Les politiques de protection sociale et de solidarité : la politique de la famille

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Les politiques de protection sociale et de solidarité :

A/ La politique de la famille

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

1. Les principaux points à retenir

  • Une politique ancienne, dont les premières mesures datent des années 1930, aux objectifs évolutifs davantage centrée aujourd’hui sur sa dimension sociale et sur l’appui à la parentalité.
  • 7 grandes catégories de dispositifs : prestations familiales, aides fiscales, structures d’accueil, aides à l’enfance, dispositifs de luttes contre la précarité, droits familiaux de retraite, aide à la parentalité.
  • Une évolution de son mode de financement qui suit celle de ses objectifs : l’universalisation progressive de ses prestations s’accompagne de l’accroissement de la part fiscale dans le total des recettes.
  • Une gouvernance complexe, conséquence des aspects précédemment évoqués : sécurité sociale, collectivités publiques, associations familiales sont les opérateurs de cette politique à laquelle le Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge apporte sa réflexion et l’union nationale des associations familiales sa représentation.

2. Une histoire longue et une politique évolutive

La politique de la famille a beaucoup évolué. Si jusqu’à la fin des années 1950, elle était directement nataliste et promouvait un certain modèle familial, elle acquiert depuis les années 1960, une dimension plus « sociale » visant à s’adapter aux transformations des familles. Dans les années 1970, cette politique a orienté son action vers des catégories spécifiques de familles, le plus souvent en difficultés. Des politiques ciblées, notamment en termes de prestations, ont été menées en direction des familles monoparentales, des familles ayant un enfant handicapé, et surtout des familles ayant de faibles ressources. Parallèlement et de façon plus progressive, des initiatives se sont multipliées en faveur de l’accueil des jeunes enfants et des instruments de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle. Depuis les années 1990, on perçoit une attention particulière à l’appui à la parentalité et à la mission éducative des parents.

2.1. Les fondations

La politique de la famille constitue une préoccupation assez ancienne des pouvoirs publics puisque dès l’avant-guerre des allocations incitatives sont mises en place. En mars 1932, la loi Landry généralise le principe des sursalaires familiaux pour tous les salariés de l’industrie et du commerce ayant au moins deux enfants. L’adhésion des employeurs à une caisse de compensation devient obligatoire. En novembre 1938, le décret-loi du 12 novembre 1938 crée des allocations familiales indépendantes du salaire et des entreprises. Il pose, en outre, des principes qui vont perdurer : allocation progressive selon la taille de la famille, versée quel que soit le revenu de celle-ci et avec un taux uniforme.

En octobre 1945, une ordonnance établit le nouveau régime de la sécurité sociale et modifie la structure administrative et l’organisation financière des caisses d’allocations familiales. Elles sont intégrées dans la structure unifiée et centralisée de la Sécurité sociale. La loi de finances pour 1946 institue, dans le cadre de l’impôt sur le revenu, le quotient familial afin de privilégier les couples avec enfant et en août de la même année, une loi définit les quatre prestations de la branche famille de la sécurité sociale, les allocations familiales versées sans condition de ressources à partir du deuxième enfant, l’allocation de salaire unique versée dès le premier enfant, les allocations prénatales, l’allocation de maternité.

2.2. Un ciblage progressif vers certains publics et la mise en place de dispositifs pour une meilleure conciliation entre vie privée et professionnelle

En juillet 1971, création de deux allocations : l’allocation aux mineurs handicapés destinée aux enfants exclus du bénéfice de l’allocation d’éducation spéciale et l’allocation aux adultes handicapés. Pour la première fois, les caisses d’allocations familiales reçoivent pour mission de gérer une population qui ne correspond plus uniquement à la famille.

En janvier 1972, une loi crée l’allocation pour frais de garde, les prêts aux jeunes ménages et l’assurance vieillesse pour les mères de famille et en juillet 1974  est mise en place l’allocation de rentrée scolaire, sous condition de ressources, pour les enfants scolarisés de six à seize ans.

