Par Chloé Gauthé
Dernière mise à jour : décembre 2018

1.Notions de base

1.1. Le social

Du Contrat social de Jean-Jacques Rousseau (1762) au thème de la fracture sociale (1995), en passant par le modèle social français, ou l’économie sociale, le terme social, omniprésent, recouvre une réalité qu’il n’est pas toujours facile à cerner.
A côté d’un sens très général, « qui concerne la société » (c’est le sens du Contrat social), s’est développé un sens plus restreint que le dictionnaire définit initialement comme « relatif aux conditions matérielles et morales des travailleurs ». Ce sens restreint a considérablement évolué.

Dans son sens restreint, le social s’est d’abord appliqué aux problèmes issus du travail.
L’évocation de la « question sociale » par le docteur Villermé et par Le Play, un catholique social, est apparue au XIXème siècle avec le développement du capitalisme industriel et du salariat. Ainsi, les premières lois sociales sont celles qui ont réglementé les conditions d’emploi des femmes et des enfants (1841).

L’histoire montre qu’une question devient sociale quand une intervention collective est jugée nécessaire et que, ni l’épargne individuelle, ni les solidarités familiales, ne peuvent prendre en charge les risques de la situation. Ainsi par exemple, la création de l’aide médicale gratuite (AME) en 1893, ou la reconnaissance d’un droit à la sécurité sociale par les ordonnances de 1945.

Le champ du social s’est considérablement élargi. Des problèmes issus du travail, le domaine du social s’est ensuite appliqué à la mise en œuvre d’une solidarité collective au bénéfice des malades, des familles, des personnes âgées et des personnes handicapées. Il couvre aujourd’hui un éventail très large qui rencontre les préoccupations de mode de vie, par exemple la politique de la ville ou le droit au logement reconnu en 1990, devenu opposable en 2007.
Ainsi le social se donne pour objectif l’amélioration des conditions de vie des membres de la société et plus particulièrement des personnes défavorisées. On peut citer la définition proposée par J-L Borloo, alors qu’il était ministre de la cohésion sociale, et qui reflète assez bien les préoccupations contemporaines : le social c’est la « gestion collective des fragilités de la vie » (interview au journal Le Monde du 16/3/2004), conception extensive et évolutive qui ne réserve son application ni à une catégorie déterminée de la population, ni à un champ d’intervention unique.

1.2. Les politiques sociales

Les politiques sociales sont les interventions des pouvoirs publics dans les domaines du social, c’est-à-dire dans les champs du travail, de la protection sociale, de la famille, des personnes âgées, des personnes handicapées, de la formation et de l’emploi, de l’insertion, du logement, de la lutte contre la pauvreté, de la politique de la ville, de l’intégration des populations immigrées…
Ces interventions peuvent revêtir des formes multiples et prendre la forme d’aides directes ou indirectes : allocations aux individus, aides monétaires ou en nature, exonérations, incitations, subventions aux associations, création et financement de structures d’accueil ou de services, offre de services collectifs, accompagnement…
L’évolution des dernières décennies tend à recentrer les politiques sociales sur les situations de vulnérabilité ; « le traitement des politiques sociales devient le traitement des situations de vulnérabilité, c'est-à-dire l’insuffisance des ressources d’un individu pour faire face aux exigences de son environnement de vie » (interview de J-Y Barreyre, Président du CEDIAS musée social, aux ASH, n° 2722 du 2/9/2011). Cette vulnérabilité doit être appréhendée dans ses différentes composantes, sanitaire, sociale, professionnelle et familiale.

1.3. La protection sociale

Le système français est organisé autour de quatre niveaux :
1.    La Sécurité sociale fournit la couverture de base des risques "maladie, maternité, invalidité, décès", "accidents du travail et maladies professionnelles", "vieillesse" et "famille". Elle est composée de 4 principaux régimes regroupant les assurés sociaux selon leur activité professionnelle :

  • Le régime général qui concerne la plupart des salariés, les étudiants, les bénéficiaires de certaines prestations et les simples résidents.
  • Les régimes spéciaux qui couvrent les salariés qui ne sont pas dans le régime général (fonctionnaires, agents de la SNCF, d’EDF-GDF...).
  • Le régime agricole qui assure la protection sociale des exploitants et des salariés agricoles. Il est le seul régime de sécurité sociale à ne pas dépendre du ministère chargé des Affaires sociales, mais du ministère de l’Agriculture.
  • Les régimes des non-salariés non agricoles qui couvrent séparément les artisans, les commerçants ou industriels et les professions libérales pour l’assurance vieillesse, le risque "maladie" faisant l’objet d’une gestion commune.

