Le principe de péréquation et les bases d'une nouvelle solidarité entre l'Etat et les collectivités territoriales

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Par Patrice Raymond

Dernière mise à jour : octobre 2015

Le principe d’égalité entre les citoyens introduit dans la Constitution de 1958 est à l’origine de multiples textes de loi visant à introduire de la même façon entre les collectivités territoriales des mesures visant à lutter contre les déséquilibres de richesses. Ces politiques d’harmonisation des richesses ont amené rapidement l’Etat à travers la Dotation globale de fonctionnement (DGF) notamment à donner moins aux collectivités les mieux dotées pour verser d’avantage aux collectivités les plus pauvres. La difficulté à parvenir à ces équilibres dans un environnement financièrement contraint a vite impose aux collectivités territoriales et aux EPCI les les plus riches, leur participation au financement de cette solidarité.

Avant 1948, l’objectif de la péréquation entre communes et départements visait la répartition des charges incompressibles et grandissantes liées à la gestion des services publics locaux dont la qualité devait être maintenue. Il s’agissait alors d’une péréquation horizontale « contributive ».

Le décret du 9 décembre 1948 institue un fonds national de solidarité et de péréquation et met en place une forme de solidarité fondée cette fois-ci sur les recettes. Si l’après-guerre a fait peser sur les budgets publics nationaux et locaux de lourdes charges liées à la reconstruction, cette période a été marquée également par la reprise économique donnant lieu à un accroissement du volume des ressources disponibles.

Les recettes devenant plus importantes pour chaque acteurs et réparties de façon relativement équilibrée, il a donc été décidé de faire peser la péréquation sur les recettes et non sur les charges. Le décret de 1948 marque ainsi le passage d’une « péréquation contributive » aux charges à une « péréquation redistributive » de ressources.

Cette nouvelle forme de solidarité par la péréquation des ressources est séduisante. Cependant, l’objectif d’égalité de richesses qu’elle se propose d’atteindre à partir de critères d’évaluation de richesses nationaux, fictifs, moyens et évalués annuellement par strates, ne sera que partiellement atteint. Les déséquilibres de richesse dont de nombreux rapports soulignent la persistance suscitent enfin certaines réflexions sur le maintien ou non d’une politique dont on connait l’inadaptation.

Ainsi, de 1979 à 2011, on assiste au développement des outils de péréquation, incapable cependant de lutter contre la pauvreté grandissante de certains territoires (Partie 1ère). En 2012, la mise en place d’une nouvelle forme de péréquation de type horizontale par la création du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), introduit de nouveaux critères de charges dans l’évaluation des capacités à aider les plus démunis mais ne parvient pas à rétablir les équilibres de richesses recherchés (Partie 2ème).

1. 1979/2012 : le développement puis l’essoufflement de la péréquation verticale

1.1. Les critères de richesse et de pauvreté et leur évolution

Trois critères permettent à eux seuls la redistribution de presque 70% des enveloppes destinées à aider les collectivités les plus pauvres : le potentiel fiscal, le potentiel financier et l’effort fiscal.

Le potentiel fiscal : Le potentiel fiscal permet de mesurer les marges de manœuvre encore disponibles d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI dans l’exploitation de ses bases d’imposition par rapport à l’exploitation que pourrait en faire une collectivité de même catégorie. Le potentiel fiscal permet d’évaluer les richesses des collectivités territoriales et des EPCI entre eux en trois étapes.

1ère étape : A partir des informations envoyées par toutes les collectivités et les EPCI en Préfecture après le vote des budgets primitifs, les services de l’Etat calculent les taux moyens d’imposition pratiqués par les collectivités de même catégorie sur les bases d’imposition des quatre taxes directes locales de base (taxe d’habitation, taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et contribution foncière des entreprises - CFE). Pour les communes, le calcul s’effectue à l’intérieur de strates démographiques. La 1ère réuni les communes situées entre 0 et 499 habitants. La dernière englobe les communes de plus de 200 000 habitants.

2ème étape : Les taux moyens d’imposition nationaux pratiqués par les communes appartenant à la même strate démographique que la commune dont on calcule le potentiel fiscal sont appliqués aux quatre bases d’imposition de la commune en question. En appliquant un taux fictif sur une base réelle d’imposition on obtient un montant de ressources fictif appelé « potentiel fiscal ».