En juillet 1976 est mise en place l’allocation de parent isolé et en janvier 1978 création du complément familial qui marque la priorité accordée au 3ème enfant. Avec la suppression de la condition d’activité professionnelle pour percevoir des prestations (abandon de l’idée de "sursalaire"), le système devient universel.

En juillet 1985, création de l’allocation parentale d’éducation versée pour chacune des personnes qui interrompt ou réduit son activité professionnelle à l’occasion de la naissance, de l’adoption ou de l’accueil d’un enfant de moins de trois ans dans une famille ayant déjà deux enfants à charge.

En décembre 1986, la loi relative à la famille crée l’allocation de garde d’un enfant à domicile. Versée, quel que soit le nombre d’enfants de moins de 3 ans, aux parents qui veulent faire garder leurs enfants à domicile, cette allocation correspond au montant moyen des charges sociales et patronales induites par l’emploi d’une garde à domicile.

2.3. Vers un nouveau mode de pilotage dans un contexte budgétaire difficile

En novembre 1995 sont prises des mesures de réformes de la sécurité sociale parmi lesquelles pour la branche famille le gel des prestations pour l’année 1996, l’élargissement de l’assiette de la CSG (élargissement dont devrait bénéficier la branche famille), le versement de l’allocation pour jeune enfant aux ménages à faibles revenus et non plus à l’ensemble des ménages, la prise en compte de l’ensemble des revenus de remplacement dans le calcul de l’allocation de logement familial et des aides personnalisées au logement, la baisse des indemnités journalières de maternité.

En juin 2000, annonce de la création d’un congé pour enfant gravement malade et d’une allocation de présence parentale,

En décembre 2001, loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 qui instaure le congé paternité.

29 avril 2003, conférence de la famille. Principales mesures adoptées : une prime à la naissance de versée au 7e mois de grossesse, une prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) comportant une allocation de base versée sous condition de ressources, pour les enfants de moins de 3 ans, et deux compléments variables selon le niveau d’activité des parents et le mode de garde des enfants, un "plan crèches" pour la création de 20000 nouvelles places ; un crédit d’impôt famille accordé aux entreprises à hauteur de 60 % de sommes investies en faveur des salariés (crèches d’entreprises, formation pour le retour à l’emploi après un congé parental).

2.4. Vers une responsabilisation parentale

En mars 2006, la loi pour l’égalité des chances crée un "contrat de responsabilité parentale" qui rappelle aux parents leurs devoirs et propose des mesures d’aide et d’action sociales avec, pour sanction éventuelle, la possibilité de suspension de tout ou partie du versement des prestations familiales. En juillet, reconnaissance du statut des aidants familiaux qui sera défini par voie de décret comme "personne apportant seule ou en complément de l’intervention d’un professionnel, l’aide rendue nécessaire par la perte d’autonomie de la personne âgée" ; création d’un "congé de soutien familial" de 3 mois renouvelables jusqu’à un an, avec constitution de droits à la retraite, pour les aidants familiaux auprès des personnes âgées.

En juin 2013, présentation des mesures de "rénovation de la politique de la famille". Elles s’organisent autour de trois objectifs : réduire le déficit de la branche famille de la Sécurité sociale, accroître l’offre de garde des jeunes enfants, favoriser un meilleur partage des responsabilités parentales (96,5% des bénéficiaires du congé parental sont des femmes). Sont notamment annoncés l’abaissement du plafond du quotient familial (avantage fiscal lié à la présence d’enfants à charge dans le foyer), de 2000 à 1500 euros par demi-part "enfants à charge" et, à compter du 1er avril 2014, la réduction de moitié du montant de l’allocation de base de la Prestation d’accueil jeune enfant pour les ménages dont les ressources dépassent un certain seuil.

En octobre 2014, l’Assemblée nationale vote la modulation des allocations familiales en fonction des revenus. A compter du 15 juillet 2015, les allocations familiales seront divisées par deux pour les parents de deux enfants gagnant plus de 6 000 euros par mois et par quatre pour ceux gagnant plus de 8 000 euros par mois, le plafond de revenus étant relevé de 500 euros par enfant supplémentaire.