2.    Les régimes dits complémentaires peuvent fournir une couverture supplémentaire aux risques pris en charge par la Sécurité sociale. Certains sont obligatoires (régimes complémentaires de retraite des salariés du secteur privé) et d’autres facultatifs (mutuelles de santé, sociétés d’assurance, institutions de prévoyance).
3.    L’UNEDIC (Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) gère le régime d’assurance-chômage.
4.    Une aide sociale relevant de l’État et des départements apporte un soutien aux plus démunis.

La division de la Sécurité sociale en quatre régimes principaux est le résultat de plusieurs facteurs. Le premier réside dans la forte réticence de certains groupes socio-professionnels (salariés et exploitants agricoles, professions libérales, etc.) à intégrer le même système de protection sociale que les salariés du secteur privé marchand, au risque de leur être assimilés. Dès lors, disposer d’un régime de protection sociale spécifique permettait à ces catégories d’affirmer leur distinction et ainsi garantir leur existence en tant que groupe social. C’est la même logique que l’on retrouve à l’œuvre en 1947 avec la constitution d’un régime de retraite complémentaire propre aux cadres (l’Association générale des institutions de retraite des cadres - AGIRC). Il est l’occasion d’affirmer l’identité d’une catégorie socioprofessionnelle qui cherche à se différencier des ouvriers, employés ou des contremaîtres. Le deuxième facteur se manifeste dans la crainte exprimée par certains secteurs d’activité de perdre les avantages liés à des systèmes antérieurs à celui de la Sécurité sociale et plus favorables qu’elle. Le régime des fonctionnaires, celui des mineurs ou des cheminots, par exemple, sont déjà en vigueur avant 1945. Les affiliés aux régimes déjà en place revendiquent avec succès leur maintien en marge du régime général naissant et une centaine de régimes spéciaux sont créés par le décret du 8 juin 1946. Le troisième facteur est de nature politique. Fortement soutenue lors de sa création par les partis politiques et les organisations syndicales marqués à gauche, la Sécurité sociale a servi de repoussoir à des catégories sociales qui leur étaient hostiles. La non-appartenance au régime général exprimait un refus d’être dirigé, via la démocratie sociale, par des forces sociales auxquelles elles s’opposent.

2. Les principes

La mise en œuvre de la protection sociale revêt des formes différentes dans les sociétés contemporaines, mais l'idée même de protection est très ancienne et peut remonter à l’Antiquité car sa finalité est de répondre à un besoin fondamental pour l’homme, le besoin de sécurité.

2.1. L’assistance

La première réponse des sociétés modernes s’est concrétisée par l’assistance, qui a pris le relais de la charité religieuse, prédominante jusqu’à la Révolution. La Constitution de 1793 marque un tournant en affirmant le devoir d’intervention publique et en édictant que « les secours publics sont une dette sacrée ». Mais il faut attendre la fin du XIXème siècle pour voir une concrétisation de ce principe avec les grandes lois d’Assistance, (AMG, assistance médicale gratuite en 1893, assistance à l’enfance en 1904, assistance aux vieillards, infirmes et incurables en 1905) qui s’efforcent de couvrir les besoins des indigents.
De nature subsidiaire et non contributive (il n’y a pas de cotisation préalable), l’assistance est fondée sur la notion de besoin et réservée aux personnes qui sont dans une situation de besoin. Elle ne s’adresse donc pas à l’ensemble de la population. Cette notion d’assistance n’a pas disparu de notre système de protection sociale, on la retrouve par exemple dans des allocations telles le RSA (revenu de solidarité active) ou l’AAH (allocation adulte handicapé).

2.2. L’assurance

Mal adaptée au développement du monde salarié, l’assistance a vu émerger d’autres formes de protection sociale privilégiant la réparation des risques sociaux comme la mutualité ou les assurances sociales dont les premières lois remontent à la fin du XIXème et au début du XXème siècles.
A la différence de la prévoyance individuelle réservée aux catégories en capacité d’épargner et de l’assistance réservée aux indigents, les assurances sociales permettent de mutualiser les ressources affectées à la réparation des risques pour l’ensemble d’un groupe social ; les prestations sont accordées sur une base contributive, c’est-à-dire financées par des cotisations préalables. C’est ce modèle qu’incarne la sécurité sociale instaurée en France en 1945.

3. Les institutions

Aujourd’hui, les systèmes modernes de protection sociale associent des logiques différentes : la protection sociale ne se réduit donc pas à la sécurité sociale, même si elle en est un pilier essentiel.
En France, selon l’approche des comptes de la protection sociale, 5 grandes institutions d’inspirations différentes assument la protection sociale : certaines sont construites sur la notion d’assurance sociale, qui suppose l’engagement de la solidarité en échange de prestations contributives ; d’autres reposent sur la notion d’assistance (prestations non contributives) ; certains systèmes sont obligatoires, d’autres facultatifs ; certains sont gérés par des acteurs publics, d’autres par des acteurs privés. On peut distinguer 3 grandes logiques.

