Le système français de protection sociale : principes, évolutions historiques, organisation des acteurs : le régime général des salariés.

Modifié par Julien Lenoir le 27 septembre 2018

Le système français de protection sociale : principes, évolutions historiques, organisation des acteurs : 
A/ Le régime général des salariés. Notions générales sur les régimes spéciaux et autonomes, la protection sociale complémentaire, les régimes complémentaires de retraite

Par Yves Palau

Dernière mise à jour : mai 2017

1. Les principaux points à retenir

  • Une organisation complexe, composée de multiples régimes spéciaux, produite par l’histoire, les luttes politiques et les intérêts corporatistes.
  • Un régime général des salariés auquel s’ajoutent les régimes des professions agricoles, des indépendants non-agricoles, des fonctionnaires et les régimes spéciaux de certaines professions en cours de refonte et de réduction du nombre
  • Des régimes complémentaires de retraite en cours de restructuration auxquels s’ajoutent des régimes complémentaires spécialisés, notamment en santé en cours de généralisation

2. Organisation générale du système de protection sociale

Le système français est organisé autour de quatre niveaux :

  1. La Sécurité sociale fournit la couverture de base des risques "maladie, maternité, invalidité, décès", "accidents du travail et maladies professionnelles", "vieillesse" et "famille". Elle est composée de 4 principaux régimes regroupant les assurés sociaux selon leur activité professionnelle :
  • Le régime général qui concerne la plupart des salariés, les étudiants, les bénéficiaires de certaines prestations et les simples résidents.
  • Les régimes spéciaux qui couvrent les salariés qui ne sont pas dans le régime général (fonctionnaires, agents de la SNCF, d’EDF-GDF...).
  • Le régime agricole qui assure la protection sociale des exploitants et des salariés agricoles. Il est le seul régime de sécurité sociale à ne pas dépendre du ministère chargé des Affaires sociales, mais du ministère de l’Agriculture.
  • Les régimes des non salariés non agricoles qui couvrent séparément les artisans, les commerçants ou industriels et les professions libérales pour l’assurance vieillesse, le risque "maladie" faisant l’objet d’une gestion commune.
  1. Les régimes dits complémentaires peuvent fournir une couverture supplémentaire aux risques pris en charge par la Sécurité sociale. Certains sont obligatoires (régimes complémentaires de retraite des salariés du secteur privé) et d’autres facultatifs (mutuelles de santé, sociétés d’assurance, institutions de prévoyance).
  2. L’UNEDIC (Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) gère le régime d’assurance-chômage.
  1. Une aide sociale relevant de l’État et des départements apporte un soutien aux plus démunis.

La division de la Sécurité sociale en quatre régimes principaux est le résultat de plusieurs facteurs. Le premier réside dans la forte réticence de certains groupes socio professionnels (salariés et exploitants agricoles, professions libérales, etc.) à intégrer le même système de protection sociale que les salariés du secteur privé marchand, au risque de leur être assimilés. Dès lors, disposer d’un régime de protection sociale spécifique permettait à ces catégories d’affirmer leur distinction et ainsi garantir leur existence en tant que groupe social. C’est la même logique que l’on retrouve à l’œuvre en 1947 avec la constitution d’un régime de retraite complémentaire propre aux cadres (l’Association générale des institutions de retraite des cadres - AGIRC). Il est l’occasion d’affirmer l’identité d’une catégorie socioprofessionnelle qui cherche à se différencier des ouvriers, employés ou des contremaîtres. Le deuxième facteur se manifeste dans la crainte exprimée par certains secteurs d’activité de perdre les avantages liés à des systèmes antérieurs à celui de la Sécurité sociale et plus favorables qu’elle. Le régime des fonctionnaires, celui des mineurs ou des cheminots, par exemple, sont déjà en vigueur avant 1945. Les affiliés aux régimes déjà en place revendiquent avec succès leur maintien en marge du régime général naissant et une centaine de régimes spéciaux sont créés par le décret du 8 juin 1946. Le troisième facteur est de nature politique. Fortement soutenue lors de sa création par les partis politiques et les organisations syndicales marqués à gauche, la Sécurité sociale a servi de repoussoir à des catégories sociales qui leur étaient hostiles. La non-appartenance au régime général exprimait un refus d’être dirigé, via la démocratie sociale, par des forces sociales auxquelles elles s’opposent.

3. Le régime général des salariés

Le régime général concerne les travailleurs salariés du secteur privé. C’est le plus important en nombre de personnes, plus de 18 millions, prises en charge au titre des risques maladie, famille, retraite, accident du travail et maladie professionnelle. Au fur et à mesure de son extension, il a été amené à intégrer dans sa couverture des populations qui ne sont pas salariées du secteur privé, comme les étudiants, les chômeurs ou les agents contractuels de l’État.

