Les collectivités territoriales et l’économie : mise en perspective
Par Philippe Boeton
Dernière mise à jour : Octobre 2016
- 1. Les collectivités territoriales, agent économique
- 2 Quelques éléments d’actualité économique concernant les collectivités territoriales
Sous l’angle financier, les collectivités territoriales1 représentent un volume d’environ 240 milliards d’euros par an, chiffre à mettre en rapport avec le montant du PIB français de quelque 2 000 milliards d’euros.
Cette manne provient des contribuables (via l’impôt), des usagers (via les tarifs des services publics) et des emprunts. Elle est acheminée vers le comptable public (le Trésor public) qui est l’agent caissier des collectivités, lesquelles sont gérées par les élus locaux (les ordonnateurs) qui décident du montant des recettes et de la nature des dépenses.
Une telle somme n’est pas négligeable dans le fonctionnement de l’économie :
- les administrations publiques locales représentent 20 % de la dépense publique
- les salariés des 43 400 collectivités territoriales sont au nombre de 1,95 million d’agents2, tous statuts confondus (au 31 décembre 2013)
- les collectivités investissent beaucoup (54,1 milliards d’euros en 2014)
- elles empruntent grosso modo 20 milliards d’euros par an pour financer leurs investissements.
Ces quelques chiffres donnent la dimension économique des collectivités territoriales françaises. Mais au-delà des chiffres, les débats sur le choix des capitales régionales, puis l’émotion provoquée par la perte du statut de capitale pour certaines grandes villes traduisent l’attachement des responsables locaux à leurs agents publics parce qu’ils représentent aussi une demande dans le circuit économique local.
De même, le rôle des collectivités territoriales est bien de fournir des services qui répondent à l’intérêt général. Les services publics assumés sont très divers ; certains sont bien connus des administrés (cantines scolaires, éclairage public, voirie, adduction d’eau, collecte des déchets) et d’autres sont tout aussi importants mais peu ou mal connus (la distribution de l’énergie électrique, le traitement des déchets). L’ensemble de ces services participent, chacun en ce qui les concerne et par leurs caractéristiques (performance, continuité, qualité, dialogue avec les usagers) à l’attractivité économique du territoire national.
1. Les collectivités territoriales, agent économique
1.1. Les collectivités territoriales dans le schéma de fonctionnement de l’économie
Le fonctionnement de l’économie peut être représenté par le schéma ci-dessous. Il décrit le positionnement des agents économiques (entreprises, ménages, institutions financières, administrations publiques, l’extérieur) et leurs relations entre eux.
C’est au sein de ce schéma et en particulier des administrations publiques que prennent place les collectivités territoriales. En 2014, leurs dépenses représentent un peu plus de 20 % des dépenses totales des administrations publiques (Etat, organismes de sécurité sociale, administrations locales).
1.2. Les comportements économiques des collectivités territoriales
Chaque catégorie d’agents peut être caractérisée par ses fonctions de production, de consommation, d’épargne et d’investissement. Il en va ainsi pour les collectivités territoriales qui sont incluses dans les administrations publiques.
La fonction de production est constituée d’activités de service public administratif classique (état-civil, délivrance de prestations sociales, dépenses d’animation socio-culturelle et sportive, etc.). Des activités de production de services à caractère industriel et commercial sont aussi menées : adduction d’eau, assainissement, création de lotissements, opérations d’aménagement de l’espace, gestion de parkings, exploitation de réseaux haut-débit, etc..
La fonction de consommation est représentée par tous les achats nécessaires au fonctionnement de l’administration.
La fonction d’investissement est constituée des dépenses d’investissements immatériels (études, achats de logiciels), d’achats de terrains et de constructions diverses, et d’investissements dans le capital de sociétés (sociétés d’économie mixte locales, sociétés publiques locales).
La fonction de relations avec l’extérieur est peu représentée car les collectivités territoriales n’exportent pas, ni n’importent. Toutefois, les plus grandes d’entre elles (métropoles, départements et régions) sont soucieuses de la gestion de leur image envers les pays étrangers, dans le but d’attirer des entreprises (politique d’internationalisation des territoires).
