La police municipale : compétences, organisation et perspectives d’évolution

Modifié par Julien Lenoir le 11 juin 2019

Par Alma BENZAID
Dernière mise à jour : juin 2019

La « police municipale » se compose de personnels communaux placés sous l'autorité du maire afin de concourir à sa mission générale de maintien de l'ordre au sein de son agglomération.

La police municipale est une police « administrative » de prévention des troubles à l’ordre public, par opposition à la police « judiciaire » réprimant les troubles commis à l’ordre public.

Elle se distingue également de la « police nationale » (regroupant les adjoints de sécurité, les cadets de la République, les gardiens de la paix, les officiers de police, les commissaires de police…) agissant sur l'ensemble du territoire.

Quant à la « police des campagnes » (exercée par les gardes champêtres et les gendarmes), elle relève de la police municipale selon le code de la sécurité intérieure, ce qui conduit à parler de Polices Municipales au pluriel (regroupant les agents de police municipale, les gardes champêtres et les agents spécialement affectés à la ville de Paris).

Avant la loi n° 99-291 (dite "loi Chevènement"), la loi du 21 janvier 1995 limitait les compétences des agents de police municipale à celles que leur confiait le maire, sans dépasser l'ordre public. La répression de la délinquance et le maintien de l'ordre étaient alors réservés à la police nationale et à la gendarmerie nationale.

Depuis la loi n° 99-291 l'organisation et les compétences de la police municipale ont été élargies et clarifiées, afin d'éviter toute confusion quant au rôle et aux pouvoirs réels des policiers municipaux, une telle confusion étant préjudiciable pour la sécurité (les victimes ne sachant pas auprès de qui s'adresser, les coupables se jouant des conflits de compétence pour échapper aux poursuites).

En 2019, la distinction entre le municipal et l’étatique, entre l’administratif et le judiciaire, prête encore à confusion. En effet, les agents de police municipale mènent des actions de police administrative au nom du maire ainsi que des actions de police judiciaire au nom de l'État. Une analyse approfondie de leurs statuts permet de distinguer un agent de police judiciaire adjoint municipal d’un agent de police judiciaire adjoint (APJA) des forces de l’ordre étatiques.

Ainsi, en période de réforme de la police de sécurité du quotidien, une clarification des missions de police municipale est attendue, tout en renforçant le partenariat avec les forces de l'Etat.

1. Où s’exerce la police municipale ?

1.1. Une compétence territoriale limitée à la commune

Selon le code de la sécurité intérieure (art. L511-1), les agents de police municipale exercent, sur le territoire communal du maire dont ils dépendent, les fonctions d’adjoints de police judiciaire.

En cas d’infraction au code des transports, les agents de police municipale peuvent dresser des procès-verbaux sur le territoire de communes formant un ensemble d'un seul tenant, tant qu’ils n’excèdent pas le ressort territorial du tribunal auprès duquel ils ont prêté serment. 

En effet, les communes contiguës desservies par un ou plusieurs réseaux de transports publics peuvent conclure entre elles une convention locale de sûreté des transports collectifs afin de permettre à leurs polices municipales d'exercer indistinctement leurs compétences sur les parties de réseaux qui les traversent.

1.2. Une compétence territoriale pouvant dépasser la commune

Si légalement (selon le code de la sécurité intérieure) les gardes champêtres sont des agents de police municipale, leur champ de compétence est adapté au monde rural et à leur mission de police des campagnes.

En principe, ils exercent dans le territoire communal pour lequel ils sont assermentés (art. L521-1 du code de la sécurité intérieure).

Toutefois, un garde champêtre pouvant être affecté à plusieurs communes, à une région, à un département, à un établissement public chargé de la gestion d'un parc naturel régional ou un établissement public de coopération intercommunale, la police municipale est donc susceptible de dépasser le territoire communal.