3.1. Les protections obligatoires relevant des assurances sociales

La Sécurité Sociale, cœur de la protection sociale, regroupe un ensemble d’institutions de droit privé, placées sous la tutelle de l’Etat qui leur a reconnu le pouvoir de prélever des cotisations obligatoires. Créée par l’Ordonnance du 4 octobre 1945 suite au plan français élaboré par Pierre Laroque, la Sécurité Sociale regroupe 120 régimes de base obligatoires qui couvrent quatre grands risques : maladie-maternité-invalidité-décès, accidents du travail, vieillesse, ainsi que la compensation des charges de famille.
Fondée au départ sur les solidarités professionnelles et l’idée que l’exercice d’une activité rémunérée génère des droits pour l’assuré et sa famille en contrepartie de cotisations, la sécurité sociale initialement construite sur l’idée d’assurance s’est progressivement et en partie universalisée, ce qui conduit pour certains risques à verser des prestations à des non cotisants : par exemple, la généralisation de la branche famille en 1978 ou l’instauration de la CMU (couverture maladie universelle) entrée en vigueur au 1/1/2000.

L’Assurance chômage : le risque chômage n’est pas en France couvert par la Sécurité Sociale, sa protection s’est construite plus tardivement par accord entre les partenaires sociaux (Accord national interprofessionnel du 31 décembre 1958 sous l’impulsion du Général de Gaulle), protection à laquelle sont assujettis les salariés du secteur privé.
Dotée d’une organisation propre avec l’UNEDIC (Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) et aujourd’hui Pôle Emploi (résultant depuis 2009 de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC), l’assurance-chômage repose également sur l’idée d’assurance sociale obligatoire versée en contrepartie de cotisations partagées entre employeurs et salariés.
Toutefois, outre l’allocation d’assurance chômage, depuis 1984, les institutions chargées de l’indemnisation du chômage distribuent également une prestation de solidarité financée par l’Etat pour les demandeurs d’emploi qui ont épuisé leurs droits à l’assurance-chômage, l’ASS (allocation de solidarité spécifique), prestation qui relève de la logique d’assistance.

Les Institutions de retraite et de prévoyance complémentaires, telles les institutions fédérées à l’ARRCO (association pour le régime de retraite complémentaire, 1961) pour tous les salariés du secteur privé et à l’AGIRC, (association générale des institutions de retraite des cadres, 1947) pour les cadres, ainsi qu’à l’IRCANTEC (institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques). Ces institutions sont gérées paritairement par les partenaires sociaux, c’est-à-dire les représentants des organisations d’employeurs et des syndicats de salariés. Les régimes complémentaires de retraite sont obligatoires (depuis 1972).

A noter que ces trois grands systèmes d’assurances sociales obligatoires, Sécurité Sociale, assurance chômage et régimes complémentaires obligatoires, représentent 80% des dépenses de la protection sociale.

3.2. Les protections relevant de l’intervention sociale des pouvoirs publics

Ces interventions correspondent soit à une activité directe des collectivités publiques à travers les différentes aides qu’elles apportent, soit à des transferts monétaires destinés à financer des prestations de solidarité versées par d’autres institutions (par exemple, l’Etat finance des prestations de solidarité comme l’AAH ou l’ASS).
L’activité directe des pouvoirs publics dans le domaine social s’est considérablement développée au bénéfice des départements à la suite des différentes étapes du processus de décentralisation : les départements sont gestionnaires de l’aide sociale traditionnelle mais aussi financeurs importants de certains dispositifs qui concernent des risques non pris en charge par la sécurité sociale, par exemple, la lutte contre les exclusions (RSA : revenu de solidarité active), ou la dépendance (APA : allocation personnalisée d’autonomie).
Les communes agissent par l’intermédiaire de leur CCAS (centre communal d’action sociale), sont actives dans le cadre de la politique de la ville et fournissent d’importants services sanitaires et sociaux à la population : crèches, services aux personnes âgées, dispensaires, centres sociaux…
Le rôle des collectivités territoriales s’est considérablement accru ces dernières années, passant de 2,1% en 2001 à 9,1% en 2016 du financement de la protection sociale.

