Dernière mise à jour : juin 2015

• 1. Champ d’application du règlement national d’urbanisme
  • 1.1. Présentation générale
  • 1.2. Les règles applicables à l’ensemble du territoire
    • 1.2.1. La protection de la salubrité et de la sécurité publique
    • 1.2.2. La protection de sites ou de vestiges archéologiques
    • 1.2.3. La protection de l’environnement
    • 1.2.4. La protection des lieux environnants
  • 1.3. Les règles applicables aux territoires non dotés d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu
    • 1.3.1. La localisation, la desserte des constructions, les aménagements, installations et travaux
      • 1.3.1.1. Les règles permissives
      • 1.3.1.2. Les règles impératives
    • 1.3.2. L’implantation et le volume des constructions
      • 1.3.2.1. La règle permissive
      • 1.3.2.2. Les règles impératives
    • 1.3.3. L’aspect des constructions
      • 1.3.3.1. Les règles permissives
      • 1.3.3.2. La règle impérative
    • 1.3.4. Les dispositions spécifiques concernant les opérations d’intérêt national de la Défense
• 2. La règle de la constructibilité limitée dans les communes ne disposant pas de document d’urbanisme
  • 2.1. Présentation générale
  • 2.2. La notion de parties actuellement urbanisées (PAU)
  • 2.3. Les exceptions
  • 2.4. Un meilleur encadrement de la constructibilité limitée
    • 2.4.1. Le champ d’intervention de la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles
    • 2.4.2. Les spécificités de l’encadrement pour les communes non couvertes par un Schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Le règlement national d’urbanisme (RNU) fixe un ensemble de règles générales en matière d’utilisation du sol, qui concernent l’aménagement et la constructibilité, de façon à déterminer la faisabilité d’un projet.

Le RNU connait des règles spécifiques. Son champ d’application est restreint (I). La constructibilité limitée est une règle contraignante qui s’applique aux communes au RNU (II).

1. Champ d’application du règlement national d’urbanisme

Le règlement national d’urbanisme sera tout d’abord brièvement présenté (1.1). Les règles applicables à l’ensemble du territoire (1.2) et celles applicables aux seuls territoires non dotés d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu (1.3) seront ensuite distinguées.

1.1. Présentation générale

Le RNU fixe les dispositions applicables aux terrains constructibles dans les villes ne disposant pas d’un plan d’occupation des sols (POS), d’un plan local d’urbanisme (PLU), ou d’un document en tenant lieu. Toutefois, certaines règles sont d’ordre public et s’appliquent à l’ensemble du territoire.

Les règles générales applicables, en dehors de la production agricole en matière d'utilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions, le mode de clôture et la tenue décente des propriétés foncières et des constructions, sont déterminées par des décrets en Conseil d'Etat.

Ces décrets en Conseil d'Etat peuvent prévoir les conditions dans lesquelles des dérogations aux règles qu'ils édictent sont apportées dans certains territoires.

Références : L. 111-1 et suivants, R. 111-1 à R. 111-27 du code de l’urbanisme,

1.2. Les règles applicables à l’ensemble du territoire

Les dispositions du RNU sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le code de l’urbanisme. L’article R. 111-1 exclut cependant certaines dispositions, qui ne sont pas applicables dans les territoires dotés d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. Ainsi, seules 4 dispositions sont d’ordre public : les articles R. 111-2, R. 111-4, R. 111-15 et R. 111-21 du code de l’urbanisme.

Ces règles ont trait à la protection de la salubrité et de la sécurité publique (1.2.1), à la protection des sites ou vestiges archéologiques (1.2.2), à la protection de l’environnement (1.2.3) et à la protection des lieux environnants (1.2.4).

1.2.1. La protection de la salubrité et de la sécurité publique

Un projet peut être refusé, ou accepté sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, s’il porte atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, du fait de leur situation, leurs caractéristiques, leur importance ou leur implantation à proximité d’autres installations.

Ayant eu à se pencher sur cette question, le juge administratif a ainsi pu considérer que l’existence d’un risque naturel pouvait justifier le refus d’un projet (CE, 16 février 2007, Préfet de Charente-Maritime). De même, le maire ne peut délivrer un permis de construire près d’une installation classée pour la protection de l’environnement générant des risques mortels (CE, 20 mai 1994, Préfet du Rhône et de la région Rhône-Alpes).

Référence : R. 111-2 du Code de l’urbanisme

1.2.2. La protection de sites ou de vestiges archéologiques

De la même façon, un projet peut être refusé, ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, s’il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à porter atteinte à la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques.