Il existe quatre catégories de potentiel fiscal

  • Le potentiel « quatre taxes » : addition des quatre potentiels fiscaux ;
  • Le potentiel « une taxe » : chaque potentiel fiscal est séparé ;
  • Le potentiel « impôt ménage » : addition des potentiels fiscaux relatifs à la taxe d’habitation, et à la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties ;
  • Le potentiel « entreprise » : seule prise en compte du potentiel fiscal correspondant à l’imposition des entreprises.

A la suite de la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010 et son remplacement par la contribution économique territoriale, le nouvel article L 2334-4 du CGCT précise que le potentiel fiscal est majoré :

  • des produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE),
  • des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER),
  • de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM),
  • des produits de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TAFNB),
  • des montants perçus au titre de la redevance des mines,
  • des montants perçus des prélèvements communaux opérés sur les produits des jeux des casinos, des montants perçus au titre de la surtaxe sur les eaux minérales,
  • de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP),
  • du reversement dont bénéficie la commune au titre du Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR), ou du prélèvement subi par la commune au titre du même fonds. Dans le dernier cas, le montant vient minorer le potentiel fiscal de la commune.

3ème étape : Une comparaison est effectuée entre le montant de potentiel fiscal ainsi calculé et les recettes réelles de la collectivité ou de l’EPCI dont on souhaite évaluer la richesse ou la pauvreté.

Trois cas de figure se présentent.

  • Le potentiel est supérieur aux recettes réelles : la collectivité ou l’EPCI est considéré(e) comme riche car, bien que prélevant un montant de ressources inférieur à ce qu’une collectivité de même rang en France pourrait prélever à partir des mêmes bases, il (elle) dispose encore de marges de manœuvre pour l’avenir.
  • Le potentiel est égal aux recettes réelles : Cette collectivité est en situation intermédiaire de richesse ou de pauvreté. Elle ne sera pas, a priori, éligible en priorité aux dotations de péréquation. Compte tenu de la raréfaction des ressources et du soutien urgent aux collectivités les plus pauvres, cette collectivité sera considérée comme plutôt moyennement riche que moyennement pauvre. Dans la mesure où les communes sont quant à elles classées par strates démographiques, il pourrait arriver que, bien qu’ayant un potentiel fiscal moyen par rapport aux communes de même strate, elles soient plus pauvre que les autres communes ayant un potentiel plus élevé.
  • Le potentiel est inférieur aux recettes réelles : la collectivité ou l’EPCI sera considéré(e) comme pauvre car, bien que prélevant un montant de ressources supérieur à ce qu’une collectivité de même rang en France pourrait prélever à partir des mêmes bases, il (elle) n’a plus de marge de manœuvre pour l’avenir.

Le potentiel financier : Le potentiel financier d’une collectivité correspond au montant de potentiel fiscal auquel on ajoute le montant de la DGF forfaitaire. Cette première enveloppe de la DGF regroupe plusieurs sous dotations appelées « dotation population », « dotation superficie », « dotation de compensation part salaire », « dotation de garantie », « dotation parc national et parc marin » et « dotation commune touristique ou thermale ». Ces dotations ont été regroupées en une seule dans la loi de finances pour 2015. Ce montant global est ensuite minoré des éventuels prélèvements fiscaux subis par la commune à la suite de la suppression des CCAS notamment.

En ajoutant le montant de crédits perçus au titre des dotations composant la dotation forfaitaire, le législateur a souhaité corriger certaines insuffisances graves du potentiel fiscal. Cette dotation forfaitaire ajoute en effet une dose de réalité au sein d’un ratio qui ne repose que sur des évaluations moyennes, fictives nationales.

L’effort fiscal : Ce critère permet d’évaluer le degré de pression fiscale exercé sur le contribuable local au titre des trois impôts ménages uniquement. Les marges de manœuvre au titre de la fiscalité locale diminuent pour l’avenir au rythme de l’augmentation des ressources. Plus le degré de pression fiscale auquel est soumis l’administré est important et moins les marges de manœuvre de la collectivité pour l’avenir sont importantes. Ainsi, plus la pression fiscale est élevée et plus la collectivité sera considérée comme pauvre.

L’effort fiscal est calculé en divisant le montant de recettes fiscales réelles « impôts ménage » de la collectivité considérée par le potentiel fiscal « impôts ménage ». Les « impôts ménage » correspondent aux recettes perçues au titre de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Tout comme pour la taxe professionnelle avant la loi de finances pour 2010, les recettes de contribution foncière des entreprises ne sont pas prises en compte.