Depuis 1967, le régime général est divisé en cinq branches d’activité ayant à leur tête une caisse nationale autonome.

  • La branche famille est pilotée par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Elle prend en charge l’accompagnement des familles dans leur vie quotidienne, l’accueil du jeune enfant, l’accès au logement, la lutte contre la précarité ou le handicap.
  • La branche maladie, accidents du travail et risques professionnels est pilotée par la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). Elle prend en charge deux types de risques : d’une part, les risques maladie, maternité, invalidité et décès ; d’autre part, les risques accidents du travail et maladies professionnelles.
  • La branche vieillesse est pilotée par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Elle verse les pensions de retraite de base.
  • La branche recouvrement des cotisations sociales est pilotée par l’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS). Elle assure le recouvrement des ressources affectées aux autres branches de la Sécurité sociale en recevant les cotisations sociales patronales et salariales transmises par les employeurs.
  • La fédération des employeurs du régime général de Sécurité sociale est pilotée par l’Union des caisses nationales de Sécurité sociale (UCANSS). Elle prend en charge les négociations, consultations ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur les questions relatives à la protection sociale. Elle prend également en charge des tâches mutualisées de gestion des ressources humaines et des missions d’intérêts communs, comme les opérations immobilières ou les politiques de développement durable.

4. Le régime agricole

Le régime agricole couvre deux types de populations : les salariés agricoles (670 000) et les exploitants agricoles (500 000). Il a été créé en plusieurs étapes : 1952 pour la retraite, 1962 pour la maladie, la maternité, l’invalidité et 1966 pour les maladies professionnelles et les accidents du travail. Il est piloté par la Mutualité sociale agricole (MSA) qui collecte les cotisations et contributions du régime. C’est une différence avec le régime général dans lequel le recouvrement est effectué par une branche particulière. À la différence du régime général également – qui est structuré en branches couvrant chacune un ou des risques spécifiques –, le régime agricole prend en charge, au sein d’un guichet unique, les prestations d’assurance maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, retraite et famille.

5. Le régime des travailleurs non-salariés non agricoles

Ce régime couvre les professions indépendantes, c’est-à-dire les artisans, les commerçants, les industriels et les professions libérales. Ils représentent plus de 2,2 millions de cotisants. Ces catégories se sont structurées après 1945 en marge du régime général de Sécurité sociale sur une base professionnelle.

En décembre 2005, afin de simplifier la gestion du régime plusieurs caisses qui structuraient ce secteur ont fusionné dans une même structure : le Régime social des indépendants (RSI). Ce régime est l’interlocuteur social unique des professions indépendantes pour le recouvrement des cotisations et des contributions sociales. Les professions libérales adhérentes à la Caisse nationale des assurances vieillesses des professions libérales, ainsi que les avocats affiliés à la Caisse nationale des barreaux français, restent cependant autonomes.

6. Les régimes spéciaux de la sécurité sociale

Ces régimes fonctionnent sur la base d’une solidarité restreinte à une profession ou à une entreprise. Antérieurs à la création de la Sécurité sociale, ces régimes ont été maintenus par le législateur une fois celle-ci créée.

L’organisation et le fonctionnement des régimes spéciaux sont assez différents les uns des autres. Ils se caractérisent toutefois par une prise en charge éclatée des différents risques (maladie, famille, retraite, accidents du travail…) entre les entreprises ou les institutions elles-mêmes, des caisses ad hoc ou les organismes du régime général.

On assiste cependant depuis 1945 à une réduction importante de leur nombre (plus d’une centaine à la création de la Sécurité sociale en 1945, un peu plus d’une quinzaine aujourd’hui) et à leur rapprochement par rapport au régime général, tant dans leur fonctionnement que dans le versement des prestations qui s’alignent de plus en plus de celles versées par le régime général (notamment en matière de retraite ou d’assurance maladie).

Les évolutions sociales, technologiques et économiques ont provoqué des transformations importantes des secteurs économiques. Ainsi, le salariat a connu un essor sans précédent après-guerre jusqu’à devenir largement majoritaire face aux professions indépendantes ou aux agriculteurs. Par ailleurs, certains secteurs industriels comme les mines ou la marine fluviale ont fortement décliné, ce qui a interrompu ou réduit considérablement l’arrivée d’actifs et donc de ressources pour ces régimes. La dégradation du ratio entre le nombre de cotisants et celui des bénéficiaires pose à plus ou moins brève échéance le problème de la viabilité même de ces régimes.