3.3. Les protections privées extra-légales

En dehors des assurances vieillesse, d’autres secteurs de la protection sociale sont couverts par des systèmes complémentaires parmi lesquels la santé et la prévoyance. Ces systèmes ne sont pas récents. Dès les années 1960, on voit se mettre en place des régimes complémentaires, en dehors de ceux spécifiques à la retraite, dont certains deviennent progressivement obligatoires tel celui à destination des exploitants agricoles contre les accidents du travail, maladies professionnelles et accidents de la vie privée. Mais c’est à partir de la fin des années 1980 qu’en raison de la conjoncture économique et sociale, vieillissement de la population, croissance ralentie, dette sociale, le rôle de la protection sociale complémentaire apparaît comme crucial et doit donc se structurer dans un cadre politique et institutionnel qui la finance et lui assure des responsabilités élargies. Est ainsi créée en 2005 l’Union nationale des organismes complémentaires d’assurance maladie qui regroupe l’ensemble des organismes complémentaires, quel que soit leur statut. L’objectif est de mieux les associer, à titre consultatif, au dispositif de régulation des dépenses d’assurance maladie afin d’aboutir à une politique concertée de gestion du risque.
S’agissant de la santé, la protection sociale complémentaire a pour objet de faciliter l’accès aux soins médicaux en apportant notamment des remboursements qui viennent compléter les prestations offertes par le régime de base de la Sécurité sociale en cas de maladie, de maternité ou d’accidents. Depuis janvier 2016, les employeurs du secteur privé doivent faire bénéficier tous leurs salariés d'une couverture complémentaire santé, quelle que soit leur ancienneté dans l'entreprise, après la signature le 11 janvier 2013 de l’accord national interprofessionnel qui prévoyait notamment la généralisation de la complémentaire santé pour les salariés. Cet accord a été transposé par la loi de sécurisation de l’emploi n°2013-504, promulguée le 14 juin 2013. En dehors de cette complémentaire santé mise en place par l’employeur, les bénéficiaires de la CMU bénéficient aussi d’une couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et certaines personnes (dont les ressources sont légèrement supérieures à celles donnant accès à la CMU) peuvent bénéficier d’une aide financière pour payer une complémentaire santé (ACS). Cette aide est mise en place depuis janvier 2005.
En conséquence, dans ce champ, la couverture complémentaire est aujourd’hui quasi-généralisée est depuis le début des années 2010 quasiment généralisée. Une dernière réforme d’envergure intervient néanmoins en 2016 dans ce domaine. Cette réforme, mise en place par l’article 59 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, met en place la protection universelle maladie qui parachève la logique initiée avec la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU) de base en 1999.
Cette protection garantit désormais à toute personne qui travaille ou réside en France un droit à la prise en charge des frais de santé, sans démarche particulière à accomplir. Elle remplace la CMU de base. A partir du 1er janvier 2016, toute personne qui travaille ou réside en France de manière stable et régulière relève de la protection maladie universelle et bénéficie à ce titre du droit à la prise en charge de ses frais de santé. Les personnes qui travaillent n’ont plus à justifier d’une activité minimale, seul l’exercice d’une activité professionnelle est pris en compte. Pour les personnes sans activité professionnelle, elles bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé au seul titre de leur résidence stable et régulière en France, à savoir résider en France depuis au moins 3 mois à l’ouverture des droits puis au moins 6 mois par an. Cette réforme permet également de rester dans son régime d’assurance maladie, y compris en cas de perte d’activité ou de changement de situation personnelle. Les éventuelles périodes de rupture dans les droits sont ainsi évitées.
En matière de prévoyance, la protection sociale complémentaire vise principalement à assurer le maintien d’un niveau de salaire le plus élevé possible en cas d’arrêt de travail ou d’invalidité, à prévoir un complément financier en cas de dépendance et à garantir un capital et des rentes aux ayants droit de l’assuré en cas de décès de ce dernier. Les institutions de prévoyance assurent plus de 13 millions de salariés au titre de la prévoyance et le montant des cotisations s’élève à plus de 6 milliards d’euros. La généralisation de la prévoyance a été initiée en 1947, avec l’obligation pour les entreprises de financer un régime de prévoyance pour les cadres à hauteur de 1,5% de la tranche de rémunération inférieure au plafond fixé pour les cotisations de sécurité sociale. La perspective de la généralisation de la prévoyance complémentaire à l’ensemble des salariés fait partie des réflexions des partenaires sociaux post 2017 : l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 indique que «les parties signataires souhaitent que les branches professionnelles ouvrent, au plus tard à l’issue du processus de généralisation de la couverture en frais de santé, des négociations en vue de mettre en place un dispositif de prévoyance à l’attention des salariés qui n’en bénéficient pas ». L’article 1er de la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi reprend ces dispositions en instaurant une obligation de négociation collective, avant le 1er janvier 2016, en vue de permettre aux salariés qui ne bénéficient pas d'une couverture collective à adhésion obligatoire en matière de prévoyance au niveau de leur branche ou de leur entreprise d'accéder à une telle couverture.