3. Une diversité d’objectifs et de dispositifs

La politique de la famille recouvre les mesures prises par l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale pour aider les familles à élever leurs enfants et à faire face aux charges financières qu’entraînent leur naissance et leur éducation. Ces mesures peuvent prendre la forme de prestations financières versées aux parents ou d’aides publiques versées à des infrastructures qui facilitent la garde des enfants ou l’exercice des fonctions parentales.

Les objectifs assignés à la politique de la famille sont nombreux : contribuer au renouvellement des générations par une politique de soutien à la natalité, maintenir le niveau de vie des familles, malgré les coûts engendrés par la naissance et l’éducation d’enfants, favoriser l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle, apporter un soutien à la parentalité pour aider les familles en difficulté relationnelle et éducative avec leurs enfants. Pour atteindre ces objectifs, la politique de la famille mobilise de nombreux opérateurs (caisses d’allocations familiales, conseils départementaux, centre communaux d’action sociale…) et des dispositifs variés. On peut en repérer 6 grandes catégories auxquelles s’en ajoute aujourd’hui une 7ème :

  • Les prestations familiales sous forme d’aides financières accordées à ceux qui élèvent des enfants. Parmi ces prestations, on relève notamment les allocations familiales attribuées à partir du 2ème enfant sans condition de ressources mais dont le montant varie en fonction de celles-ci depuis 2015, la prestation d’accueil du jeune enfant elle-même composée de diverses primes et allocations, le plus souvent sous condition, le complément familial, l’allocation de logement familial, l‘allocation de soutien familial, l’allocation de rentrée scolaire, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, l’allocation journalière de présence parentale, tous attribués sous condition.
  • Les aides fiscales. La progressivité de l’impôt sur les revenus bénéficie aux familles avec enfants les plus modestes, et principalement aux familles monoparentales. Cette progressivité permet à une part importante d’entre elles d’être non imposables. Le calcul de l’impôt prend par ailleurs en compte le nombre de personnes à charge par le mécanisme du « quotient familial ». Ainsi, le revenu imposé est divisé par un nombre de parts reflétant la composition de la famille. À revenu égal, une famille avec un enfant paiera moins d’impôt sur le revenu qu’une personne seule ou un couple sans enfants. L’impact du quotient familial est d’autant plus important que le revenu est élevé même si son bénéfice est plafonné.
  • Les structures d’accueil de la petite enfance. Ce dispositif s’est progressivement mis en place dès le début des années 1970, lorsque l’Etat et les caisses d’allocation familiale décident de subventionner les crèches et de contractualiser avec les collectivités territoriales, de reconnaître le statut des assistantes maternelles, puis se développe dans les années 1980 et 1990 avec l’aide au financement des gardes à domicile, qui prend avec le temps une importance croissante et des dénominations variées, et la mise en place d’allocations parentales Dès 1970, l’Etat et les caisses d’allocation familiale décident de subventionner les crèches. Ce dispositif est assuré très majoritairement par les communes, secondairement par les départements et de manière résiduelle par les caisses d’allocation familiale. Il représente un budget d’environ 5 milliards d’euros.
  • Les aides à destination de l’enfance/adolescence tels que l’aide sociale à l’enfance, l’accueil en préélémentaire et en maternelle, les bourses d’études, la Sécurité sociale étudiante.
  • Les prestations destinées à lutter contre la précarité qui, si elles ne sont pas des prestations familiales, sont modulées en fonction de la composition familiale tels que le revenu de solidarité active, la couverture maladie universelle et l’aide à la complémentaire santé.
  • Les droits familiaux de retraite qui visent à compenser partiellement les moindres droits à la retraite des parents liés à une plus faible activité professionnelle. Ils bénéficient à 80 % aux parents de famille nombreuse et aux 2/3 aux mères de famille. Ils représentent environ 8% de la masse des pensions de droits propres de tous les retraités.
  • L’émergence progressive d’un nouvel objectif des politiques de la famille : l’aide à la parentalité
  • Les politiques publiques de soutien à la parentalité apparaissent comme une réponse aux difficultés que rencontrent les parents dans un contexte de fortes mutations des structures familiales. La fréquence des séparations conjugales, le développement de la monoparentalité ou les recompositions familiales qui peuvent les suivre en sont l’un des aspects majeurs. On peut aussi évoquer la place grandissante de l’enfant et de son éducation, qui renforce les exigences adressées aux parents par la société ou par eux-mêmes.
  • La politique de soutien à la parentalité est relativement récente et en phase de développement et de structuration. Les deux derniers contrats d’objectifs et de gestion entre l’Etat et la Caisse nationale des allocations familiales ont fixé des objectifs de croissance de l’offre de services, entrepris un effort pour clarifier les contours et le financement des dispositifs financés par la branche famille et prévu une substantielle augmentation des crédits qui leur sont affectés, même si une partie a servi à compenser le désengagement financier de l’Etat. Leur gouvernance se met peu à peu en place, notamment au niveau local dans le cadre du déploiement des schémas départementaux des services aux familles. Sur la base d’un diagnostic partagé, ces derniers visent à développer l’offre, à en améliorer la répartition territoriale et à mieux structurer les financements. Ces politiques peuvent s’incarner en plusieurs dispositifs parmi lesquels les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents, les lieux d’accueil parents/enfants, les contrats locaux d’accompagnement à la scolarité, la médiation familiale et les espaces de rencontre.