1.3. La situation financière des collectivités territoriales
1.3.1. La participation des collectivités territoriales aux grands équilibres
L’observation de l’économie d’un pays peut être établie sur la base du concept d’équilibre, celui des prix, celui de l’emploi, celui du commerce extérieur et celui des comptes publics.
- L’équilibre des prix
Depuis quelques années, la France connaît une inflation très faible, voire proche de zéro comme en 2015 (+ 0,1 %).
Ce contexte économique qui est aussi européen fait prévaloir une tendance à la déflation, pour l’instant évitée, liée à une croissance atone, à un chômage de masse important et à une stagnation voire une régression du pouvoir d’achat des ménages du fait de la politique fiscale depuis 2012. Tout cela conduit les entreprises à mener une politique très modérée des prix pour maintenir leur compétitivité.
Il en va tout autrement des collectivités territoriales pour lesquelles l’évolution des prix doit être abordée selon deux postures, celle de producteurs de services tarifés et celle de consommateurs.
En effet, les collectivités territoriales gèrent un certain nombre d’ activités économiques dans un cadre monopolistique : eau, déchets, transports publics urbains de voyageurs, électrification, etc.
Elles sont libres de fixer les tarifs des services publics. La plupart d’entre eux concernent des biens de première nécessité : adduction d’eau, cantines scolaires, transports publics de voyageurs. D’autres sont liés à des réglementations comme l’assainissement des eaux usées et pluviales, la collecte et le traitement des déchets ménagers.
Elles pourraient augmenter leur prix sensiblement pour répondre aux demandes du public et aux exigences réglementaires. Elles souhaiteraient le faire eu égard aux besoins de renouvellement de leurs immobilisations. Les élus n’y procèdent pas car bien qu’en position de gestionnaires de monopoles, ils sont évalués par des électeurs plus que par des consommateurs.
Par la politique d’aménagement du territoire et de gestion des sols, les communes et intercommunalités exercent une influence non négligeable sur le prix des terrains, dont certains peuvent être destinés à l’habitation de ménages ou d’installation d’entreprises. La politique foncière est déterminante sur les prix des terrains que des particuliers peuvent vouloir acheter. A cette fin, elles sont aidées par les établissements publics fonciers. La réglementation leur permet d’éviter deux écueils : la participation à la spéculation foncière et la vente à perte d’éléments de leur patrimoine.
La politique fiscale a aussi un impact sur les prix, par les impôts appelés « impôts économiques » par opposition aux « impôts ménages » car ils frappent les entreprises, qui les incorporent dans leurs prix. Il en va ainsi de la cotisation économique territoriale (ex-taxe professionnelle), du versement transport3, des droits de mutation à titre onéreux4.
En leur qualité de consommateurs, les collectivités territoriales subissent l’évolution du niveau général des prix comme les autres agents économiques. Depuis 2005, l’Association des maires de France et La Banque Postale publient régulièrement un indice d’évolution du prix du panier des biens et services constituant la dépense communale. Cet indice est comparé à l’indice des prix à la consommation hors tabac publié par l’INSEE.
En longue période, (1999-2014), le différentiel est net puisque l’indice calculé est en moyenne supérieur de 0,8 % à l’indice de l’INSEE.
L’écart est expliqué d’une part par le poids de l’effet « avancée de carrière » des agents communaux (le « GVT positif ») et de l’augmentation du taux de la contribution employeur due à la caisse de retraite des agents territoriaux (CNRACL), d’autre part par les coûts de la construction calculés à partir des index BT01 pour le bâtiment et TP01 pour les travaux publics, eux-mêmes intégrant le coût des matières premières.
L’indice comprend aussi des indices sur les frais financiers, les prix des produits énergétiques et les dépenses de communication et de matériel informatique.
