habitant de l'ensemble intercommunal rapporte au PFIA/habitant moyen de sa strate
- le revenu moyen de ses habitants rapporté à la moyenne nationale.
1.1.1.2. Le Fonds de Solidarité des Communes de la Région Ile de France (FSRIF)
Avec la disparition de la taxe professionnelle désormais, seules les communes dont le potentiel financier est supérieur au potentiel financier moyen des communes de la région Ile-de-France contribuent à ce fonds.
Les communes bénéficiaires sont celles de plus de 5000 habitants dont l’indice synthétique (potentiel fiscal + revenu par habitant+ logements sociaux) est supérieur à 1,2.
Il est doté de 330 millions en 2018.
1.1.1.3. Le Fonds Départemental de Péréquation de la Taxe Additionnelle aux droits d’enregistrements
Il s’agit d’une dotation de l’Etat alimentée par le produit de la taxe additionnelle aux droits d’enregistrements perçus par les communes de moins de 5000 habitants. Il est réparti par le conseil départemental entre les communes du département en fonction de l’importance de la population, des dépenses d’équipement et de l’effort fiscal.
Il s’élève à 688 millions en 2018.
1.1.2. Au sein de la strate départementale
1.1.2.1. Le Fonds National des DMTO
Deux prélèvements distincts permettent d’alimenter ce fonds :
- Un prélèvement sur « stock » auquel contribuent les départements dont le montant des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçu est supérieur à 75 % de la moyenne nationale des DMTO par habitant.
- L’autre sur « flux » concernant les départements dont les recettes fiscales présentent une hausse supérieure à deux fois l’inflation et dont les DMTO sont supérieurs à 75 % de la moyenne nationale des DMTO par habitant.
Le fonds est réparti en fonction du potentiel financier et du nombre d’habitants.
Il s’élève à 652 millions en 2018.
1.1.2.2. Le Fonds de Péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
Il s’agit d’un fonds crée en 2013 et alimenté par deux prélèvements
- L’un sur « stock » en fonction du montant de CVAE perçu l’année précédente
- L’autre sur « flux » en prenant en compte la progression des recettes de CVAE
Les départements bénéficiaires sont déterminés en fonction d’un indice synthétique de ressources et de charges (potentiel financier, revenu par habitant…)
Ce fonds s’élève à 63 millions en 2018.
1.1.2.3. Le Fonds de Solidarité en faveur des départements
Ce fonds a té crée par la loi de finances de 2014 afin de réduire les inégalités relatives aux charges en matière d’allocations individuelles de solidarité (AIS) que sont
- L’allocation personnalisée d’autonomie (APA)
- La prestation de compensation du handicap (PCH)
- Le revenu de solidarité active (RSA)
Il est alimenté par un prélèvement de 0.35 % sur les DMTO et est réparti en deux fractions en fonction de l’insuffisance du potentiel fiscal et du reste à charge par habitant.
Il s’élève à 485 millions en 2018.
2.3. Au sein de la strate régionale : Le Fonds National de péréquation des ressources perçues par les régions
L’article 113 de la loi de finances initiale de 2013 a créé un mécanisme permettant la redistribution d’une fraction des ressources régionales.
L’objectif est de faire converger les taux de croissance régionaux des ressources perçues et issues de la suppression de la taxe professionnelle (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) vers la moyenne nationale.
Son montant est de 125 millions d’euros en 2018.