6.1. Les régimes de la fonction publique

On retrouve parmi les affiliés à ces régimes les fonctionnaires de l’État (civils et militaires) avec plus de 2 millions de cotisants, ainsi que ceux des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière avec 2,2 millions de cotisants. Ces régimes se caractérisent par une prise en charge éclatée des différents risques. Les prestations maladie sont ainsi gérées par des organismes mutualistes pour les fonctionnaires d’État, par une caisse nationale spécifique pour les militaires et par le régime général de Sécurité sociale pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Les prestations familiales sont, depuis 2005, versées par les caisses d’allocations familiales pour le compte de l’État. Quant aux pensions de vieillesse et d’invalidité, elles sont versées selon trois modalités : directement par l’État aux agents titulaires de la fonction publique, leur charge étant englobée dans le budget de l’État, par l’intermédiaire d’un fonds spécifique géré par la Caisse des dépôts et consignations pour les ouvriers des établissements publics à caractère industriel et commercial, par l’intermédiaire d’un établissement public national à caractère administratif pour les agents titulaires de la fonction publique territoriale et hospitalière, également géré par la Caisse des dépôts et consignations.

6.2. Les régimes des entreprises et établissements publics

Ces régimes regroupent les principales entreprises ou établissements publics qui avaient déjà, avant 1945, mis en œuvre un régime de protection sociale. Le législateur les a maintenus dans leur activité tout comme dans les caractéristiques des prestations qu’ils versaient à leurs ressortissants. On retrouve dans ce groupe des industries électriques et gazières (EDF, GDF SUEZ devenu Engie en 2015, RTE, ERDF, etc.), des entreprises en charge des transports publics (SNCF, RATP) et des autres établissements publics. Tout comme pour les régimes de fonctionnaires, la prise en charge des risques y est éclatée.

7. Les régimes complémentaires de retraite

Les régimes complémentaires de retraite ont été créés dès 1947 en raison de l’insuffisance des pensions servies par le régime général. Comme pour les régimes de base, l’affiliation et le versement de cotisations sont obligatoires depuis 1972. Cette retraite complémentaire n’est pas systématiquement gérée par un organisme spécifique. Ainsi, certains régimes de base garantissent également les régimes complémentaires à leurs assurés. C’est le cas pour une grande majorité de fonctionnaires, de travailleurs non-salariés et les salariés rattachés à des régimes spéciaux (SNCF, RATP, etc.).

Pour les salariés et cadres relevant pour leur retraite de base de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) ou de la Mutualité sociale agricole (MSA), la retraite complémentaire est gérée par deux entités : pour les cadres, il s’agit de l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres (AGIRC) avec 4 millions de cotisants, créée en mars 1947, pour l’ensemble des salariés, c’est l’Association des régimes de retraite complémentaire (ARRCO) créée en décembre 1961 avec 18 millions de cotisants. Ces deux associations ont été réunies le 1er juillet 2002 au sein d’un groupement d’intérêt économique : le GIE AGIRC-ARRCO. Un accord signé en octobre 2015 prévoit la création en 2019 d’un régime unifié qui reprendra l’ensemble des droits et obligations de l’AGIRC et de l’ARRCO à l’égard de leurs ressortissants. Ces régimes de retraite complémentaire sont gérés et pilotés exclusivement par les partenaires sociaux (représentants des salariés et des employeurs), représentés à égalité dans chacune de leurs instances, au sein de la fédération AGIRC et de la fédération ARRCO.

Il existe par ailleurs d’autres régimes complémentaires :

  • La retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques est gérée par l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), créée en décembre 1970. En 2014, l’IRCANTEC comptait près de 2,9 millions de cotisants et 2 millions de retraités. Le régime est géré par la Caisse des dépôts et consignations ;
  • La retraite complémentaire des fonctionnaires titulaires et stagiaires de l’État (civils et militaires), des magistrats, des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers est gérée par le Régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) instauré par la loi Fillon de 2003 et opérationnel depuis janvier 2005. Il concerne environ 4,5 millions d’agents. Sa gestion est confiée à un établissement public administratif, l’ERAFP (Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique). Quant à la gestion administrative du régime (encaissement des cotisations, suivi des comptes individuels RAFP et versement), elle relève de la Caisse des Dépôts et consignations, sous l’autorité et le contrôle du conseil d’administration de l’ERAFP.