1.3. Une compétence territoriale spécifique à la ville de Paris

Depuis la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 renforçant les missions du maire de Paris, les contrôleurs de la préfecture de police, les agents de surveillance de Paris les agents de la ville de Paris chargés d'un service de police peuvent constater par procès-verbal les contraventions aux arrêtés de police du maire de Paris sur son territoire.

2. Quelles actions relèvent de la police municipale ?

La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques sur le territoire communal (art. L2212-2 du code général des collectivités territoriales « CGCT »). Ce qui comprend notamment : 

  • La sûreté et la commodité des voies publiques : le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres qui pourrait chuter, l’interdiction des dépôts, déversements, déjections, projections qui nuirait à la salubrité ou la commodité des voies…
  • La répression des atteintes à la tranquillité publique : les rixes et disputes, les attroupements, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes…
  • Le maintien de l’ordre dans les grands rassemblements : foires, marchés, cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics…
  • La salubrité des comestibles exposés en vue de la vente…
  • Faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux : les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties…
  • Prendre les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes ou des propriétés…
  • Remédier aux animaux errants…

Depuis l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012, les missions des agents de police municipale sont régies par le code de la sécurité intérieure. Ainsi, conformément à l’article L511-1 de ce code, les agents de police municipale peuvent constater, par procès-verbaux :

  • Les contraventions au code de la route (liste fixée par décret, art. R130-1 et suivants du code de la route).  Toutefois, depuis la loi Loppsi 2 de 2011, c’est désormais sous l’autorité d’un officier de police judiciaire et après son feu vert qu’un policier municipal peut procéder au dépistage de l’alcoolémie, lors d’une constatation d’infractions au code de la route ;
  • Les contraventions pénales qui ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête et qui ne relèvent pas des atteintes à l'intégrité des personnes. En tant qu’agents de police judiciaire adjoints, les agents de police municipale et les gardes champêtre ont pour mission de seconder les officiers de police judiciaire, de constater les infractions à la loi pénale et de recueillir tous les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions, de constater par procès-verbal les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ainsi que les contraventions prévues à l'article 621-1 du code pénal ;
  • Les contraventions au code des transports sur le territoire de la commune.

Ils peuvent également constater, par rapport, les attroupements dans les halls ou toits d’immeubles à usage d’habitation, entravant délibérément l’accès ou la libre circulation (art. L126-3 du code de la construction et de l'habitation). Ils sont habilités à établir les redevances de stationnement (art. L2333-87 du CGCT). Et depuis la loi n° 2017-1510, ils peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. Ils peuvent également procéder, avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité (par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet). 

Le décret n° 2014-1253 autorise les agents de police municipale à porter une arme  et définit les circonstances et conditions et le décret n° 2018-542 liste les armes autorisées.

Toutefois, la police municipale ne relève pas exclusivement du maire et peut être exercée par d’autres autorités administratives.

3. Qui exerce la police municipale ?

3.1. Une compétence de principe attribuée au maire

Depuis la loi n° 96-142 du 21 février 1996, le maire dispose par principe des pouvoirs de police municipale ainsi que des pouvoirs généraux de police. Un texte spécial doit exister pour attribuer une telle compétence à une autre autorité administrative.

Dans son champ de compétence de police, le maire confie par voie d’arrêtés de police aux agents de police municipale des tâches aux fins d’exécution sur le territoire communal.

Les policiers municipaux sont généralement organisés en brigades : moto, nautique, canine, équestre, VTT, fourrière, îlotage, transports en commun, sûreté nocturne, stationnement…

Le maire nomme des gardes champêtres, chargés de dresser des contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet au maire de déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints ou à des membres du conseil municipal en cas d'empêchement d'un adjoint (art. L. 2122-18 du CGCT). Toutefois, les pouvoirs de police du maire ne peuvent pas être délégués à de simples particuliers (CE, 29 juill. 1983, Baffroy-Lafitte). En effet, le maire doit bénéficier d'une habilitation législative pour pouvoir conclure une convention portant sur l'exercice de ses pouvoirs de police générale. C'est ainsi que le Conseil d'État a annulé pour illégalité un contrat qui confiait à une société privée la surveillance et le gardiennage des immeubles et du mobilier urbain de la commune en ce qu'il conférait à cette société une mission de surveillance des voies publiques de l'ensemble de la commune (CE, 20 mars 1998 SEM Sécurité). De même, les pouvoirs de police du stationnement sur la voie publique ne peuvent être confiés qu'à des agents placés sous l'autorité directe du maire (CE, 1er avr. 1994, Cne Menton et a. c/ Sté Scetauparc Exploitation).

