Par Gilbert Lemardeley
Dernière mise à jour : janvier 2019

• 1. Les compétences des collectivités territoriales
• 2. Les règles d’utilisation des sols
• 3. Le contrôle et la répression de l’utilisation des sols
• 4. L’intervention foncière des collectivités publiques

La loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement n° 2009-967 du 3 août 2009 a, défini les objectifs à atteindre en matière d’urbanisme notamment par l'instrument que constituent les documents d’urbanisme.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (LENE) retranscrit en termes positifs les orientations de la loi précitée, renforçant le Code de l’urbanisme en tant qu'outil au service du développement et de l'aménagement durable des territoires.

La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 revoit les règles d’urbanisme autour du PLUi et du SCOT. Elle favorise les règles relatives à la construction tout en protégeant mieux les terres naturelles et agricoles et à des mesures qui favorisent la densification et vont donner un coup d’arrêt à l’artificialisation des sols.

1. Les compétences des collectivités territoriales

Depuis la loi du 7 janvier 1983, les communes assument la compétence en matière de gestion et de respect des règles d’urbanisme. C’est notamment aux communes qu’il appartient de décider du contenu de la réglementation locale d’urbanisme, spécialement des plans locaux d’urbanisme qui en sont la pierre angulaire. Elles sont également compétentes pour déclencher la plupart des opérations d’aménagement urbain, et pour en déterminer le contenu et le mode de réalisation.

En revanche, la Région ou le Département ne disposent d’aucune compétence décisoire en matière d’urbanisme. Si ces deux collectivités peuvent néanmoins être associées à l’élaboration du Schéma de Cohérence Territoriale seule la seconde peut toutefois intervenir dans la gestion foncière des espaces naturels sensibles et bénéficie à ce titre de l’exercice du droit de préemption.

La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 transfère automatiquement à l’intercommunalité dans les trois ans de l’entrée en vigueur du texte, sauf opposition de 25% des communes représentant 20% de la population, l’élaboration du PLU. Jusque-là, la compétence PLU figure au sein de la compétence aménagement de l’espace des communautés de commune et d’agglomération (CGCT, art. L. 5214-16, L. 5214-23_I et L. 5216-5). C’était donc les communes qui décidaient si elles élaboraient elles-mêmes leur PLU ou si elles déléguaient l'outil d'urbanisme à l'EPCI dont elles font partie. Les communautés urbaines ont pour leur part obligatoirement la compétence pour élaborer les plans locaux d'urbanisme.

La métropole, modifiée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issue initialement de la loi du 16 décembre 2010, prévoit qu’en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, la métropole exerce les compétences en matière de SCOT et schéma de secteur, de PLU et documents d’urbanisme en tenant lieu, de création et de réalisation de zones d'aménagement concerté ainsi que de constitution de réserves foncières et de plan de déplacement urbain (CGCT, art. L. 5217-2 I 2° a) et b))

La loi adapte en conséquence le Code de l’urbanisme s'agissant de la définition du périmètre du SCOT. Ainsi, lorsque le périmètre d'une métropole est entièrement compris dans celui d'un SCOT, la communauté est substituée de plein droit à ses communes membres ou à l'établissement public de coopération intercommunale (C. urb, art. L. 143-11). La clause de sauvegarde de l’article L. 143-21 du Code de l’urbanisme est également étendue aux métropoles, qui leur permet, moyennant le respect de certaines conditions, de se retirer du périmètre du SCOT si leurs intérêts essentiels sont compromis par les dispositions du projet.

2. Les règles d’utilisation des sols

Les schémas de cohérence territoriale (C. urbanisme, art. L. 141-1 et s.), exposent à l’échelle d’un territoire le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. Ils présentent le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile ainsi que de qualité paysagère, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles.

La loi ALUR incite à l’élaboration des SCOT et reconnaît à toutes les communautés de communes une compétente de « plein droit » en matière de SCOT.

Aux trois pôles antérieurement délimités pour les SCOT (équilibre entre l'urbain et le rural, diversité des fonctions urbaines et mixité sociale de l'habitat, préservation des espaces naturels et politique de protection de l'environnement ainsi que prévention des risques) s'ajoutent des préoccupations liées plus directement aux objectifs du Grenelle de l'environnement tels que par exemple : réduction des émissions de gaz à effet de serre, diminution des obligations de déplacement, aménagement des performances énergétiques...