4. Les différents types de financement

Les ressources qui servent à financer la protection sociale, 708 milliards d’euros en 2013, se répartissent en quatre catégories principales : les cotisations sociales (63 % du total des ressources) en diminution régulière depuis une vingtaine d’années, les impôts et taxes affectés (25 %), en augmentation régulière depuis la même période, les contributions publiques de l’État et des collectivités territoriales (10%) et les produits financiers environ 2%. L’ensemble de ces ressources représente environ 35% du PIB.
La France s’est ainsi rapprochée de la structure moyenne de financement de la protection sociale des pays de l’Union européenne, même si elle demeure parmi les pays mettant le plus à contribution les revenus du travail.

4.1. Les cotisations

Les cotisations représentent de loin la première ressource avec environ 428 milliards d’euros collectés en 2012. Elles servent à financer les assurances sociales, c’est-à-dire la Sécurité sociale, l’assurance chômage et les retraites complémentaires. Leur part dans le financement global de la sécurité sociale est passé de 80 % à 63 % en 25 ans.
Cependant, cette diminution de la part des cotisations est avant tout le fait des régimes de Sécurité sociale. Pour les autres régimes d’assurance sociale (assurance chômage, organismes de retraite complémentaire principalement), la base de financement demeure assise sur les cotisations sociales, qui ont augmenté leurs prélèvements de 4,5 points entre 1990 et 2012.
Elles sont acquittées à 63% par les employeurs, à 29% par les salariés, à 7% par les non-salariés.

4.2. Les impôts et taxes affectés

On en compte trois principales : la contribution sociale généralisée, la contribution à la réduction de la dette sociale et les autres impôts et taxes affectés.
La contribution sociale généralisée est un impôt destiné à participer au financement de la protection sociale. Il a été créé par la loi de finances pour 1991. C’est un impôt assis sur l’ensemble des revenus des personnes résidant en France. La CSG concerne la totalité des revenus d’activité, les revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations chômage, indemnités journalières...), les revenus du patrimoine et les revenus de placement.
Elle est prélevée à la source sur la plupart des revenus, à l’exception des prestations sociales et familiales. Elle est recouvrée par les URSSAF pour les revenus d’activité et par l’administration fiscale pour les revenus du patrimoine. Initialement fixé à 1,1 %, son taux est aujourd’hui de 7,5 % sur les revenus d’activité, 6,6% sur les pensions de retraite et de préretraite, 6,2% sur les revenus de remplacement et 8,2% sur les revenus du patrimoine et de placement. Son rendement était de 95 milliards d’euros en 2015, à mettre en regard avec celui de l’impôt sur le revenu, 76 milliards d’euros. La CSG représente plus des deux tiers des impôts et taxes affectés à la protection sociale.
Le second impôt qui finance la protection sociale est la contribution à la réduction de la dette sociale (CRDS) créée en 1996. Elle est affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale qui a repris 226,9 milliards d'euros de dette et en avait amorti 96,7 milliards à la fin 2014. Elle a pour objectif d’éteindre la dette des organismes de Sécurité sociale en 2025. En sont redevables les personnes physiques domiciliées en France pour l’impôt sur le revenu. Son taux de prélèvement est unique. Il est fixé depuis 1996 à 0,5% du revenu brut, quel que soit le revenu concerné, et n’a jamais été modifié. Le périmètre de prélèvement de la CRDS est plus large que celui de la contribution sociale généralisée. En plus des revenus sur lesquels est assise la CSG, la CRDS englobe également les prestations familiales, les aides personnelles au logement, ainsi que les ventes de métaux précieux et d’objets d’art. Au final, alors qu’un point de CSG rapportait, en 2013, 12,3 milliards d’euros, un point de CRDS en rapportait 13,3.
Les taxes affectées complètent ce dispositif. On peut distinguer celles qui sont en soutien aux mesures de santé publique telles que les taxes issues des ventes d’alcool et de tabac ou sur les produits considérés comme nuisibles à la santé et celles qui ont été décidées en compensation des allègements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires ou les heures supplémentaires. On peut relever la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie depuis 2013 prélevée sur les pensions de retraite, des impôts sur les salaires et la main-d’œuvre, tels que la taxe sur les salaires, ou le forfait social prélevé sur les rémunérations ou gains exonérés de cotisations de Sécurité sociale mais assujetties à la contribution sociale généralisée, enfin, divers impôts liés à la production qui comprennent notamment la contribution sociale de solidarité des sociétés.