3.2.  Une compétence exceptionnellement attribuée au préfet

La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance autorise le préfet à prendre, pour l'ensemble des communes du département ou pour plusieurs d'entre elles, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique, sans que les pouvoirs de police municipale du maire y fassent obstacle (art. L2215-1 1° du CGCT). S'il s'agit d'une seule commune, le préfet ne peut intervenir qu'après une mise en demeure du maire restée sans résultat (CE, 31 janv. 1997, n° 156276, Camping Les Clos).

3.2.1. En matière de bon ordre public

Si les troubles du voisinage relèvent du maire (art. L2214-4 du CGCT), le préfet est seul compétent pour réprimer les d’atteintes à la tranquillité publique (CE, 27 juill. 2005, n° 257394, Ville Noisy-le-Grand).

Le préfet a la charge du bon ordre, à l'occasion de grands rassemblements (art. L2214-4, al. 2 du CGCT). Il est le seul à pouvoir prononcer l'interdiction d'une manifestation sur la voie publique de nature à troubler l'ordre public.

Selon l’article L511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale exécutent notamment une mission de « surveillance » du bon ordre, initialement attribuée au maire. A ne pas confondre avec une mission de « maintien de l’ordre » attribuée à l’autorité préfectorale et relevant de la compétence des CRS, des brigades anti-criminalité et des gendarmes mobiles. En effet, le maintien de l’ordre consiste à maintenir l’ordre (en encadrant par exemple une manifestation) et à le rétablir (en intervenant pour disperser la foule, ou en appréhendant des auteurs de violences).

Par ailleurs, l’annexe du décret n° 2012-2 du 2 janvier 2012 relatif aux conventions types de coordination en matière de police municipale dispose qu’ « en aucun cas il ne peut être confié à la police municipale des missions de maintien de l’ordre ».

En matière de chemins de fer : les mesures de police destinées à assurer le bon ordre dans les parties des gares et de leurs dépendances accessibles au public sont réglées par des arrêtés du préfet du département approuvés par le secrétaire d'État chargé des transports (art . 6 décret n° 42-730 du 22 mars 1942, sur la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrées d'intérêt général et d'intérêt local). Le préfet est compétent quant aux gares, à leurs dépendances ouvertes au public ainsi qu'à l'égard des passages à niveaux établis sur la voirie communale (CE, 14 mars 1914, Gurnez).

3.2.2. En matière de sûreté publique

Le préfet peut interdire la vente à emporter de boissons alcooliques entre 22 h et 6 h, pour toutes les communes de son département en considération des circonstances particulières de son département (CE, 3 mars 1993, SA Carmag).

3.2.3. En matière de sécurité publique

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles organise une dérogation à la compétence du maire de Paris en matière de police de la circulation et du stationnement, en permettant au préfet de police de Paris de réglementer les conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies ou réserver l'accès à certaines catégories d'usagers ou de véhicules pour des motifs d'ordre public ou pour assurer la protection de bâtiments publics ou diplomatiques (art. L2512-14 du CGCT).

En matière de navigation aérienne : seul le ministre chargé de l'aviation civile, ou le préfet en cas d'urgence, peut interdire le survol de certaines parties du territoire français pour des raisons d'ordre militaire ou de sécurité publique (art. L131-3 et R131-4 du code de l'aviation, CE, 7 mars 1930, Cie aérienne française).

En matière d'accueil des gens du voyage : la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance permet au préfet de procéder, à la demande du maire ou du propriétaire du terrain, à l'évacuation forcée des gens du voyage en cas de violation des règles de stationnement dans les communes respectant leurs obligations en matière d'accueil.