- L’équilibre épargne – investissement
Les collectivités territoriales ne constituent pas d’épargne comme les ménages ou les entreprises, qui peuvent placer leurs disponibilités afin de se constituer une épargne de précaution. En raison de la règle du dépôt des fonds libres au Trésor, elles sont conduites non à constituer une réserve d’épargne mais à maintenir un niveau d’excédent de recettes de fonctionnement sur leurs charges de fonctionnement pour autofinancer leurs investissements.
- L’équilibre du commerce extérieur
Les collectivités territoriales ne sont pas impliquées dans le mécanisme d’équilibre du commerce extérieur.
- L’équilibre des comptes publics
Conformément aux engagements européens de la France, la dette des administrations publiques doit, à terme, parvenir au niveau zéro, en passant par l’étape de 3 %. Elle est effectivement orientée à la baisse.
Dette publique notifiée (au sens du traité de Maastricht)
Dans le cadre de la politique nationale de réduction des déficits publics, la dette des collectivités territoriales, bien que modeste, doit elle aussi, être diminuée. A cette fin, elle s’inscrit dans un processus budgétaire, appelé trajectoire, qui prend forme dans deux textes : le programme pluriannuel de stabilité5 et la loi de programmation pluriannuelles des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Au cours des dernières années, le secteur public local a connu une courte période de désendettement (1996-2002). Depuis, l’endettement ne cesse de croître. Cette tendance, observée en comptabilité nationale, est la différence entre le stock d’emprunts nouvellement souscrits et le stock d’emprunts remboursés.
Evolution de la dette publique locale en milliards d’euros
1.3.2. La situation des finances locales
La situation des finances locales est appréciée globalement par les études menées par le ministère de l’intérieur et le ministère de l’économie et des finances, la Cour des comptes ou des agences de notation. Elle l’est aussi ponctuellement par les associations d’élus (associations des maires de France, associations des départements de France, associations des régions de France, associations des maires des grandes villes, des communes de montagne, etc.).
Il est établi que la situation est bonne mais subit une dégradation depuis les trois dernières années du fait de l’évolution des dépenses de fonctionnement plus rapide que celle des recettes de fonctionnement. Il s’ensuit un « effet de ciseaux ».
Est particulièrement notée la hausse des dépenses de rémunérations des agents publics locaux : + 3,4 % en 2012, + 3,3 % en 2013 et + 4,0 % en 2014.
La diminution de l’épargne brute (différence entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de fonctionnement) ne s’explique pas par la seule diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
La diminution de l’épargne brute s’accompagne d’une baisse de l’investissement (- 10 % en 2014). Là aussi, la chute de l’investissement ne s’explique pas par la seule baisse des dotations de l’Etat. D’autres causes sont évoquées : les années de renouvellement des organes délibérants qui ne sont pas des années de forts investissements, les réformes territoriales, les modifications des territoires intercommunaux, notamment.
2 Quelques éléments d’actualité économique concernant les collectivités territoriales
Les débats sur la santé financière des collectivités territoriales se concentrent sur quatre thèmes.
2.1. L’investissement public local
L’investissement des collectivités territoriales occupe une place importante dans l’investissement public total, de l’ordre de 57 %6.
Il est constaté un cycle de l’investissement calé sur le cycle du calendrier électoral (renouvellement des assemblées d’élus tous les six ans).
Dépenses d’équipement brut des communes et du secteur communal
(communes + groupements à fiscalité propre)
Taux de croissance annuel de la formation brute de capital fixe
des administrations publiques locales
Les collectivités territoriales sont confrontées à deux défis, celui du renouvellement des immobilisations construites pendant la période de reconstruction de la Seconde Guerre mondiale (eau, voirie routière) et celui du développement ou de la création de services (assainissement des eaux usées, traitement des déchets ménagers, très haut-débit).
Face à ces exigences, les besoins de financement sont très importants et la baisse des concours financiers de l’Etat créent un nouveau contexte teinté d’inquiétudes vives. Mais cette baisse de dotations n’est pas la seule responsable de la baisse du niveau d’investissement.