4.3. Les contributions publiques de l’Etat et des collectivités territoriales

Ces contributions sont des versements de l’État aux régimes de protection sociale, qui regroupent des subventions d’équilibre et des versements correspondant au financement par l’État de certaines prestations. Les contributions publiques de l’État et des collectivités territoriales représentaient 9,7% des ressources de la protection sociale en 2013 (68,9 milliards d’euros). 70% de ces sommes sont consacrées au financement des minima sociaux, de la dépendance et des aides au logement. Le reste est versé au titre des subventions d’équilibre de l’État à certains régimes spéciaux de Sécurité sociale.

4.4. Les débats autour du financement de la protection sociale

Le mode de financement de la protection sociale fait l’objet de débats récurrents, à la fois quant à ses besoins de financement et aux effets à en attendre sur la compétitivité et l’emploi. Des changements substantiels ont été apportés depuis trente ans, mais les modifications constantes décidées année après année ont abouti à une grande complexité et instabilité. La question du financement de la protection sociale ne se réduit en tout cas ni au comblement des déficits ni à d’éventuelles modifications d’assiette. Elle nécessite des choix sur le champ, la progressivité et la programmation des financements à mobiliser qui pèseront directement sur le caractère plus ou moins solidaire du système.
Les modifications apportées au financement de la protection sociale ont poursuivi simultanément, et de façon quasi constante, plusieurs objectifs. Il s’est autant agi de rechercher des recettes supplémentaires pour financer les dépenses sociales que d’opérer des transferts d’assiette en tant que tels. Ces transferts ont eu pour principal objectif d’alléger le coût du travail en réduisant les cotisations employeurs (sauf celles finançant les régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage), avec une priorité donnée au travail peu qualifié à travers les exonérations générales de charges introduites à partir de 1993 et modifiées avec les dispositifs Aubry puis Fillon. Pour éviter que cet allègement pèse exclusivement sur les cotisations payées par les salariés, le choix a été fait d’élargir l’assiette des prélèvements à d’autres revenus que ceux du travail, c’est-à-dire d’abord aux revenus du patrimoine et des placements, mais aussi aux revenus de remplacement. Cet élargissement, conduit à une « fiscalisation » partielle de la protection sociale. La diversification des ressources de la protection sociale a aussi consisté à introduire une série de taxes spécifiques, d’une part sur les entreprises et les revenus du capital, d’autre part sur les produits. Certaines s’apparentent dans leur logique à des taxes « comportementales », dans la mesure où elles visent à la fois à mobiliser des suppléments de financement et à dissuader certaines consommations ou pratiques, comme les droits sur les tabacs, alcools et boissons, affectés majoritairement à l’assurance maladie, mais aussi des taxes sur la publicité des laboratoires pharmaceutiques.
Une étude de l’OCDE montre que le mode de financement de la protection sociale diffère entre pays, de façon assez substantielle dans certains cas. Dans la majorité des pays de l’OCDE, les cotisations sociales et autres recettes affectées constituent la principale source de financement – ces ressources couvrent plus de 60 % des dépenses de protection sociale dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, en Belgique, en Corée, en Espagne, en France, en Grèce et aux Pays-Bas. Par contre, dans certains pays, le financement de la protection sociale publique repose essentiellement sur la fiscalité générale, autrement dit sur des recettes publiques non affectées. Tel est le cas, en particulier, en Australie, au Canada, au Danemark, en Irlande, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni. Cependant, au cours des trois dernières décennies, on a observé une certaine convergence des situations entre pays. La part des dépenses sociales financées par cotisations sociales et autres recettes affectées a en moyenne significativement diminué dans les pays où ce type de ressources représentait la principale source de financement, tandis qu’elle a quelque peu augmenté dans les autres pays.
Le financement de la protection sociale introduit un écart entre le coût du travail et ce qu’il reste, in fine, au salarié. Plus les dépenses publiques de protection sociale sont importantes, plus ce « coin fiscal » tend également à l’être. Pour l’OCDE les effets de ce « coin fiscal » sur l’emploi dépendent de trois facteurs : de la « progressivité » du système de financement, du lien entre ce que les salariés paient et les prestations qu’ils perçoivent et de l’impact sur les revendications salariales et les revenus de remplacement des prélèvements fiscaux assis sur les revenus du travail. Pour l’OCDE cependant, la protection sociale comporte également des effets positifs sur la productivité, venant compenser en partie les possibles effets négatifs sur l’emploi liés à son financement. Pour réduire ces effets négatifs il faut, selon elle, agir sur quatre leviers principaux :