3.2.4. En matière de salubrité publique

Le préfet peut intervenir pour limiter la consommation d'eau dans les communes d'un département touché par la sécheresse (CE, 23 sept. 1991, Cne Narbonne c/ préfet Aude).

L'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement instaure une police spéciale des déchets (art. 541-3 du code de l'environnement) et l'attribue en premier lieu au maire. Toutefois, le Conseil d'État (CE, 11 janv. 2007, n° 287674, min. Écologie et Développement durable c/ Sté Barbazanges Tri Ouest) a précisé qu'en cas de carence du maire, le préfet peut édicter lui-même les mesures nécessaires.

En matière de police des marchés : le préfet est seul compétent en matière de police spéciale des marchés d'intérêt national à l'intérieur de l'enceinte du marché d'intérêt national (Ord. n° 67-808, 22 sept. 1967).

La jurisprudence récente semble exclure l'intervention du maire au titre de ses pouvoirs de police générale lorsqu’une police spéciale doit normalement jouer dans les domaines techniques et de l'environnement, sauf urgence ou circonstances particulières locales présentant un caractère de gravité suffisant.

En matière d'installations classées pour la protection de l'environnement : la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 confie la police spéciale des installations classée au préfet. Toutefois, le maire peut intervenir en matière de police des installations classées au titre de la police des déchets dont il est titulaire, en cas de péril imminent, en cas d'absence d'action du préfet.

En matière de santé publique : le préfet dispose de pouvoirs de police spéciale (art. L1311-4 du Code de la santé publique), mais, en présence d'un péril grave et imminent, le maire peut user de ses pouvoirs de police générale pour assurer le maintien de la sécurité publique.

Le décret n° 93-1177 du 18 octobre 1993 attribue au ministre de l'agriculture l'autorisation administrative de la dissémination volontaire d'un OGM. Le maire est compétent à titre exceptionnel en cas de péril imminent ou de l'existence de circonstances locales particulières.

La police spéciale des eaux relève en principe de la compétence du préfet en application de la loi n° 92-13 du 3 janvier 1992 sur l'eau, Toutefois, le maire est habilité à intervenir dans ce domaine seulement en cas de péril imminent (CAA Nancy, 5 août 2004).

Qu'il s'agisse du problème des antennes-relais de téléphonie mobile (CAA Douai, 29 déc. 2006, Cne Leffrinckoucke) ou de celui des lignes à haute ou très haute tension (TA Caen, 23 déc. 2008), les juridictions administratives refusent d'assouplir le critère du risque grave et imminent permettant de justifier l'intervention du maire au titre de ses pouvoirs de police générale en concurrence avec la police spéciale appartenant à une autre autorité.

3.3. Une compétence exceptionnellement partagée

3.3.1. Le maire et le commissaire de police

Dans les communes où la police est étatisée, les personnels sont placés sous l'autorité hiérarchique des agents de l'État, et le maire n'exerce à leur égard aucun pouvoir hiérarchique. Toutefois, les maires prennent des règlements de police dont la formule exécutoire charge le commissaire de police de les appliquer. Cette formule constitue une véritable instruction au commissaire de police.

3.3.2. Le maire et le président d’un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI)

Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les maires des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre peuvent transférer au président de cet établissement tout ou partie des attributions de police générale ou spéciale à condition qu'ils se rattachent au champ de compétences transféré à cet établissement. Il s'agit du pouvoir d'établir des règlements de collecte des déchets, de réaliser des aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, d'organiser des manifestations culturelles et sportives, de délivrer des autorisations de déversement d'affluents non domestiques. Les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l'EPCI et le ou les maires des communes concernées où l'arrêté a vocation à être appliqué. L'exercice de ces pouvoirs de police étant partagé, le maire et le président de l'EPCI sont conjointement responsables.