Référence : R. 111-4 du Code de l’urbanisme

1.2.3. La protection de l’environnement

Il est indispensable que le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable respecte les préoccupations environnementales mentionnées dans le code de l’environnement. Là encore, le projet ne peut être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions particulières si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement.

Référence : R. 111-15 du Code de l’urbanisme

1.2.4. La protection des lieux environnants

Les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect des bâtiments, ne doivent pas être de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels et urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. Si tel n’est le cas, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales.

Par exemple, Le Conseil d’Etat a considéré que la construction de 240 logements jouxtant les marais salants de Guérande est de nature à porter atteinte aux caractères du site avoisinant (CE, 3 mai 2004, Mme Barrière).

De plus, les dispositions de l’article R.111-21 ne sont pas applicables dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ni dans les territoires dotés d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé, qui comportent leur propre règlement.

Référence : R. 111-21 du code de l’urbanisme

1.3. Les règles applicables aux territoires non dotés d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu

Les règles contenues dans le RNU limitent le droit de réaliser une construction dans de nombreuses hypothèses où elle pourrait porter atteinte à un intérêt urbanistique, d’hygiène ou de sécurité, et de salubrité.

Ces règles concernent la localisation, la desserte des constructions, les aménagements, installations et travaux (1.3.1), l’implantation et le volume des constructions (1.3.2), l’aspect des constructions (1.3.3). Des dispositions spécifiques existent également en ce qui concerne les opérations d’intérêt national de la Défense (1.3.4).

1.3.1. La localisation, la desserte des constructions, les aménagements, installations et travaux

Des règles permissives (1.3.1.1) et impératives (1.3.1.2) sont à distinguer.

1.3.1.1. Les règles permissives

Elles laissent à l’autorité compétente un pouvoir d’appréciation lui permettant de refuser ou de l’accorder avec éventuellement des prescriptions.

Le projet peut être refusé :

• s’il porte atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique
• s’il est susceptible d’être exposé à des nuisances graves, dues notamment au bruit
• s'il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques.
• si les terrains ne sont pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie ; si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès.
• si, par sa situation ou son importance, il impose, soit la réalisation par la commune d'équipements publics nouveaux hors de proportion avec ses ressources actuelles, soit un surcroît important des dépenses de fonctionnement des services publics.
• s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, à compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols, des structures agricoles, de l'existence de terrains faisant l'objet d'une délimitation au titre d'une appellation d'origine contrôlée ou d'une indication géographique protégée ou comportant des équipements spéciaux importants, ainsi que de périmètres d'aménagements fonciers et hydrauliques, ou à compromettre la mise en valeur des substances visées à l'article 2 du code minier ou des matériaux de carrières inclus dans les zones définies aux articles 109 et suivants du même code.

Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable peut imposer :

• la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux caractéristiques du projet, ainsi que la réalisation de voies privées ou de tous autres aménagements particuliers nécessaires au respect des conditions de sécurité liées à la desserte par des voies publiques.
• le maintien ou la création d'espaces verts correspondant à l'importance du projet. A ce titre, si le projet prévoit des bâtiments à usage d'habitation, l'autorité compétente peut exiger la réalisation, par le constructeur, d'aires de jeux et de loisirs situées à proximité de ces logements et correspondant à leur importance.

Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit également respecter les préoccupations d’environnement.

1.3.1.2. Les règles impératives

Elles impliquent que le projet ne peut être autorisé que si ces règles sont respectées. Ces règles concernent en particulier la desserte du projet par les réseaux publics.

Tout d’abord, doivent être assurés l'alimentation en eau potable et l'assainissement des eaux domestiques usées, la collecte et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ainsi que l'évacuation, l'épuration et le rejet des eaux résiduaires industrielles.

Ensuite, dans l’hypothèse où des bâtiments à usage d’habitation sont prévus, ils doivent nécessairement être desservis par un réseau de distribution d’eau potable sous pression raccordé aux réseaux publics.

Pour autant, s’il n’existe pas de réseau public de distribution d’eau potable, et sous réserve que l’hygiène générale et la protection sanitaire soient assurées, l’alimentation peut être assurée par un seul point d’eau, ou en cas d’impossibilité par le plus petit nombre possible de points d’eau. De la même façon, en l’absence de système de collecte des eaux usées, l’assainissement non collectif est envisageable, si les prescriptions techniques sont respectées. En toute hypothèse, les installations collectives sont établies de manière à pouvoir se raccorder ultérieurement aux réseaux publics.