Outre ces trois critères de base permettant de redistribuer le plus gros volume des deniers affectés à la solidarité, sont utilisés d’autres critères des plus divers, mis en place au gré des lois de finances et des dotations qui s’y trouvent modifiées : le nombre de logements sociaux, le montant de revenu moyen par habitant, le nombre d’enfants scolarisés, le nombre d’habitants, le caractère touristique ou thermal d’une commune, l’appartenance d’une commune à un parc national ou à un parc marin, la superficie de la collectivité, …

1.2. Un besoin urgent d’une nouvelle péréquation

L’échec de la solidarité financière pour l’égalité dans un environnement institutionnel, social et financier en mutation impose la mise en place urgente d’une nouvelle forme de solidarité par l’équité.

L’échec de la solidarité financière EGALITAIRE :

En dépit de la mise en place de nombreux pactes de solidarité financière passés entre l’Etat et les collectivités de 1996 à 2008, tels le pacte de stabilité et de solidarité, puis celui de croissance et de solidarité notamment, et bien que le poids des dotations dans les budgets locaux représente depuis plusieurs années son 2ème poste budgétaire, l’Etat n’a jamais atteint l’objectif d’égalité territoriale qu’il s’était fixé dès l’origine. Lorsque l’effet péréquateur d’une dotation peut être quantifié, de nombreux rapports arrivent à la même conclusion. Ils démontrent que les mécanismes de péréquation de 1979 ont atteint leur limite à partir de 20011. Ainsi on peut affirmer qu’une collectivité n’est jamais devenue riche grâce à la péréquation. Aucune n’est devenue pauvre à cause de la péréquation. Il faudra bien admettre que les collectivités les plus riches restent riches et les plus pauvres restent pauvres2. Qu’il s’agisse des mesures introduites ponctuellement dans les lois de finances, sans plan de réforme d’envergure ou, de façon plus solennelle, de la constitutionnalisation de la péréquation à l’article 72-2 de la Constitution, aucune mesure n’a permis la réduction des inégalités de richesses entre collectivités.

La France est le pays en Europe qui connaît les plus importantes inégalités de richesses entre collectivités territoriales. En 1998, et de façon symbolique, les écarts allaient de 1 à 12 000. En 2007, ces écarts allaient de 1 à 8 500 pour les communes, de 1 à 4,3 pour les départements et de 1 à 3 pour les Régions. Ces chiffres permettent de préciser que 1% des communes les mieux dotées ont une richesse fiscale 44 fois plus élevée que les 1% les moins bien dotées. En euros cela représente environ 7 403 € par habitant pour les communes les plus riches contre seulement 168 € en moyenne pour les plus pauvres3. Toujours en 2007, la correction apportée par les mécanismes de péréquation sur les inégalités de pouvoir d’achat entre les collectivités n’est que de 40% environ pour les communes, 51% pour les Départements et 54% pour les Régions.4 Ces évaluations restent globales et cachent des situations très disparates.

Presque 35 années après la mise en place d’une péréquation à propension égalitaire, la question est bien celle de savoir si la priorité consiste en un énième toilettage d’un dispositif à bout de souffle. Ne faudrait-il pas procéder à la mise en place urgente et courageuse d’un nouveau dispositif de péréquation ? Il semblerait bien qu’aujourd’hui, la raréfaction historique des ressources publiques engendre un besoin de réforme historique des rouages de la solidarité dont l’ossature est aujourd’hui obsolète. Certaines critiques se font, à raison, sévères, concernant notamment la Dotation globale de fonctionnement communale et ses modalités de redistribution.

Composée de deux sous dotations, elle vise pour 2/3 de l’enveloppe redistribuée au maintien de richesses acquises et pour 1/3 seulement à aider les collectivités les plus démunies. Cette situation est source de discriminations et d’inégalités flagrantes. Certains regrettent ainsi que l’objectif d’égalité assis sur le nombre d’habitants produise des effets discriminatoires à l’égard des communes les plus rurales.

La prise en compte de critères de redistribution identiques pour tous les bénéficiaires permet une approche théoriquement très égalitaire en matière de la politique de redistribution. Elle évite en effet toute discrimination entre collectivités, lesquelles se trouvent classées objectivement par ordre selon des critères ne reflétant aucun particularisme local. Ces critères moyens nationaux et fictifs constituent pour beaucoup un gage de neutralité souhaitable en matière de péréquation.