8. Les autres régimes complémentaires

En dehors des assurances vieillesses d’autres secteurs de la protection sociale sont couverts par des systèmes complémentaires parmi lesquels la santé et la prévoyance. Ces systèmes ne sont pas récents. Dès les années 1960 on voit se mettre en place des régimes complémentaires, en dehors de ceux spécifiques à la retraite, dont certains deviennent progressivement obligatoires tel celui à destination des exploitants agricoles contre les accidents du travail, maladies professionnelles et accidents de la vie privée. Mais c’est à partir de la fin des années 1980 qu’en raison de la conjoncture économique et sociale, vieillissement de la population, croissance ralentie, dette sociale, le rôle de la protection sociale complémentaire apparaît comme cruciale et doit donc se structurer dans un cadre politique et institutionnel qui la finance et lui assure des responsabilités élargies. Est ainsi créée en 2005, l’Union nationale des organismes complémentaires d’assurance maladie qui regroupe l’ensemble des organismes complémentaires, quel que soit leur statut. L’objectif est de mieux les associer, à titre consultatif, au dispositif de régulation des dépenses d’assurance maladie afin d’aboutir à une politique concertée de gestion du risque.

S’agissant de la santé, la protection sociale complémentaire a pour objet de faciliter l’accès aux soins médicaux en apportant notamment des remboursements qui viennent compléter les prestations offertes par le régime de base de la Sécurité sociale en cas de maladie, de maternité ou d’accidents. Depuis janvier 2016, les employeurs du secteur privé doivent faire bénéficier tous ses salariés d'une couverture complémentaire santé, quelle que soit leur ancienneté dans l'entreprise, après la signature le 11 janvier 2013 de l’accord national interprofessionnel qui prévoyait notamment, la généralisation de la complémentaire santé pour les salariés. Cet accord a été transposé par la loi de sécurisation de l’emploi n°2013-504, promulguée le 14 juin 2013. En dehors de cette complémentaire santé mise en place par l’employeur, les bénéficiaires de la CMU bénéficient aussi d’une couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et certaines personnes (dont les ressources sont légèrement supérieures à celles donnant accès à la CMU) peuvent bénéficier d’une aide financière pour payer une complémentaire santé (ACS). Cette aide est mise en place depuis janvier 2005. En conséquence, dans ce champ, la couverture complémentaire est aujourd’hui quasi-généralisée est depuis le début des années 2010 quasiment généralisée. Une dernière réforme d’envergure intervient néanmoins en 2016 dans ce domaine. Cette réforme, mise en place par l’article 59 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, met en place la protection universelle maladie qui parachève la logique initiée avec la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU) de base en 1999.

Cette protection garantit désormais à toute personne qui travaille ou réside en France un droit à la prise en charge des frais de santé, sans démarche particulière à accomplir. Elle remplace la Cmu de base. A partir du 1er janvier 2016, toute personne qui travaille ou réside en France de manière stable et régulière relève de la protection maladie universelle et bénéficie à ce titre du droit à la prise en charge de ses frais de santé : Les personnes qui travaillent n’ont plus à justifier d’une activité minimale, seul l’exercice d’une activité professionnelle est pris en compte. Pour les personnes sans activité professionnelle, elles bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé au seul titre de leur résidence stable et régulière en France, à savoir résider en France depuis au moins 3 mois à l’ouverture des droits puis au moins 6 mois par an. Cette réforme permet également de rester dans son régime d’assurance maladie y compris en cas de perte d’activité ou de changement de situation personnelle. Les éventuelles périodes de rupture dans les droits sont ainsi évitées.

En matière de prévoyance, la protection sociale complémentaire vise principalement à assurer le maintien d’un niveau de salaire le plus élevé possible en cas d’arrêt de travail ou d’invalidité, à prévoir un complément financier en cas de dépendance et à garantir un capital et des rentes aux ayants droit de l’assuré en cas de décès de ce dernier. Les institutions de prévoyance assurent plus de 13 millions de salariés au titre de la prévoyance et le montant des cotisations s’élève à plus de 6 milliards d’euros. La généralisation de la prévoyance a été initiée en 1947, avec l’obligation pour les entreprises de financer un régime de prévoyance pour les cadres à hauteur de 1,5% de la tranche de rémunération inférieure au plafond fixé pour les cotisations de sécurité sociale. La perspective de la généralisation de la prévoyance complémentaire à l’ensemble des salariés fait partie des réflexions des partenaires sociaux post 2017 : l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 indique que «les parties signataires souhaitent que les branches professionnelles ouvrent, au plus tard à l’issue du processus de généralisation de la couverture en frais de santé, des négociations en vue de mettre en place un dispositif de prévoyance à l’attention des salariés qui n’en bénéficient pas ». L’article 1er de la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi reprend ces dispositions en instaurant une obligation de négociation collective, avant le 1er janvier 2016, en vue de permettre aux salariés qui ne bénéficient pas d'une couverture collective à adhésion obligatoire en matière de prévoyance au niveau de leur branche ou de leur entreprise d'accéder à une telle couverture.

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