Ces politiques doivent être développées dans un territoire pertinent dont la délimitation peut être entravée par certaines communes, ce qui a conduit le législateur à renforcer les pouvoirs de l'État. Enfin, leurs effets sont aussi étendus, créant une compatibilité renforcée avec les autres documents d’urbanisme et s'opposant directement ou par « ricochet » aux autorisations d’urbanisme.

Les plans locaux d'urbanisme, créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (art. L 151-1 et s.du Code de l’Urbanisme), remplacent les plans d'occupation des sols qui fixaient les règles d'urbanisme applicables sur le territoire de la commune (règles générales d'utilisation des sols et règles de construction).

Le P.O.S. avait pour rôle de déterminer l'affectation principale des sols par zone et de définir les règles qui devaient être appliquées de manière générale et dans chaque zone. C'est le document sur la base duquel étaient instruits les permis de construire.

Le POS actuel demeure en vigueur et tient lieu de PLU. La loi ALUR oblige la transformation des POS en PLU. La procédure de révision doit être engagée avant le 31 décembre 2015 et achevée dans les trois ans après la publication de la loi. Le PLU peut être établi dans toutes les communes.

Le PLU est un document d’urbanisme qui, à l’échelle d’un groupement de communes ou d’une commune, établit un projet global d’urbanisme et fixe en conséquence des règles générales d’utilisation du sol sur le territoire considéré. Lorsque le PLU couvre l’intégralité du territoire il s’agit alors d’un PLU intercommunal (PLUi). La compétence PLU a été transférée de la commune à l’intercommunalité, échelle jugée plus stratégique,  qui devient ainsi responsable des PLUi.

Pour cela il réalise un zonage général par lequel sont délimitées les zones à destination différentes et qui seront dotées de règles différentes (Zones Urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A), naturelles et forestières (N)).

Ce plan comporte également, un règlement. Celui-ci est désormais organisé en quatre grands chapitres : règles relatives à l’usage du sol et la destination des constructions, règles relatives aux caractéristiques architecturales, urbaines et écologiques, règles relatives à l’équipement des zones, les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général, aux espaces verts ainsi qu’aux espaces nécessaires aux continuités écologiques. La loi ALUR supprime le coefficient d’occupation des sols (COS).

Ainsi, le plan local d'urbanisme qui porte sur la totalité du territoire d'une ou de plusieurs communes, fournit également un cadre pour l'intervention publique ou privée dans les quartiers en mutation.

Avec la loi ENE, lorsque le PLU est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, il couvre obligatoirement l'intégralité du territoire de cet établissement. Aussi, pour préserver la spécificité de chaque commune, il peut comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'établissement. Il précise les orientations d'aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifique à ces secteurs. Ces plans doivent respecter les dispositions du PLU intercommunal, en préciser les dispositions et ne peuvent en constituer des dérogations.

Il doit être compatible avec les autres documents de planification et notamment le schéma de cohérence territoriale. Il permet aux maires de mieux définir les règles d'urbanisme les mieux adaptées à la situation de leur commune et à leur projet urbain.

Les procédures d'élaboration, de révision et de modification des plans locaux d'urbanisme sont considérablement simplifiées pour réduire les contentieux qui ne portaient que sur la forme. Une procédure d'urgence pour permettre la réalisation des projets présentant un caractère d'intérêt général est mise en place.

Dès approbation du PLUi par le Conseil communautaire, les autorisations de construire sont délivrées par le Maire au nom de la Commune (et plus au nom de l’État). Une fois approuvé, il sera tenu à disposition du public.

En l’absence de PLUi, le Règlement National d'Urbanisme (R.N.U.) s’applique dans les communes (C. urb., art. L. 111-1 et s.). Toutefois certaines règles, dites d’ordre public, s’appliquent à l’ensemble du territoire (C. urb. art. R. 111-2)

Dans ce cas, deux hypothèses sont à distinguer :

• Délimitation de secteurs constructibles et, non constructibles dans un document élaboré par la commune et approuvé conjointement par l'État (carte communale). Les autorisations de construire peuvent être délivrées par le maire au nom de la commune.
• Ou, en l’absence d’un tel document de référence, autorisation des constructions à usage d’habitation qu’à l’intérieur des bourgs et hameaux existants (règle de constructibilité limitée). Les autorisations de construire sont délivrées par le Maire au nom de l’État, ou pour certains dossiers par le Préfet ou son représentant.