Six raisons majeures expliquent aujourd’hui l’attention grandissante des gouvernements successifs à l’égard de la redistribution des richesses par la péréquation.

La 1ère raison résulte de l’inscription du principe de péréquation dans la Constitution. L’inscription du principe de péréquation au dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution à l’occasion de la révision de celle-ci le 28 mars 2003 impose désormais à la loi de prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités. Le souci d’harmonisation des richesses entre collectivités relève désormais d’une obligation à valeur constitutionnelle.

La 2ème raison résulte de nouveaux impératifs européens issus de l’harmonisation des territoires et de l’Europe fédérale des régions qui se met en place dans le cadre d’une nouvelle programmation des fonds structurels européens 2014/2020. En favorisant l’égalisation des richesses entre acteurs territoriaux, l’Etat vise à faciliter et encourager les accords de partenariats ou de coopération entre collectivités et/ou EPCI de richesses identiques.

La 3ème raison résulte de la mise en place de la nouvelle forme d’Etat régional et territorial. La régionalisation de l’Etat territorial impose un travail préalable l’égalisation des richesses entre territoires afin de permettre, par la suite, la mise en place et le développement harmonisé des politiques de l’Etat au niveau régional. La péréquation entre collectivités d’une même région offrira à l’Etat les moyens d’un territoire égalisé plus facile à gérer.

La 4ème raison résulte de l’aggravation des inégalités de richesses et de charges inscrites dans les budgets locaux qu’il faut corriger rapidement. Bien que depuis 1979 l’Etat s’efforce par la péréquation d’égaliser les richesses des collectivités. Le constat aujourd’hui est celui d’une aggravation des différences de richesses et de pauvreté entre collectivités ou entre EPCI.

La 5ème raison résulte des nouvelles politiques d’incitation au regroupement intercommunal. La loi du 16 décembre 2010, dite « RCT », la circulaire du 27 décembre 2010 et la loi du 27 janvier 2014 dite « MAPAM » ont posé le cadre de la nouvelle politique de regroupement intercommunal de l’Etat. Afin de permettre la définition de périmètres intercommunaux, la solidarité financière constitue l’un des cinq objectifs fondamentaux que doivent poursuivre les schémas départementaux de coopération intercommunale.

La 6ème raison résulte de la disparition progressive des leviers fiscaux et financiers locaux permettant de s’adapter à la raréfaction des ressources publiques. Après la suppression de 1999 à 2002 de certaines ressources fiscales propres telles que la part régionale de taxe d’habitation, les droits de mutation à titre onéreux des Régions, la vignette automobile pour les Départements ou la part salaire dans la base de taxe professionnelle, et leur remplacement par des dotations de l’Etat, le nombre de leviers fiscaux locaux a diminué. Compte tenu de l’environnement financier très contraint dans lequel les exécutifs locaux se trouvent aujourd’hui, le partage de richesses permettra à certaines collectivités ou EPCI, aux marges de manœuvre réduites, de trouver les ressources nécessaires pour faire face à leurs charges grandissantes.

2. 2012 : les bases insuffisantes d’une nouvelle péréquation horizontale par le Fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC)

2.1. Le FPIC et la montée en puissance de la péréquation horizontale

La crise financière mondiale de 2008 dont on peine encore à sortir en 2015 implique de par son ampleur et les déséquilibres historiques de richesses qu’elle provoque, un besoin encore plus important de solidarité tous azimuts qui dépasse largement la seule péréquation verticale que l’on a connue jusqu’à présent.

Quant à la forme à donner à une prochaine solidarité rénovée, « verticale » ou « horizontale », la mise en place du Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales en 2012 enclenche un retrait programmé de l’Etat dans le dispositif de solidarité dont la charge financière ne reposera peut-être plus à terme que sur les collectivités et EPCI eux-mêmes.

Les quelques millions d’euros d’augmentation de la dotation de solidarité rurale ou urbaine en 2014 et 2015 ne doivent pas faire oublier les 3 milliards d’euros en moins de l’enveloppe normée en application du pacte de confiance et de solidarité de juillet 2013 et les 11 milliards d’euros retirés de la DGF forfaitaire entre 2015 et 2017.

Cette nouvelle solidarité horizontale est très stratégique.