De plus, des dérogations à l’obligation de réaliser des installations collectives de distribution d’eau potable peuvent être accordées à titre exceptionnel. Il s’agit des hypothèses dans lesquelles la grande superficie des parcelles ou la faible densité de construction ainsi que la facilité d’alimentation individuelle font apparaitre cette dernière comme plus économique. En tout état de cause, la potabilité de l’eau et sa protection contre tout risque de pollution doivent être assurés. Dans le même ordre d’idées, des dérogations à l’obligation de réaliser des installations collectives peuvent être accordées pour l’assainissement lorsque l’assainissement individuel ne peut présenter aucun inconvénient d’ordre hygiénique.

Enfin, les eaux résiduaires industrielles et autres eaux usées de toute nature qui doivent être épurées, ne doivent pas être mélangées aux eaux pluviales et aux eaux résiduaires industrielles qui peuvent être rejetées en milieu naturel sans traitement. Cependant, ce mélange est autorisé si la dilution qui en résulte n'entraîne aucune difficulté d'épuration. A ce titre, l’évacuation des eaux résiduaires industrielles dans le système de collecte des eaux usées, dans les cas où elle est autorisée, peut être subordonnée à un prétraitement approprié. Si le projet porte sur la création d’une zone industrielle ou la construction d’établissements industriels groupés, l’autorité compétente peut imposer la desserte par un réseau recueillant les eaux résiduaires industrielles.

Références : articles R. 111-2 à R. 111-15 du code l’urbanisme

1.3.2. L’implantation et le volume des constructions

Dans ce domaine aussi, règles permissives (1.3.2.1) et impératives (1.3.2.1) sont à distinguer.

1.3.2.1. La règle permissive

Une distance d’au moins trois mètres peut être imposée entre deux bâtiments non contigus situés sur un terrain appartenant au même propriétaire.

1.3.2.2. Les règles impératives

Tout d’abord, si le bâtiment est édifié en bordure d’une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l’immeuble au point le plus proche de l’alignement opposé doit être au moins égale à la différence d’altitude entre ces deux points. Si une obligation de construire au retrait de l’alignement existe, la limite de ce retrait se substitue à l’alignement.

De façon générale, la distance comptée horizontalement de tout point du bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres. Il n’en va différemment que si le bâtiment à construire jouxte la limite parcellaire.

Si un immeuble bâti existant n’est pas conforme aux prescriptions précédentes, le permis ne peut être accordé que pour des travaux qui ont pour objet d’améliorer la conformité de l’implantation ou du gabarit de cet immeuble avec ces prescriptions, ou encore pour des travaux qui n’ont aucun effet sur l’implantation ou le gabarit de l’immeuble.

Il est à noter que les règles concernant l’implantation et le volume des constructions peuvent connaitre des dérogations, accordées par l’autorité compétente, après avis du maire si celui-ci n’est pas l’autorité compétente. Le préfet peut également apporter des aménagements sur les territoires où des PLU ont été prescrits, mais pas encore approuvés.

Références : articles R.111-16 à R. 111-20 du code de l’urbanisme

1.3.3. L’aspect des constructions

En ce qui concerne l’aspect des constructions, les règles permissives (1.3.3.1) s’opposent à une règle impérative (1.3.3.2).

1.3.3.1. Les règles permissives

Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales.

Des contraintes identiques se retrouvent dans les secteurs déjà partiellement bâtis, qui présentent une unité d’aspect et ne se sont pas compris dans des programmes de rénovation, puisque l’autorisation de construire à une hauteur supérieure à la hauteur moyenne des constructions avoisinantes peut être refusée ou subordonnée à des prescriptions particulières.

Plus spécifiquement, la création ou l'extension d'installations ou de bâtiments à caractère industriel ainsi que de constructions légères ou provisoires peut être subordonnée à des prescriptions particulières, notamment à l'aménagement d'écrans de verdure ou à l'observation d'une marge de reculement.

1.3.3.2. La règle impérative

Dans le cas où les murs séparatifs et les murs apparentés d’un bâtiment sont construits avec des matériaux différents de ceux des murs de façades principales, ils doivent avoir un aspect qui s’harmonise avec celui des façades.

Références : R. 111-21 à R.111-24 du code de l’urbanisme

1.3.4. Les dispositions spécifiques concernant les opérations d’intérêt national de la Défense

Les dispositions liées à l’implantation et au volume des constructions ne sont pas applicables dans le périmètre de l’opération d’intérêt national de la Défense.