La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, permet aux maires de plusieurs communes de mettre en commun, par voie de convention de coordination, un ou plusieurs agents de police municipale et leurs équipements. Les agents alors mis, de plein droit, à la disposition d'une autre commune, sont placés sous l'autorité du maire de celle-ci. Une convention de coordination des interventions de la police municipale doit être conclue entre les communes intéressées et les services de l'État (art. L2212-6 du CGCT). La mise à disposition a lieu pour la durée de la convention, avec un maximum de trois ans renouvelables. La demande de port d'arme est sollicitée conjointement par l'ensemble des maires.

3.3.3. Le maire et le procureur de la république

En tant qu’APJA, le policier municipal, le garde champêtre et l’agent de police municipale rendent compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance (art. 21-2 du code de procédure pénale). Ainsi, ils doivent adresser leurs rapports et procès-verbaux simultanément au maire et, par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l'alinéa précédent, au procureur de la République.

4. L’impact de la réforme de la Police de Sécurité du Quotidien (PSQ) sur la police municipale

4.1. Le projet de réforme de la police municipale

La PSQ, présentée comme l’une des grandes réformes du quinquennat actuel, ambitionnait de transformer profondément le rapport entre les Français et leurs forces de sécurité intérieure et d’améliorer substantiellement les conditions de travail des policiers et gendarmes. En 2017, le ministre de l’intérieur, Gérard COLLOMB, précisa les contours de sa réforme, expliquant que la sécurité devait être « une chaîne continue, impliquant tous les acteurs, de la base au sommet, notamment les maires et la population ».

Concernant les communes, la réforme prévoyait de renforcer la coopération entre les maires et les acteurs locaux.

A cet effet, une mission sur le continuum de sécurité a été confiée aux députés (LREM) Jean-Michel FAUVERGUE et Alice THOUROT. Dans son rapport, la mission a insisté sur la nécessité de raisonner par « bassin de vie » (le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courant, selon l’INSEE) et d’encourager le développement des polices municipales intercommunales ainsi que les actions de mutualisation entre polices municipales (c’est-à-dire, à rapprocher davantage la police des campagnes de la police communale et des gardes-champêtres).

Afin d’améliorer les conditions de travail des policiers municipaux, la mission propose de rendre leur armement obligatoire, sauf décision motivée du maire. Elle prévoit également d’étendre leur capacité à consulter certains fichiers de données relatives aux infractions.

Afin d’accroître l’efficacité des policiers municipaux, la mission propose d’élargir les pouvoirs des maires, sous le contrôle du préfet, et ainsi mieux faire respecter ses arrêtés de police ou pour fermer certains établissements.

4.2. La PSQ, 1 an après

La PSQ fut lancée le 8 février 2018.

Concrètement, la PSQ se traduit par série de mesures disparates, telles que la rénovation de commissariats, le durcissement de la répression des agressions contre les policiers, l’augmentation significative des effectifs, l’accès direct des policiers municipaux aux fichiers des permis de conduire et des immatriculations… sans action concrète, à ce jour, sur le resserrement du lien de confiance distendu.

À la question écrite de M. Cédric PERRIN d’avril 2018 sur l’articulation entre les forces de police et de gendarmerie, le ministre de l’Intérieur a répondu que « des instructions très claires ont été données en la matière pour que les polices municipales soient étroitement associées tant à l'élaboration des stratégies locales de sécurité qu'à leur mise en œuvre. » Ajoutant que « le partenariat entre les polices passe par le développement d'échanges d'informations et des dispositifs opérationnels communs, tournés vers la résolution de problèmes concrets de sécurité du quotidien, clairement identifiés. Il prend la forme de contrats opérationnels déterminant le rôle de chacun des partenaires dans la réalisation d'objectifs précis, dont les modalités sont définies localement ». 

La répartition des rôles entre les forces de sécurité et leur coordination sur le terrain appelle donc un travail de fond et de long terme qui, à ce jour, n’a pas été formalisé mais devrait être en passe de le devenir.

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Créé par Julien Lenoir le 01 décembre 2016
    
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