Elle permet à l’Etat, à moindre frais, de faire peser sur les ensembles intercommunaux contributeurs le poids financier d’une solidarité qu’il ne peut plus ou ne veut plus assumer sur son propre budget, même si les montants en jeu sont faibles par rapport aux 100 milliards que l’Etat redistribue tous les ans en moyenne aux collectivités locales à travers ses dotations.

L’Etat privilégie une dynamique de réduction progressive de son déficit lui permettant, autant que faire se peut, de tirer profit, pour la 3ème fois, des deux années supplémentaires dérogatoires accordées par la Commission européenne dans le but de redresser son déficit.

Enfin, en reportant sur les budgets locaux le poids grandissant de la solidarité, il contraint les acteurs locaux à se regrouper. Il n’est cependant pas certain que la solidarité par la mutualisation compense les pertes subies.

Au-delà de ces interrogations, la loi de finances pour 2012 met en place un dispositif d’un genre nouveau à cinq titres.

2.1.1. L’échelon territorial de base permettant d’évaluer les richesses des collectivités est constitué d’une nouvelle entité : l’ensemble territorial

L’échelon territorial pertinent de la nouvelle péréquation horizontale est l’intercommunalité à travers la notion d’ensemble intercommunal. L’ensemble intercommunal est constitué par l’addition des communes et de l’EPCI contenant ces communes. L’échelon communal et celui intercommunal ne sont plus évalués isolément. Les deux structures, dans leurs richesses et leurs pauvretés fusionnent en une seule structure.

2.1.2. Création d’un nouveau critère de richesse déterminant les entités contributrices : le potentiel financier agrégé intercommunal

Le Potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA) représente le nouveau critère de richesse qui permettra d’évaluer la richesse d’un ensemble intercommunal et par la même, le montant de sa contribution au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales. Le PFIA consiste à additionner ou « agréger » un ensemble très large de ressources intégrant les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle en 2010, mais aussi les charges de l’intercommunalité et des communes membres.

Se trouvent ainsi additionnées :

  • Les potentiels fiscaux au titre des quatre taxes directes locales et/ou intercommunales (TH, FB, FNB et CFE) ;
  • Les sommes de recettes perçues au titre :
    • De la Taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) par les communes et/ou les EPCI
    • Des Impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) par les communes et/ou les EPCI
    • De la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par les communes et/ou les EPCI
    • De la taxe additionnelle sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TAFNB) perçue par les communes et/ou les EPCI
  • Les sommes de la fiscalité annexe perçues au titre de la surtaxe sur les eaux minérales, des jeux de casino ou de la redevance des mines ;
  • Le montant des dotations perçues au titre de la compensation « part salaire » ;
  • Les montants de compensation perçue au titre du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR). Le cas échéant, on retire le montant de ressources reversé au FNGIR ;
  • Les montants perçus au titre de la dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle (DCRTP) ;
  • Le montant des dotations forfaitaires versées par l’Etat au sein de l’ensemble intercommunal.

2.1.3. Création d’un seul critère d’éligibilité permettant ensuite une ventilation des crédits du fonds selon trois ratios

Si le PFIA de l’ensemble intercommunal est supérieur à 90% du PFIA moyen national, il sera contributeur au FPIC. L’Etat considère en effet que l’ensemble intercommunal considéré exploite de façon moindre ses bases d’imposition et autres richesses par rapport à ce que font en moyenne les autres ensembles intercommunaux en France. En 2012, le PFIA intervenait à 100% dans la définition de l’ensemble intercommunal contributeur. En 2013, ce dernier n’intervenait que pour 80%.

La loi de finances pour 2013 a ajouté un second critère intervenant pour 20% : le revenu moyen par habitant. A partir de 2014, ces deux critères interviennent respectivement pour 75% et 25%.

Le premier critère d’éligibilité au fonds est définie par rapport au critère « effort fiscal ».

C’est donc la pression fiscale exercée sur le contribuable qui rend éligible l’ensemble intercommunal au FPIC. En 2013, la loi de finances imposait un effort supérieur à 75% de l’effort moyen. Il était de 80% en 2014 et égal à 90% en 2015. Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit un taux de 100%.

Ainsi, si un ensemble intercommunal n’augmente pas sa pression fiscale sur le contribuable, il perd son éligibilité au FPIC. Le contribuable local constitue bien une variable d’ajustement.