Si le projet porte sur un immeuble de grande hauteur, chaque bâtiment doit en premier lieu respecter une séparation d'au moins 50 mètres par rapport à la ligne médiane de l'axe historique de La Défense et de 20 mètres par rapport au boulevard urbain circulaire, tandis qu’en second lieu des règles d'implantation respectant une séparation d'au moins 10 mètres par rapport à l'axe des autres voies de passage principales peuvent être imposées.

Références : articles R. 111-24-1 et R. 111-24-2 du code de l’urbanisme

2. La règle de la constructibilité limitée dans les communes ne disposant pas de document d’urbanisme

La règle de la constructibilité limitée sera tout d’abord brièvement présentée (2.1). Ensuite plusieurs points doivent être évoqués : la notion de parties actuellement urbanisées (2.2), les exceptions au principe d’inconstructibilité (2.3), ainsi que les dispositions permettant un meilleur encadrement de la constructibilité limitée seront évoquées (2.4).

2.1. Présentation générale

Il s’agit d’une disposition législative fondamentale qui concerne les communes ne disposant pas de PLU ou carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu.

Cette règle vise à lutter contre l’urbanisation diffuse, et interdit dès lors les constructions en dehors des parties actuellement urbanisées, sauf dans quatre hypothèses particulières.

Référence : article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme

2.2. La notion de parties actuellement urbanisées (PAU)

Il n’existe ni définition ni critères précis d’identification des PAU. L’appréciation du caractère urbanisme dépend en effet dans une large mesure des circonstances locales, en particulier du type d’habitats qui se trouve à proximité. La méthode la plus simple consiste à opérer une vision quasi-photographique des constructions locales. Il est possible de s’attarder sur les distances d’éloignement déjà pratiquées, de façon à déterminer si la construction envisagée est possible ou non.

Le Conseil d’Etat a ainsi pu considérer que l’absence de réseaux qui être conjuguée à la distance ne permet pas d’identifier un espace urbanisé (CE, 10 octobre 2011, SARL Les Tamarines). Par ailleurs, un terrain situé à 530 mètres de la partie agglomérée d’un village n’est pas situé dans une partie actuellement urbanisée (CAA Bordeaux, 26 février 2013, M. André Boutet).

Cette notion fluctuante est ainsi laissée à l’appréciation de l’autorité locale, sous le contrôle du juge. Elle est cependant fondamentale, car si le terrain est situé hors d’une PAU, il est en principe inconstructible.

2.3. Les exceptions

Quatre exceptions sont prévues par l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme. En toute hypothèse, le RNU doit être respecté.

L'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales, peuvent être autorisées.

A ce titre, la juridiction administrative a pu préciser qu’un bâtiment en partie détruit constitue une ruine et non une construction existante (CAA Bordeaux, 17 décembre 2007, Préfet de Charente Maritime).

Peuvent également être permises les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national.

Dans cette hypothèse, le juge doit évidemment vérifier que la construction est nécessaire à l’activité agricole (CE, 26 avril 2013, Commune de Lamotte Goas).

Justifient aussi le recours à des dérogations les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes.

Enfin, des constructions ou installations peuvent, sur délibération motivée du conseil municipal, être mises en œuvre, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie.

Référence : L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme

2.4. Un meilleur encadrement de la constructibilité limitée

Deux points doivent être évoqués : le champ d’intervention de la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles (2.4.1), ainsi que les spécificités de l’encadrement pour les communes non couvertes par une SCOT (2.4.2).

2.4.1. Le champ d’intervention de la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles

Avec la loi pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la procédure à mettre en œuvre lorsque des constructions sont susceptibles d’être autorisées en dehors des parties urbanisées des communes a évolué.

A présent, presque tous les projets en dehors des espaces urbanisés devront par le préfet de département être soumis à l’avis de la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA), lorsqu’ils ont pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole.

Il s’agira d’un avis simple pour les trois premiers cas de constructibilité tolérée, et d’un avis conforme pour la dernière hypothèse.

2.4.2. Les spécificités de l’encadrement pour les communes non couvertes par un Schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Dans les communes qui ne sont couvertes ni par un schéma de cohérence territoriale applicable (SCOT), ni par un document d'urbanisme, les secteurs situés en dehors des parties actuellement urbanisées des communes ne peuvent être ouverts à l'urbanisation pour autoriser les projets ayant trait aux deux derniers cas de constructibilité, c’est-à-dire les constructions et installations incompatibles avec les zones habitées et leur extension mesurée, ainsi que les projets sur délibération motivée de la commune.

Une dérogation peut cependant être accordée, si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services.

Références : articles L. 111-1-2, L. 122-2. II, et L. 122-2-1 du code de l’urbanisme