  • Rendre les systèmes de financement plus progressifs peut aider à atténuer les effets négatifs du « coin fiscal sur l’emploi ». Les études empiriques montrent, selon elle, que les effets négatifs du « coin fiscal » sur l’emploi sont particulièrement forts au niveau des bas salaires, en particulier s’il existe un salaire minimum relativement élevé. Cela justifie les mesures d’allègement du « coin fiscal » en bas de l’échelle des rémunérations, abaissant notamment les cotisations à la charge de l’employeur. Mais aller trop loin dans ce sens n’est peut-être pas la façon la plus efficace de stimuler l’emploi des catégories vulnérables. De fait, les évaluations de ce type de mesure montrent que les effets d’aubaine sont importants.
  • Renforcer le lien entre les prélèvements obligatoires et les prestations attendues constitue la seconde proposition de l’OCDE pour réduire l’impact négatif du « coin fiscal » sur l’emploi. Du côté des salariés, créer un lien plus étroit entre les cotisations versées et leur contrepartie peut s’envisager dans le cas des pensions de retraite. Avec toutefois une certaine limite, résidant dans le fait que le renforcement de ce lien, à l’extrême, pourrait compromettre les principes de solidarité et de redistribution inscrits dans les systèmes de retraite. S’agissant des employeurs, les systèmes de modulation des cotisations patronales (par exemple l’instauration d’un lien entre d’une part, les cotisations chômage, retraite, ou encore maladie et invalidité, et d’autre part, les pratiques des entreprises en matière de licenciements, préretraites ou recours aux régimes maladie et invalidité, encouragent les entreprises à améliorer leurs pratiques de gestion de la main-d’œuvre, avec potentiellement des répercussions favorables sur l’emploi. Certaines évaluations suggèrent selon l’OCDE que la modulation des cotisations patronales tend à réduire les flux d’entrée dans les systèmes de prestations sociales. La modulation peut néanmoins conduire à quelques réticences de la part des employeurs à embaucher parmi les populations jugées comme étant à risque.
  • Restructurer la fiscalité, directe et indirecte, pesant sur les salaires pourrait également réduire l’impact du financement de la protection sociale sur l’emploi, selon l’OCDE. Les assiettes de l’impôt sur le revenu et des taxes sur la consommation sont plus larges que celles des cotisations sociales et, contrairement aux cotisations, ces prélèvements pèsent également sur les revenus de remplacement. Par conséquent, pour un niveau donné de recettes fiscales, un basculement partiel des cotisations de sécurité sociale vers l’impôt sur le revenu ou les taxes sur la consommation pourrait avoir des effets favorables sur l’emploi.
  • Quatrième levier selon l’OCDE, basculer une partie de la charge du financement de la protection sociale vers d’autres prélèvements fiscaux, pesant moins directement sur le travail. Si l’augmentation de l’impôt sur les sociétés et la création d’une cotisation patronale assise sur la valeur ajoutée paraissent risquées à l’OCDE en termes d’effets sur l’emploi, des prélèvements sur les revenus du capital perçus par les ménages lui semblent devoir nettement moins affecter l’investissement. Cela vaut notamment pour les impôts sur la propriété immobilière, assiette fiscale particulièrement peu mobile et pour laquelle les problèmes d’évasion fiscale sont assez limités. Or, les impôts fonciers sont relativement faibles dans un certain nombre de pays européens dotés d’un coin fiscal élevé. Une autre option serait de réduire le traitement fiscal favorable dont bénéficie l’épargne retraite, qui s’avère coûteux pour les pouvoirs publics et mal ciblé.

En conséquence, pour l’OCDE, la structure même du financement public de la protection sociale peut avoir des conséquences en matière d’emploi. En particulier, la charge fiscale pesant sur les salaires pourrait être allégée dans un certain nombre de pays de l’OCDE en faisant porter sur la fiscalité générale le financement des dépenses sociales qui revêtent une forte dimension collective (les dépenses de santé, par exemple). Les cotisations sociales seraient ainsi affectées à des domaines de la protection sociale pour lesquels le lien entre prélèvements et prestations est plus clairement perçu par les salariés.

5. Les grandes problématiques actuelles

5.1. Le rôle de la protection sociale dans un contexte de crise

L’année 2012 a vu une stagnation du PIB et une forte dégradation du marché du travail et la croissance restera atone en 2013.
On observe en France un rôle de stabilisateur automatique joué par la protection sociale et d’amortisseur de la crise par un soutien de la demande à travers les prestations distribuées. Mais ce rôle s’opère au prix de déficits importants qu’il faut financer ; or aujourd’hui une majorité de Français est de plus en plus préoccupée par la question de la dette récurrente et s’interroge sur le poids de la protection sociale et les moyens de le contenir.