Les élus sont aussi préoccupés par les normes techniques qui s’attachent à tout équipement nouveau ou à moderniser.
Depuis la publication en 1991 d’un rapport du Conseil d’Etat sur la « surproduction normative », la production de normes comme facteur de coût pour les finances locales ne cesse d’alimenter les revendications des associations d’élus et une imposante production législative de simplification.
Sont considérés comme auteurs des normes, l’Association française de normalisation (AFNOR), l’Etat, l’Union européenne, les fédérations sportives et les collectivités territoriales elles-mêmes. Or, confrontées à une baisse importante de leurs ressources, les collectivités territoriales vont devoir contenir leurs dépenses dans la durée.
Les normes visées sont concentrées sur les conditions d’accessibilité des bâtiments publics, l’urbanisme, l’environnement et le sport.
C’est pourquoi, la simplification des normes et la stabilisation ou l'allègement des charges applicables aux collectivités territoriales deviennent nécessaires.
Diverses propositions sont émises : l’instauration d’un mécanisme de« gage », applicable aux projets et propositions de loi comme aux amendements, obligeant à compenser toute nouvelle charge ou contrainte pour les collectivités territoriales par la suppression d'une charge ou contrainte d'importance équivalente ; l'interdiction de la « surtransposition » de directives européennes par des textes se présentant comme des transpositions de celles-ci.
La croissance économique atone, les réformes du paysage administratif territorial, le renouvellement des organes délibérants (communes et intercommunalités, départements en 2014), la pression sur les coûts que suscitent les normes conduisent assurément les élus à une certaine prudence en matière d’investissement.
2.2. La masse salariale
2.2.1. La mesure de la masse salariale
Il est constaté une évolution tendancielle à la hausse de la masse salariale, notamment dans le bloc communal (communes et intercommunalités), conséquence d’une augmentation des effectifs, hors décentralisation (326 000 emplois physiques entre 2002 et 2013).
Cette évolution se distingue de celle constatée pour la fonction publique d’Etat ou la fonction publique hospitalière :
Evolution des effectifs physiques des trois fonctions publiques depuis 2002 retraités des transferts de compétences ayant eu lieu entre 2002 et 2013 (base 100 en 2002)
Sources : DGAFP, INSEE, DGCL)
2.2.2. Les moyens de limiter la hausse de la masse salariale
Diverses mesures peuvent être prises pour limiter la hausse de la masse salariale dans les collectivités territoriales : le respect de la réglementation sur le temps de travail, la lutte contre l’absentéisme, la réforme de la politique d’avancement, la mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des carrières.
2.3. Les ressources institutionnelles de fonctionnement
Pour traduire la nature des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, la loi de finances 2011 a institué la notion de « transferts financiers », qui est l’addition de trois éléments :
- Les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales
- Les dégrèvements d’impôts locaux et les subventions spécifiques versées par les ministères
- La fiscalité transférée.
Dans la loi de finances 2016, le montant des transferts financiers s’élèvent à 99,7 milliards d’euros.
2.3.1. Les concours financiers de l’Etat
Les concours financiers de l’État aux collectivités rassemblent la totalité des transferts financiers spécifiquement destinés aux collectivités et leurs groupements. Ils abondent leurs budgets de façon globale et sont libres d’emploi. Ils s’élèvent à 50,9 milliards d’euros (Md€) dans la loi de finances 2016.
L’effort d’économies de 11 milliards d’euros résultant du programme de stabilité 2014-2017 et inscrit dans la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014 porte sur ce périmètre. Celui-ci a ainsi fait l’objet d’une première réduction de 3,67 Md€ en 2015, reconduite à l’identique en 2016 et suivie en 2017 d’une baisse supplémentaire de 3,66 Md€. Mais, à la suite d’une décision du Président de la République devant l’assemblée générale de l’Association des maires de France, l’effort demandé au bloc communal sera réduit de moitié. Parallèlement, les régions devraient bénéficier d’une nouvelle taxe, une taxe spéciale d’équipement régional, qui devrait leur rapporter 600 millions d’euros en 2017.7
2.3.2. L’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL)
En France, la progression inexorable des dépenses publiques globales alimente un débat récurrent. Les collectivités territoriales y sont impliquées au point que le législateur a institué un objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL).