Il est à noter que la disposition selon laquelle le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies d’accès suffisantes au regard de la nature du projet n’est plus d’ordre public.

3. Le contrôle et la répression de l’utilisation des sols

L’urbanisme est avant tout une police, le contrôle de l’utilisation des sols se faisant par l’intermédiaire de l’autorisation de construire.

Il existe différents outils de contrôle dont les principaux sont le certificat d’urbanisme, le permis de construire ainsi que la déclaration de travaux.

Le certificat d’urbanisme est un acte administratif par lequel l’administration indique à un particulier qui lui a demandé l’état des règles d’occupation du sol sur un terrain donné (C. urb., art. L. 410-1). Le CU garantit le maintien des règles applicables au jour de sa délivrance.

Il faut distinguer le CU :

• Informatif qui renseigne sur le droit de l’urbanisme applicable au terrain et les limites administratives au droit de propriété (servitudes d’utilité publique, droit de préemption…) ;
• Opérationnel qui indique, en plus des informations données par le CU informatif si le terrain peut être utilisé pour la construction projetée tout en donnant les équipements publics existants ou prévus desservant le terrain.

Le permis de construire est une autorisation administrative qui doit être obtenue avant d'entreprendre une construction nouvelle ou de modifier une construction existante (C. urb., art. L. 421-1 et s.). L’instruction de la demande a pour objet de s’assurer que la construction envisagée est conforme aux règles d’urbanisme telles qu’édictées dans le PLUi ou dans le RNU pour les communes non dotées d’un PLUi. Dans l’hypothèse de la compatibilité de la demande avec la réglementation d’urbanisme l’autorité chargée de délivrer le permis se doit d’accorder celui-ci.

Pour les constructions neuves, le principe est le permis de construire.

Pour les travaux sur constructions existantes, le principe est l’absence de formalité au titre de l’urbanisme. Le décret prévoit exhaustivement ce qui est soumis à permis ou à déclaration préalable.

Enfin, la déclaration de travaux exemptée de permis de construire est une formalité qui doit être accomplie avant la réalisation des travaux mentionnés aux articles R.421-17 et R. 421-23 du Code de l'urbanisme. Désormais, le défaut de décision d’opposition expresse à la déclaration de travaux dans le délai d’instruction vaut décision tacite de non opposition à la déclaration préalable.

En cas d’infraction aux règles d’urbanisme (construction sans autorisation ou non conforme aux règles d’urbanisme prescrites dans l’autorisation), la loi fait obligation à l’administration de dresser procès-verbal lorsqu’elle a connaissance de ce délit et de le transmettre au ministère public (art. L. 610-1 et s.du Code de l’Urbanisme). La loi Grenelle II offre aux EPCI compétents en matière d’urbanisme la possibilité d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits commis sur leur territoire et constituant une infraction aux dispositions des articles L. 610-1 et suivants du code de l'urbanisme.

4. L’intervention foncière des collectivités publiques

L’administration dispose de deux procédés exorbitants du droit commun pour acquérir des sols dans le cadre de sa politique d’urbanisme.

Le mécanisme général de l’expropriation pour cause d’utilité publique permet à la personne publique d’acquérir autoritairement des biens en vue de la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique. Le juge de l’expropriation, faute d’accord amiable entre les parties, fixera l’indemnité d’expropriation à la charge de l’administration, le juge administratif contrôlant quant à lui le caractère d’utilité publique du projet en procédant notamment à l’examen des avantages et inconvénients de celui-ci.

Le droit de préemption consiste dans la possibilité pour la personne publique de s’interposer dans les transactions immobilières, de se porter acquéreur prioritaire lorsqu’un terrain, bâti ou non, fait l’objet d’une intention d’aliéner du propriétaire. La personne publique peut alors mettre en cause le prix envisagé par le vendeur et le candidat acquéreur qui sera alors évincé avec éventuellement le soutient du juge de l’expropriation. La loi ALUR autorise le titulaire à utiliser le bien préempté à d’autres fins que celles mentionnées dans la décision de préemption sous réserve qu’elles répondent aux dispositions de l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme.

Les administrés ne sont pas dépourvus de toute possibilité puisqu’il dispose du droit de délaissement (C. urb. art. L. 230-1) qui leur permet, en contrepartie des servitudes imposées à leur bien (droit de préemption, emplacement réservé…), de mettre en demeure la commune où se situe le bien d’acquérir un terrain bâti ou non.