2.1.4. Montée en puissance du montant de l’enveloppe collectée auprès des ensembles intercommunaux riches

La loi de finances pour 2012 a prévu une montée en puissance du FPIC en ce qui concerne le montant de l’enveloppe à redistribuer : 150 millions d’euros en 2012, 360 millions en 2013, 570 millions d’euros en 2014, 780 millions d’euros en 2015 et 1 milliard d’euros en 2016. Après 2016, les montants redistribués progresseront de +2% tous les ans.

2.1.5. Plafonnement du montant de recettes prélevées au titre du FPIC

La loi de finances pour 2012 a prévu que le montant des prélèvements au titre du FPCI soit plafonné à un volume en pourcentage des recettes prises en compte dans le calcul du PFIA. Le pourcentage de plafonnement était de 10% en 2012, de 11% en 2013 et 13% en 2014.

2.2. De nouveaux critères d’éligibilité pour mieux de péréquation équitable

Contrairement à l’égalité qui a pour objectif l’égalisation mécanique des richesses, l’équité vise une redistribution en fonction des besoins réels des bénéficiaires. Elle a pour conséquence la mise en place de multiples critères d’éligibilité permettant une redistribution adaptée à chaque profil de collectivités, selon leurs besoins réels.

L’équité induit une procédure préalable d’évaluation et de prise une prise en compte des particularités de chacun des territoires entre lesquels on souhaite répartir l’entraide. Elle induit une redistribution des moyens selon les atouts et les handicaps de chacun.

Cette approche est sur le terrain idéologique difficilement compatible avec les principes d’unité du territoire et d’indivisibilité de la République inscrits dans la Constitution. L’égalité a recours à des critères d’éligibilité identiques pour tous (nombre d’habitants, superficie, …). Elle conforte le caractère unitaire de l’Etat et évite les critiques éventuelles à la démarche discriminatoire qu’impose l’équité. Il n’est donc pas surprenant que les critères d’évaluation de richesse soient encore aujourd’hui les mêmes pour tous les acteurs publics locaux, sans prise en compte des besoins ou des particularismes locaux.

Si le besoin de solidarité financière entre acteurs publics locaux n’est pas discutable pour de multiples raisons tant internes qu’européennes, l’échec de la solidarité « égalitaire » doit nous amener à réfléchir à une nouvelle forme de solidarité par l’équité. L’approche égalitaire de la péréquation n’est plus en accord avec les modalités de développement des politiques publiques d’aménagement du territoire, tant nationales qu’européennes.

L’équité doit donc rapidement remplacer l’égalité.

Cette comparaison entre la pression fiscale réelle et la pression fiscale moyenne exercée sur le contribuable, ainsi que celle effectuée entre le mode d’exploitation moyen national des bases d’imposition et celui réel de la collectivité considérée, ne permettent pas de prendre en considération les particularismes économiques ou financiers locaux.

Aucune attention n’est portée aux atouts ou aux handicaps réels propres de la collectivité considérée. Pour ne reprendre que le potentiel fiscal et l’effort fiscal, ces deux critères répercutent les carences qui existent dans l’évaluation des bases d’imposition. Ils ne tiennent pas compte de l’ensemble des recettes des collectivités (produits des domaines, recettes des services publics et autres ressources facultatives).

Dans la mesure où seuls les impôts directs rentrent dans la définition du potentiel, les recettes indirectes sont exclues. A cet égard, les correctifs apportés aux carences du potentiel financier dans la définition du potentiel financier agrégé intercommunal (PFIA) sont révélateurs de cette prise de conscience. Si l’introduction dans le PFIA de certaines nouvelles recettes fiscales indirectes permet une avancée vers l’équité par la prise en compte de montants de ressources réelles propres à certains ensembles intercommunaux, cette démarche ne va pas suffisamment loin. Ainsi, l’exclusion de certaines ressources directes et indirectes du mode de calcul des richesses aboutit à amoindrir la richesse réelle des communes et par là même à fausser le jeu de la juste redistribution.

Par ailleurs, ce premier niveau de déconnection par l’utilisation de critères moyens nationaux est accentué par le principe d’une redistribution des dotations par strate démographique.

La seule prise en compte du critère démographique est par ailleurs source d’une égalité indiscutable mais également source d’une profonde iniquité entre les collectivités qui passent d’une strate à une autre pour quelques administrés de plus ou de moins. La répartition actuelle de certaines dotations de l’Etat en fonction du nombre d’habitants sans prise en compte d’autres valeurs correctrices telles que le coût réel du service public par habitant, le coût kilométrique d’accès au service public ou la nature des besoins en services des administrés sur territoire donné, discrimine les communes rurales. Il est pourtant largement admis que le coût unitaire des services est d’autant plus élevé que les communes ont une population plus faible, répartie sur un territoire plus vaste.