La mise en place de cet indicateur vise à associer les collectivités territoriales au redressement des finances publiques. Cet objectif indicatif, donc non contraignant pour respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, leur donne un référentiel d’évolution de leurs dépenses compatible avec la trajectoire des finances publiques.
2.4. Les dépenses d’intervention
On désigne sous le terme de dépenses d’intervention les dépenses à caractère social, les subventions au secteur associatif et les subventions d’équipement accordées à d’autres collectivités. Elles constituent le plus important poste des charges courantes. (67,0 milliards d’euros en 2014).
2.4.1. Les dépenses sociales
Plus de la moitié des dépenses sociales sont supportées par les départements. Parmi elles, les dépenses des trois principales prestations versées (allocation personnalisée d’autonomie, revenu de solidarité active, prestation de compensation du handicap) représentent une charge de 16,9 milliards d’euros en 2014, dont 9,8 milliards pour le seul RSA.
Montant des prestations sociales départementales en 2014
| revenu de solidarité active, | 9,8 milliards d’euros |
| allocation personnalisée d’autonomie | 5,6 milliards d’euros |
| prestation de compensation du handicap | 2,1 milliards d’euros |
Cette dernière prestation focalise l’attention : elle a augmenté de 9,3 % par rapport à 2013. L’orientation à la hausse provient de deux facteurs : d’abord, l’extension du périmètre du dispositif aux jeunes de moins de 25 ans et aux DOM, ensuite l’augmentation du montant forfaitaire, qui est indexé sur l’inflation, et la revalorisation dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté (hausse prévue du barème de 10 % en 5 ans).
2.4.2. Les aides aux associations
Le secteur associatif couvre un grand nombre de secteurs d’activité (culture et sport, convivialité, défense des droits ou des intérêts). Il est l’une des composantes de l’économie sociale et solidaire dont l’importance n’est pas négligeable en termes d’emplois et de besoins économiques couverts.
Globalement, il est financé pour moitié par des ressources d’origine publique. Les communes, les intercommunalités et les départements sont les principaux financeurs.
Les contraintes budgétaires qui pèsent sur les budgets de ces collectivités amènent les élus à resserrer leurs dépenses et donc à diminuer le cas échéant le montant des subventions et concours en nature attribuées au secteur associatif en faisant valoir la baisse des concours financiers de l’Etat.
1 Collectivités territoriales et leurs groupements : communes, départements, régions, groupements à fiscalité propre et syndicats
2 Sauf indication contraire, tous les chiffres concernant les collectivités territoriales sont issus du rapport de l’Observatoire des finances locales 2015 paru en octobre 2015 et de l’annexe au projet de loi de finances 2016 « transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales ».
3 Le versement transport est un impôt local qui frappe les entreprises de plus de 9 salariés pour financer les services de transports collectifs de voyageurs en milieu urbain
4 Les droits de mutation à titre onéreux, couramment appelés « frais de notaires », sont des impôts qui s'appliquent à la quasi-totalité des mutations à titre onéreux portant sur des biens immobiliers, notamment à tous les achats ou ventes de logements.
5 Institués par le Pacte de stabilité et de croissance comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques, les programmes de stabilité sont transmis par tous les membres de l’Union européenne chaque année à la Commission européenne et projettent l’état des finances publiques à moyen terme.
6 Avant la réforme comptable qui a intégré les dépenses de l’Etat en recherche et développement (R&D) dans ses dépenses d’investissement, le taux était de l’ordre de 70%. Dans le débat public, ce chiffre est encore utilisé, à tort.
7 Ces deux dernières décisions doivent être concrétisées dans la loi de finances 2017