Cette multiplicité des formes d’intervention entraîne sa faible lisibilité et met en cause sa cohérence voire son unité même. Cette politique est ainsi difficile à chiffrer : elle représente 6 % du PIB selon le Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge mais 4% selon l’OCDE. Celle-ci décomposait ainsi l’effort français en 2011, de la manière suivante : 1,5% de prestations financières (prestations familiales, minima sociaux, aides au logement) ; 1,75% de prestations en nature (accès aux services de garde de la petite enfance principalement) ; 0,75% de réductions fiscales. Cet effort financier plaçait la France parmi les pays consacrant la part la plus importante du PIB à des mesures d’aide aux familles. Avec une moyenne dans les pays de l’OCDE de 2,9%, seuls l’Irlande, le Royaume-Uni et l’Islande consacraient un budget supérieur à celui de la France.

4. Un financement multiple

Sur les 82 milliards d’euros de dépenses que représente la politique de la famille, la branche Famille de la sécurité sociale en représente 56 % avec 46,4 milliards d’euros.

La branche Famille de la sécurité sociale est financée à 63 % par des cotisations sociales, proportion en réduction depuis les années 1990 où elles représentaient 90 % des recettes. Parallèlement, la part des autres ressources (CSG, impôts et des produits affectés) augmente. La CSG a été créée en 1991 pour compenser la baisse des cotisations patronales affectées au financement de la branche Famille. C’est un prélèvement à base très large qui dépasse les seuls salaires, et qui reporte une partie de la charge du financement notamment sur les ménages. Après avoir atteint un maximum de 25% des ressources de la branche en 2011, la part de la CSG a diminué pour représenter 19% aujourd’hui, le différentiel étant attribué au remboursement de la dette sociale. Concernant les impôts et taxes affectés à la branche Famille, on trouve notamment, pour un tiers, la taxe sur les salaires ainsi que divers droits sur les tabacs et sur les alcools, les cotisations sur les primes d’assurance automobile, la taxe spéciale sur les conventions d’assurance. La part des impôts et taxes affectés a très fortement progressé dans le budget de la branche, passant de 0,6% en 2005 à près de 16% en 2014 (9,2 Mds€). Du fait de cette évolution, la branche Famille est depuis 2011 celle qui, au sein de la sécurité sociale, dispose de la part de financement la plus fiscalisée (15,1% contre 11,8% pour toutes les branches et 14,7% pour l’assurance maladie). Deux raisons principales sont la cause de cette évolution. D’une part, la mise en adéquation de la nature des ressources avec la logique de plus en plus universelle de la politique familiale. On est en effet passé progressivement de prestations perçues par les seuls salariés avec enfant à une politique beaucoup plus large de redistribution horizontale entre foyers et de réduction des écarts de revenus entre familles avec enfants. D’autre part, les politiques d’exonération de charges sociales sur les bas salaires qui allègent les charges patronales obligent les pouvoirs publics à compenser cette perte de cotisations dans le budget de la branche Famille par d’autres sources de revenus (principalement des impôts et taxes affectés et des compensations de charges par l’État), ce qui diminue la part des cotisations dans le total.