5.2. Ciblage ou universalité des prestations

Dans ce contexte, le modèle intégrateur et universaliste voulu en 1945 semble quelque peu battu en brèche : le maintien d’une part non négligeable de prestations d’assistance aux côtés d’un socle assurantiel interpelle la structuration d’un système dans lequel le travail ne joue plus toujours son rôle d’intégration. La question se pose de savoir s’il ne faut pas arbitrer entre ciblage et universalisme pour certaines prestations, afin de contenir les coûts, autrement dit recentrer en partie les dépenses collectives de protection sociale sur ceux qui en ont le plus besoin. Les récents débats sur l’évolution de la politique de la famille en sont une bonne illustration.

5.3. L’efficacité de la protection sociale

Les sommes redistribuées en France au titre de la protection sociale sont très élevées et pourtant ne parviennent pas à juguler la montée de situations d’exclusion et de vulnérabilité. Les réformes de la protection sociale doivent tenir compte des changements structurels intervenus ces dernières décennies, mondialisation, économie ouverte et financiarisée, évolution du travail, crise de l’Etat Providence. La solidarité doit-elle être pensée autrement ?

5.4. La pérennité de la protection sociale

La prise en charge de la vieillesse et de la santé nécessite aujourd’hui des réformes de structures si l’on veut en assurer le financement : vieillissement démographique, allongement de l’espérance de vie, coût très élevé des dépenses de santé. Pour maintenir une protection pour tous, faut-il moduler voire apporter une part d’individualisation dans la prise en charge ? Ce sont tous les débats sur la prise en compte possible de la pénibilité en contrepartie d’un allongement général de la durée de cotisation en matière de retraite, et ceux sur l’instauration d’un bouclier sanitaire qui limiterait le reste à charge en fonction d’un plafond et des revenus en matière de santé.

5.5. La répartition du rôle des acteurs

Dans un contexte de vieillissement démographique, de hausse des besoins en services de proximité, de crise économique et de dégradation durable de la situation de l’emploi, de difficultés financières de nombreuses collectivités, l’articulation des différents niveaux de solidarité face à l’ampleur des besoins est un enjeu majeur :

  • Articulation entre protections obligatoires et protections facultatives, quel socle de protection peut et veut garantir l’organisation sociale, quel équilibre entre corps solidaire et liberté individuelle ?
  • Articulation entre acteurs privés complémentaires et acteurs sous contrôle public
  • Articulation entre solidarité nationale et solidarités locales dans la perspective annoncée d’un acte III de la décentralisation. Les collectivités territoriales et notamment les départements sont aujourd’hui en première ligne sur les champs de la dépendance, de l’insertion et largement du handicap, mais les financements ne sont pas toujours suffisants ni les compétences toujours claires.

5.6. Le financement de la protection sociale

La question du financement de la protection sociale dans un contexte de ralentissement des recettes et d’accroissement des besoins pose des questions d’ordre structurel :

  • Part du financement par l’impôt et part du financement par cotisation, ou comment alléger le poids de la protection sociale dans le coût du travail. Une première grande réforme avec la CSG introduite en 1991 taxe tous les revenus et pas seulement ceux du travail et il a été question à un moment d’instaurer une « TVA sociale » pour ne pas exonérer les importations du financement de la protection sociale.
  • Il est clair que la réflexion sur la réforme de la fiscalité, voire une éventuelle fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG, amorcée fin 2013, doit se faire en lien avec le financement de la protection sociale.
  • Recherche de nouveaux financements
  • Part socialisée et part laissée à la responsabilité individuelle. Cette question revient fréquemment dans les débats sur le financement des dépenses de santé, faut-il laisser le « petit risque » à la charge des assurés, avec toutes les retombées en termes de prévention et d’inégalités en santé ?

L’encouragement à constituer une part de retraite en capitalisation participe du même constat sur l’insuffisance des ressources collectives.
De même, la problématique du financement de la dépendance des personnes âgées en besoin croissant, a suscité une réflexion en ce sens, certains suggérant l’instauration d’une assurance privée en complément de financement des dépenses, ou encore la récupération partielle ou totale sur succession des sommes versées.
(Rapport parlementaire de Madame Rosso-Debord, Assemblée Nationale, 2007, rapport Marini, Sénat, 2011).

Références

Bibliographie

  • La protection sociale en France, sous la direction de Marc de Montalembert, Documentation française, 2013
  • Où va la protection sociale ? Anne-Marie Guillemard, PUF, collection Lien social, octobre 2008
  • Informations sociales (CAF), La protection sociale fondée sur l’emploi : un modèle inadapté, (M.Borgetto), n°142, 2007

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