Enfin, les critères tirés du potentiel fiscal ou financier ainsi que l’effort fiscal, éminemment égalitaires, se sont plus compatibles avec la substitution progressive de la notion de « Territoire » à celle de « collectivités territoriales ». Le territoire s’appuie sur une prise en compte de particularismes locaux, fondés sur des richesses, des atouts, des handicaps des potentiels de terrain. La nature des politiques publiques menées ne dépende pas de la volonté d’un « QUI » ? mais du besoin de « QUOI » ? L’utilisation de critères moyens nationaux n’est pas adaptée à la fonction même du Territoire.

Le projet de loi de finances pour 2016 contient les bases d’une réforme de grande ampleur de la Dotation globale de fonctionnement. Cette réforme ne vise que la modification de la DGF en sa forme. La territorialisation des politiques publiques n’a pas d’effets encore sur les critères d’éligibilité qu’il conviendrait de modifier. La nouvelle péréquation envisagée devrait mieux prendre en compte les charges actuelles des communes. La dotation forfaitaire des communes sera ainsi composée

d’une dotation de base garantie pour chaque commune en fonction d’un montant unitaire par habitant (75,72 euros/hab), d’une dotation de ruralité sur la base de la densité démographique des communes (20 euros/hab.) et attribuée aux communes dont la densité est inférieure à 75 % de la densité moyenne et d’une dotation tenant compte des charges de centralité appréciée au niveau de l’ensemble intercommunal (de 15 à 45 euros/hab. suivant une fonction croissante de la population).

La Solidarité n’a pas encore révélé toute sa richesse.

La mise en place d’une nouvelle forme d’Etat régionalisé, le développement de nouvelles entités territoriales telles que les Métropoles et surtout, la prise de conscience de l’urgence à procéder à une équitable répartition des richesses entre le rural et l’urbain, pourraient donner à la Solidarité un second souffle…

Textes de références

  • Loi du 3 janvier 1979 instituant la Dotation globale de fonctionnement des communes
  • Loi du 10 janvier 1980 instituant la liberté de vote au titre des quatre taxes directes locales
  • Révision de la Constitution du 28 mars 2003 introduisant le principe de péréquation à l’article 72-2 de la Constitution
  • Loi organique de juillet 2004 fixant le contenu du principe d’autonomie financière inscrit en 2003 dans la Constitution
  • Loi de finances pour 2010 supprimant la taxe professionnelle et instituant une nouvelle contribution économique territoriale (CET)
  • Loi de finances pour 2012 instituant le fond de péréquation des ressources intercommunales et communales
  • Loi de finances pour 2013 et 2014 modifiant les critères d’évaluation des richesses pour les ensembles intercommunaux contributeurs ainsi que les critères d’éligibilité
  • Lois de finances de 2015 à 2017 et la participation des collectivités territoriales et des EPCI au redressement des finances publiques
  • Projet de loi de finances pour 2016 et la réforme de la DGF des communes.
  1. ^ Vers une dotation globale de péréquation ? A la recherche d'une solidarité territoriale, Rapport d'information n° 309 (2009- 2010) de MM. Jacques MÉZARD et Rémy POINTEREAU, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 23 février 2010
  2. ^ Ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, Rapport du gouvernement relatif au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) en application de l’article 144 de la loi de
    finances pour 2012, Septembre 2012. « Ce mouvement de développement de la péréquation horizontale résulte de trois facteurs. En premier lieu, la volonté du Gouvernement et du Parlement d’approfondir l’effort en faveur de la réduction des
    inégalités territoriales, principe de valeur constitutionnelle alors que celles-ci demeurent importantes en particulier pour le
    secteur communal. En second lieu, la mise en place de mécanismes de redistribution des ressources est rendue nécessaire par les effets de la réforme de la taxe professionnelle, qui à la fois accentue les écarts de richesse fiscale entre les territoires et remets en cause le fonctionnement des anciens fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. Enfin, la mise en place de mécanismes de péréquation horizontale permet de donner un nouvel élan a la réduction des inégalités en complément de la péréquation traditionnelle qui repose sur des prélèvements sur les recettes de l’Etat ».
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Créé par Julien Lenoir le 27 janvier 2016
    
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