La branche Famille de la sécurité sociale est en déficit mais celui-ci diminue régulièrement pour atteindre 1 milliards d’euros en 2016 (contre 1,5 milliard en 2015). Son budget est caractérisé par une croissance de ses charges dont la progression est supérieure à l’inflation. C’est particulièrement le cas des allocations pour la garde des jeunes enfants, les prestations extralégales (action sociale de la branche Famille, principalement en faveur des établissements d’accueil périscolaire et des jeunes enfants) et les transferts entre organismes de sécurité sociale (assurance vieillesse des parents aux foyers, majorations des pensions pour enfants, congés de paternité). En regard, elle connaît une faible croissance des produits liée aux effets de la crise économique et son impact sur la progression de la masse salariale, une perte de ressources liées à la diminution des taux de CSG affectés à la branche et un apport de taxes au rendement faible ou incertain à moyen terme et une interrogation sur la pérennité de son mode de financement actuel, à la suite de l’annonce d’une suppression des cotisations patronales comme source de financement de la branche (Pacte de responsabilité annoncé le 14 janvier 2014 par le président de la République).

5. Une gouvernance complexe

La politique de la famille a été l’objet de transformations considérables dans son mode de gestion notamment depuis les années 1990. L’instauration des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des conventions d’objectifs et de gestion signées entre l’Etat et la Caisse nationale des allocations familiales, la création d’un Haut conseil de la famille, devenu Haut conseil de l’enfance, de la famille et de l’âge, censé apporter des éléments d’expertise sur les questions de politique familiale ont modifié l’espace institutionnel de cette politique. Sur le long terme, aux prestations monétaires sont venus s’ajouter de plus en plus de services ou d’activités mis en œuvre au profit des familles avec le soutien financier des pouvoirs publics qui ont multiplié le nombre « d’opérateurs » de la politique familiale : collectivités publiques mais aussi les associations, les entreprises (présentes par exemple dans l’accueil du jeune enfant), les professionnels indépendants (assistantes maternelles).

Comme toutes les politiques de protection sociale, la politique de la famille fait donc intervenir une pluralité d’acteurs parmi lesquels la sécurité sociale, en l’occurrence sa branche Famille, l’Etat à travers un département ministériel dédié et le Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge depuis 2015, les collectivités territoriales et le secteur associatif.

La conception de la politique de la famille est pour partie le produit de la réflexion du Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (anciennement Haut conseil de la famille) dont la mission est d’animer le débat public et apporte aux pouvoirs publics une expertise prospective et transversale sur les questions liées à la famille et à l’enfance, à l’avancée en âge, à l’adaptation de la société au vieillissement et à la bientraitance, dans une approche intergénérationnelle. Le Haut conseil est composé de trois conseils spécialisés dont l’un est spécifiquement en charge des questions familiales. Sa réflexion se retrouve dans les mesures à caractère législatif ou réglementaire prises par l’Etat.

Le financement et la mise en œuvre de la politique de la famille est principalement du ressort de la branche Famille de la sécurité sociale mais on perçoit une montée en importance de l’action des collectivités territoriales aussi bien les conseils départementaux, par le biais des services de protection maternelle et infantile, que les communes par l’intermédiaire des centres communaux d’action sociale.

La dimension la plus originale de cette gouvernance est la forme prise par l’intervention des bénéficiaires de cette politique, organisée par les pouvoirs publics. L’Union nationale des associations familiales et sa déclinaison départementale a pour mission d’organiser le dialogue entre les familles représentées par leurs associations, et les pouvoirs publics. Cette ambition est inscrite dans les textes dès l’ordonnance de 1945 et confirmée par une loi en 1975. Elle regroupe ainsi environ 7000 associations familiales représentant environ 700 000 familles et bénéficie, pour accomplir sa mission, de fonds publics.

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